COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 13 h 35.

Cadre financier pluriannuel 2028-2034 - Audition de M. Michael Wimmer, directeur en charge de la simplification, de la mise en oeuvre et de l'application au sein du Secrétariat général de la Commission européenne

M. Jean-François Rapin, président. - Mes chers collègues, nous devions entendre ce midi Mme Stéphanie Riso, directrice générale du budget de la Commission européenne, sur la proposition de cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034, qui est le budget à long terme de l'Union européenne. Mme Riso a eu un empêchement, qui n'est peut-être pas étranger à la manière dont le Parlement européen se dresse aujourd'hui contre cette proposition, et nous recevons à sa place M. Michael Wimmer, directeur en charge de la simplification, de la mise en oeuvre et de l'application au sein du Secrétariat général de la Commission européenne.

Je rappelle que cette audition est captée et diffusée sur le site internet du Sénat.

La délégation de notre commission qui s'était rendue à la Commission européenne au mois de mai avait eu l'occasion de le rencontrer et nous avions alors eu un échange très productif. Monsieur Wimmer, j'espère que ce sera encore le cas aujourd'hui. Permettez-moi de vous préciser que nous ne serons pas moins exigeants avec vous que nous ne l'aurions été avec Mme Riso.

Je veux également mettre en garde la Commission européenne contre les annulations ou modifications tardives d'auditions en fonction de contraintes d'agenda. Ce n'est pas la première fois et ce n'est clairement pas une manière respectueuse de traiter les parlements nationaux. J'espère que vous relaierez fortement ce message.

Sur le fond, nous avions entendu le commissaire Serafin au mois de juin, avant la présentation de la proposition de la Commission européenne sur le cadre financier pluriannuel présentée le 16 juillet dernier. À l'initiative de nos collègues Christine Lavarde et Florence Blatrix Contat, notre commission avait adopté un avis politique qui avait été adressé à la Commission européenne en amont de sa proposition. Vous connaissez donc les positions générales de départ de notre commission et vous savez qu'elles sont structurées.

Les premières propositions de la Commission européenne pour le cadre financier pluriannuel 2028-2034 ont été présentées le 16 juillet, puis ont été complétées le 3 septembre. Au total, le « paquet CFP » contient un ensemble de vingt-quatre propositions de textes.

Le CFP proposé par la Commission affiche près de 2 000 milliards d'euros d'engagements sur sept ans. C'est en apparence une hausse importante des crédits, puisque cela représenterait 1,26 % du revenu national brut (RNB) de l'ensemble des États membres de l'Union, contre 1,13 % pour l'actuel CFP, hors NextGenerationEU. La hausse est forte en euros courants et le budget est fixé à une barre symbolique. Cette hausse est beaucoup plus mesurée si l'on raisonne en euros constants et si l'on neutralise le remboursement de l'instrument NextGenerationEU. Encore faut-il toutefois la financer, alors que le débat politique concernant l'évolution des contributions nationales est inflammable dans de nombreux pays de l'Union, en particulier en France. Je le dis avec une certaine gravité à quelques jours du débat que nous aurons sur le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne pour l'année 2026.

Par ailleurs, la Commission propose une révision en profondeur de l'architecture du budget, qui serait désormais divisé en quatre piliers. Un premier pilier regrouperait la politique de cohésion et la politique agricole commune et serait mis en oeuvre via des plans nationaux et régionaux. Un deuxième pilier serait consacré à la compétitivité et la sécurité, avec la mise en place d'un Fonds européen pour la compétitivité et un effort marqué sur les enjeux de défense. Un troisième pilier, intitulé Europe globale, serait dédié à l'action de l'Union dans le monde. Un quatrième pilier rassemblerait enfin les crédits destinés l'administration.

Cette proposition de nouvelle architecture se veut novatrice, plus flexible et doit permettre, selon la Commission européenne, de mieux s'adapter aux nouveaux enjeux qui peuvent apparaître en cours de période.

Elle est, disons-le clairement, très contestée, en particulier au Parlement européen. Je souhaite, Monsieur Wimmer, que vous nous précisiez la manière dont la Commission analyse les prises de position du Parlement européen et entend y répondre, alors qu'elle est de fait sous pression et que les accrochages entre ces deux institutions de l'Union se font plus nombreux.

Très contestée aussi ici, en France et en particulier dans notre commission. Je laisserai tout à l'heure le soin à mes collègues, en particulier à nos rapporteures, de vous interroger plus précisément, mais je dois vous dire d'entrée de jeu que les plans de partenariat national et régional, qui suivraient la logique d'une Facilité pour la reprise et la résilience qui a fait l'objet de beaucoup de critiques, ne passent pas bien.

D'un côté, la Commission relève que les États membres auront plus de marges de manoeuvre, laissant craindre au passage une forme de renationalisation des politiques traditionnelles et en particulier de la PAC. D'un autre côté, nous avons aussi le sentiment que la Commission européenne serait la grande bénéficiaire institutionnelle de la réforme proposée.

Nous exprimons de fortes inquiétudes concernant la PAC et la politique de cohésion. Alors qu'elles représentaient 62 % du total du CFP 2021-2027, ces deux politiques ne pèsent plus que 44 % du total des engagements identifiés dans la proposition de CFP 2028-2034. En tant que représentants des collectivités territoriales, nous sommes également particulièrement attentifs au rôle des régions dans la mise en oeuvre de la politique de cohésion.

Enfin, je souhaite que vous évoquiez les propositions de la Commission concernant les nouvelles ressources propres qui doivent permettre de financer les nouvelles priorités, comme la compétitivité et la défense, mais aussi d'assurer le remboursement de l'emprunt commun contracté pour financer NextGenerationEU. Si un accord n'est pas trouvé dans ce domaine, les contributions nationales augmenteront de manière très significative. Je ne suis pas certain que les États membres y consentent.

M. Michael Wimmer, directeur en charge de la simplification, de la mise en oeuvre et de l'application au sein du Secrétariat général de la Commission européenne. - Monsieur le président, je souhaite tout d'abord excuser sincèrement Stéphanie Riso, qui est retenue par ailleurs. Comme vous l'avez indiqué, les discussions avec le Parlement européen sont intenses et elle est pleinement mobilisée sur toutes ces questions extrêmement complexes.

En ce qui concerne le sujet de cette audition, le cadre financier pluriannuel 2028-2034, nous sommes parfaitement conscients du contexte général et des défis que nous affrontons collectivement, Union européenne et États membres, ainsi que de la situation budgétaire extrêmement difficile, que ce soit en France ou ailleurs.

C'est pourquoi nous avons fait une proposition que nous estimons extrêmement responsable et qui met fortement l'accent sur la notion de valeur ajoutée européenne et de qualité de la dépense. Cette proposition tire les enseignements de l'expérience de ces dernières années, au cours desquelles l'Union a été confrontée à une série de crises sans précédent. À chaque occasion, nous avons constaté l'importance du budget de l'Union européenne, mais nous n'avons pu répondre que par des interventions et législations ad hoc. Or, pour mener une politique de long terme efficace, il est très difficile de se fonder sur de telles solutions.

Je le redis, les crises et les imprévus que nous avons connus ont clairement montré les limites de la structure du budget actuel. Celui-ci a été conçu pour un monde qui n'existe plus. Nous construisons un budget pour un monde que nous ne connaissons pas encore totalement : le monde sera très différent dans dix ans.

L'une des conclusions que nous tirons de l'expérience récente est qu'il y aura des imprévus. Nous devons donc mettre en place un cadre suffisamment flexible et réactif pour tenir compte de cette réalité. Cette incertitude persistera, elle sera même encore plus prégnante.

Quels sont les grands piliers de notre proposition ? Nous avons proposé un cadre financier plus large : il s'élèvera à 2 000 milliards d'euros en prix courants pour financer les priorités communes et assurer le remboursement des emprunts au titre de NextGenerationEU ; cela représentera en moyenne 1,26 % du revenu national brut (RNB) de l'Union européenne, si l'on déduit les remboursements au titre de NextGenerationEU.

Concernant le dimensionnement du budget, vous avez mentionné à juste titre que le remboursement au titre de NextGenerationEU doit être pris en compte. Surtout, nous voulons un budget plus efficace, c'est-à-dire plus intelligent, plus simple et plus flexible.

Nous avons donc proposé seize programmes de financement au lieu de cinquante-deux et réduit le nombre de rubriques budgétaires de sept à quatre afin d'accroître la flexibilité. Outre cette meilleure flexibilité, ces changements visent à réduire la charge qui pèse sur les bénéficiaires. Il s'agit d'une simplification très importante.

Nous avons également mis sur la table un budget plus focalisé sur les priorités et les projets à très grande valeur ajoutée européenne, qu'il s'agisse d'infrastructures transfrontalières ou de projets d'innovation. De plus, nous avons fixé comme objectif que 35 % du budget soit consacré au financement de projets liés au climat et à l'environnement.

J'en viens aux chiffres. Une partie extrêmement importante, environ 40 % du budget, est consacrée à la rubrique 1, c'est-à-dire aux plans de partenariat national et régional. Par ailleurs, 409 milliards d'euros, soit 21 % du budget, sont consacrés au Fonds européen pour la compétitivité, ce qui comprend Horizon Europe, programme qui est essentiel pour la recherche et l'innovation et qui apporte une approche intégrée du financement tout au long du cycle - de la recherche au développement industriel.

Par comparaison au CFP actuel, hors NextGenerationEU, qui représente 0,11 % du RNB, nous sommes à 1,15 % du RNB pour financer les priorités communes, contre 1,13 % pour la période 2021-2027. Nous sommes donc plus ambitieux, mais dans un ordre de grandeur comparable.

J'en viens aux différentes rubriques. Je sais l'importance que vous attachez à différents pans de l'action communautaire, notamment la politique agricole commune et la politique de cohésion.

La première rubrique, à savoir les plans de partenariat national et régional, comprend des politiques essentielles comme la PAC, la politique de la pêche, la politique de cohésion, la politique sociale, la politique de migration, la gestion des frontières et la politique de sécurité intérieure.

Une innovation majeure de notre proposition réside dans le fait que ces politiques s'inscriront dans une gouvernance intégrée et se traduiront par des allocations budgétaires concrètes. Nous avons d'ailleurs déjà publié, avec notre proposition, les allocations nationales totales au titre de ces plans, offrant ainsi un niveau de transparence inégalé et une clarté intégrée en amont.

Selon notre proposition, la France percevrait, pour la période 2028-2034, 90,1 milliards d'euros en prix courants au titre des plans de partenariat - en comparaison, ce montant s'élève, pour la période actuelle, à 84,9 milliards d'euros. Cela couvre le développement régional, la cohésion, la politique agricole et maritime, le Fonds social européen, l'asile, la migration, le contrôle des frontières et le Fonds pour la sécurité intérieure. Vous constatez donc, en prix courants, une augmentation par rapport à l'allocation actuelle.

Sur la base de notre proposition, la France, ses régions et ses autorités auront davantage de possibilités pour répartir ces 90,1 milliards d'euros et faire face aux besoins des territoires et à leur évolution. Cette répartition se fera en concertation avec la Commission, dans un cadre réglementaire contraignant mettant en place des garanties dans certains domaines.

Par exemple, et c'est un point important, chaque État membre devra allouer une enveloppe minimale garantie à la PAC. Ainsi, la France ne pourra pas allouer moins de 51 milliards d'euros à la PAC sur cette enveloppe ; toutefois, elle sera libre d'aller au-delà, de mobiliser d'autres éléments du fonds et de prévoir des financements à double objectif pour favoriser des synergies. La France devra aussi allouer un minimum de 3,7 milliards d'euros pour les régions les moins développées, mais elle aura la possibilité d'aller au-delà en fonction des besoins.

D'autres éléments sont contraignants : les plans devront répondre à un objectif de dépense de 14 % en faveur du social et de 43 % en faveur du climat et de l'environnement, afin d'atteindre l'objectif global en la matière. Les financements prévus dans les plans pourront combiner de multiples objectifs.

Nous avons aussi créé, dans ce cadre, un outil appelé Catalyst Europe ; ce sont des prêts permettant de financer des mesures supplémentaires.

La France continuera également à bénéficier des ressources du fonds social pour le climat.

Nous avons souhaité accroître la flexibilité pour tenir davantage compte des besoins de chaque État membre. L'approche « one size fits all » est beaucoup moins présente, mais le cadre réglementaire est tout de même contraignant. Nous devons remplir les objectifs formulés, et un certain nombre de protections sont extrêmement importantes, notamment pour l'agriculture et les régions les moins développées.

Concernant les principes directeurs de la programmation, nous voudrions obtenir un meilleur alignement avec les priorités européennes, tout en tenant compte des spécificités de chaque État membre. Les plans comprendront très probablement des chapitres régionaux, en fonction des décisions nationales et des traditions des différents États membres. Avec cette proposition, nous voulons réduire de manière importante la charge administrative à tous les niveaux - européen et national - et pour les bénéficiaires.

Notre proposition inclut une meilleure protection de l'État de droit, via un système de conditionnalité renforcé. Parallèlement, nous avons créé la possibilité de prévoir des jalons positifs en matière d'État de droit afin de mener des réformes en ce sens. Il y a donc des incitations, mais aussi un système de conditionnalité important.

J'ai mentionné le budget minimum garanti pour la PAC. Nous savons à quel point le Sénat est attaché à un fort ancrage territorial. Il est donc extrêmement important que, dans la continuité des programmes actuels, la gestion de nombreux dispositifs relève de la responsabilité des régions. Celles-ci ont d'ailleurs tout à fait la possibilité de négocier et de discuter directement avec la Commission et, sur ce point, nous nous sommes très largement inspirés du système de cohésion actuel pour la gouvernance. Je sais que c'est un élément très important pour le Sénat et pour les régions.

Je voudrais aussi insister, parce que vous avez exprimé un certain scepticisme, sur le fait que nous ne proposons pas de reprendre tels quels les principes du fonds de relance. Nous avons essayé de prendre le meilleur des deux systèmes pour en créer un plus performant. Par exemple - c'est un changement fondamental par rapport au fonds de relance -, tout le système s'appuie sur un principe de partenariat et de gestion partagée. Nous avons un système d'audit intégré et toute une série d'éléments très différents de ce que l'on peut trouver dans le cadre du fonds de relance, qui présente des faiblesses dont nous avons essayé de tirer les conséquences. Il est important pour moi de vous expliquer, et idéalement de vous convaincre, que notre proposition est la synthèse des deux systèmes et que nous essayons vraiment d'apprendre des expériences actuelles.

D'un point de vue budgétaire, nous avons voulu faire en sorte d'avoir un mécanisme de décaissement plus rapide et corrélé aux résultats. Je sais qu'il s'agit également d'un point important pour vous. Actuellement, nous avons un problème collectif : il y a peu de décaissements en début de période et beaucoup en fin de période. Le système que nous proposons contribuera à créer davantage de stabilité et un meilleur équilibre en la matière.

Vous avez aussi mentionné la compétitivité et la défense. La compétitivité est évidemment un élément structurant en la matière et nous créons un fonds de compétitivité consacré à la résilience, à la sécurité et à la défense doté de 131 milliards d'euros. Cela constitue le deuxième grand pilier de notre proposition. Les montants prévus pour la défense sont environ dix fois supérieurs au montant actuel du fonds européen de la défense. Nous avons consolidé tous les petits programmes qui se sont ajoutés au gré des urgences de la situation internationale, pour aboutir à un système consolidé beaucoup plus fort et cohérent.

Concernant l'industrie de défense, au-delà du volet très important de ce fonds de compétitivité, d'autres programmes contribuent à cet objectif. Quasiment toute la palette de nos programmes offre des possibilités d'investissement dans la défense. C'est le cas, par exemple, du mécanisme pour l'interconnexion en Europe, dont une partie est prévue pour la mobilité militaire. Des entreprises françaises très connues bénéficient d'ailleurs de marchés attribués à ce titre dans d'autres États membres, ce qui génère d'énormes bénéfices directs et indirects. La plupart des montants pour les plans peuvent être utilisés pour des investissements dans l'industrie de défense.

Hors budget, pour des raisons de base juridique, la facilité européenne pour la paix demeure extrêmement importante.

Je voudrais également mentionner le mécanisme pour l'interconnexion en Europe, un exemple très important de programme préservé. Il concerne les interconnexions de transport, mais aussi de l'énergie, avec des renforcements très significatifs : dix fois plus pour la mobilité militaire, un doublement de l'enveloppe pour les transports et cinq fois plus pour l'énergie. Face aux défis actuels, notamment en matière de réseaux, c'est un élément essentiel pour notre sécurité et notre compétitivité.

Notre proposition contient une innovation majeure : un mécanisme extraordinaire de réaction aux crises. Très lourd à mobiliser, il est prévu pour des crises imprévues aux conséquences graves, dépassant les possibilités du cadre financier ordinaire. Ce mécanisme peut être activé par le Conseil avec l'accord du Parlement européen, selon un seuil élevé, afin de fournir des prêts aux États membres pour gérer une crise. Il s'agit de prêts que l'Union souscrit, puis transfère aux États membres, ces prêts devant naturellement être remboursés. Même si ce mécanisme est mobilisé, il n'affectera pas a priori les contributions nationales au budget de l'Union européenne.

Je terminerai avec quelques éléments sur le financement. Vous avez insisté à juste titre sur la situation financière difficile des États membres et sur le fait que les ressources propres constituent une partie intégrante et extrêmement importante du paquet que nous avons proposé.

L'idée de notre proposition est de tenir compte de cette situation et de garder stables les contributions des États membres au titre du revenu national brut (RNB) et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). C'est une proposition que nous jugeons extrêmement responsable. Nous avons donc stabilisé les contributions TVA et RNB en termes réels au niveau de l'Union européenne par rapport à l'année 2027.

Comme cela ne permet pas de financer le niveau d'ambition que nous avons proposé, nous avons prévu cinq nouvelles ressources propres et quelques ajustements des recettes existantes.

Les cinq nouvelles ressources propres constituent une modernisation importante du système. Après les discussions très difficiles de ces dernières années concernant la feuille de route relative aux ressources propres, cet élément fait cette fois vraiment partie du paquet de la négociation globale, et nous le considérons comme absolument essentiel. Ces nouvelles ressources propres devraient générer un montant annuel de 65,6 milliards d'euros de recettes supplémentaires, ce qui permettrait de combler la différence entre la stabilisation des contributions nationales et le niveau attendu de dépenses.

La première de ces nouvelles ressources propres, pour un potentiel de 10,8 milliards d'euros par an, est basée sur le système d'échange de quotas d'émission, qui vous est relativement familier.

La deuxième est basée, pour des montants plus limités, sur le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières : 75 % des recettes iraient au budget européen, ce qui nous amènerait à un niveau de 1,5 milliard d'euros.

La troisième, que nous appelons e-déchets, est tout à fait nouvelle. Elle est assise sur les déchets électroniques non collectés. Avec un taux d'appel de 2 euros par kilo, nous attendons de cette nouvelle ressource des montants considérables : 16,9 milliards d'euros chaque année. C'est une ressource qui a un fort potentiel et qui est relativement simple à collecter, car elle concerne un secteur déjà couvert par une législation sectorielle.

La quatrième ressource est une accise sur le tabac, avec un taux d'appel de 15 %, ce qui représenterait 12,6 milliards d'euros chaque année.

Enfin, la cinquième ressource, peut-être la plus sujette à discussions, provient des grandes entreprises dont le chiffre d'affaires net dépasse 100 millions d'euros. Elle prend la forme d'une contribution forfaitaire annuelle, dont le montant est suffisamment faible pour ne pas affecter les décisions des entreprises concernées quant à leur lieu d'installation. Il existe un débat autour de cette ressource, appelée CORE (Corporate Resource for Europe), mais c'est un élément qui figure dans la feuille de route agréée par le passé. Cela fait donc partie du paquet, avec un niveau de recettes attendues chaque année d'environ 7,6 milliards d'euros.

Nous n'avons pas proposé de mécanisme de correction du financement, et c'est un point important de notre proposition, en particulier pour la France. Nous estimons que notre proposition constitue un système beaucoup plus juste que le cadre actuel.

Dernier point, nous avons aussi fait quelques ajustements sur les ressources existantes. Par exemple, nous avons proposé de réduire les frais de perception des droits de douane à un niveau beaucoup plus réaliste. Diverses évolutions affectent également les recettes, notamment celles relatives au commerce en ligne ou à l'inclusion des petits colis dans notre système de douane.

M. Jean-François Rapin, président. - Merci pour cette présentation exhaustive. Je formulerai deux remarques.

Premièrement, certes, la Commission n'a pas proposé, pour des raisons politiques, de rabais, mais en réalité, le plus gros rabais, c'est la France qui le consentira sur la PAC. La diminution relative des crédits de la PAC est peut-être une façon de ne pas mettre sur la table la question des rabais...

Deuxièmement, il semble que les choses bougent beaucoup en ce moment entre la Commission et le Parlement. La maquette que vous nous avez présentée est celle de juillet. Va-t-elle bouger à la marge ou être modifiée substantiellement ?

Mme Florence Blatrix Contat, rapporteure. - Je partage beaucoup des doutes et des interrogations du président de notre commission sur la rubrique 1, notamment l'affaiblissement de la PAC et des fonds de cohésion. Nous sommes particulièrement inquiets pour les régions ultrapériphériques (RUP). Vous avez omis d'indiquer que le remboursement de NextGenerationEU est compris dans la rubrique 1 et que ce fonds unique obligera sans doute les États membres à faire des arbitrages entre la PAC et la cohésion. J'ai d'ailleurs remarqué dans votre présentation qu'un minimum était prévu pour les régions les moins développées, mais pas pour les autres - cela serait aussi important à sanctuariser.

Nous avons également des interrogations sur le contenu des réformes ou sur les cibles et les jalons qui seraient retenus pour le déboursement des fonds. Ces réformes seraient-elles fixées par la Commission européenne, ce qui poserait un problème démocratique ?

Par ailleurs, comment la Commission appréhende-t-elle la position du Parlement européen sur cette rubrique 1 et sur cette forme de renationalisation des fonds européens, qui dénature l'essence-même de la construction européenne ?

Concernant le fonds européen pour la compétitivité, qui rassemble quatorze programmes existants, son montant est en forte hausse et répond aux enjeux soulevés par Mario Draghi, même si les propositions de ce dernier étaient beaucoup plus ambitieuses, tant en termes de montants que de délais de réalisation.

Je souhaiterais vous interroger sur deux points.

Premièrement, le principe de la préférence européenne, défendu de longue date par la France, a-t-il force obligatoire dans votre proposition ? Autrement dit, les financements seront-ils accordés en priorité à des entreprises européennes, en s'assurant qu'il n'y ait pas de dépendance à l'égard de pays tiers ?

Deuxièmement, le critère d'excellence doit en principe s'appliquer pour la sélection des projets, mais plusieurs États membres réclament aussi un critère géographique pour que les petits pays bénéficient également des financements. Le risque est un éparpillement des crédits au détriment de la constitution de champions européens. Quel équilibre la Commission propose-t-elle pour concilier ces deux exigences contradictoires ?

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Sur la question de l'emprunt européen et de la transparence nécessaire sur les coûts liés à son remboursement, je précise que la commission des finances du Sénat a publié un rapport sur ce sujet qui a été adopté à l'unanimité. Or c'est un point qui manquait dans votre présentation et qui pèsera pourtant très lourd sur les prochaines politiques mises en oeuvre par l'Union.

Chacun voit bien que nous avons atteint une limite en ce qui concerne les contributions nationales des États membres. Vous avez d'ailleurs insisté sur les ressources propres et nous avons, sur ce sujet, des interrogations.

Par exemple, avec la ressource CORE, nous aurions, pour la première fois, un impôt sur les entreprises à l'échelle de l'Union. La Commission en espère un rendement assez élevé. L'Allemagne a déjà fait part d'une certaine réticence. Que pouvez-vous nous répondre et, surtout, comment avez-vous estimé ce rendement ?

Vous avez évoqué une ressource sur le tabac. Comment allez-vous articuler cette nouvelle ressource européenne avec la fiscalité déjà forte qui existe dans les États membres ? À un moment, nous atteindrons quand même une limite dans le consentement à l'impôt de la part des consommateurs.

Concernant les petits colis, lorsque nous avons reçu le commissaire Séjourné, il nous a bien expliqué que l'Union avait la volonté de mettre en place cette taxe à l'échelle européenne. Une taxe nationale n'a pas vraiment d'intérêt : la France va adopter une telle taxe dans l'attente de la décision de l'Union européenne, mais il suffira que les colis destinés à la France arrivent en Belgique pour qu'ils échappent à la taxe. La réponse est donc bien européenne, mais nous avons compris que ce n'était pas pour demain. Le nouveau système douanier serait mis en place avant l'instauration de cette taxe. L'Union européenne ne devrait-elle pas accélérer ?

Certaines ressources propres sont également destinées à envoyer des signaux environnementaux, par exemple la ressource dite « plastique » qui existe aujourd'hui, ou la ressource e-déchets que vous voulez mettre en place dans le prochain CFP. Ces taxes permettent-elles vraiment d'améliorer les systèmes de collecte dans les États membres ? Nous sommes plusieurs à travailler sur ces questions et nous voyons bien que ce n'est pas forcément le cas. Si la Commission voulait jouer un véritable rôle en la matière, il faudrait que cette taxation s'accompagne d'autres politiques, par exemple en matière de recyclage et de réincorporation de matières recyclées.

M. Michael Wimmer. - Je veux tout d'abord insister sur le fait que le caractère européen de la PAC ne change en rien. Les fonds sont très protégés, notamment les paiements directs. Nous mettons aussi l'accent sur des points importants, comme les jeunes ou l'innovation dans les régions moins favorisées. Le caractère européen reste entier, je le redis ; d'ailleurs, certaines règles sont parfois plus contraignantes que dans le système actuel.

Dans le cadre du plan de partenariat, il faut préserver l'élément clé : offrir aux régions et aux États membres la possibilité de tenir compte au mieux de leur situation propre. Qui propose les jalons et les objectifs ? Ce sont les États membres, les régions ; c'est vous qui venez avec vos propositions, vos plans, vos réformes et les investissements que vous souhaitez faire. Les exigences et la dimension européenne sont très fortes, avec des objectifs fixés dans le règlement. Il y a un dialogue avec la Commission et, à la fin, une décision du Conseil.

Si vous comparez avec la situation actuelle, cela renforce de manière significative le rôle des États membres, car aujourd'hui, dans la politique de cohésion, ces décisions sont prises au niveau de la Commission, alors que les États membres et leurs régions sont un peu sur le « siège passager », si je peux me permettre de l'exprimer ainsi. Il n'est donc question ni de renationalisation ni de centralisation. Au contraire, le point de départ est ce que vous proposez. Il faut concilier les objectifs européens et une posture exigeante de la Commission avec les spécificités des États membres. Il me semble que ce deal est extrêmement intéressant à plus d'un titre.

Vous avez évoqué le remboursement de NextGenerationEU. Il nous semble logique, y compris pour des raisons juridiques, que cela se trouve dans la même rubrique que d'autres crédits - c'est d'ailleurs aussi la position du service juridique du Conseil. Si vous regardez ce que le plan de relance a produit, il y a tout de même un lien avec le financement des États membres. Cependant, il n'y a aucune intention de rendre ces deux dimensions fongibles. Je comprends le souci que le plan reste entier et qu'il n'y ait pas de vases communicants, en particulier si les taux d'intérêt fluctuent. Je suis certain que la négociation tiendra compte de tout cela.

Vous avez abordé la question - délicate - des discussions avec le Parlement européen. Nous avons entendu les préoccupations et nous examinons actuellement comment en tenir compte. Notre proposition est sur la table, mais nous sommes tout à fait disposés à voir comment clarifier certains points, être plus précis et donner des assurances. De nombreux éléments figurent déjà dans la proposition, comme le rôle des régions ou la possibilité de dialoguer directement avec la Commission. Il s'agit d'éléments qui doivent être expliqués et qui peuvent sans doute être précisés davantage. C'est un processus normal ; nous discutons avec le Parlement et, dans le cadre des négociations avec le Conseil et les États membres, nous cherchons les équilibres à trouver. Vous comprenez que je ne peux pas aller plus loin, mais nous abordons cela de manière très constructive.

J'en viens aux questions liées au financement du budget, en particulier aux ressources propres. L'équilibre financier est compliqué, il est presque insoluble. En effet, avec NextGenerationEU, soit nous diminuons le niveau d'ambition de nos politiques, ce qui serait désastreux vu les défis que nous affrontons, soit nous l'augmentons de manière extrêmement importante, ce qui pose un problème par rapport à votre exigence de stabilité des contributions des États membres. La seule solution que nous avons vue pour cette équation budgétaire est de proposer un mélange de ressources propres qui, de notre point de vue, ont du sens.

Les États membres ont tous une position particulière sur chacune des ressources propres, mais nous devons considérer ces éléments dans leur ensemble. Nous parlons d'un paquet de ressources propres mais aussi, au-delà, d'un paquet global sur les dépenses et les recettes. Un équilibre d'ensemble devra être trouvé ; sinon nous ne nous en sortirons pas. Nous avons tenté, avec nos propositions, de trouver cet équilibre, mais des changements interviendront au cours de la négociation et le résultat final sera un peu différent. Toutefois, nous espérons pouvoir préserver l'aspect, qui nous semble très important, de modernisation du budget. Vu la situation et les équilibres globaux, il est indispensable, et même inévitable, qu'il y ait de nouvelles ressources propres. Nous espérons que le résultat sera très proche de notre proposition.

Avec les ressources que nous choisissons, nous essayons aussi d'établir un lien avec les objectifs politiques, comme pour le tabac ou les ressources environnementales. Nous devons évidemment regarder ce qui existe déjà et faire peser les nouvelles ressources sur des éléments nouveaux pour contribuer à changer les choses.

Ces équilibres sont difficiles à trouver et nous avons fait de notre mieux. Nous voulons avoir un dialogue avec vous pour calibrer au mieux le dispositif et obtenir, à la fin, une modernisation importante, un budget à la hauteur de nos missions, mais aussi un juste équilibre en termes de financement et d'équité entre les États membres et entre les politiques. Cette discussion, qui ne fait que commencer, doit avoir lieu.

M. Didier Marie. - Toutes les inquiétudes n'ont pas été dissipées, tant s'en faut !

Ma première interrogation porte sur l'ampleur du budget, quasi-identique à celui du CFP actuel, alors que les défis auxquels l'Europe est confrontée sont particulièrement importants. Dans ce cadre, la part réservée au climat m'inquiète. Bien qu'une part significative lui semble réservée au sein de différents dispositifs, j'ai le sentiment qu'elle est insuffisante au regard des besoins, d'autant que les orientations actuelles de la Commission tendent à revenir sur plusieurs aspects positifs du Green Deal.

Ma deuxième question concerne la renationalisation. Vous avez expliqué que les États membres avaient toute latitude pour faire des propositions, mais j'aimerais que vous reveniez sur le rôle des régions. Jusqu'à présent, elles sont des interlocutrices directes de l'Union européenne, et cette renationalisation risque de les mettre sous la coupe des États membres.

Sur la conditionnalité des aides, je suis ravi qu'on puisse les lier au respect de l'État de droit. Encore faut-il que cela soit suivi d'effet, ce qui n'est pas suffisamment le cas aujourd'hui. Les conditionnalités liées à d'autres réformes m'inquiètent davantage. Pourriez-vous nous préciser ce que la Commission attend des États membres en matière de réformes ? Si cela devait concerner les retraites ou la fiscalité par exemple, cela poserait des problèmes majeurs.

Enfin, on ne peut que regretter que le premier paquet de ressources, qui devait être mis en oeuvre en 2023, ne l'ait pas été. Seule la taxe sur le plastique non recyclé est aujourd'hui en place. Il était pourtant prévu une redevance numérique, ainsi que l'utilisation d'une partie des revenus du système d'échange de quotas d'émissions (ETS) et du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières. Ne craignez-vous pas que les nouvelles propositions se heurtent à un désaccord des États membres et que, par conséquent, nous n'ayons pas ces ressources propres pour équilibrer le budget ? Dans ces conditions, comment avancer ?

M. Jacques Fernique. - Je me concentrerai sur un seul point, déjà abordé par Christine Lavarde : la nouvelle ressource propre concernant les déchets électroniques non collectés.

Si j'ai bien compris, il s'agit d'une ressource qui fonctionnera sur le même modèle que celle existant pour le plastique non recyclé. En d'autres termes, c'est une ressource statistique qui se traduira par une hausse des contributions des États membres. Cette ressource est vouée, finalement, à se réduire si nous tenons nos objectifs relatifs à l'économie circulaire. Ce n'est donc pas une solution durable, même si elle est utile.

Mais si elle est utile, est-elle pour autant efficace ? Nous constatons que la taxe sur le plastique peine à faire bouger les lignes et à réduire la part de plastique non recyclé. Qu'en sera-t-il de cette nouvelle taxe sur les déchets électroniques non collectés ? Ce qui aggrave les problèmes, ce sont les mises sur le marché qui ne tiennent pas compte de la responsabilité des producteurs, les défauts d'écoconception, la faible incorporation de matières recyclées ou les défauts de performance des éco-organismes et de la collecte.

En somme, c'est le contribuable qui paiera, et non directement les responsables de ces travers. Ce système pose donc de sérieuses difficultés.

M. Michael Wimmer. - S'agissant du climat, le cadre financier pose un objectif global de 35 %, ce qui représente une somme considérable et un objectif extrêmement ambitieux, notamment si l'on tient compte de la structure de nos priorités budgétaires. En effet, comme nous mettons l'accent sur les questions de sécurité, qui ne relèvent pas nécessairement de l'objectif climatique, 35 % est extrêmement ambitieux.

Nous évitons aussi le double décompte, par exemple pour des dépenses qui concernent à la fois le climat et la biodiversité. Nous avons une ventilation juridiquement contraignante pour les programmes les plus importants qui contribuent à cet objectif, ainsi qu'une méthodologie harmonisée et transparente. Un suivi très étroit de ces questions sera mis en place, y compris sur la biodiversité, un sujet auquel la France est très attachée.

De nombreux malentendus entourent le rôle des régions. Je veux dire très clairement que le système de gouvernance proposé s'inspire de ce qui existe aujourd'hui dans la politique de cohésion et dans le règlement portant dispositions communes régissant huit fonds de l'Union. Les principes de partenariat, la gouvernance et l'organisation des autorités ne s'inspirent pas des règles du plan de relance, mais bien de la politique actuelle de cohésion. Il n'y a aucune raison que les régions subissent un quelconque changement : elles disposeront de la même marge de manoeuvre et auront les mêmes contacts directs avec la Commission ; ces dispositions figurent à l'article 49 du projet de règlement portant dispositions communes. Nous pouvons sans doute être plus explicites sur ces questions, mais il n'y a pas de changement à cet égard.

Les plans Interreg et la coopération territoriale seront poursuivis.

Au-delà du système actuel, une garantie supplémentaire est inscrite dans le texte que nous avons proposé, par rapport au cadre financier existant : les États membres auront en effet une obligation juridique de veiller à ce que les autorités de gestion régionales reçoivent des paiements, même en cas de manquement ou d'absence de progrès au niveau national.

J'en viens à la question de l'État de droit.

D'abord, le mécanisme de conditionnalité continuera à s'appliquer pour l'ensemble du budget.

Ensuite, les conditionnalités horizontales seront plus flexibles et permettront un degré de proportionnalité plus fort, ce qui sera très utile, car il est important de faire le lien entre le problème et les conséquences que l'on en tire.

En ce qui concerne les réformes, nous sommes aussi dans un esprit d'incitations positives. Les autorités responsables de ces paiements seront aussi celles qui devront mettre en oeuvre les éventuelles réformes. Ces propositions proviennent des États membres et des régions. C'est donc à vous, en premier lieu, de proposer un dosage, un équilibre, entre les réformes à mener et le soutien que vous attendez. C'est là un élément positif du plan de relance que nous voulions reprendre : la possibilité de lier réformes et investissements.

Nous ne souhaitons pas mettre en place de conditionnalités croisées. Des jalons seront définis pour chaque objectif ; dès que ceux-ci seront atteints, les paiements seront versés. J'espère vous rassurer à cet égard. La Commission veillera à un équilibre global par rapport aux objectifs formulés dans le règlement. Un dialogue sera établi et le Conseil tranchera en dernier ressort.

Il convient d'appréhender les ressources propres comme un tout. Je suis persuadé que, cette fois-ci, les ressources propres joueront un véritable rôle, car elles font partie de l'équilibre d'ensemble. Auparavant, il n'y avait pas de pression pour se mettre d'accord. En effet, si un État membre opposait son veto aux ressources propres, le veto n'emportait pas de conséquences globales. Désormais, les ressources propres forment un paquet et il faut trouver cet équilibre que nous avons évoqué. Or l'équation financière est compliquée. Il n'y a pas beaucoup de solutions, et c'est pour cette raison que je suis totalement convaincu que des changements interviendront sur cette question. Certains éléments que vous avez mentionnés sont d'ailleurs pertinents dans cette recherche d'un équilibre d'ensemble. Pour nous, il importe que les ressources propres soient liées aux politiques.

J'ajoute, pour répondre à la question de Mme Lavarde, que les contributions douanières font déjà partie de nos ressources propres traditionnelles. Une extension aux petits colis ne nécessite donc pas un acte spécifique.

Enfin, le système européen d'information et d'autorisation concernant les voyages (Etias) n'est pas techniquement une ressource propre ; c'est une recette qui alimentera, à un niveau très faible, le budget.

M. Jean-François Rapin, président. - Merci, monsieur Wimmer. Nous sentons bien que le moment actuel correspond à une étape. Nous suivrons l'actualité de près et nous serons certainement amenés à solliciter de nouveau la Commission européenne pour évoquer cette question du cadre financier pluriannuel.

La réunion est close à 14 h 55.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 8 h 05.

Désignations de rapporteurs et questions diverses

M. Jean-François Rapin, président. - Nous devons procéder à deux nominations de rapporteurs.

En effet, j'ai déposé, avec les présidents Cédric Perrin et Dominique Estrosi Sassone, une proposition de résolution européenne visant à demander au Gouvernement français de saisir la Cour de justice de l'Union européenne pour empêcher la ratification de l'accord avec le Mercosur.

Le groupe Les Républicains en a demandé l'inscription à l'ordre du jour de la séance publique, ce qui a été validé hier par la Conférence des Présidents, la date de l'examen en séance étant fixée au mardi 16 décembre après-midi. Je précise que la soirée du mardi 16 décembre sera consacrée au débat préalable au Conseil européen.

Nous examinerons le texte en commission des affaires européennes le jeudi 20 novembre. En application de l'article 73 quinquies C du Règlement, le délai limite pour le dépôt des amendements, via Ameli, est fixé au lundi 17 novembre à 12 heures. Je vous propose que soient désignés rapporteurs de cette proposition de résolution européenne nos collègues Daniel Gremillet et Didier Marie.

Il en est ainsi décidé

M. Jean-François Rapin, président. - Par ailleurs, notre collègue Jean-Michel Arnaud m'avait saisi à propos des propositions de la Commission européenne concernant le secteur de la chimie. Le Conseil vient d'arrêter hier son mandat de négociation sur l'omnibus de simplification de certaines exigences et procédures applicables aux produits chimiques. Le Conseil européen a par ailleurs demandé à la Commission de réexaminer le règlement REACH afin de stimuler la compétitivité du secteur de la chimie. Je vous propose que Jean-Michel Arnaud soit rapporteur de ce dossier avec notre collègue Karine Daniel.

Enfin, je vous informe que notre collègue Vanina Paoli-Gagin a déposé une proposition de résolution européenne visant à ériger l'alignement des intelligences artificielles en objectif stratégique pour l'Europe. Je vous propose de réévoquer ce dossier ultérieurement.

Proposition de résolution européenne au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 octies du Règlement, portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement relatif au mécanisme de protection civile de l'Union en matière de préparation et de réaction aux situations d'urgence sanitaire, et abrogeant la décision n°1313/2013/UE (mécanisme de protection civile de l'Union européenne)

M. Jean-François Rapin, président. - Nous examinons la proposition de règlement relatif au mécanisme de protection civile de l'Union et au soutien de l'Union en matière de préparation et de réaction aux situations d'urgence sanitaire. Le groupe de travail sur la subsidiarité avait décidé de se saisir de ce texte qui semblait soulever des difficultés au regard du respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

L'analyse de notre rapporteur, Cyril Pellevat, le confirme. Je lui laisse donc le soin de nous présenter ses observations et la proposition d'avis motivé qu'il nous soumet.

Je signale qu'à la suite de la réunion qui s'est tenue au Sénat avec nos collègues italiens, la commission des politiques de l'Union européenne du Sénat italien examine à son tour ce dossier. Son instruction a été confiée au sénateur Rosso, qui était présent à Paris.

M. Cyril Pellevat, rapporteur. - J'ai été chargé par notre commission d'examiner, au titre du contrôle de subsidiarité, la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au mécanisme de protection civile de l'Union en matière de préparation et de réaction aux situations d'urgence sanitaire, et abrogeant la décision n°1313/2013/UE (COM(2025) 548 final).

Ce travail fait suite à la résolution européenne n°147 (2023-2024) sur le mécanisme européen de protection civile, qui avait été adoptée par le Sénat sur ce mécanisme, à mon initiative et sur mon rapport conjoint avec ma collègue Gisèle Jourda.

La « sécurité civile », comme on l'appelle en France, ou la « protection civile », est tout simplement la protection des populations contre les catastrophes, qu'elles soient naturelles ou d'origine humaine : inondations, feux de forêt, accidents industriels etc. Au regard des traités européens, en particulier, de l'article 4, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne, la sécurité civile est une composante de la sécurité nationale, qui demeure une compétence exclusive des États membres. Cependant, l'Union européenne dispose d'une « compétence d'appui » qui lui permet de soutenir l'action des États membres dans le domaine de la protection civile, conformément aux dispositions de l'article 196 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

En pratique, cette solidarité entre États membres s'incarne dans le mécanisme européen de protection civile, mis en place en 2001 et encadré par la décision n° 1313/2013/UE du Conseil. Ce mécanisme comprend un centre de coordination de la réaction d'urgence (ERCC), rattaché à la Commission européenne. J'ai pu le visiter à Bruxelles en juin 2024. Il sert d'interface entre les États membres qui mettent des moyens à disposition de la réserve européenne de protection civile et ceux qui demandent son intervention. En cas de crise, il assure une coordination logistique des moyens complémentaires de secours à déployer.

Le mécanisme comprend aussi deux réserves de capacités supplémentaires qui interviennent à la demande des États membres : d'abord, la réserve européenne de protection civile, qui est constituée d'équipements d'urgence mis à disposition par les États membres sur la base du volontariat, et une seconde réserve européenne, appelée RescEU, qui est dotée de capacités qui font défaut aux États membres, comme les hélicoptères bombardiers d'eau, et qui intervient en dernier ressort.

Ce mécanisme européen de protection civile est un grand succès, parce qu'il est souple et adapté aux demandes des États membres, qui gardent toujours la main sur l'opérationnel. La proposition d'avis rappelle que notre résolution européenne n°147 a souhaité un renforcement du mécanisme en matière de coordination logistique des secours et une meilleure prise en compte des régions ultra-périphériques (RUP) dans ses interventions.

Or, la proposition de règlement que nous examinons ce matin, bouleverse cet équilibre des traités. Elle prend acte du contexte de menaces multiples entourant l'Union européenne, depuis la répétition des catastrophes naturelles jusqu'aux cyberattaques et au risque d'agression militaire contre un ou plusieurs États membres. Elle prévoit, en conséquence, une sensibilisation accrue de la population aux menaces, une politique de stockage stratégique ainsi qu'un renforcement de la coopération public-privé et de la coopération civilo-militaire.

Dans ce cadre, la proposition de règlement révise le mécanisme européen de protection civile pour en faire, sous l'autorité de la Commission européenne, l'organe européen de gestion de toutes les crises, dont les urgences sanitaires, et pour le transformer en outil de coordination de coopération civilo-militaire. Simultanément, ce texte est un règlement intégré au projet de futur Cadre financier pluriannuel (CFP), qui prévoit le montant du budget du mécanisme européen pour la période 2028-2034 : ce dernier serait fixé à 10,6 milliards d'euros contre 3,3 milliards sur la période 2021-2027.

Plusieurs articles de cette proposition sont intéressants : la proposition d'avis motivé salue ainsi les dispositions qui incitent les États membres à accroître leurs efforts de préparation et leur coopération dans ce domaine. Il faut aussi mentionner les dispositions du texte qui renforceraient les modalités de remboursement des interventions des services de secours des États membres au profit du mécanisme.

Cependant, de nombreuses dispositions du texte semblent contraires au principe de subsidiarité. D'abord les articles 19, paragraphe 8, 20, paragraphe 1, 21, paragraphe 2, 25, paragraphe 3, 26, et 32, paragraphe 1, qui donnent des pouvoirs de coordination de toutes les crises à la Commission européenne, ainsi qu'au Centre de coordination de la réaction d'urgence (ERCC) et à une nouvelle plateforme de coordination des crises (le « hub »), qui lui sont rattachés. En effet, ni les traités ni les articles qui servent de base juridique au texte, ne permettent l'octroi d'un tel pouvoir à la Commission européenne.

Or, en matière de secours et de protection civile, le respect de la subsidiarité n'est pas une option mais une nécessité opérationnelle. Tous les secouristes et sapeurs-pompiers le disent : la protection civile doit être coordonnée au plus près du terrain et pas par un organe administratif éloigné.

Enfin, la coordination des crises est déjà assurée au niveau européen par le Conseil et par son dispositif intégré pour une réaction au niveau politique dans les situations de crise (IPCR). Ce pouvoir s'exerce dans le cadre du déclenchement de la clause de défense mutuelle prévue à l'article 222 du TFUE et dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Le Conseil est alors secondé par le Service européen pour l'action extérieure (SEAE). Les nouveaux pouvoirs et la nouvelle plateforme feraient donc « doublon » et sèmeraient de la confusion dans l'organisation de la réponse aux catastrophes.

La proposition d'avis motivé rappelle que, pour respecter la subsidiarité et l'efficacité, le mécanisme doit être activé exclusivement à la demande des États membres, avec des contributions volontaires, et que les opérations doivent être placées sous leur direction.

L'article 5 pose également un problème au titre de la subsidiarité, parce qu'il étend le champ de compétences du mécanisme au domaine de coopération civilo-militaire ; même chose pour les articles 19 et 20, qui permettraient à la Commission d'avoir connaissance des capacités militaires mobilisables. Or, les traités visés par la proposition ne permettent pas d'attribuer de telles fonctions au mécanisme ni à la Commission européenne. Comme le Sénat l'a rappelé dans son avis motivé n°145 sur le programme européen pour l'industrie de la défense (EDIP), adopté le 5 juin 2024 sur le rapport de nos collègues Dominique de Legge, Gisèle Jourda et François Bonneau, la défense demeure une compétence nationale et la PSDC est une politique par nature intergouvernementale.

Dans le droit actuel, la coopération civilo-militaire est intégrée dans les accords bilatéraux qui lient la France à ses partenaires, sur décision du Président de la République, chef des armées, mais aussi dans la PSDC. Dans ce cadre, c'est le Conseil qui peut mobiliser tous les moyens civils et militaires. Enfin, pour 23 des 27 États membres, dont la France, cette réflexion se déroule au sein de l'OTAN.

Ici encore, l'intervention de la Commission européenne serait donc inutile et redondante avec ces dispositifs.

Dans ce contexte, les dispositions des articles 15b, 19, paragraphe 4, 20, paragraphe 6, et 25, paragraphe 4, contredisent le principe de subsidiarité, en instituant de nouvelles procédures de transmission d'informations, y compris classifiées, et en instaurant une capacité opérationnelle et analytique pour l'ERCC.

Premièrement, si ces échanges d'information étaient cantonnés à la protection civile, ils seraient superflus, les canaux actuels étant efficaces. Mais le projet de la Commission européenne est tout autre : le champ de compétences du mécanisme étant étendu à la coopération civilo-militaire, ces articles renforceraient le partage d'informations classifiées de la part des services de renseignements des États membres, ce qui accroîtrait le risque de « fuites » et d'ingérences étrangères. Ces dispositions sont donc contraires à la sécurité et à la défense nationales. Je vous propose en conséquence que nous demandions l'insertion, dans la proposition de règlement, d'une clause de sauvegarde de la sécurité et de la défense nationales.

L'article 9, par son imprécision, remet également en cause le rôle et la spécificité des États membres, en rendant possible d'associer des pays tiers et des organisations internationales au fonctionnement du mécanisme. Cette possibilité d'association existe déjà dans le droit en vigueur mais seulement pour dix pays tiers associés, qui ont un statut à part. Dans sa rédaction actuelle, la proposition de règlement rendrait possible l'octroi de financement mais aussi la diffusion d'informations classifiées, sur un pied d'égalité avec les États membres : ce n'est pas acceptable, les États membres doivent bénéficier en priorité des capacités du mécanisme, pour des raisons d'autonomie stratégique.

En conséquence, je vous propose de constater que les dispositions que je viens d'évoquer sont contraires au principe de subsidiarité.

Enfin, permettez-moi de dire quelques mots de l'intégration du dispositif européen de réaction aux urgences sanitaires au sein du mécanisme européen de protection civile, prévu aux articles 4 et 34. Ce rapprochement reposerait sur une base juridique fiable (l'article 168 du TFUE) et ne semble pas poser de difficultés au regard du principe de subsidiarité. Il suscite en revanche trois interrogations de proportionnalité et de fond que je livre à votre réflexion.

Tout d'abord, pourquoi cette intégration de l'Hera (Health Emergency Preparedness and Response Authority) dans le mécanisme de protection civile alors que les deux instruments donnent aujourd'hui pleinement satisfaction ? La Commission européenne n'en démontre nulle part la valeur ajoutée. Ensuite, comment les deux mécanismes vont-ils s'articuler, alors que les acteurs, la temporalité et le périmètre de ces organes sont différents ? Enfin, au nom de la rationalisation du budget pluriannuel de l'Union européenne, la Commission européenne s'abstient de préciser quelle part de l'enveloppe globale serait consacrée au mécanisme et reviendrait à l'HERA. Or, un tel « fléchage » budgétaire paraît nécessaire pour assurer la pérennité des actions efficaces de l'HERA contre les risques graves de santé publique et du mécanisme européen de protection civile contre les catastrophes.

M. Jean-François Rapin, président. - Nous nous doutions qu'il y avait un sujet de subsidiarité, notre rapporteur nous le confirme. Nous transmettrons le texte adopté à nos collègues italiens afin qu'il alimente leurs réflexions sur ce dossier.

M. Jacques Fernique. - Je rejoins le rapporteur. La subsidiarité est nécessaire à l'efficacité de la protection civile, ce n'est pas qu'une question de droit. Il faut une coopération efficace de terrain, qui évite une recentralisation et des structures redondantes, et nous devons aussi prendre garde aux questions de souveraineté, dès lors que des pays tiers sont associés aux opérations.

M. Jean-François Rapin, président. - La coopération fonctionne déjà bien, je l'ai constaté, par exemple lorsque la Slovaquie a dépêché des méga-pompes dans le Pas-de-Calais, pour nous aider à lutter contre les inondations : elles avaient été utiles pour désengorger la région de Saint Omer. En fait, la coopération fonctionne assez bien dès lors qu'on s'arrange entre États membres. Même chose pour la lutte contre les incendies de forêts, mais cela n'enlève rien à la nécessité que nous avons de renouveler notre matériel.

Mme Gisèle Jourda. - Il va falloir mettre plus de moyens dans la protection civile, surtout que les catastrophes comme les grands incendies, par exemple, se déclenchent souvent dans plusieurs pays en même temps, sollicitant partout les matériels. On a pu le constater l'été dernier lors des incendies dans l'Aude. Nous avons besoin d'une réflexion capacitaire, pour tous les sinistres, mais aussi d'une directive européenne claire, nous le savons bien - mais sa rédaction bute sur les droits différents en matière de propriété privée.

M. Jean-François Rapin, président. - Effectivement, nous avons besoin d'un cadre normatif européen clair, mais les États membres devraient aussi définir des règles nationales claires. Nous avons, fin février dernier au Sénat, adopté à l'unanimité une proposition de loi visant à soutenir les collectivités territoriales dans la prévention et la gestion des inondations, mais elle n'a toujours pas été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. J'ai évoqué hier ce dossier avec le ministre chargé des relations avec le Parlement. Il n'est pas normal qu'on perde autant de temps, alors que nous savons que d'autres inondations peuvent se produire. Nous avons le soutien du président Larcher sur ce dossier, il faut avancer !

Mme Christine Lavarde. - Les députés veulent fusionner notre texte avec une autre proposition de loi relative aux catastrophes naturelles.

M. Jean-François Rapin, président. - Peut-être, mais le résultat, c'est qu'on attend depuis le mois de mars...

M. Cyril Pellevat, rapporteur. - Merci pour vos commentaires. Je vous confirme que les acteurs de la protection civile attendent tous un texte avec impatience. Nous devons toutefois rester vigilants sur le respect de la répartition des compétences prévue par les traités.

La commission adopte, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne, disponible en ligne sur le site du Sénat.

Proposition de règlement relatif à l'établissement d'un cadre visant à renforcer la disponibilité et la sécurité de l'approvisionnement en médicaments critiques ainsi que la disponibilité et l'accessibilité des médicaments d'intérêt commun, et modifiant le règlement (UE) 2024/795 (médicaments critiques) - COM(2025) 102 final - Examen de la proposition de résolution européenne et de l'avis politique

M. Jean-François Rapin, président. - Nous passons à l'examen d'une proposition de règlement relatif à l'établissement d'un cadre visant à renforcer la disponibilité et la sécurité de l'approvisionnement en médicaments critiques ainsi que la disponibilité et l'accessibilité des médicaments d'intérêt commun.

Mme Pascale Gruny, rapporteure. - Comme elle l'avait annoncé, la Commission européenne a présenté, dans les 100 jours suivant son installation, la proposition de règlement COM(2025) 102 final visant à renforcer la sécurité de l'approvisionnement en médicaments critiques et en médicaments d'intérêt commun.

Les médicaments critiques sont ceux qui figurent sur la liste de l'Union établie par la Commission en raison de la gravité de la maladie qu'ils traitent et de l'absence d'alternative thérapeutique. Les médicaments d'intérêt commun sont, quant à eux, définis comme des médicaments, autres que des médicaments critiques, pour lesquels, dans trois États membres ou plus, le fonctionnement du marché ne garantit pas suffisamment la disponibilité et l'accessibilité pour les patients dans les quantités et présentations nécessaires.

Cette proposition de règlement, qui aborde la question des pénuries de médicaments sous les angles économique et industriel, répond à une demande des États membres, dont la France, mais aussi de notre assemblée qui avait adopté en mai 2024 une résolution en ce sens.

Je commencerai par évoquer les projets stratégiques prévus par la proposition de règlement dont l'objectif est de soutenir la production de ces médicaments sur le territoire de l'Union. Puis Bernard Jomier évoquera la commande publique et la manière dont la Commission entend utiliser cet outil pour sécuriser l'approvisionnement en médicaments. Enfin, Cathy Apourceau-Poly apportera des précisions sur le rôle des États membres dans les dispositifs prévus et abordera notamment la question des stocks de médicaments.

Selon le syndicat représentant la chimie fine en France - le Sicos - , la part de l'Union dans la production mondiale de substances actives avait diminué de 18 % entre 2014 et 2023 passant ainsi de 48 à 30 % de la production mondiale. Dans le même temps, la production chinoise a augmenté de 15 % et la production indienne de 8 %. Face à cette situation, les projets stratégiques, prévus par la proposition de règlement, visent à développer les capacités de production de médicaments critiques sur le territoire de l'Union, mais aussi des substances actives et des intrants essentiels. Ces projets pourront bénéficier d'un soutien administratif, réglementaire et scientifique, mais également d'un soutien financier de l'Union et des États membres.

Si cette proposition présente un intérêt certain, nous estimons qu'elle manque d'ambition et formulons six recommandations pour mieux développer ces projets stratégiques.

En premier lieu, nous proposons d'en élargir le champ aux médicaments d'intérêt commun, pour deux raisons. D'abord, les médicaments critiques ne représentent qu'une partie du problème. Des différences existent entre les besoins de l'Union et ceux de chaque État membre pris individuellement. Par exemple, la liste de médicaments critiques de l'Union compte 276 substances actives, alors que la liste française de médicaments essentiels en comprend plus de 450. Les États membres doivent pouvoir utiliser les projets stratégiques pour développer une production de médicaments conforme à leurs besoins. Ensuite, il faut prendre en compte la situation internationale ; un conflit armé ou des restrictions au commerce international pourraient avoir des répercussions sur l'approvisionnement en médicaments et la santé des patients : l'enjeu des projets stratégiques est donc de renforcer l'autonomie stratégique de l'Union, et pour cela, il est nécessaire d'inclure les médicaments d'intérêt commun.

Nous recommandons, ensuite, de préciser les critères caractérisant un projet stratégique. Ainsi, le déploiement d'une technologie jouant un rôle clé dans la production de médicaments doit permettre d'augmenter la productivité et de développer des méthodes de production plus durables. Il faudrait également préciser que la modernisation d'unités de production ne doit pas se limiter à la mise en conformité avec des exigences réglementaires.

Notre troisième recommandation consiste à rappeler qu'un soutien administratif et réglementaire ne doit pas nuire à la sécurité des patients ni à l'environnement. La meilleure coordination des évaluations environnementales ne doit pas conduire à des évaluations de moindre qualité. En outre, les délais plus contraints pour ces évaluations doivent être tenus en leur accordant une priorité et non en diminuant les exigences.

Notre quatrième recommandation porte sur les financements de l'Union. La Commission prévoit, dans un premier temps, d'investir 80 millions d'euros pour développer de nouvelles capacités de fabrication de médicaments critiques en Europe en 2026 et 2027. Or, pour augmenter ses capacités de production de pénicilline de 20 % en Autriche, Sandoz a investi 50 millions d'euros. Nous estimons donc que le montant proposé par la Commission pour 2026 et 2027 est nettement insuffisant. De plus, la Commission n'indique aucun budget pour l'après 2027 au motif qu'elle ne souhaite pas anticiper les discussions sur le cadre financier pluriannuel 2028 - 2034, ce qui prive le dispositif de toute ambition. En conséquence, nous demandons qu'un programme particulier avec des fonds dédiés puisse permettre le financement des projets stratégiques après 2027. Nous appelons également à la mise en place d'un guichet unique pour coordonner l'octroi des financements européens pour les projets stratégiques, et à la mise en oeuvre de mesures de transparence dans l'attribution de ces financements.

Avant-dernière recommandation, nous estimons nécessaire que la Commission propose un cadre spécifique aux projets stratégiques en matière d'aides d'État. Aujourd'hui, la Commission considère que les projets stratégiques doivent être développés en s'appuyant sur les dispositifs existants. Or ceux-ci ne sont pas pertinents en raison, notamment, des contraintes supplémentaires qu'ils imposent aux porteurs de projets stratégiques.

Dernière recommandation, nous estimons nécessaire de renforcer les contreparties aux soutiens reçus par les porteurs de projets stratégiques. Ainsi, les bénéficiaires de financements de l'Union ou d'un État membre devraient s'engager, dans un contrat écrit, à approvisionner tout État membre demandeur, si besoin en réservant leurs capacités de production au seul approvisionnement de l'Union. Nous estimons également nécessaire que les porteurs de projets stratégiques présentent un plan de prévention des pénuries qui devra être validé par l'Agence européenne du médicament. Enfin, l'Union et les États membres devraient pouvoir demander le remboursement des aides versées si les garanties d'approvisionnement ne sont pas respectées.

M. Bernard Jomier, rapporteur. - La Commission européenne propose d'adapter les règles de la commande publique pour sécuriser l'approvisionnement en médicaments critiques ou en médicaments d'intérêt commun.

Sur ce sujet, nous appelons la Commission à faire preuve de cohérence.

Tout d'abord, l'article 18, paragraphe 1, de la proposition de règlement introduit, pour les procédures d'attribution de marchés publics relatives aux médicaments critiques, l'obligation de favoriser la résilience de l'approvisionnement dans l'Union. Pour cela, les pouvoirs adjudicateurs pourront fixer des exigences particulières comme la nécessité de faire appel à différents fournisseurs, des clauses d'exécution du marché sur la livraison en temps utile ou la surveillance des chaînes d'approvisionnement, ces critères permettant de déterminer l'offre économiquement la plus avantageuse. La centrale d'achat Resah et la Fédération hospitalière de France nous ont expliqué que ces dispositions ne changent guère le droit existant sur des points essentiels. Elles permettent néanmoins aux acheteurs de bénéficier d'une sécurité juridique plus importante lorsqu'ils décident de privilégier d'autres critères que le prix pour l'attribution du marché.

Deux remarques sur ce premier paragraphe de l'article 18 : pour renforcer l'accès des patients aux médicaments, il faudrait inclure l'achat de médicaments d'intérêt commun ; ensuite, les critères définissant l'offre la plus économiquement avantageuse doivent être transparents et clairement définis pour garantir la régularité des procédures de marché. En complément, dans la mesure où cela est possible, les marchés devraient ainsi comprendre plusieurs lots qui seraient attribués à des fournisseurs différents afin d'assurer la résilience des chaînes d'approvisionnement.

Ensuite, le paragraphe 4 de l'article 18 rappelle la possibilité pour les pouvoirs adjudicateurs d'appliquer des exigences qualitatives concernant la durabilité environnementale et les droits sociaux. Cette disposition est insuffisante : il faut instituer une obligation pour les pouvoirs adjudicateurs de tenir compte du respect des normes environnementales pour une partie de la notation en prenant en compte l'impact de la production de substances actives et d'intrants essentiels. C'est nécessaire pour assurer des conditions de concurrence équitables et développer une offre européenne de médicaments permettant de diversifier les sources d'approvisionnement, en cohérence avec les objectifs de la proposition de règlement.

Le paragraphe 2 de l'article 18 oblige à favoriser les fournisseurs qui fabriquent dans l'Union une part significative de médicaments critiques, lorsqu'une vulnérabilité dans les chaînes d'approvisionnement impliquant un niveau élevé de dépendance à l'égard d'un nombre limité de pays tiers a été constatée pour ces médicaments critiques à la suite d'une évaluation des vulnérabilités. Cette exigence est appliquée dans le respect des engagements internationaux de l'Union. Le paragraphe 3 de l'article 18 prévoit que, pour les médicaments d'intérêt commun, lorsque l'analyse du marché et des considérations de santé publique le justifient, les pouvoirs adjudicateurs peuvent appliquer des exigences favorisant les fournisseurs qui fabriquent au moins une part significative de ces médicaments dans l'Union, toujours dans le respect des engagements internationaux de l'Union.

Ces deux paragraphes instituent une préférence européenne dans l'attribution des marchés. Nous saluons ces dispositions qui vont soutenir les porteurs de projets stratégiques sur le long terme. Toutefois, nous appelons à préciser la notion de « part significative » qui devra également faire référence à l'utilisation de substances actives et d'intrants essentiels produits sur le territoire de l'Union. La notion de « fabrication » ne doit pas s'apparenter à de simples opérations de conditionnement ou d'étiquetage. Nous demandons également que l'obligation prévue par le paragraphe 2 puisse s'appliquer dès que l'Agence européenne du médicament aura constaté une vulnérabilité dans les chaînes d'approvisionnement.

Néanmoins, nous sommes bien conscients que la production sur le territoire de l'Union ne permet pas d'éviter toute pénurie de médicaments. C'est pourquoi ce critère doit rester un critère d'éligibilité et non une clause contractuelle, permettant ainsi à des fabricants non européens de soumissionner et de diversifier ainsi les sources d'approvisionnement.

Enfin, s'il est nécessaire de prévoir des cas de non-application des obligations prévues à l'article 18 de la proposition de règlement afin de respecter les compétences des États membres en ce qui concerne le financement des services de santé, ces cas doivent être précisés et limités aux situations où un surcoût excessif pour les finances publiques est constaté.

Par ailleurs, la Commission européenne prévoit de développer le recours aux marchés collaboratifs pour favoriser l'accès aux médicaments. Il s'agit de marchés conjoints à la Commission et aux États membres volontaires ou de marchés pour lesquels la Commission agit au nom ou pour le compte des États membres. Pour la passation de tels marchés, neuf États membres au moins devront solliciter la Commission, qui reste libre d'accepter ou non la demande. Ces marchés devront concerner les médicaments critiques pour lesquels une vulnérabilité des chaînes d'approvisionnement a été mise en évidence ou des médicaments d'intérêt commun récemment développés. Nous estimons que de tels marchés doivent permettre de faciliter, d'une part, l'accès aux médicaments innovants et, d'autre part, l'accès aux médicaments pour lesquels une demande insuffisante entraîne un manque d'intérêt des entreprises à produire ces médicaments ou à les vendre sur un marché donné. C'est le cas par exemple des médicaments orphelins et des antimicrobiens. Dès lors, ces marchés doivent permettre l'achat de tout médicament critique ou médicament d'intérêt commun et le nombre d'États membres pouvant solliciter la Commission devrait être abaissé à trois. Nous appelons également à ce que l'article 18 s'applique à ces marchés collaboratifs.

Enfin, la Commission étudiera les possibilités de conclure des partenariats stratégiques pour diversifier l'approvisionnement en médicaments critiques, substances actives ou intrants essentiels afin d'accroître la sécurité de l'approvisionnement en médicaments critiques dans l'Union. La cohérence exige que ces partenariats ne remettent pas en cause les efforts pour localiser la production en Europe, et qu'ils promeuvent les normes sociales et environnementales de l'Union.

Mme Cathy Apourceau-Poly, rapporteure. - Sur proposition de notre commission, le Sénat a adopté en juillet dernier une résolution portant avis motivé pointant les dispositions de ce texte que nous jugions contraires au principe de subsidiarité. Cette résolution visait particulièrement la constitution de stocks par les entreprises de la chaîne d'approvisionnement, à la demande des États membres.

Si nous soutenons le principe d'une coordination et d'une solidarité européennes, nous appelons au respect des compétences des États membres.

L'article 25 de la proposition de règlement institue un groupe de coordination pour les médicaments critiques, constitué de représentants des États membres et présidé par un représentant de la Commission qui assure également le secrétariat du groupe. Son rôle consiste à faciliter la coordination de la mise en oeuvre du futur règlement et à conseiller la Commission de manière à maximiser l'impact des mesures envisagées et à éviter tout effet indésirable sur le marché intérieur. Les informations discutées dans ce groupe ayant un caractère confidentiel, nous estimons qu'il ne faut pas en élargir la composition ; cependant, un dialogue devra être régulièrement engagé avec des associations de patients et des représentants des professionnels de santé, en particulier médecins et pharmaciens.

Ensuite, nous souhaitons que le groupe de coordination pour les médicaments critiques soit une enceinte de coordination et non de décision.

L'article 19 de la proposition de règlement prévoit que les États membres devront établir un programme national au soutien de la sécurité de l'approvisionnement en médicaments critiques. Ces programmes encourageront une application cohérente des exigences en matière de passation de marchés par les pouvoirs adjudicateurs dans un État membre donné. Ils seront notifiés au groupe de coordination pour les médicaments critiques qui pourra émettre un avis. La proposition de règlement prévoit que les États membres prendront dûment cet avis en considération et qu'ils pourront en tenir compte lors de la révision de leur programme.

Comme nous le demandions dans notre résolution portant avis motivé, nous appelons à préciser que les avis du groupe de coordination ne peuvent être contraignants.

L'article 17 de la proposition de règlement prévoit que les États membres informent le groupe de coordination pour les médicaments critiques de leur intention d'apporter un soutien financier aux projets stratégiques. Le groupe devra faciliter la coordination en ce qui concerne les orientations stratégiques du soutien financier des États membres. S'il est nécessaire aux États membres de disposer des informations sur les capacités de production de médicaments critiques et de médicaments d'intérêt commun sur le territoire de l'Union avant d'accepter de financer un projet stratégique, l'objectif de la coordination ne doit pas être de limiter l'offre de médicaments sur le territoire de l'Union, mais plutôt d'éviter les surcapacités qui remettraient en cause la viabilité d'une partie des sites de production.

Concernant les stocks de médicaments constitués par les entreprises à la demande des États membres, l'article 20 de la proposition de règlement dispose que les mesures relatives à la sécurité d'approvisionnement appliquées dans un État membre ne devraient pas avoir d'incidence négative dans les autres États membres.

Dans notre résolution portant avis motivé sur ce texte, nous rappelions qu'au titre de l'article 168, paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'action de l'Union dans le domaine de la santé est menée dans le respect des responsabilités des États membres en ce qui concerne la définition de leur politique de santé, ainsi que l'organisation et la fourniture de services de santé et de soins médicaux. Dès lors, nous demandions la suppression de cet article 20.

Mais, au-delà de ces considérations juridiques, nous estimons que la constitution de stocks de sécurité relève des entreprises et qu'elle est essentielle pour la santé des patients.

Tout d'abord, nous considérons qu'il revient aux entreprises de la chaîne d'approvisionnement de constituer des stocks de sécurité à la demande des États membres. Comme l'indique la Commission dans le document SWD(2025) 263 final accompagnant sa proposition de règlement, « la mise en place et le maintien d'un stock centralisé à l'échelle de l'Union pour la vaste gamme de médicaments critiques - actuellement 276 molécules - présenteraient des défis logistiques, opérationnels et financiers importants ». Dès lors, nous considérons que les entreprises sont davantage en capacité de constituer ou de gérer les stocks de médicaments critiques que l'Union européenne ou les États membres.

Par ailleurs, l'article 18, paragraphe 1, de la proposition de règlement prévoit que les exigences en matière de marchés publics peuvent inclure des obligations de stockage. Nous estimons que les pouvoirs adjudicateurs ne devraient pas imposer des obligations de stockage, dans la mesure où chaque État membre peut imposer de telles obligations et où il dispose de moyens bien plus conséquents pour les faire respecter.

Enfin, les besoins en médicaments critiques diffèrent d'un État membre à l'autre, comme le montrent les différences entre les listes de médicaments critiques établies par chaque État membre. Dès lors, nous recommandons que chaque État membre puisse fixer des obligations de constitution de stocks de médicaments selon ses propres besoins.

Ensuite, nous considérons que ces stocks de sécurité sont bénéfiques pour les patients. Lors de son audition, la direction générale de la santé (DGS) du ministère de la santé a rappelé que la constitution de stocks de sécurité ne permettait pas d'éviter la pénurie, mais d'y faire face le temps que les actions nécessaires soient mises en oeuvre. En France, l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) va ainsi déployer ces stocks de manière à limiter l'impact de la pénurie sur les patients. La constitution de ces stocks est donc utile et ne doit pas être remise en cause. A l'inverse, aucune étude ne montre que la constitution de stocks de sécurité dans un État membre engendre des pénuries dans d'autres États.

Enfin, le mécanisme de coopération volontaire institué par la Commission en 2023 permet aux États membres de signaler leurs besoins concernant un médicament donné faisant l'objet d'une pénurie critique au niveau national, afin que d'autres États membres puissent indiquer s'ils disposent de stocks disponibles pouvant être redistribués. Nous soutenons ce mécanisme et encourageons la Commission à lui donner une base réglementaire pour faciliter le transfert de médicaments d'un État membre à l'autre. Nous souhaitons également que la participation d'un État membre à ce mécanisme de solidarité soit conditionnée à la mise en oeuvre d'une obligation de stockage à l'échelle nationale, car de la disponibilité des médicaments dépend l'efficacité de ce mécanisme.

Tel est l'objet de la proposition de résolution et de l'avis politique que nous vous présentons aujourd'hui.

M. Jean-François Rapin, président. - Je vous félicite pour ce rapport qu'il faudra valoriser auprès de nos collègues sénateurs et auprès des autres États membres. Nous sommes dans une situation critique et la réponse doit être européenne. Il en va de même pour la recherche en matière d'épidémies car les virus ne s'arrêtent pas aux frontières des États. Il nous faut nous doter de règles communes.

M. Jacques Fernique. - Effectivement, vous avez fait là un travail très pertinent, les pénuries de médicaments sont un vrai sujet, vos propositions sont bienvenues.

M. Jean-François Rapin, président. - Cette proposition de résolution est aussi un bon exemple d'un travail transpartisan réussi, une marque de fabrique de notre commission...

M. Bruno Belin. - J'ajoute qu'en officines pharmaceutiques, la coopération fonctionne déjà, nous avons reçu par exemple de l'Augmentin des Pays-Bas ou d'Allemagne lorsque nous en manquions. Reste, cependant, la question du prix auquel on achète le médicament et auquel on le rembourse : quand la Suisse ou les Etats-Unis achètent un médicament trois ou quatre fois plus cher, il est logique que les industriels les leur vendent en premier...

M. Jean-François Rapin, président. - Oui, il faut aussi parler des médicaments pas chers, comme le bétaméthasone.

M. Bruno Belin. - Effectivement, les Américains l'achètent à 4 dollars, il ne faut pas s'étonner qu'ils soient servis en premier...

M. Jean-François Rapin, président. - Nous allons procéder au vote.

La commission adopte, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne, disponible sur le site du Sénat, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne ainsi qu'au Parlement européen.

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président, puis de M. Ronan Le Gleut, vice-président -

Réunion du Conseil européen du jeudi 23 octobre 2025 - Audition de M. Benjamin Haddad, ministre délégué auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargé de l'Europe

M. Jean-François Rapin, président. - Nous recevons M. Benjamin Haddad, ministre délégué chargé de l'Europe, pour la traditionnelle audition sur le bilan de la dernière réunion du Conseil européen, qui s'est tenue le 23 octobre. Cette audition est d'autant plus importante qu'en raison des circonstances politiques, nous n'avons pas pu organiser de débat préalable au Conseil européen en séance publique. Je propose donc que nous publions, à la suite de cette audition, une note d'actualité qui permettra à nos collègues de disposer des informations nécessaires.

Ce Conseil européen s'est tenu sur une seule journée, la réunion de la Coalition des volontaires pour l'Ukraine, co-présidée par le Président de la République et le Premier ministre britannique, se tenant le lendemain, le vendredi 24 octobre.

L'ordre du jour de la réunion du Conseil européen a été particulièrement chargé. Suivant la formule désormais habituelle, 26 États membres, à l'exception de la Hongrie, ont fermement soutenu une déclaration réaffirmant le soutien de l'Union européenne à l'Ukraine.

Préalablement à la réunion, la Slovaquie avait levé son veto à l'adoption du 19^ème paquet de sanctions contre la Russie. Je relèverai deux points plus particuliers dans la « déclaration des 26 ». Le premier concerne l'utilisation des avoirs gelés russes, le texte agréé mentionne que « sous réserve du droit de l'UE, les avoirs russes devraient rester immobilisés jusqu'à ce que la Russie cesse sa guerre d'agression contre l'Ukraine et indemnise celle-ci pour les dommages causés par sa guerre. » À la suite d'une forte mobilisation du Premier ministre belge, le texte va donc moins loin que ce qui était un temps envisagé, puisque la Commission travaillait sur une proposition visant à adosser un « prêt de réparation » pouvant atteindre 140 milliards d'euros à ces avoirs. Le Conseil européen étudiera à nouveau les options pour faire face aux besoins de financement de l'Ukraine en décembre. Nous avons souvent parlé de cet enjeu mais il me paraîtrait utile que vous puissiez préciser les débats survenus au Conseil sur cette question et sur les développements envisageables d'ici le mois de décembre. Je ne doute pas, en effet, que ce point sera débattu lors de la réunion plénière de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Cosac) qui se tiendra début décembre.

Le deuxième point concerne le « soutien résolu de l'UE à l'Ukraine sur la voie de son adhésion ». Nous avons reçu Marta Kos la semaine dernière. Peut-on attendre une évolution de la position hongroise sur ce dossier avant les élections législatives prévus au mois d'avril prochain ?

Au-delà de l'Ukraine, les conclusions du Conseil européen abordent six points, les enjeux de défense et de sécurité européennes ainsi que de « double transition » écologique et numérique constituant le coeur des conclusions.

S'agissant de la défense, je relève l'accent très important mis sur le renforcement de l'Agence européenne de défense, que nous appelions de nos voeux face à des initiatives de la Commission européenne qui font trop peu de cas des compétences des États membres. Nous venons de le dire en adoptant un avis motivé sur la réforme du mécanisme de protection civile de l'Union, la Commission européenne propose des modalités de coopération civilo-militaire auxquelles nous nous opposons frontalement. Ces conclusions du Conseil européen vont donc dans le bon sens. La question du financement devra néanmoins être encore creusée.

Puisque le texte évoque également l'instrument SAFE - Security action for Europe - et le programme européen pour l'industrie de la défense (EDIP), ainsi que la coopération avec les « partenaires attachés aux mêmes principes », je rappelle que la question des modalités d'accès du Royaume-Uni à SAFE a été un des points de discussion importants que nous avons eus avec la commission des affaires européennes de la Chambre des Lords la semaine dernière. Peut-être pourrez-vous nous en dire quelques mots.

S'agissant de la compétitivité et de la « double transition », le Conseil européen appelle à poursuivre l'effort de simplification, que nous soutenons de manière générale. Il évoque en particulier le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), à ce stade très imparfait, en particulier parce qu'il met en péril l'activité des céréaliers français. J'ai reçu le président des céréaliers il y a quarante-huit heures, il m'a fait part de sa grande inquiétude sur l'impact du MACF sur l'importation d'engrais, aujourd'hui quasiment stoppée pour la France. Ceux qui ont des réserves passeront l'année ; ceux qui n'en ont pas ne la passeront pas, dans la mesure où le prix annoncé de base semble multiplier par un coefficient de 30 % le prix de base de l'engrais. On peut craindre que, faute d'engrais, la production de blé diminue dans notre pays ; l'enjeu est important et l'inquiétude est réelle. Au-delà de ce sujet, c'est l'accumulation de plusieurs autres qui inquiète énormément la profession.

Je profite de cette audition pour appeler spécifiquement votre attention sur ce dossier. Le MACF est excellent sur le principe, mais pas si sa réalisation aboutit à fragiliser des filières stratégiques. L'Union européenne doit s'adapter et entendre les réalités du monde économique, alors que nos compétiteurs ne nous font aucun cadeau. Il faut clarifier l'impact de ce dispositif, secteur par secteur, en particulier sur nos filières stratégiques. La sécurité alimentaire fait partie des enjeux stratégiques.

Dans ses conclusions, le Conseil européen aborde également le logement, invitant la Commission à présenter rapidement un plan ambitieux et global pour un logement abordable. Je me félicite, monsieur le ministre, que le texte des conclusions mentionne expressément la nécessité de tenir dûment compte du principe de subsidiarité et des compétences nationales. C'est un point de grande vigilance pour nous.

Le Conseil européen mentionne également la situation au Moyen-Orient, la République de Moldavie et les migrations.

Monsieur le ministre, je vous laisse nous rendre compte de cette réunion du Conseil européen. Je ne doute pas que mes collègues auront ensuite de nombreuses questions.

M. Benjamin Haddad, ministre délégué auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargé de l'Europe. - Merci pour votre accueil, je suis heureux de vous présenter les résultats du dernier Conseil européen.

Comme il est de coutume, une grande partie du Conseil européen était consacrée aux enjeux géopolitiques, stratégiques et de défense. Nous y avons adopté à l'unanimité moins la voix de la Hongrie les conclusions de soutien à l'Ukraine et sommes parvenus au dix-neuvième paquet de sanctions contre la Russie. C'est un paquet particulièrement ambitieux, qui vise notamment deux géants des hydrocarbures russes, Rosneft et Gazprom Neft. Le tout est aligné avec le paquet de sanctions qui venait d'être annoncé par l'administration Trump sur ces mêmes acteurs, ce qui permet de toucher une part considérable des exportations d'hydrocarbures russes, lesquels génèrent toujours beaucoup de ressources pour l'effort de guerre russe. Notre objectif reste le même, en coordination avec l'administration Trump : relancer le processus diplomatique auquel Vladimir Poutine se refuse. Pour cela, nous devons augmenter la pression économique et militaire en continuant notre soutien aux Ukrainiens dans la durée.

En parallèle, nous avons débattu de l'utilisation des avoirs gelés de la Russie. Nous détenons en Europe, surtout en Belgique dans la chambre de compensation Euroclear, les avoirs souverains de la banque centrale russe. L'an dernier, nous avons décidé d'utiliser les profits exceptionnels générés par ces avoirs - qui sont investis et rapportent environ trois à quatre milliards d'euros par an - afin de consentir un prêt de 50 milliards d'euros à l'Ukraine au niveau du G7, le prêt d'accélération extraordinaire des recettes (ERA). Cela représente environ 20 milliards d'euros pour les Européens, 20 milliards pour les Américains et 10 milliards pour les autres acteurs du G7.

La Commission européenne a proposé d'aller plus loin et d'adosser un prêt d'environ 140 à 150 milliards d'euros sur l'ensemble de ces avoirs. Nous sommes très attachés, comme nos partenaires belges, au respect du droit international : il ne s'agit pas d'une confiscation, mais d'une avance sur les réparations que la Russie devra payer. Cette avance est adossée à des garanties des États membres, mais aussi - et c'est une ligne très importante pour nous - du budget européen, non seulement du prochain cadre financier pluriannuel (CFP), qui consacre déjà une part considérable à l'Ukraine, mais aussi du CFP actuel. Pour des raisons légitimes, la Belgique est prudente, car elle est très exposée du fait de la présence d'Euroclear sur son territoire. Elle demande donc le respect du droit international et un partage du fardeau le plus large possible, non seulement entre pays européens via le CFP, mais aussi avec les autres pays du G7. Nous en avons débattu assez longuement lors du dernier Conseil européen, j'espère que nous trouverons un accord. Nous travaillons régulièrement avec nos partenaires belges, la Commission et des juristes pour nous assurer du cadre le plus rigoureux et le plus robuste possible pour l'utilisation de ces actifs.

L'objectif stratégique de ce prêt sur les réparations est de donner une visibilité d'environ deux ou trois ans aux Ukrainiens, notamment sur le plan militaire. Une condition fondamentale pour la France est la préférence européenne : cet emprunt doit être fléché vers l'achat de matériel militaire européen ; c'est légitime puisque ce sont les Européens qui s'exposent. Ces fonds doivent permettre d'approfondir la coopération entre les industries de défense européennes et ukrainiennes.

La Russie croyait encore récemment que le temps jouait en sa faveur, que les Européens allaient se diviser et que le lien transatlantique allait s'éroder. Or, c'est l'inverse qui se produit : depuis trois ans, les Russes n'ont repris que 1 % du territoire ukrainien, au prix de pertes humaines et économiques considérables ; le soutien européen, loin de faiblir, s'est renforcé, en témoignent le dix-neuvième paquet de sanctions et notre travail actuel sur les avoirs gelés ; le lien transatlantique ne s'est pas non plus érodé : on nous expliquait il y a un an que tout serait réglé en vingt-quatre heures par les présidents américain et russe, nous voyons aujourd'hui un président Trump qui perd patience avec Vladimir Poutine et qui prend des mesures de pression économique alignées sur celles des Européens pour ramener tout le monde à la table des négociations. C'est ce que souhaitent les Ukrainiens eux-mêmes, le président Zelensky le premier. L'objectif est donc de faire monter la pression sur la Russie et de lui montrer que le temps ne joue pas en sa faveur.

Concernant l'élargissement, notre position n'a jamais varié : nous soutenons les candidatures de l'Ukraine, de la Moldavie et des pays des Balkans occidentaux. Le Paris Peace Forum, qui s'est tenu la semaine dernière, a été l'occasion de recevoir plusieurs dirigeants de cette région et d'organiser un entretien entre les trois présidents de la présidence tournante bosnienne, le Président de la République et la commissaire européenne Marta Kos. Cet élargissement doit se faire sur la base des mérites propres de chaque pays : intégration de l'acquis communautaire, réforme de l'État de droit, lutte contre la corruption, indépendance de la justice, réformes économiques, protection des minorités, indépendance des médias. C'est sur cette base que nous jugerons leur avancée. Hier, la Commission européenne a publié son rapport sur l'élargissement, il montre les progrès réalisés par des pays comme le Monténégro, l'Albanie, la Moldavie ou encore l'Ukraine. Vous avez raison de le souligner, l'Ukraine et la Moldavie sont aujourd'hui bloquées par le veto de la Hongrie. Ce veto, disons-nous la vérité, est lié à des considérations de politique intérieure hongroise plutôt qu'à un véritable différend, les Ukrainiens ont montré leur disposition à travailler avec le gouvernement hongrois. J'en veux pour preuve que mon homologue ukrainien, Taras Kachka, s'est rendu à plusieurs reprises à Budapest pour travailler sur la question de la minorité hongroise en Ukraine et faire des propositions.

Aujourd'hui, il y a veto, alors que même les étapes intermédiaires se font à l'unanimité. Nous avons un débat récurrent en Europe sur le passage à la majorité qualifiée pour les étapes intermédiaires, mais il faudrait un accord à l'unanimité pour en décider. En attendant l'ouverture du premier chapitre de négociation que nous appelons de nos voeux, nous devons continuer à accompagner ces pays sur la voie des réformes. Celles-ci doivent se poursuivre, car elles sont dans leur intérêt, au-delà même des étapes formelles du processus. C'est le travail que nous menons avec la Commission européenne ; nous avons des experts détachés dans les administrations de beaucoup de ces pays, ce qui nous permet d'avancer.

Vous avez mentionné le programme SAFE : 150 milliards d'euros de prêts de la Commission européenne pour promouvoir des projets concrets de coopération entre industries de défense européennes, avec des pays tiers associés comme l'Ukraine. L'objectif est de réduire nos dépendances dans des domaines capacitaires définis par la Commission dans le Livre blanc : cyber, drones, capacité de frappe en profondeur, munitions, défense antimissile. Ce sont des sujets stratégiques sur lesquels nous avons des dépendances, en particulier vis-à-vis des États-Unis. La France souscrira à hauteur d'environ 16,5 milliards d'euros à ce prêt de 150 milliards, qui s'ajoutent à toutes les opportunités de partenariat pour nos entreprises avec les pays qui ont souscrit de façon considérable, comme la Pologne, la Roumanie, la République tchèque ou la Hongrie.

Vous m'interrogez sur la participation des pays tiers au programme SAFE, sujet de dialogue permanent avec nos amis britanniques. Il est possible, pour un pays candidat ou un pays ayant un accord de partenariat stratégique, de demander à participer, mais à des conditions strictes. La première, condition sine qua non pour nous, est de respecter les critères d'éligibilité de préférence européenne et donc de ne pas laisser une part trop importante à des acteurs extérieurs à l'Union, comme les États-Unis ou la Corée du Sud. La deuxième condition est une participation financière au projet et à l'Union européenne plus généralement. C'est ce que la Commission européenne négocie actuellement avec les Britanniques. Enfin, la participation des pays tiers sera décidée à l'unanimité des États membres. Le trilogue a également conclu un accord sur EDIP, un programme de subvention fondé sur la notion de préférence européenne, très importante pour nous. Je souligne au passage la qualité du travail accompli par les rapporteurs du Parlement européen, François-Xavier Bellamy et Raphaël Glucksmann, qui constitue un bel exemple de coopération transpartisane.

Concernant les enjeux de compétitivité et de décarbonation, nous avons conclu hier un accord sur l'objectif de décarbonation pour 2040. Une petite musique se fait entendre depuis quelques mois selon laquelle la France remettrait en question les objectifs du pacte vert : c'est totalement faux. Notre objectif a toujours été de décarboner notre continent, c'est une nécessité pour lutter contre le réchauffement climatique, mais aussi un enjeu de souveraineté et de réduction de nos dépendances énergétiques.

La décarbonation ne doit pas se faire au détriment de nos entreprises et de notre industrie ; il faut donc procéder avec pragmatisme et bon sens. La souveraineté est également essentielle : nous avons vu récemment, avec le photovoltaïque ou le véhicule électrique, comment, au nom de la transition environnementale, nous nous sommes retrouvés tributaires de surcapacités subventionnées venant de Chine. Nous devons être capables de nous protéger. Compétitivité, souveraineté, décarbonation : telles sont nos trois priorités pour l'objectif 2040. Nous avons affirmé que pour fixer un nouvel objectif de décarbonation, comme les 90 % proposés par la Commission européenne, il faut d'abord s'accorder sur les conditions pour l'atteindre. Avons-nous la neutralité technologique ? Pouvons-nous reconnaître la place du nucléaire comme une énergie de décarbonation ? C'est fait. Avons-nous la flexibilité d'utiliser des crédits carbone internationaux, c'est-à-dire des investissements en dehors de l'Union européenne, pour atteindre cet objectif ? C'est fait : ce sera 5 % de crédits carbone, une mesure de bon sens, car le problème est global. Sommes-nous capables d'intégrer les incertitudes liées aux puits de carbone ? C'est fait, également. Le faisons-nous en soutenant nos acteurs et nos industries, dans une logique de préférence européenne ? Cet objectif a également été intégré. L'accord trouvé hier inclut aussi le report d'un an de la mise en oeuvre du marché carbone ETS2, un sujet majeur. C'est une victoire diplomatique pour la France qui, tout en maintenant ses ambitions de lutte contre le réchauffement climatique, a veillé à la compétitivité et à la souveraineté de notre continent.

Sur la question des engrais, le MACF est au coeur des enjeux de décarbonation, de compétitivité et de souveraineté. Importer des produits très carbonés au moment où nous demandons à nos acteurs industriels de réduire leurs émissions nous placerait dans une forme de concurrence déloyale. D'ailleurs, nous travaillons toujours sur l'assiette et sur la simplification du dispositif, afin qu'il pèse avant tout sur les acteurs qui exportent vers l'Europe. Quant à la crainte d'un renchérissement du prix des engrais du fait du MACF, le Gouvernement est mobilisé pour trouver, au niveau européen, des produits de substitution et pour accompagner les filières concernées.

La politique agricole commune (PAC) sera au coeur des prochains Conseils européens et des négociations sur le prochain CFP. Dans ce cadre, la nouvelle architecture proposée par la Commission européenne fusionnerait au sein de plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR) des enveloppes autrefois distinctes : la PAC, la cohésion, ou encore les fonds liés à la justice et aux affaires intérieures, ce qui suscite une véritable inquiétude chez nos agriculteurs. Comme le Premier ministre l'a dit au commissaire européen Hansen la semaine dernière, la copie actuelle ne nous convient pas. Nous nous battrons pour chaque centime de la PAC et pour ses deux piliers. Au-delà des montants, la question est d'ailleurs presque philosophique, car la PAC est l'une des premières politiques communautaires en Europe.

Un marché de 450 millions de consommateurs suivant des normes communes, voilà ce qui permet à nos agriculteurs d'exporter en Europe. Renationaliser de la sorte, c'est donc violer l'esprit même de ce qu'est la PAC. À juste titre, vous avez rappelé, monsieur le président, notre attachement aux traités et au principe de subsidiarité. Cependant, s'agissant de la PAC, nous nous battrons jusqu'au bout pour maintenir les montants, les aides à l'investissement et à l'installation, mais aussi sa dimension communautaire. C'est absolument prioritaire, alors qu'aujourd'hui, le compte n'y est pas.

M. Jean-François Rapin, président. - Nous sentons clairement un flottement autour du CFP de la part de la Commission européenne et du Parlement européen. Ainsi, hier, nous devions auditionner Stéphanie Riso, qui est à la tête de la direction générale du Budget (DG BUDG) sur ce sujet ; elle a décliné et s'est fait représenter par M. Michael Wimmer, car elle devait faire face à une situation de crise, l'architecture de ce budget ne convenant pas. Or d'expérience, il faut deux ans de discussion pour bâtir un CFP, même lorsque les débats ne consistent qu'à déterminer le montant des enveloppes.

Aujourd'hui, nous sommes dans une configuration totalement différente, puisqu'il est question de l'architecture budgétaire. Sur ce point, nous comptons vraiment sur vous, monsieur le ministre, et soutenons la position du Gouvernement. Au regard des échanges que nous avons eus avec M. Wimmer, nous constatons également un flou autour de la PAC, première politique intégrée de l'Union européenne et une politique phare, l'une de celles pour lesquelles nous sommes bénéficiaires nets, mais qui est jalousée par d'autres États membres. Même si nous ne sommes pas le grenier de l'Europe, notre expertise et notre production sont une force pour l'autonomie alimentaire du continent.

Par ailleurs, je souhaite parler de l'accord avec le Mercosur, même si celui-ci n'a pas été abordé lors du Conseil européen. Pour ma part, je m'étais positionné contre l'avis du Sénat sur le Ceta, l'Accord économique et commercial global avec le Canada. Cependant, autant sur le Ceta, j'étais dubitatif, autant sur le Mercosur, je suis incisif.

Nous avons déposé, avec Cédric Perrin et Dominique Estrosi Sassone, une proposition de résolution européenne visant à demander au Gouvernement français de saisir la Cour de justice de l'Union européenne pour empêcher la ratification de l'accord avec le Mercosur. Je réaffirme notre intention de nous y opposer jusqu'au bout. En effet, cela participe à une accumulation de facteurs qui placera notre agriculture dans la position qu'a eue, il y a de nombreuses années, notre industrie. Pensons au futur. Il faut saisir l'occasion, non pas d'une fragilité de la Commission, mais d'une volonté de sa part de discuter davantage avec les États membres. Cette proposition de résolution sera examinée en séance publique le 16 décembre prochain.

Sur les avoirs russes, nous comprenons la position française, peut-être motivée par la crainte de ce qui pourrait arriver dans le futur. Nous subissons une forte pression des Britanniques, qui ne l'ont certes pas mentionné au cours de notre dernier déplacement dans leur pays. En effet, ils sont très incisifs sur la possibilité d'utiliser l'intégralité de ces avoirs pour financer la reconstruction.

M. Claude Kern. - Je sais que vous êtes très actif, monsieur le ministre, pour rendre l'accord avec le Mercosur plus acceptable, notamment par l'introduction de clauses de sauvegarde. Où en sont vos discussions ? En effet, comme l'a annoncé le chancelier allemand Merz, ce texte devrait être signé le 19 décembre prochain.

Sur l'élargissement, certains chapitres sont clos, mais d'autres restent ouverts, notamment ceux qui concernent l'État de droit, ce qui est important. Quelle est la position de la France par rapport à la Géorgie, dont l'Union européenne a décidé de suspendre la démarche d'adhésion ?

Mme Audrey Linkenheld. - Je souhaitais revenir sur le logement abordable, dont la mention au Conseil européen suscite un sentiment quelque peu ambivalent. En effet, puisque la situation du logement est compliquée en France et en Europe, il est bienvenu que l'Europe s'y intéresse. En revanche, les premiers retours suscitent quelques inquiétudes, car la notion de logement abordable est large. Or nous sommes très attachés à la préservation du modèle français, même s'il a été abîmé ces dernières années. Nous en avons une conception universelle, ni centrée sur les seuls plus démunis, ni élargie au-delà des classes moyennes. En somme, nous souhaitons que le logement intermédiaire ne se substitue pas au logement social et très social. Quelles sont les intentions de la France et de l'Europe ?

Par ailleurs, les PPNR ne nous conviennent pas, y compris sur d'autres sujets que la PAC. En effet, à niveau de financement constant, ajouter des priorités force à des arbitrages. Ainsi, l'abondement du logement par ces plans n'est pas sans susciter une petite inquiétude.

Celle-ci se muerait en une grosse inquiétude si les financements publics venaient à manquer, car la simplification pourrait aboutir à une dérégulation, voire à une financiarisation, ce qui serait le pire en matière de logement abordable. Laisser faire encore davantage le marché ne risque-t-il pas de fragiliser encore ce à quoi la France tient, y compris les services d'intérêt économique général (SIEG), liés au logement.

M. Pierre Cuypers. - Je voudrais revenir sur un futur immédiat, celui de la taxe aux frontières sur les produits azotés. Vous savez que la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) a publié sur son site un outil à destination des importateurs d'engrais. Selon ce dernier, le surcoût pour l'importateur serait de 144 euros par tonne d'urée, soit, pour un bateau emportant 20 000 tonnes, 2 874 352 euros supplémentaires à payer, bien au-delà de la marge de l'importateur, de 5 euros aujourd'hui.

Ainsi, les agriculteurs qui passent des contrats depuis le 1^er octobre ne seront assurément pas approvisionnés en 2026, avec des conséquences dramatiques sur la production. Je rappelle, en outre, que le prix des céréales est inférieur au coût de revient, un agriculteur recevant 160 ou 165 euros par tonne ne s'en sortant plus économiquement. On ne peut pas faire d'environnement, monsieur le ministre, sans parler d'économie. Or il sera impossible pour une majorité de céréaliers de fertiliser normalement les cultures en 2026.

M. Didier Marie. - Nous sommes très inquiets quant à la démarche de la Commission européenne visant à scinder l'accord avec le Mercosur en deux parties, commerciale et générale. Si le Gouvernement français y était hostile jusqu'à présent, il semblerait que le Président de la République ait changé d'avis en qualifiant ce processus d'avancée.

Deux sujets appellent des éclaircissements. Le premier est celui de la clause de sauvegarde, problématique, car elle ne serait votée qu'après l'adoption de l'accord. En outre, le suivi des produits agricoles sensibles, déterminés par la Commission, sera extrêmement difficile pour plusieurs catégories, car certaines ne figurent pas dans le code des douanes, ce qui empêcherait de faire jouer ces clauses sauvegardes. Enfin, les délais d'activation de ces dernières sont extrêmement longs, ce qui fait courir le risque de dégâts irrémédiables.

Le second sujet est le mécanisme de rééquilibrage, en réalité une arme très efficace donnée par la Commission à nos partenaires pour contester nos normes. Quelle est la position de la France sur ce point ?

Je vous interroge ensuite sur les difficultés rencontrées pour parvenir à une position commune en vue de la COP30. Après un échec, un accord a finalement été trouvé lors du Conseil « Environnement » du 4 novembre, au prix de lourdes concessions : d'une part, la possibilité de recourir à des crédits carbone extérieurs à hauteur de 5 %, contre 3 % aujourd'hui ; d'autre part, plusieurs concessions, comme le report d'un an de l'extension du marché carbone au transport routier et au chauffage des bâtiments, une clause de révision tous les deux ans et un frein d'urgence, remettent en cause l'effectivité de cet accord.

Certes, l'Union européenne arrivera à la COP 30 avec un objectif de réduction de 90 % de ses émissions à l'horizon 2040, mais les modalités de l'accord nous inquiètent. Quel est votre sentiment ?

- Présidence de M. Ronan Le Gleut, vice-président -

M. Jacques Fernique. - J'abonde dans le même sens que mon collègue : il s'agissait avant tout de ne pas apparaître démunis en arrivant à Belém pour la COP30. Cependant, après le marathon des ministres de l'environnement, le résultat ne peut être qualifié de victoire. Si les apparences ont été sauvées en maintenant des objectifs qui, il est vrai, sont les plus ambitieux au monde avec ceux du Royaume-Uni, en réalité, sous la pression de pays comme l'Italie, la Slovaquie, la Bulgarie et la Belgique, les ambitions ont été rognées. L'objectif intermédiaire de 2035 manque de précision, puisqu'il n'est qu'une fourchette.

Le mécanisme d'achat de crédits carbone pour financer des projets hors Union européenne est intéressant. Le taux de 3 %, raisonnable, préserve les objectifs de transition de nos industries. En revanche, aller jusqu'à 5 %, avec une possibilité de pousser à 10 %, voire 13 %, donne le sentiment d'une tentative de délocalisation servant à amoindrir nos efforts.

L'important, au-delà du taux, est ce qui va se passer à Belém. Nous arrivons à la fin du cycle de l'accord de Kyoto, qui distinguait les pays de l'annexe I, c'est-à-dire les vieux pays industriels, et tous les autres, les premiers finançant les efforts des seconds. Cette donne n'est plus tenable en 2025, alors que l'Inde, la Chine, les grands émergents ont des émissions de CO₂ supérieures à celles de l'Europe. Par conséquent, comment envisager une pression sur ces grands émergents, pour qu'ils renforcent leurs efforts de baisse des émissions et prennent leur part dans la solidarité internationale pour aider, notamment, l'Afrique ? Hier, votre collègue Monique Barbut nous disait qu'en 2045, environ 40 millions d'Africains seraient contraints, pour des raisons climatiques, de migrer. Par conséquent, dans quelles conditions l'Europe engage-t-elle cette COP30 ? Nous ne pouvons continuer sur une donne où les grands émergents veulent rester sur le régime obsolète de Kyoto.

Par ailleurs, nous subissons des pressions importantes de la part des constructeurs automobiles contre l'objectif de fin de la vente de véhicules thermiques neufs en 2035. Or un abandon serait un calcul à très courte vue, car la compétitivité et l'avenir des emplois dans l'automobile se situent dans l'industrie des batteries et de la recharge. Au Danemark, en Belgique ou en Suède, la part de marché de l'électrique atteint les deux tiers. Le problème n'est donc pas la technologie, mais l'accompagnement. La France laissera-t-elle faire ces tentatives de renoncement à l'objectif de 2035 ?

M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Sur le Mercosur, notre position n'a jamais varié. Nous travaillons d'ailleurs, avec mes collègues Annie Genevard, chargée de l'agriculture, et Nicolas Forissier, chargé du commerce extérieur, à mobiliser nos partenaires. Ainsi, après avoir eu le ministre hongrois des affaires étrangères il y a deux jours au téléphone, je parlerai cet après-midi à son homologue belge, qui partage beaucoup de nos réticences.

Au fond, la situation est assez comparable à celle de la décarbonation : il s'agit de ne pas nous placer dans une situation de concurrence déloyale. Nos agriculteurs ne peuvent pas être la variable d'ajustement du commerce international. Voilà pourquoi nous mettons une pression maximale sur la Commission européenne pour transformer cet accord, afin de protéger les filières agricoles les plus sensibles. Nous avons ainsi exigé plusieurs éléments, notamment la réforme de la clause de sauvegarde, dont la version initiale étant inopérante en raison de seuils de déclenchement trop élevés et de délais trop longs. La nouvelle mouture est beaucoup plus robuste et protectrice, du point de vue des seuils, de la vitesse de mise en oeuvre et de la durée d'application.

La clause de sauvegarde est, fondamentalement, un frein aux importations, comparable à ce que nous avions fait l'an dernier dans le cadre des mesures commerciales autonomes (Autonomous Trade Measures, ATM) avec l'Ukraine sur les filières du sucre, de la volaille ou des oeufs. Toutefois, cette clause doit être consentie par les pays du Mercosur et présentée au vote avant la signature de l'accord.

Ensuite, sur les clauses miroirs, nous ne pouvons imposer à nos agriculteurs des normes, comme l'interdiction de certains pesticides, pour importer des produits de pays ne les respectant pas. Nous avons donc travaillé avec les commissaires européens Hansen et Várhelyi, chargés de l'agriculture et du bien-être animal, pour nous assurer que la Commission renforce ces mécanismes de contrôle.

Cela passe par plusieurs éléments, à commencer par les clauses miroirs, en particulier sur les limites maximales de résidus (LMR) de pesticides, au-delà desquelles nous interdisons les produits concernés. Nous entendons mettre fin à la tolérance qui a cours aujourd'hui. Ensuite, il faut mesures très claires sur les additifs pour l'alimentation animale, associées à des contrôles, y compris sur place, comme savent le faire certains de nos partenaires commerciaux.

Sur la PAC, nous sommes loin d'être seuls. Je constate ainsi que, au Conseil, dix-sept ou dix-huit pays ont la même préoccupation que nous sur ce sujet. C'est également le cas de plusieurs partenaires sur le Mercosur : les Hongrois, les Polonais, les Italiens ou encore les Néerlandais exigent que ce texte soit beaucoup plus protecteur de nos filières agricoles.

Je vous remercie d'avoir mentionné la Géorgie, candidate à l'Union européenne. Force est de constater que le Rêve géorgien a entraîné le pays dans une dérive illibérale, avec des élections dont l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et le Parlement européen ont souligné le caractère truqué. Il est donc normal que la Commission ait gelé le processus d'adhésion. Nous observons d'ailleurs depuis une véritable fuite en avant répressive. Cependant, des manifestations massives ont eu lieu et beaucoup de membres de l'opposition, d'ONG, de médias sont derrière les barreaux. Il est donc inconcevable, dans ce contexte, que le pays poursuive son chemin européen.

Notre ministre des affaires étrangères, Jean-Noël Barrot, a fait passer ce message à son homologue géorgienne il y a quelques mois, lors de l'Assemblée générale des Nations unies à New York. Le Rêve géorgien doit reprendre langue avec les oppositions, réenclencher un processus inclusif de dialogue susceptible de mener à de nouvelles élections, mettre fin à la répression et libérer les opposants politiques. Ce contexte est d'autant plus malheureux qu'il existe une aspiration profonde de l'immense majorité de la population géorgienne à ce chemin européen, trahie par les autorités de facto.

Sur les engrais, nous pourrons rester en lien sur ce point. Au niveau européen, le 19 septembre, le comité « nitrates » a abouti à un accord sur l'azote Renure, obtenu par le traitement du fumier (Recovered Nitrogen from Manure). La logique est toujours la même : pas d'interdiction sans alternative.

Au niveau français, le plan engrais doit protéger la filière face aux défis que vous avez soulignés, en complément de la stratégie Écophyto 2030 publiée l'an dernier. Nous agissons également pour développer la production d'engrais à base d'hydrogène, avec un projet dans les Hauts-de-France.

Nous serons également mobilisés à Bruxelles pour accompagner nos acteurs. Ainsi, nous continuons à travailler sur la simplification du MACF, pour qu'il pèse sur les acteurs extérieurs à l'Union européenne et non sur les nôtres, ainsi que sur les sanctions contre la Russie, notamment sur les engrais azotés. Pour ces derniers, il existe d'ailleurs des alternatives, aussi bien technologiques que commerciales.

M. Pierre Cuypers. - Il faut que ce soit effectif au 1^er janvier, car nous n'avons pas de solution à cette date.

M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Ensuite, je ne partage l'analyse assez négative de MM. les sénateurs Marie et Fernique sur l'objectif climatique pour 2040. En effet, nous avons su maintenir l'ambition la plus élevée au monde, avec pragmatisme et bon sens. Nous ne le faisons pas contre notre compétitivité, contre nos industries, mais précisément en prenant des mesures de protection avec, par exemple, une clause de sauvegarde sur l'acier, alors que nous faisons face au déversement de la surproduction chinoise. Il en va de même pour les droits de douane sur les véhicules électriques chinois.

Sur l'externalisation des bons carbones, il est de bon sens, s'agissant d'un sujet mondial, de travailler à la neutralité carbone sur le plan international, ce qui se traduira par un effort accru de tous en matière d'aide publique au développement. Vous mentionniez l'aide au continent africain en matière de décarbonation : elle se fera précisément à travers ce type de mécanisme.

J'en viens à l'objectif de la fin de la vente des véhicules thermiques neufs d'ici à 2035, sur lequel notre position a toujours été très claire : tenir le cap du pacte vert, en accompagnant les industriels. Pour ce faire, nous n'allons pas réaliser la décarbonation par la désindustrialisation, mais avec pragmatisme et bon sens. Ainsi, lors d'un récent Conseil « Environnement », la France a, à nouveau, demandé le lissage des amendes. En effet, des constructeurs à qui l'on demande d'investir dans l'électrification, confrontés à une baisse de la demande des consommateurs, donc des ventes de véhicules électriques, risquent une amende à moins d'acheter, pour équilibrer leur bilan carbone, des bons carbone à la concurrence étrangère, comme Tesla ou BYD. Nous nous retrouvons donc dans une situation abracadabrantesque : nos industriels devraient subventionner Elon Musk et la Chine ! D'où cette demande de lissage sur plusieurs années.

Par ailleurs, nous avons aussi soulevé la question de la préférence européenne. Si nous voulons décarboner, nous devons accompagner nos industriels, et non éroder leur compétitivité. Il s'agit, en réalité, d'un moyen de préserver l'objectif tout en faisant pièce aux coups de boutoir de l'opposition, notamment d'extrême droite. En effet, remettre en cause cette ambition nous placerait en situation de dépendance et nous pousserait, à nouveau, à importer du pétrole et du gaz de Russie. Nous avons donc intérêt, pour notre compétitivité et notre souveraineté, à tenir le cap, mais avec bon sens.

M. Jacques Fernique. - L'essentiel se joue sur le renforcement des obligations de transition des flottes professionnelles, sur laquelle l'Europe doit accentuer son effort.

M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - S'agissant du logement, nous voulons, bien sûr, que les Européens accèdent à un logement durable et abordable, ce qui a été discuté lors du Conseil européen.

Tout d'abord, nous veillerons au respect du principe de subsidiarité. En effet, l'importance d'un sujet dans les débats nationaux ne légitime pas nécessairement une action au niveau européen : encore faut-il que celle-ci ait une valeur ajoutée. Vous mentionnez les politiques de cohésion et les PPNR : celles-ci concernent bien le soutien au logement, notamment à la rénovation thermique. Ainsi, la semaine dernière, j'ai moi-même constaté, avec le maire de Douai, que la rénovation thermique avait divisé par trois la facture de la cité des Corons verts.

Les budgets de la politique de cohésion et de soutien à la rénovation thermique doivent être renforcés. Nous y veillerons dans le cadre de l'élaboration du prochain CFP, sans pour autant aboutir à une communautarisation des politiques de logement.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - De nombreuses questions nous sont posées sur le devenir des fonds, notamment de cohésion territoriale et les fonds structurels européens, pour les collectivités. Avez-vous des éléments sur ce point ?

Ensuite, où en sommes-nous avec les États-Unis dans l'organisation des droits de douane ?

Mme Florence Blatrix Contat. - Je souhaite vous interroger sur l'avenir de la filière silicium en Europe. Sénatrice de l'Ain, j'ai rencontré récemment les dirigeants et les syndicats de l'entreprise Ferropem, alors que les trois entreprises du groupe Ferroglobe en Auvergne-Rhône-Alpes sont à l'arrêt. Bien évidemment, les inquiétudes sont fortes alors que Ferroglobe est le premier producteur de silicium d'Europe, matière première critique et stratégique. En effet, le marché européen est saturé par les importations chinoises à prix cassé, accentuées par la hausse des droits de douane des États-Unis. Face à cette crise, où en est la réflexion sur l'activation, urgente, d'une clause de sauvegarde ?

Par ailleurs, pour les compagnies aériennes, le règlement ReFuelEU aviation, en vigueur depuis 2024, impose un taux croissant d'incorporation de carburant durable et le système européen d'échange de quotas renchérit le coût des vols intraeuropéens. Certes, c'est indispensable pour atteindre nos objectifs climatiques. En revanche, cela détourne le trafic vers des hubs extérieurs à l'Union européenne, ce qui produit des fuites de carbone et déplace les émissions plutôt que de les réduire. Ne peut-on pas envisager un MACF de l'aérien, pour protéger nos compagnies aériennes et répondre à ce double enjeu industriel et climatique ?

M. Ronan Le Gleut, vice-président. - Le Conseil européen a fait le point sur le volet des migrations, sur lequel ma collègue Audrey Linkenheld et moi-même travaillons. Nous prendrons prochainement position sur la révision de la directive Retour. Quelle est la teneur des échanges qui ont eu lieu sur ce dossier ?

M. Benjamin Haddad, ministre délégué. - Nous aurons le débat sur les fonds de cohésion lors de l'élaboration du CFP. Nous nous sommes battus sur deux points principaux. Le premier est de veiller à ce que la Commission européenne elle-même maîtrise ses dépenses. Nous nous sommes donc montrés prudents sur les préfinancements, la volonté de flexibilité dans la politique de cohésion et l'élargissement de son champ d'application. Cela a permis de limiter la hausse du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSR-UE), dans le cadre du projet de loi de finances (PLF).

Le second concerne la maximisation des retours en France. En particulier, nous avons demandé à la Commission européenne un omnibus de simplification pour les régions ultrapériphériques, sur lesquelles les taux de retour sont faibles, parfois faute de porteurs de projets, mais aussi en raison de la très grande complexité des demandes aux fonds structurels. Cette maximisation est donc une priorité absolue, car nous sommes contributeurs nets, comme nous l'entendons régulièrement dans le débat public. Le taux de retour a d'ailleurs augmenté au cours des dernières années. Matignon a fourni un effort interministériel important sur ce sujet crucial.

S'agissant des droits de douane, la question est maintenant celle du respect par tous de l'accord trouvé entre la Commission européenne et les États-Unis. L'autonomie réglementaire de l'Union européenne, avec le respect de notre État de droit, par exemple dans le domaine du numérique, était un élément phare de ce dossier. En effet, l'administration américaine n'a cessé, au moins de manière déclaratoire, de remettre en question nos normes. Je songe, par exemple, au Digital Services Act (DSA), qui comprend la lutte contre la haine en ligne et la manipulation des algorithmes, ou encore au Digital Markets Act (DMA), avec l'action contre les comportements monopolistiques et anticoncurrentiels.

Dans ce cadre, nous serions fondés à considérer que des mesures de rétorsion des États-Unis constitueraient une violation de cet accord douanier et à activer des instruments de représailles, comme l'instrument anti-coercition, que l'on pourrait d'ailleurs aussi envisager dans le cadre de la relation commerciale avec la Chine. Ce dernier vise précisément à se protéger contre l'utilisation d'instruments économiques pour obtenir un gain politique qui n'est pas directement lié à un différend commercial. Son activation pourrait, par exemple, amener à taxer les services numériques américains, à barrer l'accès à des marchés publics ou à saisir des licences de propriété intellectuelle. Comme le Président de la République l'a dit à plusieurs reprises, la France sera extrêmement vigilante et mobilisera ses partenaires en ce sens s'il y a une violation de l'accord, dans ce domaine ou dans d'autres.

Sur le silicium, je pourrai vous envoyer plus d'informations. Toujours est-il que la Commission européenne doit présenter un plan de sécurité économique en décembre. En outre, elle a imposé depuis 2022 des droits de douane, de 31,5 % à 50,7 %, sur les importations de Chine, au titre de l'antidumping. Vous avez parfaitement raison de mentionner des pratiques anticoncurrentielles. Si cela n'était pas suffisant et que cette filière stratégique était en danger, alors nous devrions aller plus loin, notamment dans la réflexion sur la sécurité économique de l'Union européenne.

Je vous remercie d'avoir mentionné le secteur aérien, sujet largement soulevé ces derniers temps par les PDG d'Air France et de Lufthansa. Même si décarboner notre industrie aérienne est un objectif légitime, il ne faudrait pas favoriser la concurrence extérieure et le report vers d'autres aéroports au détriment de vols directs qui pourraient partir de l'Europe. Nous nous retrouvons alors dans une situation où le trajet est plus coûteux pour le consommateur et en termes de carbone. Nous devons donc bien réfléchir à l'accompagnement des acteurs au niveau européen.

Enfin, les travaux continuent sur les plusieurs étages de la fusée de la question migratoire, à commencer par la mise en oeuvre la plus rapide possible du pacte sur la migration et l'asile, qui permettra notamment des mécanismes de solidarité entre pays européens et une première sélection des demandeurs d'asile aux frontières de l'Union européenne. Ensuite, sur le règlement Retour, la Commission européenne a fait une première proposition ; c'est maintenant au Conseil et au Parlement européen d'en débattre et de travailler. Toutefois, comme vous le savez, notre objectif reste de renforcer nos moyens pour faciliter les expulsions vers les pays de transit et de départ.

N'oublions pas la dimension externe des politiques migratoires. Je songe, notamment, à l'utilisation de leviers comme les visas, l'aide au développement ou encore la conditionnalité des accords de commerce, afin de faire pression sur les pays de transit et de départ pour qu'ils reprennent les individus expulsés. Dans ce domaine, le bras de fer avec des pays d'Afrique du Nord démontre que nous sommes beaucoup plus forts à vingt-sept. En effet, dans le cas contraire, les pays avec lesquels nous voulons instaurer un rapport de force trouveront toujours des voies de contournement par l'Espagne, l'Italie, l'Allemagne ou d'autres pays. Voilà pourquoi nous insistons beaucoup, hier avec Bruno Retailleau et aujourd'hui avec Laurent Nuñez, pour européaniser ces politiques et protéger nos frontières extérieures.

M. Ronan Le Gleut, vice-président. - Notre collègue Catherine Apourceau-Poly ayant dû rejoindre la séance publique, nous vous ferons parvenir par écrit les questions qu'elle souhaitait vous poser.

Je vous remercie pour cette réunion extrêmement utile, monsieur le ministre.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 10 h 35.