Jeudi 27 novembre 2025
La réunion est ouverte à 8 h 30.
Table-ronde - « Agences de l'eau et collectivités territoriales : quelles priorités ? »
M. Bernard Delcros, président. - Mesdames, messieurs les préfets de région, mesdames, messieurs les directeurs généraux, chers collègues, merci d'avoir répondu à notre invitation pour cette audition des agences de l'eau, qui s'inscrit dans le cadre de la mission d'information que conduit la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Il s'agit d'une audition en format table ronde et en séance plénière de notre délégation, qui fait suite à celle que nous avons organisée le 23 octobre dernier dans le cadre de la mission d'information sur les agences de l'eau.
Les rapporteurs de cette mission d'information sont Gérard Lahellec, sénateur des Côtes-d'Armor, Cédric Vial, sénateur de la Savoie et moi-même.
Nous nous intéressons à l'accompagnement des collectivités territoriales par les agences de l'eau, et notamment à la mise en oeuvre de la loi du 11 avril 2025, qui est revenue sur le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux intercommunalités à fiscalité propre et qui donne aux élus locaux la liberté de choisir le périmètre de gestion des ces compétences le plus adapté. Nous partageons bien entendu la nécessité de mutualiser sur le terrain chaque fois que cela est possible. Toutefois, nous sommes aussi attentifs à ce que les élus locaux puissent décider librement des périmètres d'exercice de leurs compétences et, notamment, lors de la création de syndicats, du périmètre qui leur paraît le mieux adapté pour gérer la compétence.
Nous nous interrogeons bien sûr sur la manière dont les agences de l'eau prennent en compte l'évolution de la loi du 11 avril 2025 car des élus locaux nous ont fait part de leurs inquiétudes sur le terrain, avec des positions pas toujours très claires des agences de l'eau sur les modalités d'attribution des aides en fonction des périmètres retenus, pouvant générer des incertitudes sur les projets de mutualisation à l'échelle de syndicats intercommunaux.
Il s'agit aussi d'examiner les critères d'attribution des aides aux collectivités dans le cadre de la nouvelle programmation financière des agences et de regarder la cohérence de ces interventions sur le territoire. Nous souhaitons également voir comment chacune des agences procède, en tenant compte des particularités de chaque bassin, avec des modalités d'intervention parfois différentes. Notre mission pourra proposer des pistes d'évolution suite à ces auditions.
Pour votre information, nous avons déjà auditionné le président du Comité national de l'eau, M. Jean Launay, les préfets coordonnateurs des bassins, les directeurs généraux des agences Seine-Normandie, Rhin-Meuse et Artois-Picardie, des présidents de comités de bassin Rhin-Meuse, Loire-Bretagne, Seine-Normandie et Adour-Garonne, ainsi que des représentants de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature, rattachée au ministère de la transition écologique, qui est le ministère de tutelle des agences.
Nous auditionnons aujourd'hui l'agence Adour-Garonne, représentée par M. Pierre-André Durand, préfet de la région Occitanie et Mme Mélodie Galko, directrice générale ; l'agence Loire-Bretagne, représentée par M. Guillaume Choumert, secrétaire général pour les affaires régionales, qui représente la préfète de région qui n'a pas pu se libérer, et M. Loïc Obled, directeur général ; et l'agence Rhône-Méditerranée-Corse, représentée par Mme Fabienne Buccio, préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes, et M. Nicolas Mourlon, directeur général.
Sans plus attendre, je vous cède la parole. Il est important que vous nous précisiez comment vous avez adapté vos dispositifs au nouveau cadre législatif de la loi du 11 avril 2025.
Monsieur Pierre-André Durand, préfet de la région Occitanie. - Le bassin Adour-Garonne est, avec l'arc méditerranéen, l'une des zones les plus touchées par le changement climatique, avec 1,2 milliard de mètres cubes d'eau qui viendront à manquer à l'horizon 2050, alors même que la population augmente chaque année. Je fais une parenthèse : la région Occitanie accueille 43 000 nouveaux habitants chaque année ; c'est la région qui a le plus fort dynamisme démographique de métropole. La région Nouvelle-Aquitaine connaît également une augmentation très importante de sa population. Les étiages seront sur cette période toujours plus sévères et longs, avec une diminution des débits des cours d'eau allant jusqu'à 50 % d'ici à 2050.
Les défis sont immenses. Il faut agir, investir massivement pour renforcer la résilience du territoire. En l'absence d'action, d'adaptation, c'est plus d'un litre d'eau sur deux qui viendrait à manquer à l'horizon 2050, faisant peser des risques de rupture d'alimentation en eau potable et fragilisant les activités économiques du territoire, y compris agricoles. Lors de la sécheresse de 2022, près de 400 communes du bassin ont été en tension ou en rupture d'alimentation en eau potable - dans la plupart des cas, des communes isolées n'ayant pas transféré la compétence.
Dans ce contexte, le travail des agences de l'eau est essentiel et reconnu. Le modèle de gouvernance des agences, fondé sur le bassin hydrographique, est un système éprouvé depuis près de soixante ans et de nombreux rapports récents reconnaissent d'ailleurs son efficacité, à l'instar de ceux de la Cour des comptes. Le bassin représente vingt-six départements.
Cette efficacité des agences repose sur trois piliers historiques. Premièrement, la solidarité entre territoires et usages, que ce soit entre l'amont et l'aval d'un même sous-bassin ou entre l'urbain et le rural. À titre d'illustration, pour un département rural comme la Corrèze, un euro prélevé génère trois euros de subvention. En revanche, pour Toulouse Métropole, un euro prélevé génère 0,2 euro de subventions reçues. Il apparaît clairement que des priorisations sont assumées.
Le deuxième pilier est la responsabilisation des acteurs dans la définition des orientations, avec la participation des élus et des usagers aux instances de gouvernance. Il s'agit, d'une part, du comité de bassin qui a un rôle décisionnel et stratégique, qui incarne la gouvernance collective fondée sur la solidarité, la responsabilisation et la décentralisation, avec 40 % de représentants issus du collège des collectivités et, d'autre part, du conseil d'administration de l'agence, que je préside pour le bassin Adour-Garonne, qui définit et valide les orientations stratégiques et financières. Pour faciliter le travail des élus au sein de nos instances, des référents par collège ont été désignés et mandatés, ce qui est une spécificité de l'agence de l'eau Adour-Garonne.
Enfin, le troisième pilier est l'organisation d'une gouvernance adaptée à la situation de la ressource en eau de chaque bassin, avec les délégations territoriales des agences qui permettent d'assurer une présence de proximité, ou encore les commissions géographiques ou territoriales, qui sont des espaces de concertation avec les élus et les représentants des usagers.
En Adour-Garonne, la logique de solidarité, de mutualisation et d'efficacité de l'échelle d'action est au coeur de la stratégie du comité de bassin. Avant l'adoption du douzième programme d'intervention de l'agence de l'eau, les administrateurs ont adopté un pacte de confiance qui a posé les attentes et engagements réciproques de l'ensemble des usagers de l'eau. Cette confiance a permis d'adopter à l'unanimité du douzième programme de l'Agence de l'eau et de lever plus de fiscalité pour donner au territoire les moyens de s'adapter au changement climatique. Le collège des collectivités s'est particulièrement mobilisé pour donner à l'agence les moyens de répondre aux défis climatiques.
Pour agir efficacement, le bon usage des deniers publics est une exigence fondamentale pour déclencher la solidarité financière mise en oeuvre par l'agence. Il s'agit de garantir que chaque euro mobilisé assure la meilleure résilience du bassin face au changement climatique 'et respecte donc les principes d'efficacité, de transparence et d'équité territoriale. C'est tout l'enjeu des conditionnalités de financement mises en oeuvre dans les aides au petit cycle de l'eau. L'objectif n'est pas de refuser des projets en fonction de leur portage mais de garantir l'efficience de l'euro investi et assurer la réussite des investissements sur le long terme. Dans cet esprit, tous les niveaux de collectivités sont éligibles aux aides de l'agence. Les communes ne sont pas exclues par nature et les délibérations ont bien été modifiées pour prendre en compte la loi du 11 avril 2025. À titre d'exemple, deux demandes d'aide pour des projets portés par des communes afin d'améliorer leur système d'assainissement ont été validées par le conseil d'administration du 23 octobre dernier.
Dans un souci d'efficacité et de durabilité des projets, le travail à la bonne échelle doit évidemment se poursuivre et les regroupements doivent être encouragés lorsqu'ils sont pertinents. Je peux vous faire parvenir une liste d'exemples de regroupements qui ont été favorables pour le territoire et pour lesquels les élus pourraient témoigner. Les prélèvements sur trésorerie et le maintien d'un « plafond mordant » des recettes fixé par la loi de finances ne vont pas permettre à l'agence de l'eau Adour-Garonne de réaliser l'entièreté du douzième programme voté, alors même que les territoires ruraux sont largement bénéficiaires de la solidarité du bassin. J'ai donné quelques exemples chiffrés il y a un instant.
Les défis à venir sont immenses et les acteurs du bassin sont organisés et particulièrement impliqués pour en faire un territoire résilient.
M. Bernard Delcros, président. - Merci pour votre intervention. J'ai bien entendu les nouvelles dispositions prises à la suite de la loi. J'ai également noté que, dès l'instant où un projet est éligible en raison de son contenu, aucune différence n'est faite suivant le maître d'ouvrage qui le porte ou suivant l'étendue éventuelle du périmètre d'un syndicat qui aurait été créé à cet effet.
Je donne la parole à la deuxième agence, Rhône-Méditerranée-Corse.
Madame Fabienne Buccio, préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes - Je souhaite tout d'abord rappeler, en quelques mots, le cadre et les principes du modèle français de gouvernance de l'eau, qui repose sur trois piliers : les comités de bassin, lieux d'échange et de concertation ; l'autorité administrative, au niveau des préfets de département, coordonnés par le préfet de bassin et l'agence de l'eau, qui est le bras financier de la gouvernance et de la politique de l'eau. Il me paraissait important de rappeler ces grands principes : le dialogue entre les usagers de l'eau et la solidarité à l'échelle des bassins hydrographiques.
J'en viens plus particulièrement aux spécificités du bassin que je coordonne et de l'agence dont je préside le conseil d'administration. La première spécificité de l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse est d'être compétente pour deux bassins hydrographiques, ce qui nécessite un dialogue permanent.
Les deux bassins sont particulièrement affectés par le changement climatique et ses conséquences : une disponibilité de la ressource qui se réduit et un besoin en eau qui augmente, en particulier pendant la période estivale. Ce contexte nous conduit, collectivement, à mettre en oeuvre des trajectoires de sobriété. En pratique, cela nous oblige à concentrer notre effort, notamment notre appui financier, là où il est utile et où il aura de l'impact. C'est ce qui nous anime au quotidien.
Cela s'applique aux 7 693 communes et 327 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) du territoire de l'agence.
En ce qui concerne les compétences, sur les deux bassins, la compétence « approvisionnement - eau potable » est exercée par 149 EPCI (46 %) et par 3 881 communes (50 %), qui n'ont pas transféré la compétence.
La compétence « eau pluviale » est exercée par 92 EPCI, soit 28 %, et 66 % des communes continuent à l'exercer directement.
Seules 38 % des communes ont conservée la compétence « assainissement », ce qui représente tout de même presque 3 000 communes, et 200 EPCI se sont vu transférer totalement ou partiellement cette compétence.
S'agissant de la Corse, la loi sur l'organisation territoriale de la Corse de 2002 a transféré d'importantes compétences qui relèvent ailleurs de l'État. En l'occurrence, c'est la collectivité de Corse qui les exerce en matière de gestion de l'eau. Le territoire corse se caractérise aujourd'hui encore par une large prédominance de l'exercice de la compétence « eau » à l'échelle communale ; par ailleurs, de nombreuses communes en Corse pratiquent encore un prix forfaitaire de l'eau.
Concernant l'attribution des aides, l'agence de l'eau, en tant qu'organisme de financement, ne peut rien faire sans les maîtres d'ouvrage, quel que soit leur mode d'organisation. Le onzième programme (2019-2024) portait l'ambition d'un accompagnement du transfert de la compétence vers l'intercommunalité, dans la perspective alors de son caractère obligatoire. Mais cela n'a jamais empêché d'aider une commune.
Lorsque nous avons finalisé l'écriture du douzième programme, à l'automne dernier, la commission « programme » du conseil d'administration a fait le choix de modifier l'approche sans attendre la traduction législative annoncée par le Premier ministre. Ainsi, le douzième programme de l'agence de l'eau s'adresse de manière générale aux collectivités territoriales et leurs groupements et délégataires ayant en charge la compétence. Les communes n'ayant pas transféré leurs compétences ne sont aucunement privées de l'appui financier de l'agence. Le conseil d'administration de l'agence de l'eau a également fixé l'objectif de consacrer spécifiquement 450 millions d'euros d'aides aux collectivités situées en zonage France Ruralités Revitalisation. Le cadre du douzième programme confirme en réalité une pratique antérieure de l'agence de l'eau.
En effet, d'ans le cadre du onzième programme, 7 154 demandes d'aide déposées par des communes et 13 192 par des EPCI ont été réceptionnées. Parmi toutes ces demandes, seulement 1 582 demandes d'aide de communes et 2 181 demandes d'aide d'EPCI ont été refusées pour inéligibilité. Au total, une grande majorité des aides demandées, quel que soit le porteur, ont donc été accordées, soit plus de 354 millions d'euros d'aides accordées aux communes et 954 millions d'euros d'aides accordées aux EPCI.
Les demandes d'aide refusées le sont toujours pour des motifs de non-éligibilité au programme, notamment le non-respect des conditions d'aide aux services publics d'eau et d'assainissement - le respect du prix minimal de l'eau, l'existence de schémas directeurs des travaux et le renseignement de l'outil « Sispea » - ou encore le non-respect des conditions d'aide liées à la nature du projet. Par exemple, dans le cadre du onzième programme, les travaux sur les stations de traitement des eaux usées n'étaient éligibles que pour des stations faisant l'objet d'une mesure identifiée dans le programme d'action opérationnelle territorialisé (PAOT) porté par la mission interservices de l'eau et de la nature (MISEN) dans chaque département - ou pour des stations situées en zone de revitalisation rurale.
En conclusion, ce qui guide l'intervention de l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse c'est l'impact des projets sur la ressource et non la nature du porteur de projet.
M. Bernard Delcros, président. - Lorsque vous parlez des EPCI, est-ce que vous rassemblez 'à la fois les intercommunalités à fiscalité propre et les syndicats de communes ?
Mme Fabienne Buccio - Oui, absolument, les deux.
M. Bernard Delcros, président. - Nous passons la parole à l'agence Loire-Bretagne.
M. Guillaume Choumert, adjoint au secrétaire général pour les affaires régionales auprès de la préfète de la région Centre-Val de Loire - Le bassin Loire-Bretagne est le plus grand bassin hydrographique de France. Il couvre 28 % du territoire métropolitain et s'étend sur huit régions et trente-six départements. Il abrite 13 millions d'habitants. Il s'agit donc d'un bassin plutôt rural avec une densité de population de 83 habitants au kilomètre carré, bien inférieure à la densité moyenne nationale. Les enjeux agricoles sont particulièrement importants, puisque 70 % du bassin sont couverts par la surface agricole. Il présente aussi la particularité d'avoir un littoral très important, notamment avec la région de Bretagne. Le bassin concerne 45 % du littoral métropolitain.
En matière d'enjeux sur le bassin Loire-Bretagne, nous avons historiquement des enjeux qualitatifs, notamment en termes d'hydromorphologie, de pollution par les nitrates et les produits phytosanitaires. Seulement 24 % des masses d'eau superficielles sont en bon état sur l'ensemble du bassin, et ces chiffres sont inférieurs à 10 % dans certaines régions comme la région Pays de la Loire. Les enjeux quantitatifs sont historiquement moindres que sur les bassins Adour-Garonne et Rhône-Méditerranée ; ils étaient circonscrits à quelques territoires - la nappe de Beauce, le Marais poitevin - mais ils ont désormais tendance à s'étendre sur tous les territoires, avec des possibilités d'alimentation naturelle en été par les neiges et autres stockages naturels de l'eau qui sont moindres que dans les deux autres bassins. Il y a donc un véritable enjeu d'adaptation au changement climatique sur cette première métrique, qui est fortement travaillée avec l'ensemble des acteurs du bassin.
En matière de gouvernance, le comité de bassin Loire-Bretagne compte 190 membres, dont 40 % de représentants des parlementaires et des collectivités territoriales, soit 72 élus, dont 39 représentants des communes et groupements de communes, avec au moins huit représentants de communes rurales. Dans les faits, la représentation est plus importante, compte tenu des enjeux ruraux que j'évoquais sur le bassin.
Une autre particularité en matière de gouvernance sur le bassin Loire-Bretagne est que nous avons un bassin fortement couvert par les schémas d'aménagement et de gestion des eaux. Nous avons cinquante-sept schémas d'aménagement et de gestion des eaux sur le bassin, qui couvrent 90 % du territoire, ce qui fait qu'il y a un historique de subsidiarité très fort sur le bassin de la Loire-Bretagne entre l'action du comité de bassin, les orientations définies dans le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux - le SDAGE - et l'action de ces instances de concertation locale que sont les commissions locales de l'eau et les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE).
Concernant le programme d'intervention de l'agence de l'eau, défini sur six ans pour la période 2025-2030, il est de 2,4 milliards d'euros, ce qui représente une augmentation de 300 millions d'euros par rapport au programme précédent. Du fait des particularités rurales que j'évoquais précédemment, il y a un fort historique sur le bassin de Loire-Bretagne concernant les questions de solidarité urbain-rural, qui sont mises en exergue par deux éléments : soit des dispositifs d'aide spécifiques aux communes rurales, situées dans le zonage France Ruralités Revitalisation, soit des bonifications pour ces communes. Les deux tiers des communes du bassin sont couverts par le zonage FRR.
L'action en matière de soutien et de solidarité envers les communes rurales se traduit également par des accords de territoire et des accords de résilience que l'agence de l'eau Loire-Bretagne a mis en place depuis 2021-2022 à la suite des grands épisodes de sécheresse, qui permettent une projection sur plusieurs années d'un certain nombre d'actions et d'accords adaptés aux spécificités locales - par exemple, l'accord signé récemment dans le département de la Creuse, qui avait connu des problématiques d'alimentation en eau potable lors de la sécheresse de 2022.
L'action de l'agence au niveau des territoires est permise par une projection au plus près des territoires avec cinq délégations territoriales, qui couvrent l'ensemble du bassin et sont en proximité de l'ensemble des acteurs. Ce travail de lien et d'appui au territoire et aux collectivités en termes d'ingénierie se fait par l'action des agents de l'agence de l'eau et de leur expertise, mais aussi par un soutien et une contractualisation forte avec les conseils départementaux, puisque l'agence de l'eau Loire-Bretagne a des conventions avec la quasi-totalité des départements du bassin. Deux départements ne sont pas encore couverts, le Morbihan et les Deux-Sèvres, mais les discussions avec eux sont en cours. Ces conventions permettent donc de cofinancer des postes au sein des conseils départementaux pour renforcer l'appui technique auprès de l'ensemble des collectivités du bassin et, en particulier, des communes et autres groupements de collectivités qui disposent de moins d'ingénierie. Nous savons en effet que c'est un enjeu majeur pour pouvoir faire émerger des projets, déposer les demandes d'aide et suivre la bonne réalisation de ces projets.
Concernant la prise en compte et l'application de la loi du 11 avril 2025, Mme la préfète de la région Centre-Val-de-Loire, préfète coordonnatrice du bassin Loire-Bretagne, était venue au Sénat en avril avec le directeur général de l'agence de l'eau, à l'initiative de M. Rémy Pointereau, qui est le représentant du Sénat au comité de bassin, afin d'échanger avec les sénateurs sur les politiques de l'eau dans le bassin Loire-Bretagne et le programme d'intervention de l'agence. À cette occasion, elle s'était engagée à mettre pleinement en application la loi. Cela s'est concrétisé dès le conseil d'administration suivant, en juin 2025. En effet, le douzième programme, initialement voté par le conseil d'administration, prévoyait, en application des dispositions législatives de l'époque, qu'à partir du 1er janvier 2026, pour les travaux d'eau potable et d'assainissement, les aides s'appliqueraient uniquement pour les EPCI ou pour des collectivités regroupées au niveau minimum de l'EPCI. Le programme a donc été modifié pour qu'il y ait une réflexion sur la mutualisation au sein d'un même territoire, un travail de programmation sur l'échelle qui paraît la plus pertinente pour les élus locaux, qui n'est pas forcément celle de l'EPCI mais peut être celle d'un syndicat intercommunal, voire de plusieurs communes à l'échelle d'un bassin versant.
Ainsi, aujourd'hui comme à l'avenir, et pour l'ensemble du programme, toutes les collectivités, quel que soit leur niveau, peuvent être aidées par l'agence de l'eau Loire-Bretagne sur les enjeux d'eau potable et d'assainissement.
Vous évoquiez également la question de la cohérence entre les agences. Il me semble qu'il y a deux enjeux.
Le premier est la cohérence à l'échelle du bassin Loire-Bretagne. Sur ce point, je souhaitais souligner que la préfète coordonnatrice de bassin développe des échanges approfondis avec ses collègues préfets de région et préfets de département, puisqu'elle les réunit régulièrement pour travailler sur ces sujets. La DREAL de bassin échange avec les DREAL, la DRAF de bassin avec les DRAF. Il y a donc une forte coordination des services de l'État sur le bassin de la Loire-Bretagne.
Le second enjeu est la cohérence interbassins. Des échanges réguliers ont lieu entre les agences de l'eau, animés par le ministère de tutelle, ainsi que des échanges entre les directeurs généraux d'agences de l'eau et des partages d'expériences conjoints. Nous avons notamment accueilli, lors d'un récent comité de bassin, la directrice générale de l'agence de l'eau Adour-Garonne, pour présenter les politiques de l'eau mises en oeuvre sur le bassin Adour-Garonne et échanger en matière de cohérence et de comparaison entre des régions qui sont à cheval sur ces deux bassins.
M. Bernard Delcros, président. -J'avais participé à cette réunion à l'initiative de Rémy Pointereau, dont la conclusion était que l'agence devait faire évoluer son programme pour tenir compte de la loi, ce que vous avez fait, et je vous en remercie.
Concernant cette loi d'avril 2005, je voudrais simplement, pour lever toute ambiguïté, rappeler quel était l'esprit du législateur, puisqu'il s'agissait d'une loi portée par le Sénat depuis longtemps. Il ne s'agissait pas de privilégier la commune comme étant l'échelon idéal pour gérer les réseaux. L'esprit de la loi était de dire que le transfert obligatoire imposé partout en France avec un modèle unique vers les intercommunalités à fiscalité propre, notamment dans les zones rurales, vers des communautés de communes immenses - parfois d'ailleurs à cheval sur deux agences et des bassins différents -, est une vision descendante qui ne correspond pas à la réalité des territoires. Personnellement, je suis favorable à la mutualisation et j'agis en ce sens dans mon département, chaque fois que cela est possible. Mais le périmètre de mutualisation doit être défini par les élus locaux en fonction des réalités des territoires et ne doit pas s'appuyer sur un périmètre administratif - parce qu'une intercommunalité reste un périmètre administratif, surtout depuis l'agrandissement et la fusion des intercommunalités - qui est d'ailleurs assez rarement, adapté à la réalité des territoires. Il ne s'agissait pas de privilégier l'échelon communal, même si cela reste possible aujourd'hui dans certains cas. Je tenais à le rappeler.
Avant de donner la parole à mes collègues, je souhaite revenir sur la bonification France ruralités revitalisation que vous avez évoquée. Il y avait une bonification pour les territoires France ruralités revitalisation - ZRR autrefois - qui était de 10 %. Vous me confirmez qu'elle est maintenue dans les nouvelles dispositions ?
M. Gérard Lahellec, rapporteur. - D'emblée, je tiens à dire ici qu'il est bien que vous ayez pointé les défis qui sont devant nous. Je trouve cela grandement utile. Je le dis d'autant plus aisément que notre département des Côtes-d'Armor a été confronté à la sécheresse de 1976. Le fait de s'être trouvé en situation de stress hydrique et de pénurie en 1976 a contraint les collectivités à se pencher sur le sujet et à réfléchir, à l'époque, aux dispositions qu'il convenait de prendre pour pouvoir assurer une alimentation en eau potable à toute la population dans ces conditions. À partir de 1976, un certain nombre de barrages - trois - ont ainsi été réalisés ; ils sont aujourd'hui interconnectés et gérés par un syndicat départemental. Cependant, toutes les collectivités n'ont pas fait le même choix. C'est la collectivité des Côtes-d'Armor qui a fait ce choix. Je rappelle cet épisode de notre histoire pour dire qu'au fond, les collectivités n'ont pas forcément attendu les problèmes pour commencer à les résoudre.
Deuxièmement, la Bretagne dispose de plus de 2 700 kilomètres de littoral, ce qui représente une situation particulière du point de vue de l'eau.
Enfin, l'essentiel de l'eau en Bretagne est constitué d'eaux de ruissellement. Nous avons peu de réserves d'eau. De plus, notre agence de bassin va du Mont Gerbier-de-Jonc jusqu'à Brest, ce qui donne une représentation de la diversité des spécificités hydrographiques auxquelles nous sommes confrontés.
S'il est vrai qu'elle représente une partie importante du territoire métropolitain, reconnaissons dans le même temps qu'elle n'est pas l'agence la plus riche. Autrement dit, il n'y a pas forcément de corrélation entre les moyens de l'agence et l'ampleur du défi auquel nous sommes confrontés. Nous allons devoir mettre les choses en perspective et, pour réussir, nous avons besoin de toutes les collectivités. Toutes les populations doivent être sensibilisées et associées aux questions de l'eau. Nous savons par exemple que pour être totalement en sécurité en matière d'alimentation en eau potable, il faudrait que nous puissions disposer de 52 millions de mètres cubes par an de fourniture d'eau supplémentaire : les défis sont donc devant nous. Toutes les collectivités de Bretagne sont confrontées au sujet de l'eau. Il n'y a pas une commune qui puisse se désintéresser de cette question.
Dans le même temps, je peux comprendre que les agences de l'eau n'aient pas attendu les modifications législatives pour élaborer leur douzième programme. Je ne suis donc pas choqué que des dispositions aient pu être envisagées ici ou là, sans attendre la modification législative d'avril 2025. Toutefois, il m'apparaît que nous sommes tout de même confrontés à une forme de gestion centralisée de l'eau. Cette centralisation est quasiment inévitable quand on va du mont Gerbier-de-Jonc jusqu'à Brest, mais elle peut aussi avoir pour effet d'éloigner la collectivité de l'instance dans laquelle la décision se prend, et je ne vous en fais pas grief. Mais je m'interroge sur le rôle et la place que pourraient tenir les comités de bassin, comme instance non seulement de concertation, mais aussi comme instance de décision en situation d'émettre des avis. Cela ne peut pas être que le « ministère de la parole ».
Il est indispensable de se pencher sur une gestion plus rapprochée de la représentation citoyenne. Je le dis parce que je souhaite vraiment que la guerre de l'eau n'ait pas lieu. Or, cela peut vite devenir un sujet de tension et de division, alors que les collectivités sont les alliées objectives de la réalisation des programmes. Mais cela ne peut pas se faire en dehors de l'appropriation citoyenne que permet la commune. Vos appréciations de cette question m'intéressent grandement.
M. Cédric Vial, rapporteur. - Vous connaissez mes positions. Je suis toujours très surpris car j'ai l'impression que soit vous êtes dans le déni, soit je vis dans un monde parallèle. Nous avons des retours réguliers des élus de nos territoires qui indiquent que certaines communes rurales connaissent des difficultés importantes à obtenir des subventions.
Deuxièmement, les agents des agences de l'eau - je parlerai pour ceux de Rhône-Méditerranée-Corse - nous disent, et je vous en avais déjà fait part en 2023, Madame la Préfète : « Nous privilégions les dossiers portés par l'intercommunalité, car il est certain que l'EPCI a l'ingénierie nécessaire pour suivre les projets subventionnés ». Après le vote de la loi d'avril, une réunion s'est tenue avec les communes du bassin, animée par des agents de l'agence, pour leur expliquer qu'elles avaient toutes le droit de déposer un dossier et qu'elles étaient toutes éligibles, mais qu'elles n'auraient pas de subvention si elles restaient en régie. Voilà le discours que nous entendons sur le terrain.
Nous avons déjà eu cet échange sur le nombre de communes concernées, notamment lors de la réunion de la commission d'enquête sur les agences de l'État. J'ai relevé une seule exception depuis : une station de ski en Savoie, qui a bénéficié de subventions pour de nombreux dossiers. On m'a répondu dans un premier temps que c'était parce qu'elle faisait de « très bons dossiers ». On m'a ensuite précisé que c'était parce qu'en tant que commune nouvelle, elle était considérée comme une intercommunalité, ce qui n'est d'ailleurs pas le cas de toutes les autres communes nouvelles de plus petite taille.
Voilà la réalité que nous vivons au quotidien avec ce sentiment que, lorsque l'on est une commune qui a fait le choix - car en France, ce sont normalement les élus qui décident - de gérer en régie, nous n'avons pas les mêmes droits que les autres. Même si le règlement vous autorise à obtenir une subvention, vous ne l'avez pas.
Vous avez raison sur un point, qui m'a trompé un certain temps dans les réponses que vous m'aviez apportées : lorsque l'on vous demande de fournir des ratios sur le nombre de dossiers refusés à des communes, ils sont assez peu nombreux. Sur le terrain, on dit aux communes de ne pas déposer les dossiers en leur indiquant que de toute façon, leur dossier ne sera pas éligible. J'ai des témoignages à ce sujet. Vous leur dites que leur dossier ne sera de toute façon pas éligible, souvent après leur avoir fait remplir et compléter le dossier deux ou trois fois. Par conséquent, cela ne sert à rien de le déposer, et ainsi, effectivement, vos statistiques sont améliorées. J'ai des témoignages très directs en Auvergne-Rhône-Alpes. J'ai l'impression que nous sommes, encore une fois, malgré les auditions, dans le déni.
Quelques collègues m'indiquent qu'un fonctionnement assez proche existe dans les autres régions. Je ne sais donc plus comment faire ni quoi vous dire si l'organisation en place est dans le déni et ne permet pas de répondre à des questions aussi simples que celles-là. Dans ce cas, la seule solution sera de changer les organisations en place. En effet, changer les règles ne change rien pour vous ; les auditions et les discussions avec la représentation nationale ne changent rien pour vous non plus, et ce n'est pas la première fois. Il faudra donc changer les organisations en place. C'est mon sentiment. En tout cas, nous arrivons bientôt à la fin de cette mission d'information, et voilà le type de conclusion auquel je parviens.
J'avais une question complémentaire pour M. Pierre-Henri Durand. Monsieur le Préfet, vous avez dit tout à l'heure que, suite à l'adoption de la loi au Parlement permettant aux communes en régie de continuer à pouvoir gérer l'eau et l'assainissement quand elles le jugeaient pertinent, vous aviez modifié les règles de votre agence pour tenir compte de cette loi. Ma question est donc la suivante : quelles règles avez-vous dû changer, puisque cette loi avait anticipé le changement et que celui-ci n'avait donc jamais eu lieu ? Normalement, je ne vois pas quelles règles auraient dû être modifiées par l'adoption de la loi. Pouvez-vous nous apporter une précision sur ce point ?
Enfin, vous avez dit que vous subventionniez tout le monde mais que l'efficacité était un critère. Or, le critère d'efficacité peut conduire à exclure la commune rurale - non pas le fait qu'il s'agisse d'une commune rurale, nous sommes bien d'accord. À ce moment-là, si la commune qui dépose un dossier n'est pas en intercommunalité et que vous jugez que ce qu'elle vous propose n'est pas suffisamment efficace, que faites-vous ? N'y a-t-il aucun financement ? La commune ne fera-t-elle donc rien ? Ou bien financez-vous tout de même, même si vous estimez que c'est un peu moins efficace qu'une organisation que vous auriez jugée, vous, plus utile que les élus locaux ?
M. Bernard Delcros, président. - Afin d'organiser nos échanges, je propose que nous apportions des réponses à nos deux rapporteurs en premier lieu. Ensuite, le sujet mobilise les collègues et un certain nombre d'entre eux souhaitent intervenir et poser des questions.
M. Pierre-André Durand. - Sur ce point, Monsieur le sénateur, c'est effectivement le règlement du programme qui a été modifié, qui prévoyait anciennement un financement au profit des intercommunalités. Dès lors que la loi a été adoptée et publiée, nous avons très logiquement supprimé cette condition. D'ailleurs, dans le préambule du nouveau programme, nous avons explicitement mentionné dans les visas la loi du 11 avril 2025. Dans les nouvelles conditions d'éligibilité, il est bien indiqué que « l'agence accompagne les opérations à la bonne échelle, c'est-à-dire : - les projets qui permettent de répondre aux enjeux et spécificités du territoire, notamment vis-à-vis de la capacité à s'adapter au changement climatique et aux principes de solidarité territoriale et urbain-rural ;- et les ouvrages dont la pérennité technique et financière est assurée par des moyens d'exploitation adaptés ainsi qu'une capacité financière à réaliser l'investissement et son renouvellement ».
Pour redonner quelques chiffres : sur 1 025 collectivités compétentes, 70 % ont une gestion communale, représentant 5 % de la population. La situation est assez disparate selon les départements, même très ruraux. Si je prends un exemple - ce sont des chiffres qui datent de 2021 - 97 % des communes du département de l'Ariège ont transféré leurs compétences, contre 40 % en Lozère. Vous voyez donc qu'il y a une diversité de situations, y compris dans des départements ruraux, l'ensemble touchant une population assez limitée. Le règlement d'intervention se devait d'être actualisé au regard de la loi, et nous l'avons fait aussitôt.
Il est vrai, ensuite, que nous gérons une ressource comptée, délimitée. Nous ne sommes pas en situation de financer 100 % des projets. Nous aimerions pouvoir le faire, mais comme tout budget - c'est le cas dans une collectivité, c'est le cas pour toute organisation -, nous fonctionnons à partir d'un budget fermé. Nous nous assurons donc du respect des conditions que j'ai citées, car, comme je l'ai dit dans mon propos introductif, le changement climatique est d'une telle intensité sur le bassin Adour-Garonne que nous nous devons d'être attentifs à l'efficacité technique des projets. Il peut y avoir des cas où cette efficacité est communale. Si elle est communale et que nous avons une proportionnalité d'investissement qui est cohérente sans autres possibilités d'organisation, cela peut se justifier et il est évident que la commune a vocation à être aidée. Nous sommes toutefois conduits à gérer des demandes émanant d'élus de toute collectivité, de toute taille, de tout périmètre. Nous sommes donc obligés, évidemment, de prendre en considération l'efficience du projet présenté.
Mme Fabienne Buccio. - Je souhaite d'abord dire au sénateur des Côtes-d'Armor que nous partageons son propos. Oui, nous sommes les alliés des collectivités territoriales et nous ne faisons bien sûr rien sans les maîtres d'ouvrage. Nous partageons son analyse : les défis sont devant nous. Je rappelle, s'agissant de la présence sur le terrain, que, pour l'agence Rhône-Méditerranée-Corse, sur un effectif de 330 agents, nous en avons la moitié, soit plus de 160, qui sont en délégation, donc au plus proche des élus et sur le terrain, justement pour aider au montage des dossiers et écouter le territoire.
S'agissant des comités de bassin, ceux-ci émettent d'ores et déjà des avis conformes sur les décisions de l'agence, ce qui nous amène assez loin dans les discussions avec eux. Nous menons donc un travail continu et de grande proximité avec les comités de bassin avant de solliciter leur avis.
Pour répondre à M. le sénateur de Savoie, je confirme ce que je vous avais dit en 2023. Nous recherchions le regroupement des communes pour justement avoir toujours plus d'efficience sur le terrain. Les fonctionnaires de l'agence de l'eau sont des agents publics et obéissent aux droits et aux règlements qui leur sont donnés ; à l'époque, ils appliquaient donc ces textes.
Je veux juste rappeler que, dans le cadre du onzième programme, 30 % des dossiers sont déposés par des communes, ce qui n'est pas rien. Il n'est bon, ni pour vous, ni pour nous, d'être dans ce dialogue de sourds. Je vous propose d'organiser une rencontre, à une échelle très locale, avec les élus qui seraient mécontents ou qui auraient été empêchés de déposer un dossier auprès de l'agence de l'eau. En effet, nous n'avons pas assez de remontées d'information à ce sujet, mais peut-être ne nous parviennent-elles pas. Il serait vraiment bien d'avoir un échange direct. Je suis à votre disposition, avec le directeur général de l'agence de l'eau, pour participer à la rencontre que vous organiseriez sur ce sujet. Nous ne pouvons pas rester dans cette situation. Il faut que nous en parlions et que nous trouvions une solution. Je n'aime pas les dossiers qui n'avancent pas et qui ne trouvent pas de solution. Nous avons le même objectif. Nous travaillons pour le territoire, pour cette gestion de l'eau, et nous savons que nous avons d'immenses défis devant nous. Par conséquent, nous ne pouvons pas avoir de différends et il faut que nous avancions ensemble. Je sais que vous en êtes persuadé, Monsieur le sénateur.
M. Bernard Delcros, président. - Cette rencontre que vous proposez me paraît utile pour éclaircir localement ces problèmes, ces incompréhensions, et pour pouvoir trouver des solutions concrètes aux questions posées par les territoires.
M. Guillaume Choumert. - Je souhaite également apporter des éléments de réponse à M. le sénateur Lahellec sur les actions de proximité menées sur le bassin de Loire-Bretagne. Je partage pleinement ses propos sur les enjeux qu'il mentionne.
S'agissant de la participation citoyenne et de celle des collectivités, il y a deux niveaux. D'une part, la présence des élus au comité de bassin, avec la nécessité de faire en sorte que les comités de bassin soient des lieux de discussion et d'orientation. Nous nous y efforçons et menons des travaux et réflexions pour renforcer les discussions, faire venir de grands témoins et mobiliser davantage les élus sur ces sujets.
D'autre part, il y a l'enjeu de la projection du bassin dans les territoires. L'enjeu, sur un bassin qui représente quasiment 30 % du territoire métropolitain, est qu'il ne faut pas que toutes les décisions et tous les avis soient pris à Orléans.
Par conséquent, le douzième programme d'intervention de l'agence de l'eau a évolué et la contractualisation territoriale est mise en oeuvre entre l'agence de l'eau, les collectivités et les territoires. Auparavant, des contrats territoriaux étaient discutés pour six ans - deux fois trois ans -, validés par le conseil d'administration et suivis en conseil d'administration sur des actions très précises. Aujourd'hui, nous passons à une contractualisation plus souple qui s'appelle « accord de territoire ». L'idée est que l'agence, par ses délégations territoriales qui sont au plus près des territoires et qui connaissent les enjeux locaux, discute avec les collectivités et l'ensemble des acteurs locaux - mais sous l'égide des collectivités - des grands enjeux du territoire, et qu'ils se mettent d'accord sur ces enjeux. Ensuite, au fur et à mesure de la vie de l'accord de territoire, il s'agit de s'entendre sur les actions.
Nous avons souhaité que le suivi de ces accords de territoire ne soit plus fait au sein du comité de bassin ou du conseil d'administration, mais dans les commissions territoriales du comité de bassin - au nombre de cinq sur le bassin Loire-Bretagne - pour justement renforcer la présence des élus et le lien au territoire sur la discussion des actions avec les collectivités territoriales et ces engagements territoriaux. Il y a par ailleurs un travail très important de contractualisation avec les départements en appui et, bien évidemment, avec les conseils régionaux. La région Bretagne, par l'intermédiaire de son conseil régional, a pris la compétence d'animation et de concertation dans le domaine de l'eau, permise par la loi NOTRe. Sur le bassin Loire-Bretagne, deux régions ont fait ce choix : la Bretagne et les Pays de la Loire. Une autre région, Centre-Val de Loire, l'a demandée ; l'instruction est en cours. Nous menons également ce travail de proximité avec ces conseils régionaux qui, par cette compétence, assument un rôle d'animation territoriale, de lien et de participation citoyenne, par ailleurs encouragé et financé par l'agence de l'eau. Voilà les compléments que je souhaitais apporter pour le bassin Loire-Bretagne.
M. Hervé Gillé. - Je voudrais saluer plus particulièrement Pierre-Henri Durand, Fabienne Buccio et Elodie Galko, avec lesquels j'ai eu et j'ai le plaisir de travailler.
Je formulerai simplement quelques remarques et questions pour tenter de recentrer les priorités, car le sujet de l'efficacité est aujourd'hui absolument majeur compte tenu des enjeux. Ces enjeux portent bien sûr sur la sécurisation de la ressource, notamment la protection des aires de captage : nous voyons bien avec les pollutions émergentes le risque d'avoir demain et après-demain des critères de plus en plus négatifs dans les analyses, notamment au niveau des PFAS. Une vision plus globale sur ces sujets, dans le cadre du douzième programme, est nécessaire. Il serait intéressant que vous nous la présentiez.
Il faut notamment améliorer les interconnexions. Ce sont des stratégies aujourd'hui absolument nécessaires. Je sais que les agences travaillent dans ce sens, mais il serait peut-être utile de préciser vos positions, car au-delà même d'un syndicat de communes ou d'intercommunalités, l'objectif est de sécuriser la production et la distribution. Il s'agit donc d'améliorer les interconnexions, bien sûr, mais aussi de réfléchir avec l'ensemble des collectivités aux échelons pertinents pour des regroupements ou des coopérations plus fortes afin de sécuriser la production de l'eau potable. Nous savons que si des nappes sont sous tension, il est utile de créer des coopérations territoriales pour trouver des ressources par ailleurs et donc de sécuriser véritablement la production de l'eau potable, que ce soit à l'échelle de communes ou d'une intercommunalité. Nous sommes bien, là aussi, dans des programmes qui doivent intervenir et permettre à chacun de fonctionner correctement.
L'autre élément que je voulais mettre en perspective est qu'au-delà du dialogue communal-intercommunal, nous avons aujourd'hui une politique de l'eau qui intègre et doit intégrer de manière encore plus forte les documents d'urbanisme : les schémas de cohérence territoriale (SCoT), les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) et les plans locaux d'urbanisme (PLU). Des stratégies sont donc également nécessaires à ce niveau et doivent se retrouver dans les politiques publiques pour offrir une meilleure visibilité de cette intégration. Cela suppose également qu'à cette échelle, il y ait une vision stratégique et coopérative entre communes et intercommunalités afin que nous puissions avoir un raisonnement à l'échelle du territoire, et notamment à celle des schémas de cohérence territoriale (SCoT). Vos remarques sur ces sujets, qui correspondent aux grands enjeux d'aujourd'hui et de demain, m'intéresse.
S'agissant du douzième programme, on observe depuis quelque temps une forme de glissement entre les aides accordées au grand cycle et celles accordées au petit cycle. Parfois, à l'échelle des communes, il peut y avoir un sentiment de moindre réactivité, car il y a eu aussi une évolution globale des dispositifs d'intervention à ce niveau. Dans la perspective d'une coopération territoriale renforcée, des interconnexions, etc., c'est là que nous devrions trouver auprès des agences de l'eau et en relation, bien sûr, avec les comités de bassin un appui, qui existe mais est, peut-être, à développer.
M. Hervé Reynaud. - Je voudrais simplement évoquer le sujet des agences de l'eau avec des éléments de contexte qui ont évolué. Il y a effectivement la loi sur l'eau et l'assainissement d'avril 2025. Cédric Vial a été suffisamment clair tout à l'heure, mais comment, en situation, les agences de l'eau garantissent-elles des règles de fonctionnement qui ne privilégient pas l'intercommunalité au détriment des communes ? Je remercie d'ailleurs Mme la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes de nous avoir donné, dès ses propos liminaires, un certain nombre d'éléments chiffrés assez précis pour appréhender le sujet.
Un deuxième élément concerne la réflexion sur les agences. Nous étions un certain nombre ici, autour de la table, à être présents lors de la commission d'enquête sur les agences. Lors de l'audition, en juin dernier, du ministre Rebsamen, il y a eu un certain accord global au sein de la commission d'enquête. Le ministre lui-même disait que l'on ne pouvait pas ne pas revenir sur la gouvernance des agences de l'eau, qui sont laissées seules en capacité de gérer les évolutions de taxes. Il avait ajouté qu'il y avait une question de légitimité démocratique à ce titre et que ce rôle d'arbitrage devait revenir aux élus, en lien avec l'État, et, en particulier, les préfets de région ou de département, pour coordonner ces politiques, bien sûr en ayant une vision à l'échelle du bassin hydrographique.
Une piste de réflexion avait été envisagée : un aspect de décentralisation de cette politique de l'eau au profit du département, qui pourrait lui permettre de bénéficier d'un nouveau pouvoir fiscal. Je voulais donc avoir votre point de vue sur ce sujet.
Mme Nadia Sollogoub. - Je souhaite attirer votre attention sur le sujet des taux d'aide aux différents dossiers qui vous sont soumis, car c'est le levier pour moduler vos politiques. Je voudrais m'assurer que les taux sont réellement efficients. J'ai le cas, dans les commissions DETR, de dossiers qui arrivent avec des interventions de l'agence de l'eau à des taux tellement faibles que les élus annoncent que les projets ne seront finalement pas adoptés et que, par conséquent, cela ne déclenche pas non plus les cofinancements. Ce sont des dossiers qui ont, certes, été retenus, mais qui n'iront pas jusqu'au bout, car les taux d'intervention ne sont pas suffisants.
Puisque ces taux de financement sont le levier pour moduler vos politiques, je m'interroge, car lorsque vous voulez vraiment soutenir des dossiers, vous pouvez aller très loin. Nous savons que sur le sujet de la continuité écologique, vous allez jusqu'à 100 % d'aide pour effacer des ouvrages. Nous savons que lorsque vous le voulez vraiment, vous pouvez intervenir fortement. Je voulais m'assurer que les communes étaient bien aidées de la même manière que les intercommunalités avec ce levier.
Je m'interroge aussi sur la pertinence des taux d'aides. Parfois, une aide modulée ou bonifiée pour une commune qui est en zonage ZRR est-elle vraiment pertinente quand on parle du linéaire d'un cours d'eau ?
M. Rémy Pointereau. - Je voudrais saluer nos collègues de l'agence de l'eau Loire-Bretagne, M. le directeur Oblède, ainsi que le représentant du SGAR, M. Chomert, et balayer quelques sujets, si vous le permettez.
Vous avez parlé tout à l'heure de solidarité urbain-rural. Cela fait partie des sujets qui doivent être également prioritaires, notamment pour évoquer la GEMAPI - un sujet que nous portons avec mon collègue Hervé Gillé - où il y a vraiment besoin d'une solidarité entre les espaces urbains et ruraux pour financer les travaux de digues, en particulier sur la Loire. '
J'aimerais ensuite évoquer la solidarité interbassins. En effet, vous l'avez dit, l'agence de l'eau Loire-Bretagne représente 30 % du territoire pour une population bien inférieure à la moyenne des autres agences de bassin. Par conséquent, les moyens de l'agence de bassin Loire-Bretagne sont bien inférieurs à ceux des autres. Il en résulte que les mécanismes d'aide et de soutien sont très différents d'un bassin à l'autre et on peut se retrouver avec des effets, où d'un côté du bassin nous avons des subventions importantes et de l'autre, nous ne pouvons compter, parfois, que sur la DETR pour financer les opérations d'eau potable. Nous en avons souvent parlé à l'agence de bassin et je voudrais donc insister sur ce point.
Concernant la gouvernance, et l'appropriation citoyenne des comités de bassin, je voudrais quand même rappeler que le comité de bassin est un peu le « parlement de l'eau ». Les citoyens y sont largement représentés, je dirais même presque un peu surreprésentés, pour la bonne raison que les élus sont souvent bien moins nombreux que les associations, qui sont très assidues aux comités de bassin. Je tiens également à évoquer la « réunionite » que nous connaissons dans les agences de bassin, qui conduit les élus à ne pas forcément pouvoir être présents chaque fois. Or, vous le savez bien, les absents ont toujours tort. Il faut vraiment revoir la gouvernance, car nous ne pouvons pas continuer ainsi. Ce ne sont plus les élus qui décident, mais les associations environnementales. Il faut donc que nous revoyions les choses sur ce point.
Pour revenir au problème des financements, nous avons auditionné l'agence de l'eau Seine-Normandie, si mes souvenirs sont bons. J'avais pour ma part évoqué le nombre excessif d'études. On réalise beaucoup trop d'études qui coûtent une fortune dans nos agences de bassin, et on n'investit pas suffisamment, notamment pour l'eau potable, les stations d'épuration, l'assainissement ou les canalisations fuyardes. On consacre donc beaucoup trop de financements à des études qui, parfois, ne servent pas à grand-chose. Les études hydrologie, milieux, usages et climat (HMUC) sont certainement nécessaires, mais me font penser à l'adage : « Dites-moi ce dont vous avez besoin et je vous dirai comment vous en passer ». C'est un peu cela, car il s'agit ensuite de dire qu'il faut diminuer les prélèvements d'eau pour les irrigants ou qu'il faut réaliser davantage de travaux à tel ou tel endroit. Ce n'est pas forcément la bonne solution. Je sais également que le financement de l'Office français de la biodiversité (OFB) pèse sur les finances des agences. C'est un vrai sujet. Lorsque l'on a mis en place l'OFB, j'étais absolument opposé à ce qu'on l'intègre aux agences de l'eau, car je savais qu'à terme, cela représenterait un poids financier compliqué à gérer.
Bien sûr, la priorité est la ressource en eau potable, en quantité et en qualité, ainsi que la question des usages de l'eau et la nécessité d'éviter la « guerre de l'eau », sans pour autant supprimer tout prélèvement pour les éleveurs et les irrigants. En effet, connaissant la situation actuelle de l'agriculture, vous savez très bien que, dans les zones intermédiaires notamment, s'il n'y a pas d'eau pour essayer de se diversifier, il n'y aura plus d'agriculture.
Laurent Burgoa. - Je prendrai l'exemple de mon département, le Gard, pour illustrer, à travers ma question, une difficulté de notre pays, à savoir la difficulté qui existe parfois entre le découpage administratif et la réalité territoriale.
En effet, le Gard dépend de l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse que vous présidez, madame la préfète. Or, mon préfet de région est le préfet d'Occitanie. Ma question est donc la suivante : comment évoquez-vous entre vous ces sujets de l'eau ? Comment parvenez-vous parfois à vous coordonner en tant que préfets de région sur ces problématiques liées aux agences de l'eau ?
M. Bernard Buis. - Je voudrais saluer à mon tour le préfet Durand et Mme Buccio, qui connaissent bien la Drôme pour y avoir travaillé. Je souhaite apporter un témoignage et rassurer mon collègue Cédric Vial : on est efficace si l'on travaille en lien avec le terrain. La réunion que vous proposez, Madame Buccio, permettra, j'en suis certain, de lever les incompréhensions qui existent avec le territoire de Savoie.
Je voudrais témoigner de ce que nous avons mis en place dans la Drôme. J'étais président d'un syndicat mixte, la Rivière Drôme, dans les années 2015. Nous avons beaucoup travaillé avec l'agence de l'eau. Nous avions aussi des incompréhensions, mais nous avons réussi à nous mettre autour de la table et à bâtir des programmes pour trois ans. Désormais, ces programmes sont renouvelés. J'ai inauguré la semaine passée les locaux du nouveau syndicat mixte Rivière-Drôme, et chacun s'est félicité du partenariat institué depuis 2015 à travers des contrats d'objectifs. Tous les trois ans, nous faisons un point sur ce qui a été réalisé, sur la manière dont nous pourrons y arriver, ainsi que sur les engagements financiers que prendra l'agence de l'eau. C'est un dispositif qui fonctionne bien.
Mon deuxième témoignage est un peu similaire. Avec la communauté de communes du Diois, nous avions eu des problèmes sur la taxe sur le prélèvement. Nous avons pu travailler ensemble et nous avons mis en place des contrats de progrès. Aujourd'hui, nous en sommes au troisième, et c'est un dispositif efficace. Très souvent, ces deux structures sont citées en exemple dans la région pour montrer ce qui fonctionne bien. Lorsque l'on travaille ensemble, on avance.
M. Pierre-André Durand. - S'agissant, d'abord, des questions démocratiques et du rapport aux citoyens, je formulerai deux observations. D'une part, je souhaite insister sur le rôle des comités de bassin. Cela a été dit à juste titre : ce sont de véritables parlements de l'eau, avec 40 % d'élus. Il ne m'appartient pas d'indiquer ce que doit être la proportion de représentation, mais il est vrai que ce sont des enceintes très diverses, avec des débats riches qui produisent des positions claires. Comme l'a dit ma collègue préfète de Rhône-Alpes, les agences de l'eau sont en quelque sorte le bras armé de ces comités, notamment lorsqu'il faut opérer des choix et mettre en oeuvre des dispositions fiscales et financières.
J'ajouterai une spécificité dans le bassin Adour-Garonne, où nous avons des commissions territoriales de bassin. Nous en avons une par sous-bassin - donc huit - qui sont composées pour moitié de membres des comités de bassin et pour moitié d'autres acteurs du territoire, ce qui enrichit le dialogue. Je trouve que ce système - comité de bassin et conseil d'administration de l'agence de l'eau - fonctionne bien et est bien articulé, avec des élus très investis. Je pense au président Coste, en Corrèze, qui est à la fois au comité de bassin et au conseil d'administration de l'agence de l'eau, et qui est par ailleurs président du conseil départemental. Nous avons vraiment des personnes qui connaissent le territoire et les sujets de l'eau. Voilà pour les quelques observations sur ces aspects de gouvernance.
Sur les sujets d'urbanisme, je rejoins ce qui a été évoqué. Nous commençons à le faire en Occitanie dans l'examen des documents d'urbanisme en émettant des avis réservés ou défavorables lors de leur conception, quand nous constatons que les élus - cela arrive parfois - ont affiché des dynamiques démographiques qui soit ne correspondent pas à la réalité, soit, surtout, ne prennent pas en compte ces questions de disponibilité de la ressource en eau. Cela devient un sujet que nous devons intégrer, et nombre d'élus ont, eux, intégré cette problématique. Quand ce n'est pas le cas, il est évidemment du rôle de l'État de relever ce point. À mon sens, c'est un sujet qui montera en puissance dans la conception des documents d'urbanisme.
Concernant les sujets de financement des communes et intercommunalités, je redis qu'il n'y a pas d'exclusion dans la présentation des dossiers. Je voudrais toutefois faire une observation : les communes qui ont connu le plus souvent des ruptures d'approvisionnement ont été des communes isolées. Il est vrai que lorsque celles-ci décident ou finissent par entrer dans un système d'interconnexion, nous serons bien évidemment tentés de financer de manière privilégiée ce projet d'interconnexion par rapport à un autre qui aurait peut-être une densité d'intérêt général moindre. Le changement climatique étant très fort sur Adour-Garonne - mais c'est vrai aussi, évidemment, en Rhône-Méditerranée -, lorsque nous préparons et organisons les projets de financement, nous regardons bien sûr quelle est la situation de ces communes et s'il y a eu des coupures importantes.
Sur les questions de départementalisation, j'ai le sentiment que les territoires seraient largement perdants en termes de solidarité, puisque nous le voyons actuellement : c'est quasiment du 1 pour 3. Les territoires ruraux, je donnais des exemples tout à l'heure, sont donc largement bénéficiaires. Je citais la Corrèze : un euro prélevé, trois euros de subvention attribuée. Je citais la métropole de Toulouse, où nous sommes dans une zone très urbaine : un euro prélevé, 0,2 euro de subventions. Or, la départementalisation conduira à morceler le financement et la gouvernance stratégique des problématiques de l'eau.
L'organisation en bassin peut parfois présenter des difficultés, je songe à la contribution de M. le sénateur du Gard, à laquelle je vais répondre également, mais la logique première est bien de s'en tenir à une organisation par bassin, c'est ce qui doit primer.
Sur la question de l'articulation entre région et bassin, y compris en tant que préfet de la région Occitanie avec ma collègue préfète de bassin : nous avons des échanges entre nous et les deux directeurs d'agence ont des échanges entre eux. Par exemple, nous allons engager un travail sur les quatre départements côtiers - les Pyrénées-Orientales et l'Aude, qui ont été durement frappés par des incendies et les ruptures d'eau cet été, l'Hérault et le Gard - pour essayer de mieux harmoniser encore nos pratiques. Je veux insister sur le fait que les préfets et les directeurs d'agence se parlent et échangent des bonnes pratiques pour améliorer les choses.
Sur la départementalisation, je comprends bien l'idée - nous, les préfets, aimons le département et la région, bien sûr - mais très honnêtement d'un point de vue technique, nous ne voyons pas d'approche autre qu'une logique de bassin, à la fois pour traiter stratégiquement le sujet et, surtout, sur le terrain fiscal et financier. Nous devons assurer cette solidarité amont-aval, rural-urbain. C'est bien l'approche par bassin qui permet de le faire.
Mme Fabienne Buccio. - Monsieur le sénateur Gillé, nous partageons vos priorités : sécuriser la production et la distribution de l'eau fait partie de nos enjeux majeurs. Pour l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse, 50 % de nos aides sont consacrées à l'assainissement et à l'eau potable. Il faut bien sûr trouver des coopérations : lorsqu'on connecte des réseaux entre eux, il faut souvent changer d'échelle, et nous sommes aux côtés des communes, des intercommunalités et des élus pour avancer sur ces sujets.
Concernant le développement de l'urbanisme, qui est un sujet majeur par rapport à la gestion de l'eau, le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) est actuellement en cours d'examen au comité de bassin et se trouve véritablement au coeur de nos échanges. Nous nous concentrons sur les interactions entre urbanisme et gestion de l'eau. Une réflexion est engagée sur cette thématique avec le comité de bassin ; il y a donc une prise en compte très importante de ce sujet, sur lequel nous travaillons avec tous les acteurs du comité.
S'agissant des autres questions qui ont été posées : sur les règles d'intervention, l'agence de l'eau est membre des Mission Inter-Services de l'Eau et de la Nature (MISEN) au niveau de chaque département. Nous sommes donc au coeur de l'action menée dans les départements et nous y participons. Nous avons déjà signé un certain nombre d'accords-cadres avec plusieurs d'entre eux, notamment avec la Drôme, l'Ain et le Var. Nous signons ces accords pour nous assurer que nous partageons les ambitions départementales et qu'elles rejoignent bien les enjeux du bassin.
Enfin, sur les taux d'aide qui ont été évoqués, je préciserai que nos taux se situent entre 50 % et 70 % de la dépense éligible. Ils sont déterminés non pas en fonction de la collectivité qui porte le projet, mais en fonction du projet lui-même.
S'agissant des échanges avec tous les collèges du comité de bassin et de la question évoquée de la surreprésentation des associations : je suis toujours présente au comité de bassin, aux côtés de son président, et je tiens à dire que celui-ci veille particulièrement à ce que, quel que soit le nombre de représentants, tous les collèges s'expriment, ce qui est d'ailleurs unanimement reconnu au sein du comité de bassin.
Concernant les études, je dirai simplement que, précisément parce que l'argent public doit être utilisé de la meilleure façon et être le plus efficace sur le terrain, il faut des études, mais des études utiles. Lorsque nous recevons des demandes d'études, nous les examinons bien sûr avec la collectivité maître d'ouvrage qui porte la demande, mais aussi avec le préfet de département, qui connaît les services de l'État et collabore avec les élus pour déterminer la pertinence et la portée d'une étude.
Sur le travail avec les préfets de bassin, les préfets de région et les préfets de département, une véritable coordination s'opère au niveau des préfets de département au sein des MISEN. C'est un point important, mais nous travaillons aussi grâce aux relations qui existent, bien sûr, entre les directeurs généraux d'agence et les préfets de région. Je voulais également souligner qu'en accord avec le président du comité de bassin, tous les préfets de région concernés par l'agence Rhône-Méditerranée-Corse sont venus présenter leur territoire et les enjeux de leur région en comité de bassin, afin qu'il y ait un échange avec les membres. Cette initiative a été très appréciée.
M. Guillaume Choumert. - Sur les questions de sécurisation de l'alimentation en eau potable, il s'agit d'un enjeu majeur, comme nous le voyons avec les sécheresses récurrentes en été.
Un travail important est mené sur les questions d'interconnexion. Il appartient au niveau local de définir la bonne échelle qui permet de sécuriser l'approvisionnement par des interconnexions. Des travaux concrets ont été menés dans la Creuse et le Finistère. Je proposerai au directeur général de l'agence de l'eau de présenter ces deux exemples, qui sont assez parlants.
Sur l'urbanisme, l'un des enjeux du SDAGE actuel 2022-2027 était de renforcer les liens entre la planification en matière d'urbanisme et l'aménagement du territoire et les politiques de l'eau, notamment avec des orientations sur les questions d'aménagement des bassins versants. C'est un point qu'il faut continuer d'approfondir en articulation très forte entre les services de l'État, de l'agence de l'eau et les collectivités.
Sur les questions de décentralisation, je n'y reviendrai pas, Monsieur le préfet a évoqué les enjeux de solidarité.
Concernant les taux d'aide de l'agence de l'eau Loire-Bretagne, hors bonification, il y a trois taux types qui sont de 30 %, 50 % et 70 %, et qui peuvent être augmentés grâce à des bonifications. La bonification pour les communes rurales s'applique surtout à l'eau potable et à l'assainissement. Ces aides sont relativement incitatives et doivent être couplées avec d'autres aides, qu'il s'agisse de dotations de soutien aux collectivités, mais aussi des prêts de la Banque des territoires. Il y a une articulation à trouver. Récemment, une convention a été signée entre le directeur général de l'agence de l'eau et le directeur général de la Banque des territoires pour permettre de coupler au mieux les subventions de l'agence de l'eau et les prêts de la Banque des territoires.
Le point soulevé par M. le sénateur Pointereau concernant les digues le long de la Loire un sujet qui est un peu hors du champ de l'agence de l'eau. Mais la préfète coordonnatrice de bassin Loire-Bretagne en est pleinement investie. Nous avions réussi, au moment du transfert de gestion des digues domaniales de Loire de l'État vers les EPCI, à trouver des solutions en mobilisant l'établissement public Loire pour qu'un certain nombre de financements puissent être mutualisés entre les communes. Il reste des enjeux très forts, notamment sur les questions d'entretien, qui sont importantes dans le département du Cher. Nous sommes bien sûr en soutien et en appui des travaux qui sont menés en ce sens.
Sur la question des études, je partage les propos de Mme la préfète sur les études HMUC, qui sont l'appellation Loire-Bretagne des études d'évaluation des volumes prélevables. Ce sont des études prévues par la réglementation mais qui ont aussi un objectif assez clair et fort : dans un contexte de raréfaction de la ressource en eau l'été, il y a un enjeu à pouvoir se projeter sur ce que sera la ressource demain pour la partager au mieux et éviter des tensions quantitatives encore plus fortes, qui auront des impacts pour tout le monde, avec des risques importants de rupture d'alimentation en eau potable. Nous en avons déjà connus et les coupures pourraient toucher des territoires encore plus grands ou des collectivités encore plus peuplées, avec des questions d'alimentation en été qui seraient d'autant plus problématiques.
C'est aussi un enjeu important pour les acteurs économiques, au premier rang desquels les agriculteurs, puisqu'il est compliqué pour eux de commencer un assolement et de subir, au milieu de la saison culturale, des restrictions importantes en raison d'une situation de crise. Bien évidemment, l'objectif de ces études n'est pas de priver les agriculteurs d'eau, mais de pouvoir définir la ressource disponible et de la partager au mieux en identifiant les impacts et, surtout en élaborant, en parallèle des études, un plan d'action pour accompagner les acteurs locaux. Nous sommes en discussion régulière et approfondie avec les chambres d'agriculture, notamment, sur ce sujet pour accompagner les agriculteurs dans cet enjeu d'adaptation à la diminution de la ressource en eau l'été. Nous utilisons l'ensemble des leviers mobilisables, qu'il s'agisse de leviers agronomiques ou, bien sûr, de leviers hydrauliques tels que le stockage hivernal de l'eau.
Concernant la question de la coordination, il y a bien sûr l'échelle du bassin, mais un travail est également mené aux niveaux régional et départemental par les services de l'État, avec une représentation de l'agence de l'eau dans les territoires. Le directeur général de l'agence de l'eau se rend aussi régulièrement sur les territoires pour échanger avec les préfets de région et les préfets de département. C'est un enjeu particulièrement fort et auquel nous sommes attachés. Je laisse la parole à Loïc Obled pour qu'il présente ce qui a été fait sur le Finistère et sur la Creuse en matière de sécurisation de l'alimentation en eau potable.
M. Loïc Obled, directeur de l'agence de l'eau Loire-Bretagne. - Concernant la sécurisation, sur le budget de l'agence consacré aux collectivités, les études représentent environ 10 %. Donc 90 % des financements sont plutôt consacrés aux investissements ou à l'accompagnement des collectivités dans les politiques qu'elles mènent.
Deux territoires sont particuliers - bien qu'ils le soient tous -, le Finistère et la Creuse. En effet, dans le Finistère, même s'il y pleut 1,50 mètre d'eau par an, notamment sur les Monts d'Arrée, c'est un territoire qui a été particulièrement touché par la sécheresse en 2022, avec des communes qui ont dû être approvisionnées en eau, par citernage notamment. Il en va de même pour la Creuse, avec le plateau de Millevaches, qui a été également fortement touché en 2022. Aucun de ces deux territoires n'a de nappes phréatiques. La seule eau que l'on peut utiliser est donc celle qui est stockée par le sol, notamment par les zones humides, ou celle qui tombe du ciel. Quand il ne pleut pas pendant deux mois, il n'y a plus d'eau, ni pour l'irrigation, ni pour l'eau potable.
C'est donc une véritable inquiétude. Il y a eu une prise de conscience très forte des citoyens, de l'ensemble des acteurs économiques en premier lieu et, bien sûr, des collectivités. L'agence de l'eau a pu échanger avec l'ensemble des collectivités, en lien très étroit avec les préfets de chacun de ces départements et les départements eux-mêmes, pour essayer d'établir des plans de traitement de ces points noirs d'interconnexion et de sécurisation de l'eau potable. Les départements se sont investis pour travailler sur des schémas directeurs. Dans la Creuse, par exemple, Guillaume Choumert a évoqué les accords de territoire qui permettent de piloter par la performance. Les discussions avec la préfète, les services de l'État, les collectivités concernées et le département, qui a soutenu la création d'un syndicat à vocation départementale, nous ont permis de prévoir une aide à hauteur de 30 millions d'euros, ce qui est énorme pour un territoire comme la Creuse, avec un taux de retour par conséquent très important.
L'engagement de consacrer 30 millions d'euros à la sécurisation de l'eau potable, visait à mettre de « l'eau dans les tuyaux et les usines ». Mettre autour de la table toutes les collectivités a donc permis de mettre l'accent sur d'autres sujets portés par les collectivités : les efforts de sobriété, les efforts d'adaptation, la préservation des zones humides et le traitement des aires de captage pour lesquelles, dans la Creuse - même si elles y sont rares -, il peut y avoir des enjeux de qualité. Les priorités sont donc l'interconnexion et la sécurisation, mais nous essayons aussi d'avoir une vision à 360 degrés avec les collectivités territoriales et pour elles. Nous cherchons à avoir un impact sur les politiques d'urbanisme, les politiques agricoles, les politiques de développement économique et touristique et, évidemment, les politiques environnementales.
M. Bernard Delcros, président. - Chacun a parfaitement conscience de l'ensemble des enjeux de l'eau et de ce qui nous attend pour l'avenir ; je songe bien évidemment aux parlementaires, aux agences, aux élus locaux, et en particulier aux élus ruraux. Nous avons donc, d'un côté, votre vision, celle des agences, celle des élus à grande échelle sur ces enjeux de l'eau et les orientations qu'il faut prendre. De l'autre côté, nous avons, sur le terrain, dans les plus petits villages, des élus locaux qui ont une parfaite connaissance de leur réseau, des problématiques qu'ils rencontrent, qui sont en contact direct avec les citoyens et qui ont le sens de l'intérêt général et le souci des deniers publics. Sur le terrain, ces élus ont parfois le sentiment de subir des décisions qui ne correspondent pas à la réalité de ce qu'ils vivent.
Il y a donc, malgré tout, un travail à faire pour renforcer les échanges, le lien sur le terrain, la concertation, le partage d'avis entre les représentants des agences qui sont sur le territoire et les élus locaux. Je le dis particulièrement pour les plus petites communes qui, souvent d'ailleurs, sont regroupées en syndicats intercommunaux, comme nous l'avons dit tout à l'heure et n'ont pas attendu la loi de 2025. Nous gagnerions en efficacité si nous arrivions à renforcer ces liens et à prendre en compte la réalité vécue par les élus sur le terrain.
Sinon, nous allons créer un fossé entre, d'une part, ce qui se décide « en haut » sur des arguments tout à fait objectifs et des constats que nous partageons sur les enjeux de l'eau, et, d'autre part, la réalité de ce qui est vécu dans les plus petites communes et dans les plus petits territoires, notamment en secteur rural où les maires sont toujours en première ligne.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 10h17.