COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES

La réunion est ouverte à 9 h 58.

Audition de M. Clément Beaune, Haut-commissaire à la Stratégie et au Plan

M. Bernard Delcros. - Mes chers collègues, nous avons le plaisir d'accueillir aujourd'hui le Haut-commissaire à la Stratégie et au Plan, Clément Beaune.

Les travaux que vous menez, monsieur le Haut-commissaire, concernant plus particulièrement les enjeux de planification et d'aménagement du territoire, intéressent au plus haut point la délégation aux collectivités territoriales.

Aujourd'hui, nous souhaiterions nous concentrer sur la question de la territorialisation des politiques de l'État, en nous intéressant notamment à deux contributions.

D'une part, le rapport initié par le haut-commissariat, présenté le 14 janvier 2026 par le préfet Michel Cadot et intitulé « Grands projets d'infrastructures : prioriser, simplifier, réussir ». Ces mots font écho au quotidien des élus des collectivités territoriales.

D'autre part, la contribution de Hugo Biolley, maire de Vinzieux, une petite commune de l'Ardèche, et l'un des plus jeunes maires de France, que relaie le Haut-commissariat et qui a pour titre « Planification et ruralités : une histoire de confiance ». La question de la confiance entre l'État et les collectivités est un sujet crucial.

Les analyses de messieurs Cadot et Biolley convergent sur un point central : la concrétisation des projets publics se heurte aujourd'hui à des difficultés croissantes. Il est grand temps de remédier à cette sorte de fuite en avant de la complexification.

Je souhaite rappeler brièvement quelques enseignements de ces deux publications. Comme le montre monsieur Biolley, la crise de la planification territoriale est d'abord une crise de la relation entre l'État et les collectivités locales. Au sein de notre délégation, nous nous attachons à objectiver ce constat. Après notre échange, nos collègues Laurent Burgoa et Franck Montaugé présenteront d'ailleurs les résultats de la consultation des élus locaux sur les territoires ruraux à l'ère des transitions.

Une consultation des élus locaux relative aux ruralités et aux transitions met en évidence le manque de visibilité, l'instabilité, la complexité des procédures, l'accumulation des réglementations et des normes, les injonctions parfois contradictoires, ainsi que les délais et les surcoûts qu'elles engendrent. Tous ces éléments constituent autant de freins à la concrétisation des initiatives locales et à la planification. Les outils financiers de l'État reposent trop souvent sur une logique d'appel à projets, qui ne permet pas de définir une stratégie territoriale pluriannuelle. Pour l'avoir vécu, je sais ce qu'il se passe sur le terrain : il faut tordre les projets pour les faire entrer dans un cadre national, alors que ce devrait être l'inverse. Par ailleurs, l'État est souvent perçu davantage comme un contrôleur que comme un facilitateur, dans un contexte marqué par la réduction des moyens des services déconcentrés et l'inflation des normes. Notre délégation est particulièrement attachée à la lutte contre la complexité normative, une préoccupation qui irrigue l'ensemble de nos rapports. Cette mission de simplification, confiée au premier vice-président, Rémy Pointereau, se traduit par des liens étroits avec le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN).

S'agissant des projets d'infrastructures, le constat dressé par monsieur Cadot est sans appel. La France, longtemps modèle en matière de grands projets, se heurte désormais à la multiplication des délais, des coûts et des contentieux. Selon le rapport, « entre 12 et 16 ans sont en moyenne nécessaires pour mener à bien un projet de grosse infrastructure, depuis le dépôt du dossier jusqu'à sa livraison ». Nous sommes bien sûr attentifs à vos propositions visant à réduire ces délais. Toutefois, au-delà de ces grands projets nationaux, vous soulignez que certaines de vos propositions ont vocation à s'appliquer à des projets plus locaux, notamment pour raccourcir les délais d'instruction. C'est un sujet auquel nous sommes très attachés, car il ne faut pas s'imaginer que ces contraintes ne valent que pour les grandes infrastructures. Les maires, y compris dans les plus petites communes, sont confrontés, à leur échelle, aux mêmes difficultés. Ce point est essentiel.

L'investissement public repose très majoritairement sur des initiatives portées par les collectivités territoriales, en milieu rural comme en secteur urbain. Ces opérations d'aménagement du territoire se heurtent aux mêmes obstacles : la complexité des procédures, les incertitudes juridiques, les délais de réalisation excessifs et coûteux. Dès lors, une question intéressera notre délégation, Monsieur le Haut-commissaire : dans quelle mesure les 39 recommandations du rapport sont-elles transposables aux projets locaux portés par les collectivités territoriales ? L'empilement des procédures, la multiplication des normes et l'insécurité juridique constituent autant de freins à la réalisation de projets à l'échelle locale. Les élus attendent des solutions de bon sens, prenant en compte la réalité et la spécificité des territoires. Vos travaux ouvrent des perspectives intéressantes, mais elles appellent une exigence particulière : veiller à ce que ces évolutions ne bénéficient pas uniquement aux grands projets nationaux, mais irriguent l'action des collectivités territoriales dans tous les territoires. C'est bien aussi à cette échelle que se joue l'efficacité de l'action publique.

M. Clément Beaune, Haut-commissaire à la Stratégie et au Plan. - Je suis très heureux de votre invitation qui me permet de revenir dans cette assemblée. Je vous remercie de donner de la visibilité et de l'impact au rapport coordonné par Michel Cadot, qui n'est pas le mien mais que j'endosse pleinement.

La méthode employée pour ce rapport a beaucoup de sens et nous devons essayer de la développer le plus possible dans les travaux du Haut-Commissariat à la stratégie et au plan, tel que je le conçois depuis que j'ai pris mes fonctions il y a un an. Il s'agit de s'ouvrir à des sujets concrets, avec des propositions qui peuvent servir le Gouvernement comme les décideurs locaux, et d'essayer, sans naïveté, de faire converger des points de vue et des expériences différentes.

Le préfet Michel Cadot, qui a piloté avec succès la coordination des Jeux olympiques et paralympiques avec cette méthode de concertation, a réuni dans son groupe de travail des représentants des associations d'élus, du secteur du bâtiment et des travaux publics, des administrations de l'État, de grands opérateurs comme la Société nationale des chemins de fer français (SNCF), d'universitaires et d'organisations non gouvernementales. Ces acteurs, dont les points de vue peuvent parfois diverger, n'ont pas été réunis dans une grande épiphanie qui les aurait conduits à penser la même chose - cela ne serait ni réaliste ni souhaitable. Leur contribution a néanmoins permis d'ancrer les 39 propositions du rapport dans une démarche opérationnelle, pour fournir une boîte à outils aussi concrète que possible.

Nous allons essayer de généraliser cette méthode dans un certain nombre de travaux. J'en profite pour dire que je tiens beaucoup à remettre au centre de nos réflexions et de nos propositions la question de l'aménagement du territoire.

L'aménagement du territoire procède d'initiatives d'ampleur variable, qui se heurtent toutefois à des obstacles croissants et parfois similaires. La tradition des grands projets remonte à celle du commissariat général au Plan, institution créée en 1946 par le général de Gaulle et Jean Monnet, et dont les dénominations et les périmètres ont évolué. Dès 1963, une quinzaine d'années après sa création, était instituée la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), d'abord intégrée au Plan avant de devenir autonome. Sans céder à la nostalgie, ni plaider pour une reconstitution à l'identique de ces dispositifs, force est de constater que la France était autrefois dotée de projets, d'une vision, d'un pilotage et que la notion d' « aménagement du territoire » était pleinement affirmée.

La décentralisation n'a en aucun cas atténué cette nécessité ; elle en a, au contraire, renforcé la portée. Les deux logiques apparaissent étroitement complémentaires : l'aménagement du territoire peut se concevoir comme une action coordonnée entre les élus locaux et les services de l'État. Dans ce cadre, l'État peut conserver un rôle déterminant en matière de planification, d'accompagnement et d'ingénierie, comme le souligne notamment Hugo Biolley - l'un des plus jeunes maires de France - dans sa note.

Une critique récurrente tient au fait que l'État abandonne sa compétence d'appui et d'ingénierie aux collectivités locales pour des projets locaux d'aménagement ou d'équipement. Si la notion d'aménagement du territoire doit être adaptée aux réalités contemporaines, elle mérite d'être replacée au centre de nos réflexions.

S'agissant ensuite de l'enjeu des simplifications normatives, il convient d'en rappeler la logique : on ne réalise pas un projet parce qu'on a simplifié les normes, mais on simplifie les normes parce qu'on a un projet. Les exemples récents de la reconstruction de Cathédrale Notre-Dame de Paris ou de l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 l'illustrent : des lois ad hoc de simplification ont été adoptés afin de lever certaines contraintes, y compris environnementales. Toutefois, c'est bien l'existence préalable de ces projets qui a conduit à mobiliser des financements et à adapter le cadre normatif.

Ainsi, lorsqu'on a une vision claire pour un territoire - qu'il s'agisse d'aménager ou de créer -, il est ensuite plus facile de mobiliser, y compris les personnes qui pouvaient initialement se montrer réticentes. Encore faut-il indiquer la direction que l'on empruntera, expliciter les objectifs poursuivis et présenter les adaptations, ajustements, voire dérogations nécessaires. À cet égard, une loi de simplification, prise isolément, ne saurait suffire à lever les difficultés.

Tel est l'un des enseignements du rapport confié à Michel Cadot, qui invite à ne pas multiplier les dérogations sectorielles, mais à adapter également le droit commun. J'ai confié ce rapport au préfet Michel Cadot, qui animait un groupe de travail et a conduit une quarantaine d'auditions à partir du milieu de l'année 2025. La mission a été accomplie dans les délais impartis, à la date du 15 décembre 2025, avant de m'être remis formellement au début de l'année 2026. L'idée était de partir d'un constat largement partagé : si l'ambition pour de grands projets structurants demeure, ceux-ci se heurtent désormais à des blocages croissants, qu'ils soient d'ordre normatif ou contentieux.

Dans ce contexte, j'ai demandé à Michel Cadot d'appliquer cette méthode de concertation et de dépasser la seule logique d'accélération ou de simplification. Il s'agit, en effet, d'essayer de résoudre cette quadrature du cercle : comment aller plus vite sans sacrifier les exigences environnementales et la participation du public ? Ce défi a été relevé brillamment par Michel Cadot et ceux qui l'ont accompagné, avec 39 propositions très concrètes pour concilier célérité, sécurité juridique et de visibilité.

Une difficulté majeure pour les porteurs de projets et les collectivités tient à l'incertitude quant à l'issue, aux délais et au budget des opérations. L'indétermination constitue, de ce point de vue, un facteur de blocage. Le cas de l'autoroute A69, dans le Tarn, en est un exemple édifiant : indépendamment des positions de chacun concernant ce projet - que j'ai à titre personnel défendu -, nul ne saurait se satisfaire d'une « odyssée contentieuse », comme le dit joliment le rapport, faite de suspensions et de reprises d'un projet, sans savoir s'il aboutira un jour. On pourrait trouver de tels exemples dans chaque département de France.

Le rapport répond ainsi à un triangle d'exigences : accélérer les procédures, assurer la visibilité et la sécurité juridique, et respecter les exigences environnementales. Il conclut avec deux grandes convictions que je partage : il écarte délibérément une approche de rupture - de type « Big Bang » - au profit d'une méthode pragmatique et immédiatement opérationnelle. Le rapport est assez détaillé, technique - et c'est tant mieux - et propose 39 recommandations qui, mises bout à bout, permettent d'apporter des simplifications et des accélérations. Nous aurions pu retenir une autre approche, qui aurait consisté à réécrire plus largement notre droit de l'urbanisme ou de l'environnement. Nous ne l'avons pas fait pour une raison simple : nous voulions être utiles rapidement et donc disposer de cette « boîte à outils » composée de mesures concrètes, tangibles, applicables assez rapidement si le Gouvernement et le Parlement souhaitent s'en saisir.

Parmi les 39 propositions formulées :9 relèvent du domaine législatif et pourraient être intégrées à de futurs textes - tels que la loi-cadre sur les transports ou les futures lois de simplification ;13 préconisations sont de nature réglementaire, donc susceptibles d'être mises en oeuvre rapidement ;17 consistent à changer des pratiques administratives. L'ensemble constitue ainsi un corpus de mesures concrètes, dont l'adoption pourrait intervenir dans des délais relativement brefs, sous réserve de la volonté du Gouvernement et du Parlement de s'en saisir.

L'ambition n'est pas celle du « grand soir », mais d'améliorations qui, mises bout à bout, peuvent être concrètes et importantes. Selon l'estimation du rapport confié à Michel Cadot un grand projet d'aménagement national, dont la durée moyenne s'établit aujourd'hui entre treize et dix-sept ans, pourrait voir son calendrier réduit d'un quart à un tiers. Le gain attendu -- de l'ordre de trois à quatre années -- n'est pas une avancée négligeable.

Au-delà de cet objectif, le rapport repose sur un second parti pris, tout aussi structurant : celui d'une démarche progressive, à rebours de toute logique de « grand soir » ou du coup de baguette magique. Il n'existe pas, en effet, de point de blocage isolé dans la chaîne de réalisation d'un projet dont la suppression suffirait à réduire drastiquement les délais pour gagner plusieurs années. L'approche retenue par le rapport de Michel Cadot est juste : il s'agit de faciliter la mise en oeuvre de l'ensemble des étapes, de la planification initiale à l'inauguration, en passant par la déclaration d'utilité publique, les autorisations environnementales, les phases contentieuses et les pratiques administratives.

Un autre point d'attention majeur est mis en évidence dans le rapport. Ces dernières années, le Gouvernement comme le Parlement ont, pour des motifs légitimes et non sans résultats - bien que ceux-ci restent parfois difficiles à mesurer pour les textes les plus récents -multiplié les régimes spécifiques de simplification. Ainsi pour les projets liés aux énergies renouvelables, au nouveau nucléaire, ou encore pour des opérations d'envergure telles que la reconstruction de la cathédrale Notre-Dame de Paris ou l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024. La loi « Industrie verte » est un autre exemple de cette dynamique de création de régimes sectoriels de simplification.

La multiplication des dérogations sectorielles, bien que partant de bonnes intentions, peut créer de la complexité. Comme l'ont souligné de nombreux auditionnés, les différents régimes dérogatoires présentent des incohérences entre eux, au point que, même en phase contentieuse, le juge peut avoir des difficultés à déterminer les normes applicables. Poursuivre dans cette logique ne répondrait pas au besoin de simplification transversale nécessaire à la réalisation des projets, en particulier des grands projets. L'approche retenue consiste donc à privilégier une série de mesures qui s'appliquent globalement dans le droit commun, plutôt qu'un « big bang ».

Je me fais ici le porte-parole du rapport de Michel Cadot en soulignant une exception pour les opérations d'entretien, de maintenance et de régénération, qui ont un caractère transversal. La régénération de nos réseaux, routiers comme ferroviaires, constitue aujourd'hui une priorité. Or il n'est pas pertinent de traiter l'entretien et la maintenance d'un réseau comme un projet entièrement nouveau au regard des exigences administratives, environnementales ou de participation du public. C'est pourquoi l'idée de prévoir des facilités particulières pour ces opérations me paraît bienvenue. Il est ainsi proposé que, pour des opérations répétitives -- comme l'entretien régulier d'une ligne par SNCF Réseau --, il ne soit pas nécessaire de reprendre l'ensemble des autorisations. Cela relève du bon sens et répond à la priorité que doit constituer la maintenance de nos réseaux.

Ces orientations traduisent l'originalité du rapport, qui repose sur une action progressive sur l'ensemble des maillons de la chaîne au service d'une simplification du droit commun. Si ces propositions étaient mises en oeuvre, même progressivement, elles permettraient de précieux gains de temps.

Je reviendrai rapidement sur quelques propositions concrètes du rapport, structuré en cinq points. Le premier concerne l'amélioration de la planification ; je prêche un peu pour ma paroisse, mais il s'agit-là d'un point très important. L'expérience montre en effet que, pour les grands projets nationaux stratégiques, les hésitations sur les priorités ou sur la programmation du financement font perdre du temps et nourrissent oppositions et contentieux.

Le deuxième axe concerne les modifications de gouvernance. Il est notamment proposé de conditionner la déclaration d'utilité publique (DUP) à la signature d'un protocole indicatif de financement. Aujourd'hui, pour le dire franchement, la DUP est trop souvent un geste symbolique, voire un peu hypocrite, donnant à penser qu'un projet ira nécessairement à son terme, alors que le financement n'est pas bouclé. Il faut sortir de cette logique : trop de projets ont été ralentis, voire compromis, parce qu'un délai excessif s'est écoulé après la DUP. De plus, ce délai a parfois posé des problèmes juridiques, car l'équilibre, y compris environnemental, n'était plus cohérent avec le dossier initial.

La troisième série de recommandations concerne la simplification de certaines procédures, en particulier le rapprochement dans le temps entre la DUP et l'autorisation environnementale. Le rapport ne va pas jusqu'à fusionner ces deux procédures, bien que certains pays européens l'aient fait. À titre personnel, il me semble que nous y parviendrons, mais cela impliquerait une réécriture plus profonde de notre droit. Il s'agit, par exemple, d'établir la raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM) au stade de la délivrance de la DUP, afin d'éviter que le principe même du projet ne puisse être remis en cause tardivement. C'est d'ailleurs l'un des éléments portés par le ministre Philippe Tabarot dans le projet de loi-cadre relatif au développement des transports.

Deux autres axes méritent d'être soulignés. Le premier concerne la participation du public : il n'est pas question de remettre en cause la Commission nationale du débat public, mais de simplifier les cas de recours à la participation du public et de donner plus de liberté aux porteurs de projets dans l'organisation de la concertation. Le second point, essentiel, est la question contentieuse. Il faut la clarifier, la simplifier et, dans certains cas, l'accélérer, sans porter atteinte au droit au recours. Le rapport formule deux propositions fortes, à titre expérimental. La première consiste à créer un régime contentieux commun pour les grands projets stratégiques, avec un délai de jugement encadré à dix mois. Ces projets seraient jugés directement par une cour administrative d'appel, avec pour seul recours la cassation. En contrepartie, les travaux seraient suspendus pendant ce délai de jugement. Cet équilibre me paraît intéressant : pas de travaux pendant l'instance, mais une décision rapide. La seconde proposition, plus technique, consiste à expérimenter un référé dit « prédécisionnel », sur le modèle du référé précontractuel. Lorsqu'un dossier administratif est déposé, le juge pourrait signaler d'éventuels vices de forme afin qu'ils soient corrigés en cours de procédure. L'objectif est d'éviter qu'un projet ayant obtenu une DUP ou une autorisation environnementale soit annulé plusieurs années plus tard pour un vice purement formel alors que son bien-fondé n'est pas contesté sur le fond.

L'idée générale consiste donc à agir de manière pragmatique sur tous les maillons de la chaîne, de la planification jusqu'au contentieux. C'est le sens de cette boîte à outils, qui pourrait permettre au pouvoir exécutif et au législateur d'apporter des améliorations tangibles.

Je voudrais dire un mot enfin de la note rédigée par Hugo Biolley, qui était - jusqu'aux dernières élections municipales - le plus jeune maire de France et qui est âgé de 25 ans à l'aube de son second mandat ! Son analyse constitue un retour d'expérience personnel sur son vécu de jeune élu. Il défend notamment l'idée d'une planification pour les communes rurales et critique la logique des appels à projets, qu'il voit comme le symptôme d'une forme de défiance ou de distance. Sa proposition est d'aller davantage vers une logique d'accompagnement, d'ingénierie et de dialogue entre l'État et les collectivités, au sein de comités où préfets, sous-préfets et élus des petites communes puissent échanger. Il faut bien sûr éviter la « réunionnite », mais il est nécessaire qu'il existe des lieux où le représentant de l'État et les représentants des élus des petites communes puissent échanger.

Il prend l'exemple, certes discuté, de la politique de la ville, où existent de multiples instances de concertation, et relève que l'on ne retrouve pas l'équivalent pour les politiques de ruralité. C'est le coeur de son message.

Plus largement, cette note s'inscrit dans la « collection du Plan », que j'ai souhaité développer pour que le Haut-Commissariat soit aussi un lieu de publication de points de vue extérieurs. À côté de nos propres travaux, comme le rapport Cadot, nous publions ainsi des contributions d'élus, de chefs d'entreprise, de syndicalistes ou de responsables associatifs, sur des sujets très divers, afin d'enrichir le débat public à partir d'expériences de terrain. Cela fait partie des évolutions que j'ai souhaité porter depuis mon arrivée au Haut-Commissariat.

M. Rémy Pointereau. - Nous manquons à mon sens de visibilité en matière d'aménagement du territoire. À l'origine, ce concept s'est développé après la parution d'un livre de Jean-François Gravier, « Paris et le désert français », publié en 1947, avec l'objectif de rééquilibrer Paris et les provinces. Aujourd'hui, la question se poserait davantage en termes d'équilibre entre métropoles et reste du territoire.

Cette ambition a ensuite trouvé une traduction institutionnelle avec la création de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale par le général de Gaulle, devenue ensuite la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) puis le commissariat général à l'Égalité des territoires (CGET). À ses débuts, sous l'impulsion d'Olivier Guichard, cette politique portait une vision de long terme, non à cinq ou dix ans, mais à vingt ou trente ans, sur ce que nous voulions bâtir pour le pays en matière de mobilités, d'aménagement et de réindustrialisation.

Aujourd'hui, tout cela est mélangé.

Il y a un déficit de lisibilité ; nous semblons parfois réduire l'ambition à la seule accélération des projets, sans nous projeter suffisamment dans l'avenir. L'aménagement du territoire tend même à être lu à travers une opposition entre une logique de croissance et une logique de décroissance. Je souhaiterais connaître votre appréciation sur ce point.

Ce qui semble manquer aujourd'hui, c'est peut-être la capacité à fixer des objectifs collectifs, à dessiner des perspectives, à porter une forme d'espérance. J'observe que, depuis plusieurs mandats présidentiels, cette vision d'avenir paraît moins affirmée. C'est, me semble-t-il, un reproche qui peut être formulé. Les derniers présidents de la République ayant porté une véritable vision de long terme furent peut-être le général de Gaulle et Georges Pompidou.

J'aimerais donc que nous retrouvions cette capacité de projection. On dira peut-être que cette aspiration relève d'une forme de conservatisme ; mais, après tout, être conservateur peut parfois consister à préparer l'avenir de notre beau pays, la France.

M. Laurent Burgoa - Vous avez raison, monsieur le ministre, de rappeler que tout projet, qu'il soit national ou local, suppose des études préalables, des démarches administratives -- je pense notamment à la DUP -- ainsi que des voies de recours. Il est naturel, dans un État de droit, que le droit s'exprime. Mais ne pensez-vous pas que, pour les collectivités, l'État devrait davantage se positionner comme facilitateur des projets ?

Autrement dit, ne faudrait-il pas que, dès l'origine d'un projet, l'État fixe un cadre clair et stable, sans revenir en permanence sur ce cadre au fil de la procédure ? L'expérience montre souvent l'inverse. Si je prends l'exemple d'un plan local d'urbanisme, les directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) définissent initialement un cadre, mais celui-ci évolue ensuite, tandis que les études se multiplient. À force, malgré la volonté des élus, certains projets s'épuisent ou sont abandonnés.

Ne faudrait-il pas, dès l'amont, poser un cadre stabilisé dans lequel les collectivités puissent travailler, avec, un schéma de financement prédéfini, l'État s'engageant à ne pas revenir sur sa parole ? Cela permettrait probablement de sécuriser et d'accélérer les projets. Une telle évolution ne supposerait pas une modification législative ; une circulaire suffirait pour mieux organiser cette relation de confiance.

Ma deuxième question porte sur le pouvoir dérogatoire des préfets. Ne faudrait-il pas l'accroître ? Ces femmes et ces hommes, au plus près des territoires et des élus locaux, connaissent les réalités concrètes.

Enfin, ma remarque : vous avez eu raison de souligner que Hugo Biolley n'est plus le plus jeune maire de France. Depuis 2026, ce titre revient en effet à un Gardois, en la personne de Théo Guigue, maire de Sauzet et âgé de 24 ans.

M. Bernard Delcros. - Je souhaite intervenir sur la question du pouvoir de dérogation du préfet, dans le prolongement des travaux conduits par la délégation, notamment sous l'impulsion de Rémy Pointereau et de Guylène Pantel.

Une proposition de loi, qui pourra sans doute être enrichie au cours du débat parlementaire, a d'ailleurs été adoptée au Sénat afin de permettre précisément aux préfets d'adapter les réglementations et les normes aux réalités de terrain, ainsi qu'à la dimension et aux spécificités des projets et des territoires.

Cette orientation me paraît importante. Elle traduit l'idée que l'application des normes doit pouvoir tenir compte des situations concrètes, sans remettre en cause leur finalité. Il faut donc, me semble-t-il, continuer à faire progresser cette réflexion et sans doute encore l'enrichir au cours de la navette parlementaire.

Mme Nadia Sollogoub. - Vous avez indiqué, dans vos recommandations, avoir identifié trois catégories de points de blocage -- de nature législative, réglementaire ou administrative. Je souhaiterais savoir si le cadre européen constitue également, sur certains sujets, une source de contraintes ou de blocages qu'il conviendrait d'identifier.

Au cours de vos travaux, avez-vous été conduits à constater l'existence de phénomènes de surtransposition, dont il est souvent question ? Quelle part relèverait, selon vous, de contraintes réellement imposées par le cadre européen, et quelle part relèverait plutôt de modalités nationales de transposition ou d'application ?

M. Franck Montaugé. - Je souhaite vous livrer une réflexion personnelle au regard des travaux que la délégation mène en ce moment. En partant de l'existant et en abordant la question sous le seul angle de la complexité ou de la simplification, je crains que l'on ne réponde qu'imparfaitement aux enjeux de fond, qui sont ceux du développement durable des territoires, en particulier des territoires ruraux.

Ne faudrait-il pas, à partir de ces enjeux -- qui sont d'ailleurs différenciés selon les territoires et ne peuvent être appréhendés uniformément --, raisonner autrement et envisager des processus d'aménagement du territoire spécifiques, construits en concertation avec l'ensemble des collectivités concernées ? C'est, au fond, une question de méthode que je vous pose.

Si l'on part de l'existant pour se limiter à simplifier, ici ou là, certaines procédures ou certains blocages, ne risque-t-on pas de manquer l'ambition d'une véritable politique nationale d'aménagement du territoire, à la fois différenciée et efficace ?

M. Clément Beaune. - Je n'ai pas répondu en détail à votre question sur les projets locaux et l'impact du rapport à leur égard, parce que le point de départ du travail portait d'abord sur les grands projets.

Qu'est-ce qu'un grand projet ? Michel Cadot n'a pas cherché à en donner une définition rigide, car plusieurs critères peuvent entrer en ligne de compte. Le rapport suggère plutôt de ne pas multiplier les références ou les catégories dans les textes. Ainsi, les projets soumis aujourd'hui aux seuils de la Commission nationale du débat public pourraient, dans le même temps, être concernés par un certain nombre des simplifications proposées ici. Si, en simplifiant, nous créons des catégories distinctes de « grands projets » ou de « projets stratégiques » selon qu'il s'agit de participation du public ou du nouveau régime contentieux, nous manquerons l'objectif recherché. Il faudra donc définir ce qu'est un grand projet stratégique, mais de manière cohérente.

Pour faire le lien avec la question de M. le sénateur Pointereau, j'ajouterai qu'un grand projet est aussi, d'une certaine manière, un projet que l'État décide comme tel. C'était, au fond, la vision portée par le général de Gaulle et Olivier Guichard : choisir politiquement -- au sens noble du terme -- des priorités d'aménagement du territoire. Beaucoup de concepts structurants issus des premières années de la DATAR -- les villes nouvelles, les métropoles d'équilibre, et en partie la grande vitesse -- remontent à cette période. Quoi qu'on en pense, il y avait alors une vision à laquelle le pays s'est référé pendant plusieurs décennies.

En résumé, beaucoup des propositions formulées dans le rapport sont ciblées sur les grands projets, mais nombre d'entre elles sont parfaitement transposables à des projets d'intérêt local, moins importants par leur taille. Il n'y a pas que de très grands projets qui donnent lieu à déclaration d'utilité publique. L'idée de rapprocher la DUP et l'autorisation environnementale, en délai comme en procédure, intéresse aussi des projets locaux. De même, lorsque l'on simplifie les procédures applicables à la régénération des réseaux, cela concerne évidemment des opérations nationales, mais aussi des projets très locaux. Environ la moitié des 39 propositions du rapport sont, me semble-t-il, applicables aux projets locaux et pourraient contribuer à les simplifier. Je partage par ailleurs totalement votre analyse sur le manque de grands concepts d'aménagement du territoire. Pour schématiser à grands traits, nous avons eu le plan Freycinet, puis les années DATAR. Le plan Freycinet, lancé en 1879, a constitué une véritable cartographie structurante de notre réseau ferroviaire, de nos canaux et d'une partie du réseau routier. Mais il n'y avait pas seulement une carte ; il y avait un projet politique, celui de relier toutes les sous-préfectures par le rail pour faire nation. La gare, l'école, le bureau de poste participaient d'une même vision.

L'après-guerre a été, pour simplifier, marqué par le choc provoqué par « Paris et le désert français » de Jean-François Gravier. À bien des égards, je crois que nous avons répondu à cette problématique, notamment à travers les années Guichard, en rééquilibrant le territoire entre Paris et les grandes métropoles. Nos grandes métropoles ont acquis un rayonnement national, européen, parfois international, et la décentralisation comme le TGV y ont contribué.

En revanche, ce que nous n'avons pas suffisamment traité, c'est le rééquilibrage entre centres urbains et espaces ruraux ou périphériques. C'est sans doute là que se situe aujourd'hui la fracture principale.

Un nouveau plan Freycinet viserait peut-être à recréer du lien entre nos grands centres -- Nantes, Montpellier, Lyon, Marseille, Grenoble ou Strasbourg -- et ces territoires situés à cinquante ou quatre-vingts kilomètres des centres-villes, ce périurbain que l'on associe parfois à la France des « gilets jaunes ». C'est peut-être là, aujourd'hui, que se situe le nouveau concept d'aménagement du territoire à inventer.

Pour prolonger cette réflexion, au-delà du rapport Cadot, un nouveau travail a d'ailleurs été confié au préfet Lalande, avec l'ambition de proposer, pour le dire un peu grandiloquemment, une forme de plan Freycinet du XXIe siècle. À l'horizon 2050, voire 2100, quels grands concepts d'aménagement voulons-nous porter ? Faut-il privilégier les services express régionaux métropolitains ? renforcer les lignes Intercités ou les lignes de desserte fine plutôt que de nouvelles lignes à grande vitesse ? Ce débat mérite d'être ouvert.

Car lorsque la vision existe, le reste relève de l'ingénierie et de la mise en oeuvre. Si le projet et la cartographie manquent au départ, il devient très difficile de penser, à froid, des mesures de simplification ou de financement.

Au fond, nous manquons aujourd'hui d'un concept d'aménagement du territoire. Je n'ai pas de réponse achevée, seulement quelques convictions, dont celle-ci : le nouveau désert français se situe sans doute désormais entre les métropoles et les espaces ruraux ou périurbains. Si l'ouvrage de 1947 devait être réécrit en 2027, quatre-vingts ans plus tard, il s'intitulerait peut-être non plus « Paris et le désert français », mais « les métropoles et le désert français ».

M. Franck Montaugé. - N'y a-t-il pas un préalable à un plan d'aménagement du territoire, qui consisterait à se demander ce que nous voulons qu'il se passe sur le territoire ? Cela, au regard des grands enjeux de souveraineté nationale et de la question de la création de valeurs au sens large, économiques en particulier, et durables. N'est-ce pas là le point d'entrée de la réflexion pour ensuite aborder la question de l'aménagement des transports ?

La question des transports et des déplacements est importante, mais cela vide aussi certaines campagnes. Nous le constatons, notamment par rapport aux faits métropolitains. La question de base est donc celle de la vie dans toutes ses composantes sur les territoires ruraux. Une fois que nous aurons répondu à cette question et que nous nous serons fixé les objectifs, nous aborderons le « comment », qui est important. Mais le « quoi » et le « pourquoi » constituent le début de la démarche. Or, cela, je ne le vois pas.

M. Clément Beaune. - Je ne prétends pas avoir réponse à tout, mais vous avez raison : dans tout schéma d'aménagement du territoire, la première question est celle de l'objectif poursuivi. Le plan Freycinet avait, de ce point de vue, un objectif à la fois simple et ambitieux : relier toutes les sous-préfectures par le rail pour créer de la mobilité au service d'une forme d'unité nationale.

Dans les années 1960 et 1970, l'objectif était plutôt de faciliter les déplacements au service de la croissance économique. Des inconvénients sont toutefois apparus, avec l'étalement urbain et la périphérisation de certaines grandes aires métropolitaines, des conséquences écologiques et parfois une dégradation des conditions de vie. Ce sont toujours des équilibres complexes : lorsqu'on facilite les transports, on renforce parfois les centralités et l'on fragilise, dans certains cas, les périphéries.

Le schéma d'aménagement du territoire qu'il faudrait aujourd'hui construire repose, me semble-t-il, sur quelques objectifs clairs. Le premier est la décarbonation, car nous n'y échapperons pas. Cela n'exclut pas la croissance ; je crois à l'activité économique, mais elle suppose des modes de circulation, de transport et d'aménagement adaptés, ce qui n'implique nullement davantage d'artificialisation. Le deuxième objectif tient à la nature des connexions que nous voulons privilégier. Il me semble que l'enjeu majeur est aujourd'hui celui des liaisons entre les espaces situés à cinquante kilomètres des grands centres-villes et ces centres eux-mêmes. C'est d'ailleurs l'esprit de certains projets comme le Grand Paris Express ou les services express régionaux métropolitains. Il faut aussi de la différenciation : l'aménagement du territoire n'a jamais consisté à décider depuis Paris de chaque projet local, mais à fixer un cadre.

J'en viens à l'interrogation de M. le sénateur Burgoa sur l'État facilitateur. Le rôle de l'État n'est pas seulement de lancer des appels à projets ou d'apporter, ponctuellement, un peu de cofinancement dans un contrat de plan ; c'est aussi de définir de grands objectifs. Je le dis alors même que je suis profondément attaché à la décentralisation : nous avons parfois considéré que celle-ci dispensait l'État de porter une vision d'ensemble, alors que cette vision est fortement attendue. Elle doit ensuite se décliner concrètement à travers l'ingénierie et les services de l'État, au service du montage et de l'accompagnement des projets.

Un point essentiel est celui du financement. Il n'y a rien de pire que le faux soutien, qui consiste à encourager un projet sans en garantir les moyens. En général, on brandit la DUP comme une victoire, mais si vous n'avez pas de financement et si vous ne tenez pas vos engagements financiers, c'est un faux engagement. Cela suppose aussi de dire une vérité politique : nous ne ferons pas tous les projets et nous devons savoir les hiérarchiser.

Je l'ai défendue lorsque j'étais ministre des transports : certains projets autoroutiers ou ferroviaires sont moins prioritaires que d'autres. Dire oui à tout n'est pas crédible, parce que chacun sait que tout ne sera pas financé.

Je prends un exemple très concret : la ligne ferroviaire Paris-Clermont -- et l'on pourrait tenir le même raisonnement pour Paris-Limoges. L'un des problèmes a été de laisser croire qu'une ligne à grande vitesse arriverait rapidement, ce qui a conduit à sous-investir sur les Intercités existants. Résultat : le TGV n'est pas venu et l'Intercités s'est dégradé. je préfère, pour ma part, investir dans l'Intercités.

Je crois d'ailleurs que le critère de vitesse sera moins structurant demain que ceux de la desserte, de la fiabilité ou de la qualité du service. Les usagers veulent d'abord un train à l'heure, fiable, continu, avec de bonnes conditions de voyage. Gagner cinq ou dix minutes me paraît secondaire.

Quoi qu'il en soit, il ne faut pas dire le contraire de ce que l'on fait. Réinvestir dans nos lignes Intercités, par exemple, est une priorité d'aménagement du territoire et d'équité territoriale très forte.

Concernant le pouvoir de dérogation, je suis pleinement d'accord avec vous. C'est un point qu'évoque aussi Hugo Biolley dans sa note. Il faut un cadre législatif permettant aux préfets, dans certaines situations et pour des motifs d'intérêt local important, d'accorder des adaptations. Il ne s'agit évidemment pas d'un pouvoir de non-application de la loi, mais l'extension de ce principe me paraît importante.

Sur le cadre européen, l'Européen convaincu que je suis reconnaît volontiers qu'une partie des complexités vient de l'Europe. Nous n'avons pas cherché, dans ce rapport, à revisiter des règles européennes, pour une raison pragmatique : l'objectif était de proposer des mesures applicables rapidement, et nous savons que renégocier une directive ou un règlement suppose des délais et des majorités qui dépassent cet horizon.

En revanche, nous avons observé que des pays comme l'Allemagne, l'Italie ou l'Espagne vont plus vite avec le même cadre européen. Cela montre que le sujet n'est pas seulement celui d'une éventuelle surtransposition, mais aussi de notre propre architecture juridique. La DUP, par exemple, est une spécificité française ; nous avons ajouté les exigences nouvelles au droit historique sans toujours repenser l'ensemble. Il faudra sans doute un jour le réécrire, à cadre européen constant.

L'Europe ne nous impose pas, par exemple, de cumuler une procédure de DUP et une autorisation environnementale d'une telle complexité. D'autres pays procèdent autrement.

Enfin, le point de méthode évoqué par M. le sénateur Montaugé est pertinent : il faut probablement envisager des règles plus adaptées. L'équilibre est délicat, car il ne s'agit pas d'avoir des exigences environnementales variables selon les territoires, mais le pouvoir de dérogation peut permettre une part de spécificité et de simplification.

Nous n'avons pas approfondi cette piste ici, mais elle pourrait faire l'objet de travaux complémentaires. On peut imaginer, comme pour les marchés publics, des seuils en dessous desquels des régimes plus simples s'appliqueraient. C'est une voie que nous n'avons pas explorée dans ce rapport, mais qui pourrait constituer un levier intéressant d'adaptation aux réalités des territoires.

M. Gérard Lahellec. - Votre exposé invite à s'interroger sur ce que signifie faire de la politique. À mon sens, cela consiste à définir ce qui est souhaitable et à chercher à s'en rapprocher autant que possible. Votre propos montre -- et c'est heureux -- qu'il n'est pas interdit d'avoir des projets. Par les temps qui courent, cela mérite d'être souligné.

À cet égard, et au risque de paraître un peu ringard, je continue de défendre la notion de contrat de plan. Il oblige à la confrontation, parfois à l'adversité, mais il appelle aussi le consensus. Il demeure, selon moi, un cadre de référence pour concrétiser les projets. Il peut, en outre, introduire des formes d'adaptation intéressantes, notamment du point de vue des cofinancements. Cette approche a pu être jugée datée -- y compris par un ancien ministre des transports -- mais je persiste à la défendre.

Je m'appuie pour cela sur deux projets que j'ai eu à conduire dans une autre vie : une ligne TGV de 3,3 milliards d'euros, ainsi que le projet de transfert aéroportuaire de Nantes vers Aéroport du Grand Ouest. Pour rapprocher Angers de Nantes et de Rennes, nous avions ajouté 22 kilomètres à la ligne à grande vitesse.

Ce sont des projets complexes, qui montrent que ces sujets doivent être abordés aussi sous un angle très concret. Ils doivent être pensés techniquement, naturellement, mais aussi à partir d'un élément souvent décisif : le cofinancement. Lorsque celui-ci est consolidé, il facilite considérablement la réalisation des projets.

Pour l'anecdote, je me souviens que, lorsque mon ancien président de région et moi-même nous nous étions présentés devant l'État en indiquant que, sur 3,3 milliards d'euros, les collectivités apportaient un milliard de cofinancements, cet engagement avait constitué un argument déterminant. Il faut que l'État, de son côté, dégage les moyens financiers attendus pour cofinancer ce projet.

Je n'ai, sur ces questions, aucun dogme. Faut-il investir dans l'entretien quotidien des réseaux ? Évidemment. Mais une réalité s'impose aussi : lorsqu'on est près de tout, on privilégie souvent la desserte ; lorsqu'on est loin de tout, on a besoin de vitesse pour se rapprocher des autres. Cette tension peut exister au sein d'un même territoire, et l'enjeu est précisément de savoir la prendre en compte.

Enfin, pour revenir au caractère parfois dérogatoire des contrats de plan, mon expérience me conduit à considérer que l'engagement partagé est déterminant pour construire le consensus et faire avancer les projets. Je viens d'une région où, alors même que les routes ne relèvent pas de la compétence régionale, nous cofinançons à parité avec l'État la mise à deux fois deux voies d'une route nationale. Cela illustre bien que l'engagement commun, plus encore que la répartition stricte des compétences, peut être un moteur pour construire le consensus et faire avancer les projets.

M. Bernard Delcros. - Sur la question des contrats de plan ou, plus largement, des contrats territoriaux, je voudrais insister sur un point : pour que les élus aient de la visibilité, encore faut-il que les engagements de l'État soient tenus dans la durée.

Nous l'avons vu ces deux dernières années : qu'il s'agisse des contrats de plan, des contrats de massif ou des contrats interrégionaux, des réductions importantes sont venues fragiliser, voire remettre en cause, des engagements pris par l'État au moment même où ces contrats avaient été signés.

Or nous avons beaucoup parlé de confiance, de visibilité, de stabilité, d'assurance, des garanties que procure un cadre contractuel. Mais tout cela suppose une condition préalable : que les financements soient tenus jusqu'au terme des engagements.

M. Patrice Joly. - Lorsqu'on parle de simplification et de complexité, je suis toujours un peu en difficulté avec les termes eux-mêmes, car nous avons affaire, d'abord, à des sujets complexes. Le curseur entre des enjeux comme le développement, l'économie, la biodiversité ou les paysages n'est plus placé au même endroit qu'il y a vingt ou trente ans. Selon les territoires et les enjeux, le compromis évolue nécessairement.

La complexité réside donc d'abord dans les sujets eux-mêmes ; la simplification, à mes yeux, ne doit porter que sur les procédures. Car, sur le plan politique, on voit parfois apportées à des sujets complexes des réponses simplistes, aisément compréhensibles peut-être, mais très éloignées de la réalité à traiter.

La vraie question est donc celle des visions, des stratégies et des projets. Il s'agit de savoir comment, à travers le débat et la concertation, nous pouvons travailler sur ces éléments pour parvenir à des orientations largement partagées.

J'ajouterai un point sur la manière même dont sont constitués les dossiers de demande de subvention. La standardisation croissante des cadres de réponse aux appels à projets, notamment via les plateformes numériques, me paraît problématique. On n'est plus véritablement en mesure de présenter un projet avec sa propre structuration, avec ses propres mots. Imaginons ce que cela donnera dans quelques années avec un usage accru de l'intelligence artificielle. La question de fond est celle de la confrontation des visions : comment les exprime-t-on, avec son propre vocabulaire, avec sa propre pensée ? La question du vocabulaire me paraît, à cet égard, fondamentale.

Aujourd'hui, peu de géographes considèrent qu'il existe en France 22 ou 23 métropoles. Il y a, chez eux, plutôt l'idée qu'il existe quelques grandes métropoles mondiales, un nombre limité de métropoles d'échelle européenne, et, pour le reste, de très grandes capitales régionales. En France, il n'y en a qu'une à l'échelle mondiale, Paris, et deux ou trois à l'échelle européenne. Pour le reste, nous avons de très belles capitales régionales. Je crois qu'il faut être attentif aux concepts que nous mobilisons et éviter de cultiver cette conception de la société, de l'homme fort et de la massification, dans laquelle nous nous complaisons.

M. Daniel Gueret. - Monsieur le Haut-commissaire, merci pour votre exposé. Si certains pouvaient s'interroger sur l'utilité de votre institution, vous avez démontré ce matin toute sa pertinence.

Je veux saluer un exposé lucide, positif et riche de propositions, dans un moment qui me paraît important, après le renouvellement des élections municipales et à l'approche de l'élection présidentielle. Toute une génération d'élus qui accède aujourd'hui aux responsabilités locales n'a pas connu ce qu'a été une politique réussie d'aménagement du territoire en France. Force est de constater qu'un certain nombre de candidats à l'élection présidentielle n'ont pas davantage placé cette question au coeur de leur réflexion.

Avec l'objectivité et le sens de l'analyse qui vous sont reconnus, je ne puis que vous encourager à sillonner les territoires pour que beaucoup d'élus puissent entendre ce que vous nous dites aujourd'hui. Il y a là un véritable travail de pédagogie.

Je vous encourage également à faire en sorte que les futurs candidats à l'élection présidentielle prennent des engagements sur l'aménagement du territoire, comme Nicolas Hulot avait su le faire, en son temps, pour l'environnement. Car nous n'aurons pas de véritable politique d'aménagement du territoire sans volonté politique majeure, et cette impulsion ne peut se définir qu'à l'occasion d'une élection présidentielle. Si nous avons connu par le passé une politique efficace en la matière, c'est aussi parce qu'elle était incarnée. J'ai le souvenir d'avoir accueilli Charles Pasqua, alors ministre chargé de l'aménagement du territoire, qui portait sur ces sujets des engagements forts.

Au fil des années, le respect de la parole de l'État s'est amenuisé et la notion même des contrats de plan a quelque peu disparu. Il faut donc redonner confiance à une génération d'élus décideurs qui n'a pas connu cette époque, et leur montrer que cela est possible.

Je le vois dans mon propre département. Prenons l'exemple de l'Autoroute A154 : voilà quarante ans que l'on en parle, et c'est un projet qui fracture profondément. Aujourd'hui encore, alors que nous sommes engagés dans un processus de réalisation, les divisions demeurent.

Or la difficulté, sur les grands projets, est qu'ils ne doivent pas devenir des facteurs supplémentaires de fracture dans une société déjà traversée par beaucoup de divisions. Il faut donc réfléchir à des voies d'amélioration et ne pas opposer les citoyens -- qu'ils soient favorables ou opposés à un projet -- à la notion même d'intérêt général.

Je ne peux donc que vous encourager à poursuivre ce travail. Sur ces sujets essentiels, il faut continuer à nourrir la réflexion. Je prendrai, pour finir, l'exemple de la déclaration d'utilité publique et de l'autorisation environnementale. J'ai eu à conduire, à Chartres, un projet sur vingt ans, le projet Pôle Gare, et je peux témoigner que les complications qui surgissent au fil de l'eau, notamment du fait de l'évolution des normes pendant la conduite du projet, ne concourent évidemment pas à accélérer les choses.

Mais, malgré cela, c'est possible -- et c'est cela que je retiens de votre message. Je veux saluer ce message positif, qui rappelle ce qui a été bien fait et ce qui pourrait l'être demain.

Surtout, poursuivez cette pédagogie dont vous avez le secret, car plus vous aurez d'élus qui adhéreront à cette vision, plus nous aurons de chances de remettre l'aménagement du territoire au coeur de l'action publique.

Mme Anne-Sophie Patru. - Monsieur le Haut-commissaire, vous avez évoqué différentes mesures, notamment l'allègement du code de l'environnement, et nous avez expliqué que le droit européen n'était pas forcément un frein à l'aboutissement de nos grands projets.

La Constitution, et plus particulièrement le principe de précaution, ne peut-elle pas également venir pénaliser la réalisation et la faisabilité de ces grands projets ?

M. Rémy Pointereau. - Je ne peux laisser dire, monsieur le Haut-commissaire, que le projet de ligne à grande vitesse Paris-Clermont-Lyon aurait empêché la régénération des lignes existantes, qu'il s'agisse de la liaison ferroviaire Paris-Toulouse par Orléans et Limoges (POLT), ou de la liaison Paris-Nevers-Clermont. Cela ne me paraît pas exact, car cela fait des décennies que ces lignes souffrent d'un déficit de régénération, alors même qu'elles relèvent d'un véritable enjeu d'aménagement du territoire.

Orléans est la seule capitale régionale à ne pas être desservie par une ligne à grande vitesse, tout comme Clermont-Ferrand l'a longtemps été. Il y a là un sujet structurel.

Le problème tient aussi, me semble-t-il, au fait que l'on a trop oublié la mauvaise gestion passée de SNCF -- et vous n'en êtes évidemment pas comptable puisque vous n'étiez pas en responsabilité. Il y a eu également l'abandon de l'écotaxe, qui a empêché de financer les réseaux ; il ne faut pas l'oublier.

Aujourd'hui, pour relier Bordeaux à Clermont-Ferrand, il faut remonter par Paris pour redescendre. Est-ce cohérent ? Toute cette grande zone du centre de la France constitue une forme de « patate vide » de la grande vitesse et, plus largement, un espace confronté à des dynamiques de dépeuplement préoccupantes.

Il y a là un vrai sujet d'aménagement du territoire. Mais je crois qu'il ne faut pas laisser penser qu'un grand projet empêcherait mécaniquement d'en financer d'autres. Cela n'est pas exact, et il ne faut pas donner ce sentiment à nos concitoyens.

M. Clément Beaune. - Je rebondis sur le commentaire de monsieur le Premier Vice-Président Rémy Pointereau. Je n'oppose pas les uns aux autres, mais je dis simplement deux choses, notamment du côté de l'État. D'abord, le discours qui a longtemps prévalu -- je pense notamment à la campagne présidentielle de 2012, où il a été affirmé que les travaux de la ligne à grande vitesse Paris-Clermont seraient lancés alors qu'aucun financement n'était prévu -- a entretenu une attente. Il faut être cohérent : soit on réalise un projet, soit on ne le réalise pas. Entretenir l'idée sans moyens crée de la frustration et du ressentiment.

Ce qui est exact, en revanche, c'est que cette commande politique autour d'un projet de grande vitesse a pu, en partie, retarder le déblocage des financements nécessaires pour l'entretien indispensable de la ligne Paris-Clermont, qui a été, disons-le, maltraitée. Les investissements sur les voies -- le schéma directeur est désormais déployé -- et l'achat des nouvelles rames, décidé sous Élisabeth Borne lorsqu'elle était ministre des transports, sont intervenus tardivement. Nous rattrapons aujourd'hui près d'un milliard d'euros d'investissements sur une ligne dont les matériels ont cinquante ans.

Je n'ouvre pas ici le débat entre ligne à grande vitesse et réseau classique. Je rappelle simplement un fait : le TGV est une réussite remarquable, une grande fierté française, et nous disposons du deuxième réseau européen à grande vitesse après l'Espagne. Mais il faut aussi reconnaître que beaucoup de moyens, d'énergie et de capital politique ont été concentrés sur ce réseau, au risque de délaisser le réseau intermédiaire, notamment les Intercités.

J'y insiste d'autant plus que l'on parle beaucoup, et à juste titre, des lignes fines de desserte du territoire, les « petites lignes ». Mais il ne faut pas oublier les 12 millions de voyageurs annuels des Intercités, notamment sur Paris-Clermont, le POLT ou certaines lignes Paris-Normandie, qui sont parmi les usagers les plus maltraités du système ferroviaire français.

Or cela relève directement de l'État. Lorsque l'on définit des priorités, les Intercités doivent en faire partie. J'ai beaucoup insisté, lorsque j'étais ministre des transports, pour remettre des moyens sur ces réseaux, sur les rames et sur leur entretien. Il faut poursuivre cet effort, qui relève pleinement d'une vision d'aménagement du territoire.

Monsieur le sénateur Lahellec, sur les contrats de plan, si vous êtes ringard, alors je le suis avec vous, car j'y suis également très attaché ! Certes, ils sont imparfaits, comme tout outil. Il y a parfois une forme d'hypocrisie collective consistant à charger les contrats de plan de projets que chacun sait irréalisables dans les délais. Faut-il pour autant les condamner ? Certainement pas.

Ils ont l'immense mérite de hiérarchiser les priorités, de mobiliser financements et cofinancements, et surtout d'organiser un dialogue entre l'État et les régions. C'est un espace de confiance et de rapprochement des visions ; il n'en existe pas tant que cela. Il faut peut-être être un peu moins ambitieux dans les listes de projets, mais plus cohérent avec les moyens réellement mobilisés.

Je l'ai vu dans la dernière génération de contrats : des moyens ont été remis sur les infrastructures de fret ferroviaire dans toutes les régions, notamment en Centre-Val de Loire, en Bretagne et ailleurs. C'est un moment où l'on se demande quelles sont nos priorités de long terme. Malgré leurs imperfections, ces contrats restent précieux. Il faut sans doute les améliorer, les « sincériser », pour reprendre une formule budgétaire, mais certainement les conserver.

Nous avons beaucoup parlé de confiance et de respect de la parole donnée. C'est fondamental. Mais un contrat -- qu'il s'agisse d'un contrat de plan État-région ou d'une loi de programmation -- n'a de valeur que si le budget qui le soutient est sécurisé. C'est pourquoi je crois profondément à l'utilité de budgets pluriannuels contraignants. Ce sont, comme le disait Pierre Massé, des « réducteurs d'incertitudes ». Avec le contrat, il doit y avoir la pluriannualité.

Monsieur le sénateur Joly, sur les métropoles, vous avez raison. J'utilisais un terme hérité du Plan et de la DATAR avec les « métropoles d'équilibre ». Ce n'est peut-être pas le terme le plus rigoureux pour un géographe, mais je maintiens que nous avons plutôt réussi le rééquilibrage entre Paris et les grandes capitales régionales. En revanche, nous avons probablement creusé le déséquilibre entre grandes villes, espaces périurbains et ruralité.

Sur les appels à projets, je partage votre analyse. Comme le dit Hugo Biolley, ils peuvent parfois relever d'une forme de paresse de la coopération. Lorsqu'on ne sait pas définir une priorité, on lance un appel à projets. Cela peut conduire à la standardisation, voire à une forme d'antisélection : les grandes collectivités, mieux armées juridiquement et techniquement, répondent plus facilement que les petites, souvent rurales.

Je ne dis pas qu'il faut abandonner totalement cette méthode -- j'ai moi-même utilisé des appels à projets, notamment pour le plan vélo -- mais elle ne peut constituer le mode général de l'aménagement du territoire. Il faut préserver la possibilité pour une collectivité de négocier avec son préfet ou son sous-préfet, comme le propose la note au travers des comités de planification rurale.

Monsieur le sénateur Guéret, merci pour vos mots. Nous allons essayer de multiplier les déplacements. À l'approche de l'élection présidentielle, il faudra, modestement, éclairer ces débats. C'est le sens du rapport Cadot, avec sa boîte à outils, et celui du rapport Lalande, ce « plan Freycinet du XXIe siècle », si j'ose dire.

Je me vois mal demander aux candidats de venir signer une charte des engagements d'aménagement du territoire, mais nous pouvons mettre dans le débat public des propositions, des visions, et contribuer à redonner goût à l'aménagement du territoire, qui n'a rien de ringard.

Je prendrai un dernier exemple dans le domaine des transports. On a beaucoup parlé du TGV. Il y eut le Concorde, projet prestigieux mais élitiste, et le TGV, qui fut aussi perçu au départ comme un mode de transport coûteux. Pourtant, ces grands projets suscitaient une véritable fierté nationale. Lors du lancement du Concorde à l'Aéroport de Toulouse-Blagnac en 1969, des centaines de milliers de personnes étaient présentes. Lors de l'inauguration du TGV par François Mitterrand en 1981, la gare de Lyon avait été fermée pour exposer les premières rames et le public venait les voir à l'arrêt, parce qu'elles symbolisaient une réussite collective.

Sans céder à la nostalgie, je crois que nous avons aussi besoin de célébrer ces réussites d'ingénierie et d'aménagement.

Enfin, pour répondre à Mme la sénatrice Patru, nous n'avons pas examiné s'il fallait modifier la Constitution. À titre personnel, je crois qu'un débat peut exister sur le principe de précaution, mais je ne pense pas que les blocages des grands projets découlent principalement de là. Ils tiennent davantage à des obstacles juridiques, réglementaires ou administratifs souvent très concrets.

C'est pourquoi nous proposons aussi des mesures très pragmatiques. J'en cite une : lorsqu'un grand projet surcharge les services administratifs et ralentit les décisions, pourquoi ne pas mobiliser, temporairement, une forme de brigade d'appui, au niveau central ou local, pour renforcer les effectifs ? Ce genre de mesures très pragmatiques peut aussi faire partie des leviers qui accélèrent les projets, et pas seulement les plus grands.

M. Bernard Delcros. - Monsieur le Haut-commissaire, je me ferai ici le porte-parole de mes collègues en disant que nous partageons votre analyse et votre vision sur les sujets abordés.

Vous portez de manière concrète, avec simplicité mais détermination, un certain nombre d'orientations. L'élection présidentielle de 2027 sera un moment clé pour faire avancer ces notions d'aménagement du territoire.

Nous ne pouvons pas revenir au temps de la DATAR, où l'État détenait toutes les compétences. Depuis, un certain nombre d'entre elles ont été transférées aux collectivités, mais, vous l'avez dit à juste titre, cela ne veut pas dire que la notion d'aménagement du territoire est exclue. Simplement, cela suppose des partenariats entre l'État et les collectivités pour le faire avancer.

Présentation des résultats de la consultation des élus locaux sur les territoires ruraux à l'ère des transitions, par MM. Laurent Burgoa et Franck Montaugé, rapporteurs

M. Bernard Delcros. - Nos collègues Laurent Burgoa et Franck Montaugé, ainsi que Ghislaine Senée, qui n'est pas présente aujourd'hui mais était associée à ces travaux, vont vous présenter les résultats de la consultation en ligne des élus locaux relative aux ruralités et aux transitions.

Cette consultation a été organisée sur la plateforme dédiée du Sénat du 24 octobre au 28 novembre 2025 et la participation a été un véritable succès : 2 372 élus locaux - maires, adjoints, conseillers municipaux - ont répondu à notre sollicitation. Je ne serai pas plus long et je passe immédiatement la parole à nos collègues.

M. Laurent Burgoa. - Je suis heureux de vous présenter les résultats de cette consultation avec mon collègue Franck Montaugé, sans oublier notre collègue Ghislaine Senée, absente aujourd'hui, qui a pris une part active dans nos travaux.

Premier enseignement fort, deux tiers des élus interrogés estiment que les territoires ruraux sont davantage en transition qu'en crise. En effet, 44 % les considèrent comme en transition et 19 % comme porteurs d'innovation. Seuls 33 % estiment qu'ils sont en crise, avec des points de vigilance s'agissant du Centre-Val de Loire, de la Nouvelle-Aquitaine et de l'Occitanie, dont les pourcentages sont significativement au-dessus de la moyenne, entre 40 % et 46 %. Cette vision positive est partagée par les élus de toutes les strates, avec une nuance toutefois : plus les communes sont petites, moins l'optimisme est marqué.

Par ailleurs, les ruralités renvoient à une image largement positive pour 63 % des répondants, un chiffre qui monte à 74 % en Auvergne-Rhône-Alpes et 75 % en Île-de-France. Seuls 18 % des répondants estiment que l'image des ruralités est négative, voire très négative, avec des réponses plus marquées pour le Grand Est, 23 %, et la Bourgogne-Franche-Comté, 25 %.

Cette image positive tient probablement aux atouts des territoires ruraux. Les répondants ont notamment mis en avant trois points forts : l'attractivité au sens large, 30 % ; le foncier disponible, 25 % ; et les solidarités sociales, 16 %. Il est intéressant de noter que les régions qui s'estiment davantage en crise ou pour qui les ruralités renvoient une image négative sont celles qui mettent le plus en avant l'atout du foncier disponible - Centre-Val de Loire, Grand Est et Nouvelle-Aquitaine -, ce qui souligne la nécessité d'accompagner ces territoires dans leur potentialité de développement économique et industriel.

La dynamique de transition se heurte à des obstacles structurels que la consultation permet d'identifier. L'accès aux services publics est cité par 44 % des élus comme le principal point faible des territoires ruraux, devant la déprise démographique, 18 %, l'isolement géographique, 13 %, et la désindustrialisation, 10 %.

Je vais à présent céder la parole à mon collègue Franck Montaugé.

M. Franck Montaugé. - Je poursuis en évoquant le potentiel de développement des ruralités. Les élus ont très largement cité l'agriculture comme premier levier de la transition dans les ruralités, à 62 %, suivie par le lien social, à 55 %, et les services à la personne, à 48 %. La culture, à 23 %, les services publics, à 22 %, et l'économie, à 21 %, n'apparaissent qu'en second lieu. Un point fait question : l'industrie, citée par 9 % des répondants, arrive en dernière position, ce qui peut être significatif des efforts à déployer pour impliquer les territoires ruraux dans les politiques d'industrialisation ou de réindustrialisation qui peuvent leur être bénéfiques.

À ce propos, la question des évolutions structurelles à moyen et long terme de l'agriculture, au regard de leurs divers impacts prévisibles sur la vie des territoires, sera abordée dans le rapport final de nos travaux. C'est un point très important. Il nous paraît que ces tendances de fond doivent être croisées avec les enjeux de transition et de développement que de nombreux élus interrogés ont déjà intégrés. Des études de prospective territoriale menées par les collectivités pourraient utilement éclairer ces questions, que je considère comme majeures pour l'avenir de nos ruralités. Je parle depuis un département - celui du Gers - qui est tout particulièrement concerné.

Il faut noter comme positif le fait que les répondants nous aient fait part des projets mis en oeuvre pour engager leur collectivité dans la transition climatique et énergétique. Quelques exemples concrets d'adaptation : l'installation de panneaux photovoltaïques sur les écoles, la rénovation énergétique des bâtiments publics, des réseaux de chaleur alimentés par la biomasse, la végétalisation des centres-bourgs pour créer des îlots de fraîcheur, la modernisation de l'éclairage public par LED ou encore la création de coopératives énergétiques pour l'autoconsommation collective.

Toutefois, ces initiatives locales se heurtent à des freins, notamment le manque de financement. « Pas assez de moyens pour les petites communes », résume un maire.

La complexité administrative, une fois de plus : « dix ans pour voir un écoquartier sortir de terre », déplore un autre. L'opposition locale au projet, notamment sur les énergies renouvelables, les réticences aux éoliennes ou aux parcs solaires restent visibles.

Le manque de soutien de l'État est également un problème : seulement 24 % des élus estiment pouvoir compter sur l'État central, 18 % sur le préfet et 11 % sur l'ANCT. À l'inverse, ils déclarent pouvoir compter sur l'accompagnement de leur intercommunalité à 35 %, du département à 30 % ou de la région à 28 %, ce qui reste néanmoins faible. Comment ces chiffres évolueront-ils dans le contexte budgétaire national actuel et ses conséquences sur les budgets des collectivités territoriales ?

On note également un manque d'implication dans les instances de gouvernance territoriale : seuls 23 % des élus interrogés déclarent y participer, comme les SCoT, les PLUi ou les plans climat-air-énergie territoriaux, faute de temps ou de moyens.

Des difficultés à se projeter dans l'avenir sont aussi mentionnées. 80 % des répondants déclarent ne bénéficier d'aucun accompagnement en matière de prospective territoriale ou de planification. En revanche, là où l'accompagnement existe - par exemple avec les programmes de l'ANCT comme « Petites Villes de Demain » ou « Villages d'Avenir », ou lorsque des documents stratégiques ont été mis en place à la bonne échelle -, les résultats peuvent être probants. Je citerai l'exemple d'une commune qui a réduit sa consommation énergétique en rénovant sa mairie et en installant une chaufferie à bois. La preuve est faite que la transition est possible, à condition de faire confiance au territoire.

Les élus interrogés ont enfin identifié des solutions pour débloquer le potentiel de développement de leur territoire.

Premièrement, sanctuariser les financements. Ils demandent un fonds national de rénovation des infrastructures rurales, des subventions stables pour les projets de transition et la pérennisation du fonds vert.

Deuxièmement, simplifier les procédures. « Moins de normes, plus de souplesse », résume un élu. La décentralisation et la confiance dans l'intelligence locale sont plébiscitées.

Troisièmement, restaurer les services publics, en faisant de chaque mairie un guichet unique pour l'accès aux services, sur le modèle des maisons France Services, et en localisant les services publics essentiels que sont la santé et l'éducation, ainsi que les commerces de proximité.

Enfin, renforcer l'autonomie et la libre administration des collectivités territoriales. Les communes réclament davantage de pouvoir en matière d'urbanisme et de foncier. Un maire nous dit : que l'État « arrête de décider depuis Paris sans tenir compte de nos réalités ». Les élus réclament aussi plus d'autonomie énergétique, avec un objectif de 70 % d'indépendance pour les communes isolées d'ici à 2030.

Il faut également un soutien renforcé à l'agriculture locale via les circuits courts et l'agroécologie. Voilà pour la restitution de cette enquête très intéressante. Je cède la parole à Monsieur le Président.

M. Bernard Delcros. - Je remercie les rapporteurs d'avoir recueilli et analysé toutes ces remontées de terrain qui, sans nous étonner, confortent ce que nous défendons.

Je redirai simplement que, lorsque l'on regarde les enjeux auxquels notre société est confrontée - environnementaux, démographiques, de cohésion sociale, de souveraineté alimentaire ou industrielle -, aucun de ces défis ne pourra être relevé sans l'espace rural. Il faut donc organiser les choses pour donner à cet espace les moyens de jouer le rôle qui doit être le sien.

Au coeur de ce sujet se trouve la question de l'aménagement du territoire. Quelle vision, quelle détermination pour permettre à la ruralité de jouer ce rôle ? Nous voyons bien qu'aujourd'hui, nous sommes en défaut de vision et de détermination.

Au coeur de l'aménagement du territoire, il y a la question de l'accès aux services. Nous le constatons actuellement avec la carte scolaire : nous manquons de vision d'aménagement du territoire dans les décisions qui sont prises en la matière.

La question des services est donc au coeur de l'avenir des territoires ruraux, et ces derniers sont au coeur des défis à relever pour notre société. C'est à partir de là qu'il faut agir.

Nous avons des propositions concrètes à formuler, notamment en matière de services, pour que l'aménagement du territoire soit l'un des enjeux de la prochaine élection présidentielle.

Audition de Mme Dominique Faure, ancienne ministre, chargée d'une mission confiée par le Gouvernement, relative à l'évaluation des dispositifs de contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales et aux nouvelles perspectives pour les politiques d'aménagement du territoire

M. Bernard Delcros, président. - Madame la ministre, je vous remercie de votre présence avec nous aujourd'hui. Le ministre François Rebsamen vous avait confié une mission sur l'aménagement du territoire. Vous avez récemment présenté votre rapport à la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, Françoise Gatel.

Mme Dominique Faure, ancienne ministre, chargée d'une mission confiée par le Gouvernement, relative à l'évaluation des dispositifs de contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales. - C'est un grand plaisir pour moi de partager ce travail collectif réalisé avec trois inspecteurs généraux de l'environnement et du développement durable (Igedd). François Rebsamen m'avait mandaté pour ce rapport sur la décentralisation, que j'ai finalement remis en décembre à Françoise Gatel qui lui a succédé. À la demande du Premier ministre Sébastien Lecornu, nous avons élargi le champ de la mission à la question de l'aménagement du territoire et accéléré nos travaux dans la perspective du projet de loi sur la réforme de l'État et la décentralisation.

Les objectifs poursuivis par François Rebsamen puis Françoise Gatel étaient l'équité - et non l'égalité - territoriale et la cohésion sociale ; cela ne vous surprendra pas. Nous avions ces deux objectifs chevillés au corps.

Nous avons réalisé 70 auditions dont vous trouverez les comptes rendus en annexe du rapport, d'une richesse incroyable - notamment au Sénat. Pas une de ces auditions ne nous demande pas la mise en place d'une stratégie nationale d'aménagement du territoire. L'État est loin, il ne doit pas être le seul décisionnaire, mais nous avons pris en compte cette absolue nécessité de mettre en place une stratégie nationale d'aménagement du territoire.

Nous avons veillé à associer toutes les parties prenantes sur les territoires - élus locaux, services déconcentrés, acteurs socioéconomiques - et à construire des réflexions stratégiques territorialisées dans le cadre d'une gouvernance locale de l'aménagement du territoire à consolider, concomitamment à une réflexion nationale.

Les dispositifs Action coeur de ville, Petites villes de demain et Villages d'avenir sont plébiscités mais ils ne constituent pas pour autant une politique d'aménagement du territoire. Certes, ces politiques portées par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) rencontrent beaucoup de succès. Il n'en demeure pas moins que toutes les personnes auditionnées précisent que cela ne représente pas une stratégie d'aménagement du territoire.

Pourquoi a-t-on du mal à relancer l'aménagement du territoire depuis la fin de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité des régions (Datar) ? L'aménagement du territoire oblige à travailler en transversalité, ce qui n'est pas naturel pour les ministères et la haute administration. Lorsqu'on parle d'aménagement du territoire, on ne peut pas ne pas parler de développement économique, capacités productives, transition écologique, logement, mobilités, énergie, agriculture, santé... Tous ces domaines font partie intégrante de l'aménagement du territoire. Qui trop embrasse, mal étreint. On craint, en portant une stratégie d'aménagement du territoire, de devoir travailler en transversal.

Avec les inspecteurs, au terme de ces 70 auditions, nous pensons que si l'on y arrive, ce sera la clef de voûte de la transformation de notre société. C'est par une politique d'aménagement du territoire territorialisée et nationale conduite concomitamment, pour articuler l'un et l'autre, avec une politique de contractualisation, que nous réconcilierons les citoyens, où qu'ils se trouvent - dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), en ruralité, dans nos campagnes et dans nos villes, dans les territoires d'outre-mer, dans les territoires transfrontaliers - avec la nation, l'État, la politique.

Premier marqueur fort, nous pensons que l'aménagement du territoire repose sur un triptyque : État, collectivités territoriales et acteurs socioéconomiques.

Évidemment, nous avons surtout interrogé des personnes s'intéressant à l'aménagement du territoire, mais le véritable marqueur de ce rapport, ce sont les acteurs socioéconomiques. On pense souvent que l'aménagement du territoire relève de l'État, des collectivités territoriales - régions, départements, intercommunalités, communes... Nous avons érigé au rang de troisième partenaire les acteurs socioéconomiques. Nous incluons dans cette catégorie les grandes associations qui, dans les zones rurales, comme Familles rurales et les Foyers ruraux, contribuent à l'aménagement du territoire et luttent contre le déficit de services publics dans de nombreux territoires ; il en est de même dans les QPV. Nous incluons aussi tous les acteurs de réseaux : opérateurs de télécommunications, fournisseurs d'eau potable et gestionnaires d'assainissement... Ces entreprises privées et parapubliques, comme La Poste, conduisent jusqu'à présent leur stratégie un peu indépendamment de celles des collectivités locales ou de l'État.

Plusieurs grandes priorités ont émergé. La première, c'est de lutter contre les fractures territoriales et contre le manque d'accès aux services publics (santé, éducation...). Ce doit être une priorité majeure.

Concernant la deuxième, je suis surprise de voir à quel point les élus locaux que vous avez interrogés dans le cadre de la consultation mettent l'économie et les capacités productives du territoire à un faible niveau. Au terme de ces 70 auditions, nous pensons que ces capacités productives sont fondamentales. Nous y incluons évidemment l'adaptation au changement climatique, la transition écologique et la transition énergétique au rang des priorités qui doivent être conciliées dans cette réflexion autour de l'aménagement du territoire.

Troisième priorité, nous pensons qu'après 2027, il faudra une politique de cohésion au niveau européen : pour une fois, réfléchissons à une politique d'aménagement du territoire avec ceux qui travaillent à cette politique de cohésion. Jusqu'à présent, les réflexions étaient indépendantes. Elles doivent être conduites en totale cohérence.

Pas de politique d'aménagement du territoire qui ne prendrait pas en compte tous les territoires : les territoires transfrontaliers, ruraux, urbains, les QPV, les territoires de montagne, du littoral... Tous ces territoires doivent, par cette stratégie territorialisée que nous appelons de nos voeux, être pris en compte. Les problématiques du littoral ne sont pas les mêmes selon qu'on se trouve à Angers avec les inondations récentes ou sur le littoral méditerranéen de la Côte d'Azur... Même dans une même famille de territoires comme les territoires littoraux par exemple, nous devons territorialiser l'aménagement du territoire.

Nous avons entendu, durant ces auditions, à quel point, si le Premier ministre donne son feu vert pour conduire cette réflexion sur l'aménagement du territoire, nous devions renouveler les pratiques démocratiques et associer les citoyens à tous les niveaux, que ce soit pour la réflexion ou la mise en oeuvre, afin qu'ils puissent mieux comprendre qu'on parle ainsi de l'endroit où ils vivent plus que de réforme de l'État, de décentralisation ou d'aménagement du territoire.

Notre rapport présente treize propositions, que je vais résumer en quelques points.

Ce rapport ne propose pas de texte de loi, ce qui est une originalité. Un certain nombre de scientifiques et d'observateurs apprécient que ce rapport porte une méthode pragmatique, qui pourrait aboutir, à horizon de six mois, à une véritable politique d'aménagement du territoire.

Notre méthode propose d'abord la préparation d'une stratégie nationale d'aménagement du territoire dans le cadre d'une conférence nationale avec des représentants de toutes les strates de collectivités territoriales, associant les acteurs socioéconomiques, et présidée par le Premier ministre. Le Premier ministre peut, bien sûr, déléguer à la ministre de l'aménagement du territoire, mais vous l'avez compris, l'aménagement du territoire est à la croisée d'un très grand nombre de politiques publiques et si l'on ne se situe pas au niveau du Premier ministre, il sera difficile de conduire cette politique aussi transversale que nécessaire.

Ensuite, concomitamment et sans attendre, il faut organiser un débat parlementaire. Il ne s'agit pas d'un débat parlementaire pour répondre aux propositions de l'État, mais pour porter les réflexions de nos deux assemblées.

Troisième recommandation, immédiatement et sans attendre la mise en oeuvre d'une stratégie nationale d'aménagement du territoire, nous devons produire ces orientations stratégiques territorialisées - régionales, intercommunales... - en réfléchissant aux attentes en matière de politique de contractualisation. Il faudrait, durant quatre mois - pour se laisser le temps de consolider les conclusions - organiser des réunions où seraient rassemblés ceux qui travaillent sur la stratégie nationale d'aménagement du territoire - la parole de l'État - et ceux travaillant sur les orientations stratégiques territorialisées, pour créer du lien, afin de définir la politique de contractualisation : de quoi avons-nous besoin pour rénover les contrats pour la réussite de la transition écologique (CRTE) et peut-être les transformer en contrats pour la réussite de l'aménagement du territoire (CRAT) ? Avec quel contenu, quels moyens, en articulant la stratégie nationale et les orientations stratégiques territorialisées ?

Quatrième point, pour ne pas grever les finances de l'État, nous proposons un organe interministériel de coordination, qui ressemblerait au Secrétariat général à la planification écologique (SGPE), que j'ai bien connu lorsqu'Elisabeth Borne était Première ministre et que le Président de la République l'avait mandatée pour porter la planification écologique à ce niveau. Nous proposons, cette fois-ci, au Premier ministre de porter l'aménagement du territoire dans les six prochains mois, afin de préparer 2027 avec une stratégie et un travail coordonné entre l'État, les territoires et les acteurs socioéconomiques. Il faut un organe interministériel à Matignon ressemblant au SGPE, ou s'appuyant sur lui. Il préparerait les travaux de la conférence nationale et les orientations stratégiques territorialisées avec l'aide des préfets et des associations d'élus locaux.

L'objectif serait de rénover la contractualisation et de rétablir la confiance entre les collectivités territoriales et l'État. Nous sommes convaincus que ce sera l'un des enjeux de l'élection présidentielle, de réconcilier les citoyens et l'État.

M. Bernard Delcros, président. - Il est important que l'aménagement du territoire soit mené à un niveau interministériel. C'est un sujet transversal, qui doit pouvoir se traduire de manière opérationnelle dans les décisions qui sont prises.

M. Rémy Pointereau. - Madame la ministre, je connais votre attachement à aménagement du territoire. Nous avons travaillé ensemble, entre autres, sur les zones de revitalisation rurale (ZRR). L'État est un peu schizophrène en matière d'aménagement du territoire, un peu incohérent. Il faut remettre de l'ordre dans tout cela.

De nombreuses politiques d'aménagement du territoire ont été mises en place, et portent leurs fruits mais manquent de financements. Il faut des financements pour les Petites villes de demain, les Villages d'avenir ou les ZRR, devenues France Ruralités Revitalisation (FRR).

De même, il y a une contradiction entre ce que veut le ministère de l'éducation nationale avec la carte scolaire, à savoir une vision mathématique où l'on parle du nombre d'élèves par classe et où l'on ferme des écoles, et le concept « villages d'avenir ». À terme, sans école, il n'y aura plus de services publics, plus d'avenir.

Il va falloir redonner du pouvoir au niveau local. Il faut contractualiser, bien sûr, mais surtout développer les relations entre le préfet et les élus. Le préfet, représentant du Gouvernement, doit agir dans tous les domaines. S'il n'a pas ce pouvoir, on ne pourra pas réussir à harmoniser les politiques d'aménagement du territoire et la réalité de terrain. Je suis donc très favorable au renforcement des pouvoirs du préfet pour travailler en matière de décentralisation. Voilà l'avenir.

Dans votre rapport, évoquez-vous la possibilité que le préfet ait la main sur toutes les agences ? Il existe une multitude d'agences sur lesquelles il n'a aucun pouvoir. Or l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) distribue de nombreuses aides à des collectivités territoriales et à des acteurs privés, sans aucun droit de regard du préfet. Souvent, il n'est même pas au courant de ce qui se passe entre l'Ademe et son département. Si l'on veut décentraliser, il faut que le préfet soit le représentant du Gouvernement dans tous les domaines sur son territoire.

M. Franck Montaugé. - Vous avez résumé vos treize propositions en quatre. Y a-t-il d'autres sujets qui mériteraient d'être portés à notre connaissance ?

Est-il utile de reconsidérer la répartition et le partage des compétences en matière de développement économique, et même de développement durable ?

L'agriculture est engagée depuis des décennies dans des processus d'évolution pour gagner de forts gains de productivité, avec pour conséquence toujours moins d'exploitations et d'agriculteurs. Faut-il intégrer cette donnée comme un point d'analyse fondamental dans l'évolution et le devenir des territoires ruraux ? À mon sens, il faut raisonner à partir de cela, sinon nous risquons de nous tromper.

Les élus des territoires ruraux agricoles comptent sur l'agriculture pour leur avenir. On peut le comprendre, mais au train où les choses vont, que va-t-il rester dans ces territoires ? Dans mon département, ces questions se posent déjà...

M. Daniel Guéret. - Madame la ministre, merci de poursuivre votre croisade pour la défense des territoires. Nous en avons besoin.

Vous évoquiez des politiques d'aménagement du territoire qui peuvent être des réussites mais qui coexistent avec un sentiment d'abandon de nos concitoyens. Tout cela est fait pour tenter de lutter contre la fracture sociale et la fracture politique. Sur le terrain, quand on ferme une école - sujet d'actualité -, au-delà du factuel et du rationnel, sont repris des arguments qui nourrissent les extrêmes et qui contribuent à fracturer nos territoires. Il faut en avoir conscience.

Vous avez dit que vous recommanderiez un droit à l'expérimentation territoriale. Oui, il faut un contrat de confiance entre les élus et l'État, qui doit aussi s'accompagner d'un contrat de confiance sur l'évaluation. Par exemple, en matière médicale, si les élus d'une agglomération portent un projet médical parce qu'ils estiment que c'est un bon projet, l'agence régionale de santé (ARS) doit les accompagner, certes avec tous les garde-fous nécessaires, et non leur mettre des bâtons dans les roues. Il faut un encadrement, avec naturellement un contrôle - et je rejoins mes collègues sur le pouvoir dérogatoire des préfets - tout en faisant confiance aux élus. Si les élus locaux se trompent, cela s'appelle la culture de l'évaluation : on arrête l'expérimentation. Ce n'est pas un problème en soi. Les territoires doivent pouvoir mener à bien des projets, sur la base d'un consensus qui associe tous les partenaires et tous les citoyens, en prenant en compte toutes les exigences actuelles, notamment environnementales. Le contrat de confiance doit reposer sur une base solide, associant l'État et tous ceux qui, localement, ont une responsabilité politique, sociale, culturelle ou économique.

M. Bernard Buis. - Vous avez remis votre rapport au Premier ministre le 29 janvier. Quelles suites sont-elles envisagées, éventuellement dans le cadre du projet de loi de décentralisation ?

Votre rapport me semble muet sur les finances. Pourquoi ce choix ? Une stratégie nationale d'aménagement peut-elle être crédible sans volet budgétaire ni engagement pluriannuel de l'État ?

Vous annoncez un rôle pivot pour les régions et les intercommunalités. Cela ne risque-t-il pas de marginaliser les communes, en particulier rurales, et les départements, alors que ceux-ci assurent encore aujourd'hui l'essentiel des services de proximité ?

Enfin, quelle articulation concrète prévoyez-vous entre votre rapport, les travaux du Haut-Commissariat et les futurs schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) ?

M. Bernard Delcros, président. -Merci, pour votre engagement de longue date au service de l'aménagement du territoire. Nous avons beaucoup travaillé ensemble, notamment sur les FRR. Nous n'étions pas toujours d'accord, mais, au moins, nous essayions d'avancer en faveur de l'aménagement du territoire.

Votre rapport semble privilégier les intercommunalités et les régions. Cela peut être la bonne réponse dans certains secteurs, mais dans les secteurs très ruraux, l'échelon départemental et communal reste majeur, y compris en matière d'aménagement du territoire. Je pense qu'il n'existe pas de règle générale. Les réponses peuvent être différentes en secteur urbain et en secteur rural ou très rural.

M. Patrice Joly. - Merci pour cette présentation dynamique et enthousiaste. La définition d'une politique d'aménagement du territoire et de stratégies de cohésion territoriale et sociale nécessite l'intégration des grands opérateurs.

Plus généralement, nos concitoyens ont besoin d'une vision. Ils doivent pouvoir voir comment ils s'insèrent, en fonction de leur activité, dans la mise en oeuvre de ces stratégies, quand bien même ils auraient des divergences. Je pense en particulier aux entreprises.

M. Laurent Burgoa. - L'une de vos préconisations est d'associer davantage nos concitoyens aux politiques publiques. Certains d'entre eux jugent que la région est trop loin d'eux. L'Occitanie s'étend du Gard au Lot. Certains cantons redécoupés sont quasiment des petites circonscriptions. Avant, le conseiller général était l'élu référent. Désormais, il lui faudrait un hélicoptère pour participer à plusieurs manifestations le samedi matin !

Avez-vous intégré à vos réflexions le sujet épineux du nouveau découpage administratif, pour une plus grande proximité de la population ? Nos concitoyens veulent moins d'élus, mais plus d'élus, c'est-à-dire des élus moins nombreux, mais plus proches d'eux. Le fameux conseiller territorial ressurgira-t-il ?

Mme Dominique Faure. - Monsieur Montaugé, mes treize propositions sont à la fois des propositions de fond et de méthode. Nous proposons une méthode pour mettre le pays en ordre de marche avec un plan d'action en matière d'aménagement du territoire.

La recommandation n° 1 est d'adopter une stratégie nationale d'aménagement du territoire. La recommandation n° 2 est de constituer une conférence nationale de l'aménagement du territoire qui produira la stratégie nationale citée à la recommandation n° 1. La recommandation n° 3 est d'organiser un débat parlementaire sur l'aménagement du territoire. La recommandation n° 4 est de décliner la stratégie nationale en orientations stratégiques territorialisées, grâce à un travail mené concomitamment par les territoires. Ces orientations seront coconstruites au niveau régional, départemental et intercommunal. La recommandation n° 5 est de créer un organe interministériel de coordination de la politique d'aménagement du territoire, qui viendrait servir la conférence nationale, mais aussi la réflexion sur les orientations stratégiques, soit une quinzaine de personnes sous l'autorité du Premier ministre et par délégation au ministre de l'aménagement du territoire. La recommandation n° 6 est d'inscrire l'aménagement du territoire au coeur du fonctionnement de l'administration territoriale de l'État en réaffirmant le rôle de direction stratégique des préfets. La recommandation n° 7 est de construire, sous l'impulsion de l'organe interministériel, une plateforme interministérielle de connaissance. Des outils sont répartis dans nos différentes hautes administrations, mais nous n'avons pas un seul et même outil. Avec l'intelligence artificielle, nous pourrions accompagner la réflexion par de nombreuses analyses sur les ressemblances entre territoires. La recommandation n° 8 est de mettre en cohérence la politique nationale d'aménagement du territoire avec la stratégie de déclinaison de la politique de cohésion européenne. La recommandation n° 9 est de rénover la contractualisation de l'État sur la base de contrats d'aménagement du territoire qui pourraient succéder aux CRTE. La recommandation n° 10 est de rétablir la confiance entre l'État et les collectivités en pilotant l'évolution du cadre d'action commun et de privilégier l'accompagnement de la montée en capacité propre des collectivités, y compris sur le plan fiscal, le cas échéant. La recommandation n° 11 est de faire des acteurs socio-économiques de véritables partenaires, de la conception à la mise en oeuvre de l'aménagement du territoire. La recommandation n° 12 est de favoriser des démarches de participation des citoyens pour reconnaître ce que j'ai appelé, y compris dans ma campagne municipale, l'expertise d'usage. Nous avons besoin de cette participation citoyenne dans la réflexion et dans la mise en oeuvre. Enfin, la recommandation n° 13 est de concevoir un nouvel acte de décentralisation qui clarifie autant que possible les pouvoirs respectifs.

Nous disons que, pour conduire une politique efficace d'aménagement du territoire, plus qu'une décentralisation, il faut une simplification, qu'Éric Woerth appelait déjà de ses voeux il y a plus d'un an.

Le texte du Premier ministre prévoit la simplification avant la décentralisation. On nous demande de travailler sur la décentralisation. Nous disons : d'abord, simplifions, défendons une politique d'aménagement qui s'inspire des attentes et des besoins des territoires - qui ne soit pas uniquement top down -, et la décentralisation pourra venir ensuite.

Monsieur Pointereau, je partage totalement votre constat sur l'éducation nationale, même si j'ai été très proche d'Elisabeth Borne. J'ai eu beaucoup de mal à nous faire sortir de l'arithmétique de la carte scolaire. Il était aussi très difficile d'influer sur le ministère de la santé. Ces deux portefeuilles très verticaux doivent absolument prendre en compte les réalités de la ruralité, celles d'écoles à dix élèves. Cela nécessite de travailler en interministériel. C'est ce à quoi nous appelons et c'est pourquoi notre rapport s'intitule Aménagement du territoire : pour une mobilisation coordonnée État-Collectivités. Si le Premier ministre ne décide pas de lancer une politique d'aménagement du territoire appuyée sur une cellule à Matignon, à laquelle les ministères concernés devront consacrer du temps, alors ce n'est pas la peine de s'y engager.

Un décret est prévu dans le texte du Premier ministre pour faciliter la vie des préfets en leur accordant plus de pouvoirs. Personnellement, je m'en félicite. Quand j'étais au Gouvernement, j'entendais beaucoup les maires, particulièrement ruraux, dire qu'ils avaient confiance en leur préfet. Je suis étonnée de l'entendre moins ce matin dans la présentation des résultats de la consultation sur les ruralités.

Dans notre rapport, nous ne traitons pas du tout de la répartition des compétences économiques. Pour avoir été première vice-présidente de mon intercommunalité en charge de l'économie, de l'innovation et de l'emploi et avoir travaillé main dans la main avec la région, j'estime que le couple région-intercommunalité fonctionne bien dans ce domaine.

La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam), qui répartit les compétences, dispose que la région est en charge des filières et de l'innovation, et que les intercommunalités sont responsables de l'aménagement, c'est-à-dire du foncier et des zones d'activité économique. Personnellement, je trouve que cela fonctionne - ce n'est pas un point traité.

- Présidence de M. Laurent Burgoa, vice-président -

M. Franck Montaugé. - Je pense que les régions, dans bien des coins de France, sont loin de la réalité des intercommunalités et des territoires.

Mme Dominique Faure. - Des territoires vivent grâce à l'agriculture. Nous traitons bien le sujet agricole dans notre rapport. Nous sommes convaincus que c'est fondamental pour contribuer à l'aménagement du territoire, mais nous n'entrons pas dans le détail de ce que pourrait être une politique de la ministre de l'agriculture. Nous soulignons cependant l'importance de l'agriculture dans nos orientations stratégiques territorialisées. Elle est la clé de voûte de l'équité territoriale. Nous recommandons un travail territorialisé qui distingue les priorités selon les territoires, qu'il s'agisse de l'industrie ou de l'agriculture. L'agriculture devra avoir toute sa place dans la stratégie nationale d'aménagement du territoire, mais aussi dans les stratégies territorialisées, afin de bénéficier d'un financement ciblé.

M. Franck Montaugé. - J'évoquais ce sujet dans le cadre d'une réflexion prospective sur l'évolution profonde, structurelle, à moyen et long terme, de l'agriculture, en tenant compte de ses impacts directs et indirects sur la capacité de vivre sur les territoires. Une certaine productivité pose question ; certes, l'agriculture doit être productive, mais cela a des conséquences sur ces territoires. Comment, à côté de l'agriculture, permet-on leur développement ?

Mme Dominique Faure. - Le Gers est évidemment très dépendant de son agriculture : je comprends qu'une vision prospective de l'agriculture soit impérative, mais ce que nous défendons là, c'est un aménagement du territoire sur tous les territoires. Ainsi, certains d'entre eux n'ont pas d'agriculture, mais une pénurie de services publics, et c'est là leur préoccupation. D'autres, littoraux ou rétro-littoraux, s'inquiètent du sort des habitants dont les maisons seront submergées dans dix ou quinze ans.

Nous ne sommes pas entrés dans le détail de ce que doit être une stratégie agricole pour le pays, parce que c'est, pour nous, un sujet éminemment territorial, à la Martinique, à la Guadeloupe, dans le Gers ou ailleurs. En revanche, nous avons insisté sur le fait que la stratégie nationale devait s'en tenir à de grandes orientations et inclure des orientations locales.

Daniel Guéret parle d'un sentiment d'abandon. Y répondre est ce qui m'a animé pendant toute la durée de ma participation au Gouvernement. Ce sentiment persiste, ce qui est très frustrant. J'ai mis la ruralité au coeur de mon action. Force est de constater que le citoyen se sent toujours très loin. Dans mon livre, j'ai appelé cela l'impuissance politique. J'ai voulu être la ministre des solutions, j'ai travaillé sur ce sentiment, mais il persiste. Vous avez raison de le replacer au coeur de la réflexion sur l'aménagement du territoire.

Je suis mille fois d'accord avec l'idée selon laquelle le droit à l'expérimentation doit se traduire par une évaluation et, ensuite, un contrat de confiance. Ces points sont très développés dans le rapport.

M. Daniel Guéret. - Il faut aussi s'assurer de la cohérence de votre logique avec les autres politiques à venir. Je pense à l'articulation entre la loi relative au « zéro artificialisation nette » (ZAN) et la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux (Trace). Si l'expérimentation territoriale est contrariée par un cadre national uniforme, nous serons confrontés à une contradiction. Il faudra une mise en cohérence des lois pour éviter cela.

Mme Dominique Faure. - Le message est passé !

Bernard Buis me demande quelle est la suite. Il y a dix jours, j'ai encore rencontré Stanislas Bourron et David Carmier, qui travaillent auprès du Premier ministre. Ils me disent qu'il y aura bien une suite et que mon rapport fournit une méthode. Mais quand ? Je ne sais pas. En revanche, je sais que l'article 1^er du projet de loi « réforme, simplification et décentralisation » - je pense qu'il s'intitulera ainsi - reprendra une grande partie du rapport. La politique d'aménagement du territoire devra s'inspirer des stratégies territorialisées. Notre rapport ne contient pas d'élément législatif. Quels financements ? Je ne sais pas. Il faudra attendre la loi de finances pour 2027.

Vous m'avez interrogée sur le lien avec le Haut-Commissariat à la stratégie et au plan : nous nous voyons régulièrement avec Clément Beaune. Lui comme moi consultons les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (Ceser). Nous pensons être en cohérence avec ce que Clément Beaune propose, puisque nous nous inscrivons dans le court et le moyen terme quand lui s'inscrit dans le moyen et le long terme.

Je souscris aux propos du sénateur Montaugé sur le Sraddet. Les intercommunalités sont extrêmement loin de la région. Quand elles sont associées, il n'y a pas de mise en cohérence assurée par la région, car elle est trop grande, en tout cas en Occitanie.

Nous défendons tout de même un schéma régional d'aménagement. Quelques régions, telles que la Bretagne et le Grand Est, ont mis en place des Sraddet pertinents et efficaces, mais ce sont des régions à taille humaine.

Je souscris aux propos de Bernard Delcros. Dans notre rapport, nous nous sommes attachés à souligner le lien région-intercommunalité, pour ne pas tout chambouler et pouvoir mettre en oeuvre une feuille de route concrète et rapide. Nous rappelons cependant, quasiment à chaque paragraphe, que le département a un rôle majeur à jouer, particulièrement dans les territoires ruraux.

Patrice Joly, ce matin, avec Patrice Vergriete, nous regrettions que la volonté d'accueillir des industriels importants dans nos territoires soit entravée par l'absence de transversalité. C'est au moment où l'industriel s'installe que l'on s'aperçoit d'un manque de la puissance électrique requise, parce qu'elle a été demandée trop tardivement, parce qu'Enedis et RTE n'ont pas été associés au projet dès le début. Les acteurs économiques s'insèrent très facilement si on les associe très tôt, tant à l'écriture de la stratégie nationale qu'à celle des stratégies territorialisées. C'est au préfet de décider d'associer La Poste, Enedis ou les opérateurs d'eau et d'assainissement. Nous les avons rencontrés. Ils nous ont dit regretter de n'être pas assez sollicités sur les projets. Une association plus en amont engendrerait des économies pour tous.

Laurent Burgoa, nous nous sommes bien gardés d'aborder la question du découpage administratif. Je reconnais qu'il y a un besoin en ce sens, mais à vouloir conduire trop de politiques concomitamment, on stagne. Je pense que le Premier ministre tranchera : il ira soit vers la simplification et, peut-être, un redécoupage, soit vers une stratégie ancrée sur les cantons et régions actuels, en laissant le soin au gouvernement en place après 2027 de simplifier et redécouper.

Que les collectivités territoriales se sentent extrêmement loin des régions, c'est une réalité. C'est la raison pour laquelle nous avons mis les départements à l'honneur dans ce rapport.

La réunion est close à 12 h 35.