COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES

Jeudi 15 mai 2025

- Présidence de M. Bernard Delcros, président -

Colloque : « Contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales : quels résultats en France, quels modèles chez nos voisins et quelle influence de l'intégration européenne ? »

M. Bernard Delcros, président. - Mesdames et Messieurs, je suis heureux d'ouvrir ce colloque, que nous organisons conjointement avec l'Association française du Conseil des communes et régions d'Europe (AFCCRE). Je salue son président, Philippe Laurent, avec lequel nous menons des combats communs en faveur des collectivités, et avec lequel nous avons plaisir à travailler. Cette matinée sera consacrée à un sujet essentiel pour les politiques territorialisées, sur lequel tant reste à faire : la question de la contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales. J'en profite pour saluer les auditeurs de la session 2025 de l'Institut du Sénat, qui participent à cette première table ronde. L'Institut du Sénat est un cycle de formation qui permet de parfaire la connaissance du Sénat et du fonctionnement démocratique de notre pays. Il accueille chaque année des auditeurs venant d'horizons très divers.

Pourquoi ce thème de la contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales ? Même si cette démarche de contractualisation n'est pas nouvelle, elle ne répond qu'imparfaitement aux besoins des territoires et à l'attente des élus. Ce sujet est particulièrement d'actualité en raison de la situation financière du pays, du niveau de contribution des collectivités au redressement des finances publiques, et de la définition prochaine de la programmation des fonds européens. À l'occasion de ce colloque, j'ai voulu revenir sur les 60 dernières années de contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales. Les initiatives n'ont pas manqué, parfois éphémères, parfois ponctuelles, souvent sans réelle cohérence entre elles.

J'ai dénombré près d'une centaine d'initiatives différentes, qui se sont multipliées ces dernières années. Dans cette jungle des contrats et conventions en tout genre, sans garantie sur leur pérennité, nous observons un manque de visibilité pour les élus (comme pour l'ensemble des acteurs du territoire) et de nombreux territoires oubliés des politiques de contractualisation.

Pour complexifier encore la situation, nous assistons depuis quelques années à une multiplication incroyable des appels à projets qui sont venus percuter les outils de contractualisation déjà complexes existants. Concrètement, les élus doivent s'employer à adapter leurs projets pour qu'ils rentrent dans le cadre souvent rigide des appels à projets. Alors que nous devrions partir du projet des élus locaux et garantir sa réalisation par le biais du contrat, nous faisons le chemin inverse.

Plusieurs missions parlementaires ont éclairé les limites des modalités actuelles de contractualisation. Nos collègues de la délégation aux collectivités territoriales de l'Assemblée nationale ont conduit en 2001 une mission intéressante, qui évoque la complexité induite par la multiplication des contrats et des appels à projets. Ils précisent que le procédé contractuel est apprécié « tant en raison de sa souplesse que de l'alternative qu'il offre aux appels à projets jugés discriminants à l'égard des petites collectivités, peu dotées en ingénierie ». Les travaux réalisés en 2024 au sein de notre délégation par nos collègues Daniel Guéret et Jean-Jacques Lozach sur l'ingénierie des petites communes vont dans le même sens et démontrent que les appels à projets pénalisent les communes rurales qui ne disposent ni du temps ni des moyens humains et financiers pour y répondre efficacement, mettant en avant « une ingénierie à deux vitesses ». Dans un rapport publié en 2024, nos collègues Sonia de La Provôté et Céline Brulin ont montré les limites des dispositifs contractuels actuels, qui ne concernent qu'un nombre réduit de collectivités.

Je pense donc que la contractualisation entre l'État et les collectivités est un sujet central et d'une grande actualité, qu'il convient de repenser pour simplifier les dispositifs et apporter une réelle garantie aux élus locaux à partir d'une approche pluriannuelle de leurs investissements. Cette évolution pourrait être déterminante pour l'avenir des territoires. La question de la contractualisation ne doit pas se limiter au seul aspect financier : les questions liées au service public dans les départements, au tissu scolaire, doivent aussi faire l'objet de démarches concertées. Pour autant, la contractualisation n'est pas exempte de limites. Le paysage fragmenté qui en résulte est peu propice à une vision globale de l'action publique. Un écueil majeur pourrait tenir au risque de recentralisation liée à la trop faible marge de liberté des collectivités territoriales lors des négociations avec l'État.

Ce colloque permettra de confronter nos cadres juridiques et nos pratiques avec ceux de pays voisins de l'Union européenne (UE), dans des contextes fédéraux comme l'Allemagne, ou unitaires comme la Pologne. Il s'agira d'étudier les avantages et inconvénients ainsi que les pistes d'amélioration de la contractualisation du point de vue des autorités locales, mais aussi d'États membres de l'UE.

Je remercie le Président du Sénat qui a accordé son haut patronage à cet événement, ainsi que mon collègue Jean-François Longeot, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, les membres de l'AFCCRE, les élus locaux et les universitaires présents ce matin.

M. Philippe Laurent, maire de Sceaux, président de l'AFCCRE, co-président du Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE). -Mesdames et Messieurs, je voudrais à mon tour vous souhaiter la bienvenue pour ce colloque et m'associer aux remerciements qu'a exprimés Bernard Delcros.

Je voudrais remercier Bernard Delcros, en tant que président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, de nous accueillir et de la collaboration que nous avons instituée avec l'AFCCRE depuis plusieurs années. L'année dernière, nous avons organisé à peu près la même période, un colloque sur le statut de l'élu en Europe. Je voudrais souligner cette grande ouverture du Sénat à l'ensemble des acteurs de nos collectivités territoriales. Ce n'est pas surprenant, mais cela mérite d'être à nouveau souligné. Je voudrais également remercier les services de la délégation, sous l'autorité de Lise Ménager, et encore une fois me réjouir de cette collaboration. Je voudrais saluer naturellement les sénateurs et sénatrices qui sont ici présents ce matin, et remercier l'ensemble des participants et des experts qui ont accepté d'intervenir, en premier lieu celles et ceux qui viennent de pays voisins et qui vont nous apporter leur éclairage sur la problématique que nous soulevons ce matin :

• Christoph Schnaudigel, président du Landkreis de Karlsruhe et co-président avec moi du CCRE ;

• Andrzej Porawski, directeur exécutif de l'Association des villes polonaises ;

• Fabrizio Rossi, secrétaire général du CCRE ;

• Mélanie Lepoultier, vice-présidente de l'AFCCRE, présidente de la délégation française au congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe (CPLRE) et maire de Sommervieu.

Bernard Delcros a parfaitement circonscrit la question qui nous réunit. J'ajouterai simplement que le mot contrat est parfois employé dans notre pays à tort et à travers. L'on peut se souvenir de notre expérience, au sein des collectivités territoriales, avec les « contrats de Cahors », qui portaient le nom de contrats sans en avoir véritablement le contenu. Un vrai contrat implique une négociation entre parties prenantes légitimes ayant chacune leur capacité de décision. Cette conception n'est pas toujours présente dans notre pays, notamment du point de vue des relations entre les collectivités territoriales et l'État ou l'Europe. Je remercie le Sénat et sa délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de mettre sur la table ces sujets de fond que nous n'abordons pas assez fréquemment dans notre pays.

Première table ronde - L'état de la contractualisation en France : entre souplesse et risques de recentralisation

M. Philippe Laurent. - Plus de 40 ans après les premières lois de décentralisation, la contractualisation est devenue un instrument privilégié des relations entre institutions publiques, particulièrement entre l'État et les collectivités territoriales, mais également entre collectivités elles-mêmes. Ces relations contractuelles se sont multipliées et concernent l'ensemble des secteurs de l'action publique : contrats de relance et de transition écologiques (CRTE), programmes « Actions Coeur de Ville » menés par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), « Contrats territoriaux d'industrie, Petites villes de demain, Contrat de plan État-région » (CPER), etc.

Ces relations ont fait l'objet d'une charte interministérielle de contractualisation définissant dix principes pour une relation contractuelle renouvelée. Cette charte repose sur trois éléments fondamentaux :

• la discussion et négociation entre les parties prenantes ;

• un calendrier pluriannuel de mise en oeuvre ;

• la définition de la participation financière de chaque partie.

Pour ses promoteurs, la contractualisation présente l'avantage d'être souple, de répondre à des besoins différenciés sur le territoire et de reposer sur des processus de négociation plutôt que sur des règles surplombantes s'appliquant uniformément. Dans la pratique, il en va différemment : ces instruments ne sont pas exempts de travers, comme l'ont souligné les députées Stella Dupont et Bénédicte Taurine. Permettent-ils d'instaurer un cadre de négociation d'égal à égal ? Ne démontrent-ils pas une nouvelle forme de contrôle politique du pouvoir central, particulièrement dans sa dimension financière ? Je rappelle le besoin impérieux de renforcer l'autonomie locale dans toutes ses dimensions, les collectivités étant le pilier de la démocratie et les acteurs majeurs des politiques et de l'investissement public.

La deuxième table ronde portera sur la situation dans des pays voisins, en particulier l'Allemagne et la Pologne. Enfin, une troisième table ronde s'attachera à tracer des perspectives sur la base des échanges qui auront eu lieu jusque-là.

M. Jean-François Longeot, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat. - Merci Messieurs les présidents, mes chers collègues, Mesdames et Messieurs, je suis honoré que le thème choisi pour ce colloque, la contractualisation, constitue un objet d'étude stratégique pour la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

L'outil du contrat s'inscrit dans ce que l'État présente comme le renouveau de sa politique en matière d'aménagement du territoire. Cela est expliqué notamment dans l'exposé des motifs de la loi de 2022 dite loi « 3 DS ». Cela nous est également reprécisé chaque année lorsque nous auditionnons le ministre compétent dans le cadre de notre rapport pour avis sur les crédits budgétaires relatifs à l'aménagement du territoire. Ainsi, à l'automne dernier, Madame Catherine Vautrin, alors ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation, nous réaffirmait le caractère partenarial de la politique de contractualisation de l'État. Celui-ci, selon la ministre, constitue le ferment du rôle de l'État au plus proche de nos concitoyens. Sans infirmer cette position ministérielle, il me semble toutefois que nous pouvons concevoir certaines interrogations légitimes sur le rôle et le positionnement de l'État dans le déploiement de ces outils d'aménagement du territoire. Je souhaite ainsi soumettre à votre appréciation quatre pistes de réflexion qui pourront, je l'espère, être utiles à vos travaux.

Lorsque j'ai préparé mon intervention, j'ai relevé que le terme latin dont vient le mot « contrat » a plusieurs sens. Le premier, le sens littéral, est celui de « resserrer » ou « réduire ». Or, le constat d'un resserrement de la contrainte financière et de la réduction des crédits relatifs à la contractualisation de l'État et des territoires a constitué un point d'inquiétude majeur pour notre commission lors de l'examen du dernier projet de loi de finances. Nous avions relevé dans notre rapport pour avis budgétaire une vertigineuse perte de vitesse à attendre du processus de contractualisation, suite à l'assèchement des crédits budgétaires au projet de loi de finances pour 2025. Au cours de nos travaux à venir sur l'aménagement du territoire, nous serons particulièrement vigilants sur les conséquences qu'entraînera, dans les années à venir, la contrainte budgétaire sur les engagements contractuels de l'État et, de manière générale, sur les politiques publiques à la faveur de la cohésion de nos territoires.

Le deuxième thème que je soumets à votre réflexion est celui de la place de la transition écologique dans le processus de contractualisation. Cela fait plusieurs années maintenant que notre commission soutenait à l'unanimité la proposition de la création d'un fonds territorial climat qui serait fondé sur une contractualisation et sur des objectifs définis entre l'État et les territoires sur la transition écologique. Il s'agit de donner à la contractualisation une nouvelle dimension. Le constat actuel est celui d'un compartimentage des outils contractuels, avec l'intégration progressive par l'État d'un volet environnemental dans tous les dispositifs contractuels sectoriels. Il s'agit pour l'État d'impulser à moyens constants une dynamique autour d'une politique écologique nationale dont la territorialisation demeure insatisfaisante. Dans une approche dont on peut regretter la verticalité et regretter le manque de coordination, certes nous convenons tous de la nécessité d'accélérer la transition écologique, laquelle sera territoriale ou ne sera pas. Toutefois, on peut se demander si cette façon de l'aiguillonner, via l'outil contractuel, ne constitue pas une certaine forme de recentralisation. À l'inverse, notre proposition de contractualisation écologique sur objectifs constituerait un autre usage de l'outil du contrat, celui de la responsabilisation des collectivités dans le respect du principe de décentralisation. Ce fonds territorial climat que nous appelions de nos voeux a finalement été introduit dans la dernière loi de finances pour 2025. Nous serons bien entendu particulièrement vigilants aux différentes dimensions de sa mise en oeuvre, en particulier la dimension contractuelle.

Troisièmement, la multiplication et l'empilement des contrats et des dispositifs nuisent à leur lisibilité et à leur appropriation par les élus locaux. Leur calendrier ne coïncide pas : à titre d'illustration, « Villages d'avenir » se déploie tout juste, alors que son grand frère, « Petites villes de demain », susceptible de regrouper certaines communes qui seraient éligibles aux deux dispositifs, arrive à son terme en 2026. J'attends avec intérêt vos contributions sur ce thème de la multiplication des contrats. Il constitue en effet un point de préoccupation que la commission partage avec l'ensemble des acteurs locaux. L'expression consacrée à ce sujet est celle de « galaxie contractuelle ». Je souscris pleinement à cette image, tant, en termes de contrats d'aménagement du territoire, nous nous dirigeons résolument vers l'infini et l'au-delà.

Enfin, il est absolument nécessaire que l'État dispose d'une vision à long terme sur le processus de contractualisation et d'aménagement du territoire. De nombreux projets sont engagés sans vision d'ensemble apparente et sans concertation avec les collectivités. Le manque de visibilité sur les engagements à attendre de ce partenariat risque de freiner cet élan territorial, avec la probabilité de report, voire de gel, de nombreuses initiatives locales, en particulier concernant la transition énergétique, sujet incontournable du XXIème siècle.

M. Serge Pugeault, professeur de Droit public, Université de Reims Champagne-Ardenne, vice-doyen de la Faculté de droit et de science politique de l'Université de Reims Champagne-Ardenne. - J'ai été élu local entre 2008 et 2014, comme maire adjoint de Reims et vice-président de Reims Métropole. Je suis également avocat en droit public accompagnant des collectivités, ce qui me donne une vision en « 3D » de ces sujets, en tant que juriste, élu et aujourd'hui en tant qu'avocat qui accompagne des collectivités.

Sur la contractualisation entre État et collectivités, mon premier constat, en tant que juriste, est que ces contrats n'en sont généralement pas : un contrat implique des obligations réciproques et des moyens pour les faire respecter. Or, dans la relation État-collectivités, cette réciprocité fait défaut.

Entre collectivités territoriales, la situation est différente, car elles sont sur un pied d'égalité.

Cette terminologie de « contrat » n'est pas neutre : elle comporte une dimension idéologique, faisant croire à une égalité qui n'existe pas réellement. L'État occupe en effet une position singulière. Il n'est pas qu'une personne publique comme les collectivités, mais porte des responsabilités nationales. De plus, le déséquilibre financier fausse la relation contractuelle, alors même que le véritable enjeu de la décentralisation reste l'autonomie financière. Sans maîtrise de leurs finances, les collectivités ne sont pas libres, notamment dans leur relation avec l'État. Lorsque j'étais élu à Reims, nous avions un projet de rénovation des Halles du Boulingrin. L'État s'était engagé vingt ans auparavant à financer partiellement ce projet, mais n'avait jamais versé les six millions promis. Nous avons dû annoncer que nous ferions le projet sans l'État pour que celui-ci respecte finalement ses engagements. Nous n'avions aucun moyen juridique de l'y contraindre. À l'inverse, la réussite du projet de métro porté par la Société des grands projets (SGP), à Paris, tient au fait que, dès le départ, le financement du projet était assuré. Il en est de même pour Notre-Dame : avec des financements garantis, le projet s'est réalisé en cinq ans. Les collectivités, elles, naviguent entre les difficultés pendant des années, même avec des contrats signés.

Malgré ces limites, la démarche contractuelle n'est pas inutile. Elle permet un dialogue entre collectivités et État, préférable à l'unilatéralisme. C'est aussi une reconnaissance de la personnalité des collectivités territoriales et de leur liberté contractuelle, même si c'est sur un plan formel. Ces contrats constituent un instrument utile pour articuler politiques nationales et priorités locales.

Quant au débat sur la complexité des contrats et des normes, il faut l'aborder de façon réaliste. Sur un même territoire coexistent plusieurs niveaux de collectivités, chacune se sentant responsable. Le vrai défi consiste à mettre en dialogue tous ceux qui ont vocation à intervenir. Lorsqu'un problème survient, comme la fermeture d'une entreprise, on sollicite tous les acteurs compétents. Le contrat permet alors de disposer d'un lieu de rencontre et d'articulation entre ces diverses compétences.

M. Philippe Laurent. - Juste un mot sur Notre-Dame : certes, il y avait le financement. Mais il y avait aussi la loi d'exception. Tandis que sur nos territoires, pour refaire l'église, il faut souvent sept ou huit ans.

M. Bernard Delcros, président. - Cela pose la question de la commande publique.

M. Philippe Laurent. - Quant à la Société du Grand Paris (devenue Société des Grands Projets), c'est un dossier que j'ai suivi et que je continuerai de suivre, particulièrement comme président de la commission des transports de la région Île-de-France. Au départ, cela n'a pas été si simple, notamment parce qu'il y avait un plafond d'emplois, entre autres contraintes. On a pris du retard à cause de cela. Ceci dit, il est vrai que c'est un très grand projet qui peut se développer de manière positive.

Mme Frédérique Bonnard Le Floc'h, vice-présidente de Brest Métropole, coprésidente de la commission Alliance des territoires de France urbaine. - Messieurs les présidents, mes chers collègues, je suis élue depuis 2001 à Brest, vice-présidente de la Métropole, élue départementale du Finistère et membre du Comité européen des régions. Notre métropole s'est construite comme locomotive de l'Ouest breton, avec la volonté d'emmener tous les territoires dans une dynamique de développement.

Aujourd'hui, la vision de France urbaine, que je représente, est totalement convergente avec la vôtre concernant la ruralité. Pourquoi est-il si important qu'un contrat soit un vrai contrat ? Si ce n'est pas le cas, on perd le sens même de ce qui fait l'État. « Qui dit contractuel dit juste » : cette formule juridique est en réalité illusoire dans la relation entre État et collectivités, tant le déséquilibre est fort entre une puissance centrale qui déverse les compétences et les normes tout en gardant la main sur les ressources. Vous l'avez très bien expliqué. C'est observé depuis un moment déjà comme une tendance lourde. Je vous renvoie aux travaux de Renaud Epstein, au gouvernement à distance, à l'État stratège, etc. La phrase complète d'Alfred Fouillée, dans « La science sociale contemporaine » (1880) est la suivante : « L'idée d'un organisme contractuel est identique à celle d'une fraternité réglée par la justice. Car qui dit organisme dit fraternité et qui dit contractuel dit juste ». C'est cette fraternité contractuelle que je veux remettre au coeur de notre réflexion, car la contractualisation entre l'État et les collectivités interroge notre pacte républicain.

À France Urbaine, notre devise est « du projet partagé au contrat qui engage ». Le contrat suppose un engagement sincère et réciproque, pas une assignation à abonder des démarches descendantes. Contractualiser, c'est dire ensemble nos objectifs et ce dont nous avons besoin pour les atteindre. La question fondamentale peut se poser ainsi : l'argent, pour quoi faire ensemble ? Face aux crises écologiques et sociales, les élus de terrain ont la responsabilité de refuser l'émiettement et l'opposition stérile entre échelons. Nous ne manquons pas d'intelligence collective, mais sommes freinés par les injonctions contradictoires et l'empilement des dispositifs. Des dizaines de coopérations existent déjà à toutes les échelles, prouvant que les collectivités sont prêtes à travailler ensemble à condition qu'on leur en donne la capacité.

Pour retrouver une contractualisation efficace, France urbaine propose quatre principes. Le premier est la pluriannualité des engagements. C'est la mère des batailles ! On ne lance pas un tramway ou une centrale d'énergie renouvelable sur un exercice budgétaire. Les grands investissements nécessitent souvent deux mandats. Deuxièmement, la prévisibilité et la garantie des ressources sont indispensables. Le fonds territorial climat porté par le Sénat pourrait être fléché vers les plans climat air-énergie territoriaux (PCAET) avec une clé de répartition démographique. Les ressources doivent être attribuées en fonction des besoins réels, indépendamment du caractère urbain ou rural des territoires. Le troisième principe que nous prônons réside dans la fongibilité et le soutien à l'autofinancement local. Notre problème, aujourd'hui, ne porte pas tant sur l'investissement que sur l'autofinancement, alors que nos coûts de fonctionnement explosent et que nos capacités se réduisent. Nous avons besoin de ressources pour financer l'ingénierie nécessaire aux coopérations territoriales. Quatrièmement, nous avons besoin d'un État interministériel. Avec les CRTE, on avait posé les bases d'une approche intégrée, mais les appels à projets sont restés ministériels et fragmentés, épuisant les équipes locales. Malgré ce constat critique, j'observe une prise de conscience. Il nous suffit de retrouver l'esprit de la charte interministérielle sur la contractualisation et de la faire vivre.

Je terminerai mon propos par un mot sur les métropoles et grandes intercommunalités. On a tendance à traiter celles-ci comme des « vaches à lait », alors qu'elles concentrent les responsabilités vis-à-vis des services publics de base, les charges liées à leur fonction de locomotive économique et territoriale, et les tensions sociales et écologiques. Nous concentrons deux tiers des émissions de gaz à effet de serre, 11 milliards à dépenser par an d'ici 2030 pour nos engagements climatiques, deux tiers des personnes en situation de pauvreté, 50 % des communes rurales, et nous faisons face à un mur d'investissements pour assurer la transition. Nous subissons la contraction des fonds de concours (État, régions et départements), tout en étant considérés comme les riches à taxer. La solidarité territoriale, oui, devenir les boucs émissaires de l'électoralisme populiste, non !

Je voudrais terminer sur une note européenne, puisque nous sommes réunis par l'AFCCRE. Faisons nôtre cette belle devise de l'UE : « unis dans la diversité ». Soyons unis pour demander ensemble une contractualisation au service de l'intérêt général, qui ne divise pas mais relie, qui ne sanctionne pas mais soutient les acteurs des territoires, qui ne méprise pas la diversité mais fait confiance. Pour qu'un jour, qui dit contractuel puisse vraiment dire juste !

M. Philippe Laurent. - Je crois que vos propos font écho à ce que pensent ici de nombreux participants.

Mme Mélanie Lepoultier, maire de Sommervieu, vice-présidente du Conseil départemental du Calvados, présidente déléguée de l'AFCCRE, présidente de la délégation française du CPLRE. - Messieurs les présidents, chers collègues, je suis maire d'une commune de 1 000 habitants à peine, vice-présidente du département du Calvados et présidente de la délégation française au CPLRE. Mon propos aura en filigrane la charte de l'autonomie locale portée par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe.

L'Acte II de la décentralisation avait posé un renouveau des contrats d'action publique, mais les « contrats de Cahors » ont laissé un goût amer à l'ensemble des collectivités territoriales. Le mot « contrat » n'était certainement pas le bon, visant à limiter l'augmentation des dépenses de fonctionnement. Or pour les départements, la majorité des dépenses ne sont pas pilotables, car liées à des facteurs sociaux, économiques et démographiques que nous ne maîtrisons évidemment pas. La hausse du nombre de bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) n'est pas pilotable, de même que les injonctions de placement en matière d'enfance. Il devient donc extrêmement difficile de plafonner des dépenses de fonctionnement dès lors que celles-ci reposent sur des facteurs exogènes. Cette contractualisation n'a pas été vécue comme un engagement mutuel partagé, plutôt comme une entrave à la libre administration des collectivités.

La forme du contrat n'est pas mauvaise en soi : un contrat pluriannuel facilite l'inscription dans le temps long dont nous avons besoin. La contractualisation peut aussi devenir un outil d'expérimentation, car celle-ci nécessite du temps pour l'évaluation et pour décider ensuite d'une généralisation ou non. La convention d'appui à la lutte contre la pauvreté de 2019 a mobilisé les départements comme chefs de file des solidarités et fixé les engagements et responsabilités, mais l'effet levier a été difficile à déterminer. Aujourd'hui, le pacte des solidarités se heurte à l'impossibilité d'atteindre les objectifs, face aux contraintes budgétaires de nombreux départements. Des capacités d'adaptation locales ont pu se faire jour, ce qui est à saluer, dans la mesure où ces contrats doivent fournir un cadre adaptable aux réalités locales : territorialiser signifie parfois différencier.

La contractualisation 2025 - 2027 sur le plein emploi, expérimentée dans 47 départements, avec le soutien de l'État et l'appui de France Travail autour du travail de Rachel Sarg, a reconnu les départements comme chefs de file, mais la cible nationale doit être adaptée à chaque territoire. L'engagement financier de l'État porte sur trois ans. C'est cette pérennité qui est indispensable pour faire vivre et évaluer ces contrats. Le rapport de la députée Perrine Goulet sur la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté et la stratégie de protection de l'enfance recommande notamment de donner plus de marge de manoeuvre aux départements - recommandation qui pourrait s'étendre à toutes les collectivités. Une garantie de financement pluriannuel de l'État est fondamentale pour inscrire les politiques publiques dans un temps long, avec des indicateurs stables.

Il faut aussi une relation de confiance et un partage des données entre l'État et les collectivités. L'ingénierie, financière ou technique, n'étant pas la même partout, il faut renforcer les moyens des représentants de l'État pour accompagner les départements les plus fragiles. Enfin, il s'agit de ne pas oublier l'essence même des missions des départements, sans les orienter vers des sujets périphériques au regard de leurs compétences.

Nous appelons tous à remettre en question cette approche descendante et injonctive de l'État, qui complique considérablement les choses. Une relation de confiance est essentielle. Je reviens d'une mission d'observation des élections en Finlande, où ce concept s'incarne véritablement. Il s'agit aussi de respecter le principe fondamental de subsidiarité, permettant d'exercer les compétences au niveau le plus approprié. Ces fonds contractualisés rendent les collectivités territoriales, notamment les départements, totalement dépendants de ces contrats, situation particulièrement problématique puisqu'elles ont parallèlement perdu le contrôle de leurs ressources propres. Le manque de lisibilité de ces contractualisations affecte toutes les collectivités : départements, communes, métropoles, intercommunalités et régions. Si cela rend la situation peu lisible pour les collectivités, cela vaut plus encore pour les citoyens, ce qui contribue à leur désaffection envers la vie démocratique et, plus largement, à une polarisation de notre société, où le manque de clarté peut conduire à une forme d'obscurantisme.

M. Bernard Delcros, président. - Merci à vous trois pour vos interventions. J'ouvre un moment d'échanges avec la salle.

M. Saïd Rahmani, adjoint au maire de Sarcelles. - Je suis adjoint au maire à Sarcelles, dans le Val-d'Oise, et président de l'association Banlieues européennes. Dans un contexte où les collectivités locales sont à la fois appelées à innover et contraintes du point de vue de leurs marges de manoeuvre, la contractualisation révèle une tension structurelle entre autonomie locale et recentralisation insidieuse. Notre responsabilité collective est de veiller à ce que la contractualisation soit un levier de confiance, de co-construction et d'efficacité, et non un outil de contrôle. Comment garantir que la contractualisation reste un instrument de partenariat plutôt qu'un mécanisme descendant masquant une recentralisation ? Existe-t-il aujourd'hui des indicateurs objectifs pour évaluer l'équilibre des contrats entre l'État et les collectivités ? Enfin, quelle marge de négociation réelle ont les collectivités, particulièrement les petites, face à un État souvent prescripteur ?

Mme Frédérique Bonnard Le Floc'h. - Votre question dresse un constat plutôt qu'elle n'exprime une interrogation, notamment en ce qui concerne les communes périurbaines, qui se débattent le plus avec des injonctions contradictoires. Oui, la solution se trouve dans la solidarité, la coopération et l'union.  Encore faut-il que les élus locaux soient assez mûrs pour reconnaître leurs interdépendances : où vivent les gens ? Où travaillent-ils ? Où vont-ils à l'école ? C'est à cette échelle que nous devons penser des solutions communes avec les ressources des uns et des autres. C'est à ce niveau que nous pouvons solliciter les financeurs supérieurs (département, région, État, Europe). L'Europe dispose de nombreuses ressources régionalisées accessibles aux territoires. Par exemple, je finance des conseillers numériques avec des Fonds européens de développement régional (FEDER) conçus pour lutter contre l'illectronisme dans les quartiers prioritaires, ce qui est un facteur majeur de désagrégation sociale actuelle. C'est l'union qui fait notre force, en ligne avec notre projet républicain : liberté, égalité, fraternité.

M. Bernard Delcros, président. - Cela pose toute la question de ce qu'est un contrat. Comme plusieurs intervenants l'ont souligné, la contractualisation suppose une entente entre partenaires égaux qui se mettent d'accord sur des sujets d'intérêt général. Vous avez parlé d'un « outil d'alignement », ce qui interroge la nature même du contrat entre partenaires censés être à égalité dans la discussion.

M. Saïd Rahmani. - Si je peux me permettre un complément d'intervention, je suis adjoint au maire en charge de la politique de la ville. Devoir s'inscrire dans des politiques constamment descendantes constitue en effet une vraie difficulté. Toutes ces politiques publiques que nous construisons ensemble visent nos concitoyens et cherchent à soulager des souffrances. À Sarcelles, 70 % du territoire est en quartier de politique de la ville (QPV) et nous sommes sous perfusion des dotations de l'État pour des projets structurants. Notre Plan particulier d'intervention (PPI) ne s'étale pas sur deux ans mais sur trente ans, pour permettre à la population de se projeter. Dans les quartiers « politique de la ville », nous faisons face à des injonctions descendantes et un désengagement programmé de l'État. Quand on construit des politiques publiques, cela crée un appel d'air. Lorsque l'État se désengage, nous ne pouvons pas constamment nous y substituer. Je suis d'accord quant au principe de l'union, régulièrement réaffirmé dans différentes associations d'élus. La question est la suivante : comment, dans l'antre de la République qu'est le Sénat, pouvons-nous concrètement faire en sorte de ne pas rester dans le constat de fatalités et réformer ce pays ?

M. Bernard Delcros, président. - L'objectif de ce colloque est bien de partager des expériences et des points de vue, mais surtout de formuler des propositions pour faire évoluer les choses. Nous voulons que les contrats ne soient pas des injonctions contradictoires ou des outils d'alignement, mais des accords entre partenaires partageant une responsabilité d'intérêt général, mettant en commun leurs moyens pour faire avancer des sujets consensuels.

Deuxième table ronde : perspectives européennes, quels modèles de contractualisation en Europe ?

M. Philippe Laurent. - Nous allons maintenant découvrir comment les choses se passent dans d'autres pays, notamment en Allemagne et en Pologne. Je voudrais revenir sur la question du respect et de la mise en oeuvre effective du principe d'autonomie locale. La charte européenne de l'autonomie locale a été élaborée notamment avec le Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE) et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe (CPLRE). Les « contrats de Cahors », évoqués plusieurs fois, ont été validés par le Conseil constitutionnel, bien qu'ils soient manifestement en contradiction avec cette charte. Nous avons donc manifestement un problème dans notre pays concernant les engagements pris et leur respect quotidien par le pouvoir central. Je ne dis pas « l'État », car nous, élus locaux, sommes aussi l'État. Il n'en demeure pas moins que nous constatons régulièrement des atteintes croissantes au principe d'autonomie locale et des phénomènes de recentralisation.

Ce n'est pas un problème spécifiquement français : ce mouvement de recentralisation est également lié aux questions de finances publiques et à leur prise en main par les gouvernements nationaux, notamment avec les normes de Maastricht.

C'est en effet le traité de Maastricht qui a confié aux gouvernements centraux le pilotage des normes de déficit et d'endettement, une conséquence que nous n'avions pas anticipée. Peu après le traité, nous avons d'ailleurs vu apparaître non plus un « ministre du budget de l'État » mais un « ministre des comptes publics », signifiant que tous les comptes publics étaient désormais sous contrôle du gouvernement central - une évolution majeure non envisagée lors des discussions du traité.

À l'Association française du Conseil des communes et régions d'Europe (AFCCRE), avec la coopération des autres associations d'élus, nous défendons plusieurs messages clés. Il s'agit d'abord de la promotion d'un cadre juridique européen favorable aux services publics. Je me réjouis de voir réapparaître au Parlement européen un intergroupe des services publics, car cela incarne une dimension culturelle et sociétale importante en Europe et notre attachement aux valeurs fondatrices du projet européen. Parmi ces principes guidant l'action publique figurent la subsidiarité (principe de base dont on parlait davantage il y a quelques années) et l'autonomie financière et fiscale. Ce sont des conditions nécessaires pour une véritable autonomie politique locale. Nous appelons également à un dialogue toujours renforcé entre les collectivités locales et les institutions européennes, appel que je sais soutenu par le Sénat. Je vais maintenant céder la parole à Christoph Schnaudigel pour qu'il nous donne son éclairage sur la situation en Allemagne.

M. Christoph Schnaudigel, président du Landkreis de Karlsruhe, co-président du CCRE. - C'est un grand honneur d'être parmi vous. Je vais vous présenter la manière dont l'Allemagne organise la coopération entre l'État fédéral, les Länder et les collectivités territoriales, en expliquant nos principes constitutionnels, nos règles de financement, en terminant par l'exemple concret du Land de Baden-Württemberg.

L'autonomie locale est garantie par la Constitution allemande de 1949 (Grundgesetz), à travers son article 28, qui garantit aux collectivités territoriales (municipalités, villes et Landkreise ou provinces) la liberté de gérer leurs propres affaires sous leur responsabilité, de façon autonome dans le cadre légal. Cette autonomie locale comprend aussi une autonomie financière, avec la possibilité de percevoir des impôts locaux. Cette double garantie de compétences et de ressources permet aux élus locaux de planifier leurs projets en toute confiance. Contrairement à la France, l'Allemagne n'a pas mis en place un système de contrats ou d'accords-cadres entre l'État fédéral et les collectivités. Toute attribution, modification ou retrait d'une compétence doit être explicitement prévu par une loi fédérale ou du Land. La Constitution interdit même le transfert direct de missions du niveau fédéral (Bund) vers les collectivités : tout doit passer par une loi votée au niveau des Länder.

Nous ne recevons pas d'argent directement du Bund, ce qui garantit le respect du fédéralisme et l'autonomie des collectivités. Nous avons aussi un principe de connexité financière : la Constitution allemande impose que toute nouvelle compétence soit accompagnée des moyens budgétaires nécessaires. En théorie, aucune collectivité ne devrait donc se retrouver en difficulté financière à cause d'une surcharge de missions, même si la pratique témoigne souvent de l'insuffisance des financements. Le financement des collectivités repose sur plusieurs sources : des recettes propres (taxe foncière), une part de l'impôt sur le revenu et sur les entreprises, la taxe professionnelle (variant selon les localités), des aides financières du Land pour les collectivités moins riches (péréquation), des redevances pour certains services (déchets, assainissement) et la possibilité d'emprunter, sous la surveillance stricte des autorités.

Dans le Land de Baden-Würtemberg, nous avons des compétences obligatoires (entretien des routes, gestion des forêts, protection de l'environnement), des compétences volontaires (soutien aux associations, loisirs dédiés aux jeunes, actions contre la pauvreté) et des compétences déléguées par l'État (permis de construire, surveillance sanitaire, aide sociale). Pour ces dernières, nous recevons généralement une compensation financière, qui ne couvre malheureusement pas toujours l'intégralité des coûts. Depuis 2005, nous avons introduit des conventions pluriannuelles entre le Land de Baden-Württemberg, le Landkreis et des villes pour stabiliser la coopération dans certains domaines. Tous les résultats de ces discussions sont ensuite consignés dans une loi. Mais nos perspectives sont souvent différentes : les collectivités connaissent mieux les besoins réels en personnel et financement, tandis que l'État cherche des succès politiques rapides.

En résumé, l'organisation allemande repose sur trois piliers : la clarté des compétences (instituée par la loi), la sécurisation des financements (apportée par les principes de connexité et de péréquation), et l'autonomie réelle garantie par la Constitution. Force est cependant de constater que le financement n'est pas toujours à la hauteur du principe constitutionnel. Notre système n'est pas meilleur. Il est différent, et nous sommes finalement confrontés aux mêmes problèmes.

M. Andrzej Porawski, directeur exécutif, Association des Villes Polonaises. - La situation polonaise diffère beaucoup de l'Allemagne et se rapproche davantage de la France, avec des particularités liées à notre histoire. Nous avons des administrations locales et régionales depuis 35 ans seulement. Les réglementations démocratiques ont été mises en oeuvre après 1989, et le premier gouvernement local élu remonte à mai 1990. Nous célébrerons son 35ème anniversaire dans douze jours. Le processus de décentralisation s'est fait par étapes. Initié au niveau des seules municipalités, il s'est étendu huit ans plus tard aux comtés (similaires aux Landkreise allemands), qui ont alors été créés juridiquement. Entre ces deux étapes, toutes les tâches des futurs comtés et régions étaient entre les mains des administrations centrales, présentes de manière déconcentrée au niveau régional et des districts.

Depuis le début, la loi prévoyait la possibilité de transférer des pouvoirs aux municipalités, certains transferts étant obligatoires, d'autres faisant l'objet d'accords. La loi stipulait que toute délégation devait être accompagnée de « fonds suffisants », expression qui a posé de nombreux problèmes. Nous avions tout de même le droit de réclamer ces fonds devant les tribunaux, particulièrement pour les tâches déléguées par la loi. Dans le cadre d'un accord, nous pouvons négocier les fonds et rechercher une optique commune sur le financement. Toutefois, les tâches déléguées juridiquement ont souvent été assorties de fonds insuffisants. Nous avons acquis de l'expérience au niveau local pour déterminer le niveau des financements nécessaires et prouver cette nécessité devant les tribunaux. À la suite à plusieurs actions en justice, le ministre des finances a modifié les règles relatives à la compensation financière, réduisant ainsi les litiges, même si des divergences d'appréciation persistent.

En Pologne, nous avons plusieurs catégories de contrats. La première concerne les compétences déléguées. Les maires ne peuvent pas dire aux citoyens qu'ils n'ont pas les moyens d'assurer des services légalement dus. À titre de comparaison, en Italie, un maire a préféré fermer certains services le vendredi plutôt que de déclencher une action contentieuse, ce qui a attiré l'attention des médias avec plus d'impact qu'un jugement.

La seconde catégorie regroupe les contrats de projets pour le développement territorial. Le gouvernement central polonais a entièrement décentralisé les crédits du Fonds européen de développement régional (FEDER) vers les 16 régions. Ces contrats sont établis entre les administrations régionales et locales, non avec l'État central. Ce sont des contrats pluriannuels pour des projets impliquant plusieurs municipalités. Ce format est pertinent pour le développement territorial, car les subventions budgétaires annuelles ne permettent pas cette planification. Un tiers des investissements publics en Pologne est financé par des ressources européennes allouées dans ce cadre.

La troisième catégorie est celle des contrats entre structures publiques dans le cadre de marchés publics, impliquant des fonds d'origine nationale ou européenne.

Le quatrième domaine utilisant des contrats est notre système de santé : les impôts sont versés à l'État, qui alimente le Fonds national de santé. Tous les hôpitaux et cliniques, publics et privés, fonctionnent par contrats avec ce Fonds. La situation du patient est difficile, car l'hôpital peut limiter les soins en vertu de son contrat avec le Fonds.

Enfin, nous avons des contrats pour les projets immobiliers entre l'État, les municipalités et les citoyens pour des logements à loyer abordable. Ces contrats pluriannuels prévoient qu'après plusieurs années de location, le locataire peut devenir propriétaire de son logement.

M. Philippe Laurent. - Puisque Fabrizio Rossi, qui ne devait intervenir que lors de la troisième table ronde, nous a rejoints, peut-être pourrait-il nous livrer son témoignage sur la situation en Italie également.

M. Fabrizio Rossi, secrétaire général du CCRE. - Bonjour à tous. Je suis ravi d'être avec vous aujourd'hui et partagerai volontiers quelques éléments sur la contractualisation des services publics en Italie. En Italie, le système est très similaire à la France et à l'Allemagne. Nous utilisons principalement deux instruments pour la contractualisation entre l'État et les gouvernements locaux : l'accord de programme et l'accord interinstitutionnel. Ces deux types d'accords servent à établir des objectifs et planifier des stratégies, notamment pour la réalisation d'infrastructures. Ces outils ont également été utilisés dans le cadre du plan national de relance et de résilience italien.

Un autre instrument intéressant, plutôt spécifique au contexte italien, concerne les plans de développement pour le sud de l'Italie. Ce sont des contrats que le gouvernement national établit avec les régions et autorités locales du sud, adossés à des dotations financières spécifiques. Cet instrument est utilisé depuis quarante ans, avec des résultats mitigés. La principale limite de ces dispositifs tient à la capacité administrative réduite de certaines régions et autorités locales, particulièrement dans le sud, pour mettre en oeuvre ces accords et gérer les fonds importants qu'ils impliquent, face à des contrats administratifs souvent lourds. Ainsi, malgré des ambitions intéressantes, force est de constater que leur mise en oeuvre ne produit pas toujours les résultats attendus.

M. Serge Pugeault. - Je voudrais faire une remarque suite aux interventions de nos collègues allemands et polonais. Ils ont souligné que leurs constitutions contenaient le principe de libre administration et d'autonomie financière, comme en France, mais notre collègue polonais a souligné un point particulièrement intéressant : en Pologne, il est possible de saisir les tribunaux lorsque ces principes ne sont pas respectés. En France, cela ne sert à rien : devant le Conseil d'État, on vous dit que votre contrat n'est pas un contrat. Le Conseil constitutionnel a également une interprétation très restrictive des principes constitutionnels. Tout est pourtant clairement écrit : l'autonomie financière, la compensation des transferts de compétences. Mais le Conseil constitutionnel, bien que composé d'anciens élus locaux, fait prévaloir une vision très centralisatrice des outils de contractualisation.

Juridiquement, sur le papier, nous disposons des mêmes outils et garanties - avec un cadre constitutionnel différent bien sûr pour l'Allemagne qui est un État fédéral. Mais si nous ne pouvons pas faire condamner l'État devant un tribunal pour non-respect des engagements, de l'autonomie financière ou de la compensation des transferts de compétences, tous les principes et discours restent des voeux pieux. Nous devrions donc changer la Constitution, la préciser... ou changer le Conseil !

M. Philippe Laurent. - Précisons que l'article 72 de la Constitution, en France, ne parle pas simplement de libre administration, mais de libre administration « dans le cadre de la loi ». Comme la loi, en France, va très loin, beaucoup trop loin, dans le détail, lorsqu'on s'aperçoit que ces détails ne fonctionnent pas, il faut repasser par la loi, ce qui devient un parcours du combattant, particulièrement dans des situations politiques instables comme celles que nous connaissons.

Il y a un autre sujet que nous n'avons pas abordé : la capacité de contractualisation au nom de plusieurs collectivités. J'ai cru comprendre, à travers les propos de Christoph Schnaudigel, qu'il était possible qu'en Allemagne, une instance contractualise au nom de plusieurs collectivités, qui appliquent ensuite le contrat. En France, c'est pratiquement impossible. Par exemple, l'association France urbaine ne peut pas contractualiser et faire appliquer l'accord à chacune des collectivités membres. Cela crée un problème de représentation des exécutifs locaux, qui ne peuvent que se présenter individuellement dans les négociations. Je vais vous donner un exemple concernant la fonction publique territoriale. Dans les discussions avec les organisations syndicales, nous, employeurs territoriaux, avons conclu un accord signé par toutes les associations d'exécutifs locaux et toutes les organisations syndicales sur la protection sociale complémentaire. Dans le privé, cet accord, étant signé par tous, est automatiquement étendu et s'impose à tous. Chez nous, ce n'est pas possible, d'où cette proposition de loi qui peine à passer, non par désaccord mais à cause des calendriers.

M. Christoph Schnaudigel. - En Allemagne, je ne parle jamais directement avec le gouvernement, sauf pour des problèmes spécifiques concernant certains projets. Pour les intérêts des territoires, des autorités locales ou territoriales, ce sont toujours les organisations des collectivités territoriales qui interviennent, par exemple l'organisation des Länder ou celle représentant les grandes villes. Souvent, nous organisons cela ensemble. Ces organisations sont nos partenaires auprès du gouvernement, nos lobbyistes, en quelque sorte, qui ont pour rôle de défendre les intérêts locaux.

Ce qui est également important, c'est que nous avons le droit de faire appel devant le Tribunal constitutionnel fédéral (Bundesverfassungsgericht). Parfois, nous menaçons d'y recourir, ce qui peut faire réfléchir le gouvernement. On peut saisir la Cour constitutionnelle s'il y a intervention dans notre droit local ou si nous ne recevons pas assez d'argent. Nous l'avons déjà fait.

M. Andrzej Porawski. - Dans notre pays, les contrats de développement sont souvent pluriannuels et impliquent de nombreux partenaires qui mettent en oeuvre ensemble ce contrat, ce qui pose certains problèmes. Nous tentons d'amender la loi en conséquence, mais devons actuellement utiliser les structures juridiques à notre disposition. Quand plusieurs municipalités sont concernées, un accord désigne généralement une municipalité comme chef de file. Nous envisageons de nouveaux modèles législatifs pour financer des projets complexes avec différentes sources de financement et diverses conditions à respecter. L'administration centrale dispose déjà d'une loi organisant les agences financières. Nous envisageons la création d'agences financières territoriales pour mettre en oeuvre de grands projets de développement territorial.

Troisième table ronde : perspectives européennes, quels modèles de contractualisation en Europe ?

M. Philippe Laurent. - Nous allons maintenant nous intéresser aux politiques européennes pour déterminer si elles constituent des facteurs de recentralisation ou de décentralisation, et si elles intègrent cette notion de contractualisation. Je remercie Agnès Reiner, directrice générale de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), de nous livrer son analyse.

Mme Agnès Reiner, directrice générale déléguée de l'ANCT. - Monsieur le président, je suis ravie de participer à cet échange avec cette dimension européenne, très enrichissante sur ces sujets de contractualisation. L'ANCT intervient dans ce débat au titre de sa mission d'autorité de coordination des fonds de la politique de cohésion, mission qui lui a été confiée dès sa création en 2020, et héritée de la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (Datar). La politique de cohésion européenne est-elle une politique contractuelle ? Comme cela a déjà été souligné, le terme de contrat est souvent utilisé loin de sa compréhension juridique. Parlons plutôt de partenariat ou de dialogue entre parties aux positionnements différents - en ceci notamment qu'elles ne sont pas toujours sur un pied d'égalité. Dans l'esprit, la contractualisation existe dans la politique européenne de cohésion, remarquable dans la mesure où elle constitue, depuis 35 ans, le principal outil de l'UE pour dialoguer avec les territoires. Elle structure, par ses objectifs, ses méthodes et ses principes, une relation très particulière entre l'UE, l'État et les collectivités locales.

Cette politique soutient les territoires via des stratégies de développement intégrées, tant en termes de domaines d'intervention que d'échelles d'intervention. Ces stratégies sont portées par les collectivités en cohérence avec leur politique locale. Le partenariat est à la base de cette politique et de sa construction. Dans sa méthode, le partenariat existe à tous les niveaux, en commençant par la discussion européenne qui établit le cadre stratégique, puis à travers l'accord de partenariat entre l'UE et l'État, travaillé avec les régions et autres partenaires, et enfin à travers les programmes opérationnels régionaux discutés avec les acteurs locaux. À tous les niveaux, un dialogue permanent aboutit à une pyramide d'objectifs cohérente. La gouvernance multiniveau est donc très importante dans la politique de cohésion.

À l'échelle européenne, il existe un cadre législatif permettant une approche pluriannuelle et donc une stabilité dans les engagements souscrits, ce qui donne un vrai appui pour mettre en oeuvre ces programmes opérationnels. C'est un atout essentiel de savoir que l'Union sera fidèle à ses engagements. L'évaluation est également intrinsèquement liée à cette politique de cohésion, qui a joué un rôle précurseur dans l'évaluation des politiques publiques. Sa mise en oeuvre implique un partenariat étroit entre les trois niveaux (UE, État et acteurs locaux), en toute transparence.

Dans ses objectifs, méthodes et principes, il existe un esprit contractuel très fort dans la politique de cohésion. Ce n'est pas une politique de recentralisation, mais une politique qui intègre les besoins et stratégies exprimés au niveau local. Le décrochage se situe dans l'articulation entre le cadre européen, l'accord de partenariat national, les programmes opérationnels régionaux et les politiques de contractualisation nationale ou territoriale (contrats de plan État-région et CRTE). Il y a un effort à faire pour améliorer cette articulation et l'on constate une grande hétérogénéité entre régions. Certaines collectivités, comme la région Grand Est, ont fusionné les politiques de droit commun, crédits de relance et fonds européens. D'autres, comme la région Centre-Val de Loire, articulent davantage leurs contrats. Ce travail de cohérence n'est pas naturel. Pour l'avenir, la Commission européenne travaille avec les États membres sur la politique de cohésion post-2027, et cette question de la contractualisation est centrale. Comment améliorer la coordination entre politiques européennes, nationales et régionales ? Les débats sont engagés et d'ici deux mois, nous connaîtrons la structure choisie par la Commission.

C'est quelque chose d'important à approfondie. Les ministres Catherine Vautrin puis François Rebsamen ont rassuré les régions quant au rôle qu'elles continueront à avoir dans cette nouvelle politique de cohésion, adaptée selon les décisions de la Commission européenne. Il est essentiel de maintenir une place importante au niveau local, car il est le mieux placé pour comprendre les besoins territoriaux. Une position commune vient d'être signée par le ministre F. Rebsamen et Régions de France, pour réaffirmer le besoin d'un cadre stratégique intégré, renforcé, élargi et transversal, avec des cadres d'intervention programmatique adaptés aux enjeux régionaux. Il est important de préserver ce rôle des régions pour faire remonter les spécificités territoriales, maintenir les « programmes Interreg » pour les régions transfrontalières, et réaffirmer leur rôle dans l'élaboration, la mise en oeuvre et la gestion de la politique, notamment avec une définition de cibles et de jalons à l'échelle régionale. L'État souhaite renforcer une gouvernance État-région avec la Commission et conserver aux régions un rôle important permettant de travailler avec toutes les collectivités locales à la définition des besoins et des programmes.

Mme Mélanie Lepoultier. - La contractualisation est un outil pertinent s'il s'agit d'un vrai contrat, engageant pour chaque partie et garantissant l'engagement dans le temps. Elle est indispensable pour certaines compétences, car elle permet d'inscrire les politiques publiques dans la durée. Mais elle peut devenir un carcan si elle contraint trop les collectivités dans l'exercice de leurs compétences, notamment obligatoires, et freine leur capacité d'innovation, ce qui est regrettable.

Au-delà des grandes contractualisations comme les contrats de réussite de la transition écologique (CRTE), les financements d'État envers les collectivités territoriales ont pris la forme de nombreux appels à projets, à manifestations ou à programmes, ce qui complique grandement les choses. Les collectivités doivent candidater, posant des problèmes d'ingénierie, pour obtenir des fonds très fléchés, sur des objets précis. Les délais sont toujours extrêmement serrés, imposant de répondre en urgence, dans des calendriers souvent compliqués.

À titre d'illustration, notre intercommunalité de Bayeux Intercom a répondu à un appel à programme « territoire cyclable » très rapidement en début d'été. Nous avons été lauréats, 50 % des financements étant apportés par la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) au titre des infrastructures cyclables. Cependant, je doute qu'il y ait eu une coordination des services de l'État avant la proposition de cet appel. Nous avons six ans pour réaliser six millions d'euros de travaux, mais nous nous heurtons à des conflits entre différents services de l'État qui n'ont pas été concertés. Or si nous ne réalisons que cinq millions de travaux, nous ne perdons pas seulement 50 % du million manquant, mais un million entier de subventions. Cette pratique croissante d'appels à projets est en contradiction avec la charte européenne de l'autonomie locale, ratifiée par la France en 2007. L'article 9 de cette charte précise que les collectivités locales ont droit à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement. Elle stipule que les ressources doivent être proportionnées aux compétences, et que les subventions ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques. Or, ces appels à projets fixent les priorités pour les collectivités. Le contrôle de l'application de cette charte en France fait apparaître des éléments significatifs. En 2016, le rapport notait une recentralisation progressive. En 2024, un nouveau contrôle faisait état de deux violations partielles de l'article 9. Il note que la décentralisation ne progresse pas en France et que les objectifs politiques clés sont adoptés au niveau de l'État, les collectivités territoriales étant censées exécuter ces décisions, même si nous partageons souvent ces objectifs, comme la transition environnementale.

Les collectivités territoriales deviennent ainsi des exécutantes des priorités d'État. Même si nous partageons ces priorités, elles sont contraignantes dans leur forme et freinent notre capacité d'innovation territoriale. La charte de l'autonomie locale que nous avons signée et ratifiée est très suivie dans de nombreux pays. Mais comme vous le disiez, Monsieur Pugeault, malgré le monitoring, il n'y a pas de gendarme, ni de voie de recours en cas de non-respect. Des termes comme « violations partielles », dans un rapport, sont déplaisants pour un État, mais ils ne sont pas synonymes d'une obligation d'amélioration. Il est essentiel de se fonder sur ces textes et d'établir la confiance et la subsidiarité pour des politiques publiques efficaces. Je vous encourage à lire les rapports sur d'autres pays pour s'inspirer de leurs pratiques, notamment en ce qui concerne la place des associations et des fédérations de collectivités.

M. Fabrizio Rossi. - La politique de cohésion est essentielle pour trois raisons : tout d'abord au regard de sa mission consistant à réduire les écarts entre territoires et renforcer la cohésion territoriale, sociale et économique, ensuite par sa perspective budgétaire représentant 30 à 40 % du budget total de l'UE, et enfin par son impact sur la gouvernance européenne, qui a conduit au développement du modèle de gouvernance multiniveau. Cette gouvernance multiniveau, élaborée dans la politique de cohésion, est devenue un modèle de travail largement diffusé, reconnu dès le traité de Maastricht en 1992 avec les principes de subsidiarité, proximité et proportionnalité. Nous l'utilisons, car environ 70 % des politiques européennes nécessitent les acteurs locaux pour être mises en oeuvre, et nos villes sont responsables de plus de 50 % des investissements publics.

Malheureusement, depuis 2021, nous observons une inversion de tendance vers la recentralisation. Dans le cadre du plan de relance suite à la pandémie, l'inclusion des gouvernements locaux s'est avérée très décevante dans certains pays. En témoigne notamment l'exercice périodique du « Semestre européen », qui est devenu un espace décisionnel majeur pour aligner les politiques économiques européennes, et dont on ne parle pas suffisamment. Il n'existe, dans le cadre du « Semestre européen », aucun mécanisme pour impliquer les collectivités territoriales. Par exemple, en 2024, une recommandation spécifique adressée à la France concernait les grandes difficultés de recrutement dans certains secteurs clés, et demandait à la France de consentir des efforts pour la formation des travailleurs peu qualifiés - sans aucune implication des collectivités.

Nous sommes préoccupés par l'avenir de la politique de cohésion du fait de cette tendance manifeste à la recentralisation. Ce problème se pose particulièrement dans les pays où les gouvernements nationaux et les collectivités territoriales sont de couleurs politiques différentes. En outre, cette recentralisation risque d'appliquer des solutions standardisées à des problèmes territoriaux très différents. Le risque le plus inquiétant est d'ordre démocratique : l'UE devient la cible de tous les malaises sociétaux, avec des niveaux de décision de plus en plus éloignés des besoins réels des citoyens, ce qui pourrait être perçu comme un déficit démocratique et un éloignement supplémentaire de l'Europe vis-à-vis des citoyens.

M. Bernard Delcros, président. - Y a-t-il des remarques ou des questions de la salle ?

M. Saïd Rahmani. - Je me félicite que l'Europe représente une opportunité financière pour nos projets, mais nous pourrions mieux communiquer sur les opportunités offertes par les fonds tels que le Fonds social européen (FSE), le Fonds social européen + (FSE +), le FEDER ou Erasmus. En tant que membre du réseau Bâtir l'Europe avec les Elus locaux (BELC), je constate qu'il existe de nombreuses possibilités financières qui ne font pas l'objet d'efforts suffisants d'information.

Sur le plan institutionnel, la chaîne de décision est complexe : l'Europe définit des priorités, les régions (autorités de gestion) les déclinent selon leurs propres orientations politiques, puis les communautés d'agglomération et communes interviennent avec leurs compétences spécifiques. Ce millefeuille éloigne l'Europe des territoires.

Se pose également la question de l'ingénierie : sans capacité à recruter des spécialistes de l'Europe, il est très difficile pour une collectivité - et plus encore pour une association - de répondre aux appels à projets. L'Europe pourrait financer un pôle d'experts pour soutenir les territoires. C'est une suggestion que je vous livre.

Quant à la temporalité, je prendrai un exemple vécu à Sarcelles. Nous avons répondu à un appel à projets FEDER pour transformer une chapelle en équipement culturel. La procédure administrative est extrêmement contraignante, avec des délais serrés et l'obligation d'avancer les fonds avant un remboursement sur factures. La Commission européenne devrait assouplir ces mesures. Je reste un europhile convaincu - c'est pourquoi j'ai créé Banlieues européennes - mais comment rapprocher l'Europe des territoires sans dépendre d'un millefeuille institutionnel complexe ?

M. Christophe Moreux, directeur général de l'AFCCRE. - Pour éclairer ce que Fabrizio Rossi vient de mentionner sur la situation française et l'association des collectivités aux négociations et au « Semestre européen », nous avons en France la chance d'avoir l'ANCT comme interlocuteur au sein de l'État. Les efforts d'association sont réels, même si au sein des ministères français, il n'y a guère d'unanimité sur les orientations ou sur la façon d'associer les collectivités territoriales. L'ANCT est en tout cas une alliée dans la place, et nous ressentons ces efforts permanents d'association.

S'agissant des propositions de la Commission européenne, nous avons été très déçus, car elle n'a pas tiré les conclusions du neuvième rapport sur la cohésion. Ce rapport identifiait clairement des problématiques territoriales et des pièges de développement, notamment sur l'accès aux services publics, mais ces éléments sont absents des propositions présentées.

Nous voyons poindre dans le projet actuel des risques de recentralisation à travers un plan unique, similaire au plan de relance, qui s'inscrivait dans un contexte particulier. La question des objectifs, des jalons et de leur territorialisation est cruciale. Par exemple, dans le cadre du « Semestre européen » peut être abordée la question des retraites. On voit mal cependant en quoi l'allongement de la durée des retraites aurait des effets sur la cohésion territoriale. Il faut donc des objectifs et des jalons territoriaux. Le modèle du plan, tel que nous l'avons connu avec la France ruralités revitalisation (FRR), présente un avantage en termes de justification des projets et de régularité de la programmation. Nous passons d'un système d'éligibilité des coûts - où même un projet de 5 000 euros de FEDER ou FSE était analysé au regard de son impact sur les échanges entre États membres - à un système basé sur des jalons et objectifs qui simplifie considérablement les procédures.

Dans les propositions de la Commission, il faut conserver ce qui est positif tout en préservant l'acquis fondamental de la politique de cohésion, c'est-à-dire ce dialogue créé depuis de nombreuses années entre l'Europe, l'État et les collectivités territoriales. Ce dialogue ne doit pas se limiter aux régions en tant qu'autorités de gestion : il doit associer métropoles, villes, départements et intercommunalités. N'oublions pas que les fonds européens, au-delà des objectifs territoriaux comme le pacte vert, concernent aussi le socle européen des droits sociaux. Je rappelle que le FSE représente aujourd'hui 30 % du budget d'insertion. La politique de cohésion européenne doit remplir ses objectifs de cohésion économique, sociale et territoriale tels que définis par l'article 174 des traités. Le modèle actuel nous donne cette garantie car les collectivités territoriales y sont associées.

Mme Frédérique Bonnard Le Floc'h. - Pour répondre à notre collègue élu de Sarcelles, nous observons actuellement une perversion due à la contraction budgétaire : l'argent européen remplace insidieusement l'argent de l'État et des régions qui en manquent. L'État a certes les poches pleines d'argent européen qu'il négocie plutôt bien, mais on ne dépense pas l'argent européen comme une dotation ou une subvention classique. Cela crée une inégalité criante entre collectivités. Certaines ont les moyens d'instruire des dossiers administratifs complexes et de réunir les partenariats qu'impliquent ces fonds, d'autres non. Ces démarches nécessitent du temps, des ressources humaines et des savoir-faire spécifiques.

L'ANCT est aujourd'hui un auxiliaire précieux pour faire passer le message en soulignant qu'au-delà du dialogue nécessaire avec les régions en tant qu'autorités de gestion, d'autres organismes intermédiaires (OI) interviennent, notamment sur le FSE. Par exemple, nous avons un OI métropolitain en plus de l'organisme départemental. Ce dialogue de qualité est crucial pour concentrer nos efforts sur des objectifs pertinents et validés par tous. Aujourd'hui, nous, métropole, avons peur d'être écartés de la conception des grands contrats, alors que la loi nous y associe de plein droit. Que ce soit pour le CPER ou les programmes de financement européens, nous sommes largement mis de côté. C'est une perversion du système. Brest est devenue métropole précisément pour participer à l'élaboration du CPER avec l'État et les régions, pour avoir droit au dialogue interterritorial. Je crains que l'État « n'ubérise » les régions et ne les transforme en agences pour atteindre ses propres objectifs découlant des directives européennes. Où est la politique dans tout cela ?

Pourtant, lorsque nous arrivons à travailler ensemble, cela fonctionne très bien. J'ai un investissement territorial intégré (ITI) métropolitain assorti de plus de 10 millions d'euros de crédits et adossé à des objectifs contractualisés avec la région, l'État et l'Europe. Toutes les métropoles et régions ne bénéficient pas de ces investissements territoriaux intégrés, qui pourraient être généralisés. De même, la région Bretagne a choisi d'avoir un objectif de territorialisation de certains fonds (alloués par le FEDER) offrant une plus grande souplesse aux territoires, ce qui pourrait également être étendu.

Je remarque enfin qu'aller voir un parlementaire européen ne sert plus à grand-chose. Il faut maintenant faire du lobbying auprès de la Commission pour adapter les appels à projets aux besoins locaux. Même cela n'est plus suffisant, car les agences de la Commission jouent un rôle croissant. Sur notre territoire existent des enjeux de financement de recherche-innovation en matière d'océanographie, car Brest concentre 60 % de la recherche européenne sur le sujet. Je n'ai pas sollicité des commissaires européens : j'ai récemment invité la directrice de l'Agence exécutive européenne pour le climat, les infrastructures et l'environnement (CINEA), qui gère 6 milliards d'euros de crédits, pour discuter directement avec l'administration qui décide désormais sur ces sujets. Quand on fait vivre un contrat, on fait vivre la politique au sens noble. Actuellement, je ne sais pas ce que nous faisons.

M. Christoph Schnaudigel. - Nous avons eu un mauvais exemple avec le RAF, le fonds de reconstruction mis en place après la Covid-19. Il n'y a eu aucune discussion avec les autorités locales. J'ai demandé à mon gouvernement où est cet argent ; on ne le sait pas. C'est vraiment préoccupant. Ce que vous avez dit est très important : la cohésion n'est pas seulement une question d'argent pour les territoires ruraux. Selon les traités européens - ce que les parlementaires oublient parfois - c'est aussi une compensation du marché commun. Nous en avons besoin partout, pas uniquement dans les zones rurales.

M. Philippe Laurent. - Pour appuyer ce que dit Christoph Schnaudigel sur l'argent du plan de relance, on peut signaler que parmi les 100 premiers bénéficiaires de ce plan ne figurait qu'une seule collectivité territoriale, la région La Réunion, pour 12 millions d'euros. Le reste est allé principalement aux agences d'État avec 80 à 100 millions, c'est-à-dire des bénéficiaires tels que Voies Navigables de France, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), etc.

Mme Agnès Reiner. - Concernant le rôle des collectivités locales, on comprend pourquoi le ministre signe avec Régions de France : les régions sont aujourd'hui les interlocutrices principales, et le Comité État-Région est l'instance où se discute la stratégie en matière de politique de cohésion. C'est logique, mais l'accord entre le ministre et Régions de France intègre l'idée que le cadre stratégique national inclut les politiques nationales, régionales et locales de cohésion, et que l'animation du partenariat régional se fasse dans une logique de gouvernance multiniveau. La volonté est de maintenir une place importante aux collectivités locales, aux territoires, qui sont à la base de tout. Pour la connaissance des appels à projets européens, je recommande l'outil « Aides Territoires », géré par l'ANCT, qui centralise toutes les ressources techniques et financières, y compris les aides européennes et les appels à projets.

M. Laurent Watrin, adjoint au maire de Nancy, conseiller métropolitain du Grand Nancy. - Je trouve très intéressante la proposition d'étendre les ITI, mais elle pose la question de l'ingénierie. Cela rejoint les enjeux évoqués par Mélanie autour de la contradiction entre l'innovation territoriale et un besoin de contractualisation plus lisible. Pour avoir de véritables coopérations d'objectifs entre États, territoires et Europe, il faudrait peut-être proposer, au-delà de l'ITI, une ingénierie innovante. C'est une piste de réflexion collective à explorer.

Conclusion des travaux

M. Bernard Delcros, président. - Je voudrais remercier l'ensemble de nos intervenants. Nous avons beaucoup parlé des régions. Nous avions prévu la présence d'un représentant de Régions de France, qui, en raison d'un imprévu, n'a pu être présent. Le débat fut en tout cas très riche. Il aura mis en lumière les forces et fragilités de la contractualisation entre l'État et les collectivités, notamment à travers les fonds européens de cohésion, et aura apporté un éclairage sur la situation dans d'autres pays de l'UE. Je retiens ce que vous avez dit, Christoph Schnaudigel: « chez nous c'est différent, mais on a les mêmes problèmes ».

Le constat partagé fait ressortir des questions de pluriannualité des engagements. Signer un contrat ne garantit pas l'engagement, comme on le voit avec les CRTE qui ont succédé aux contrats de ruralité. Malgré une maquette financière pluriannuelle, on ignore ce qui se passera l'année suivante. Même pour les CPER, les crédits prévus ont été réduits en cours de contrat. La prévisibilité et la garantie des ressources restent essentielles pour l'efficacité des politiques publiques locales. Frédérique a souligné la nécessité de simplifier l'empilement des dispositifs et la multiplication des appels à projets et à manifestations d'intérêt, qui perturbent nos contrats et nous contraignent à adapter nos projets locaux pour correspondre à un cadre national strict. C'est l'opposé de l'efficacité et de la notion de contrats partagés entre partenaires d'égale responsabilité.

Vous avez également évoqué la recentralisation, la question du temps nécessaire aux projets locaux, et l'autonomie locale, en soulignant les entorses à la charte qui existent encore. Merci à tous pour ce constat partagé. Il est essentiel que nous transformions ces idées fortes en leviers pour promouvoir une véritable contractualisation qui corrige les faiblesses identifiées aujourd'hui. Nous défendrons ensemble ces propositions. Telle est bien la finalité de ce colloque. Merci à tous.

M. Philippe Laurent. - Je tiens à remercier le Sénat pour son accueil, et en particulier le Président Larcher, qui permet ce type d'événement. Je constate que le Sénat s'ouvre de plus en plus à de nombreux partenariats. Ce n'était pas le cas il y a 15 ou 20 ans. Le Sénat est devenu un lieu de débat et de rencontre extrêmement important pour les collectivités territoriales, mais aussi pour beaucoup d'autres acteurs économiques et sociaux de notre pays. Je remercie également, Bernard Delcros, président de la délégation aux collectivités territoriales, pour cette très belle collaboration entre la délégation et l'AFCCRE et je vous rendez-vous pour notre prochain colloque annuel.