COMPTES RENDUS DE LA MI SOUFFRANCE PSYCHIQUE AU TRAVAIL

- Présidence de Mme Monique Lubin, présidente -

La réunion est ouverte à 16 h 35.

Audition de Mmes Christelle Akkaoui, sous-directrice des conditions de travail, de la santé et de la sécurité au travail, et Julie Barrois, adjointe au chef de bureau du pilotage des opérateurs de la santé au travail de la Direction générale du travail (DGT)

Mme Monique Lubin, présidente. - Mes chers collègues, les travaux menés ce jour ont pour objet de confronter à la position de l'État l'ensemble des éléments déjà portés à notre connaissance et relatifs à la souffrance psychique au travail.

À ce stade, nous avons auditionné des sociologues, des psychologues, des professionnels de la prévention, ainsi que des représentants des salariés.

Toutefois, notre tour d'horizon demeurerait incomplet si nous ne sollicitions pas les administrations de l'État compétentes en matière de prévention des risques psychosociaux (RPS) et d'amélioration des conditions de travail.

Nous entamons ces échanges avec la Direction générale du travail (DGT), représentée par Mme Christelle Akkaoui, sous-directrice des conditions de travail, de la santé et de la sécurité au travail, et par Mme Julie Barrois, adjointe au chef de bureau du pilotage des opérateurs de la santé au travail.

Nous nous interrogeons sur la politique nationale conduite par le Gouvernement pour lutter contre la souffrance psychique au travail : qui en assure l'élaboration, qui en garantit le pilotage et selon quelles modalités les différents opérateurs coordonnent-ils leur action ? Si la santé mentale constitue la grande cause nationale pour la deuxième année consécutive, son volet professionnel apparaît encore insuffisamment développé.

Vous pourrez également nous éclairer sur les modalités d'intervention de l'inspection du travail lorsqu'elle se trouve confrontée à des situations de souffrance psychique en entreprise. L'ensemble des inspecteurs bénéficie-t-il d'une formation adéquate pour identifier ces situations et y répondre de manière appropriée, notamment en matière de harcèlement ?

Il a été souligné à plusieurs reprises que le cadre législatif et réglementaire relatif à la prévention de la souffrance psychique au travail paraissait adapté, mais que sa mise en oeuvre et son appropriation par les différents acteurs demeuraient perfectibles. La DGT conduit-elle des actions pour y remédier ? Il convient notamment d'assurer l' effectivité réelle du document unique d'évaluation des risques professionnels (Duerp) et de renforcer son orientation vers les enjeux de santé mentale.

Enfin, une dernière interrogation porte sur la réforme de la médecine du travail intervenue en 2021 : a-t-elle répondu à l'ensemble des attentes ? Comment appréhendez-vous les pressions susceptibles de s'exercer sur les médecins du travail lorsqu'ils cherchent à caractériser des situations d'épuisement professionnel ?

Mme Christelle Akkaoui, sous-directrice des conditions de travail, de la santé et de la sécurité au travail de la Direction générale du travail. - Les données de Santé publique France indiquent qu'entre 2007 et 2019, la part des personnes concernées par une souffrance psychique au travail est passée de 2,4 % à 5,9 % chez les femmes et de 1,1 % à 2,6 % chez les hommes, avec, donc, une prévalence plus marquée du phénomène chez les femmes.

Les données de la Caisse nationale d'assurance maladie (Cnam) font en outre apparaître une hausse significative des accidents du travail consécutifs à un choc psychologique ou émotionnel, passés d'environ 10 000 en 2016 à près de 29 000 en 2024, avec une progression de 35 % entre 2021 et 2024. Par ailleurs, le nombre des dossiers relatifs aux affections psychiques transmis aux comités régionaux de reconnaissance des maladies professionnelles (CRRMP) a augmenté de 14 % entre 2023 et 2024.

Les femmes sont près de deux fois plus concernées, du fait, notamment, d'une exposition accrue aux relations avec le public, des contraintes de conciliation entre vie professionnelle et personnelle ainsi que des exigences émotionnelles spécifiques, qui pèsent sur elles. Les cadres et catégories socioprofessionnelles supérieures sont également particulièrement exposés, compte tenu d'une intensité du travail plus importante, d'une porosité accrue entre les sphères professionnelle et personnelle et d'une pression managériale élevée. Un effet d'âge est également observable, le risque étant plus marqué chez les actifs de plus de 35 ans.

Certains secteurs semblent plus concernés, notamment ceux dans lesquels les salariés sont en contact direct avec le public, tels que le transport, l'entreposage, l'industrie, les services, l'hébergement et la restauration.

Dans ce contexte, le cadre juridique a été renforcé. L'article L. 4121-1 du code du travail impose à l'employeur de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs, la dimension mentale ayant été explicitement intégrée en 2002, puis précisée par la jurisprudence de la Cour de cassation.

L'accord national interprofessionnel (ANI) de décembre 2020, transposé dans la loi n° 2021-1018 du 2 août 2021 pour renforcer la prévention en santé au travail, a renforcé la prise en compte des conditions de travail et de l'environnement professionnel. Le plan de santé (PST) pour au travail 2021-2025 s'inscrit dans cette dynamique, appelée à être renforcée par le prochain plan.

La politique publique repose sur quatre piliers : la prévention primaire, orientée vers les facteurs organisationnels ; l'accompagnement des entreprises ; le renforcement du dialogue social et professionnel et la mobilisation d'un écosystème d'acteurs, notamment les services de prévention et de santé au travail (SPST), l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (Anact), l'Institut national de recherche et de sécurité (INRS) ainsi que les organismes d'assurance maladie.

La loi du 2 août 2021 précitée a renforcé le rôle des SPST, en particulier en matière d'accompagnement des employeurs pour la réalisation du Duerp, dont la mise en oeuvre demeure insuffisante. La moitié seulement de ces documents sont réalisés ou actualisés, avec, dans les petites entreprises, des difficultés accrues liées, notamment, à un manque d'accompagnement et à une connaissance encore insuffisante des modalités de réalisation. Or, le Duerp constitue un levier structurant pour identifier les risques et déployer une prévention efficace. Le renforcement de sa mise en oeuvre constitue, à ce titre, un levier d'action prioritaire du ministère.

Les SPST interviennent également dans le suivi de la santé des salariés et la détection des situations à risque. Les cellules de prévention de la désinsertion professionnelle permettent, en outre, une prise en charge plus intégrée. L'inspection du travail, les comités sociaux et économiques (CSE) et les organismes de sécurité sociale complètent cet accompagnement.

Dans le cadre de la grande cause nationale consacrée à la santé mentale, le ministère a renforcé la valorisation des outils existants, notamment à travers la semaine dédiée à la qualité de vie et des conditions de travail (QVCT), organisée par l'Anact. Par ailleurs, une charte d'engagement pour la santé mentale au travail, lancée en 2025, rassemble près de 170 entreprises signataires. Elle est portée par l'Alliance pour la santé mentale et soutenue par le ministère du travail, afin d'encourager les démarches vertueuses des entreprises sur le thème de la santé mentale.

Le futur PST prévoit deux axes prioritaires : une meilleure lisibilité et une coordination de l'offre en matière de risques psychosociaux, d'une part, et, d'autre part, un renforcement de la coordination territoriale des acteurs, notamment via les déclinaisons régionales du plan.

Si des actions de sensibilisation ont été engagées, leur appropriation demeure inégale. Le prochain plan visera ainsi à mieux structurer l'offre et à renforcer l'accompagnement des entreprises afin d'accroître leur mobilisation sur les enjeux de santé mentale au travail.

Mme Annick Girardin, rapporteure. - Votre introduction confirme un constat partagé : si des avancées ont été réalisées en matière de droit du travail, celles-ci demeurent insuffisantes, tant au regard des attentes que de l'ampleur des enjeux. Ce diagnostic fait consensus parmi l'ensemble des parties prenantes. Les limites du Duerp apparaissent également de manière manifeste. S'il est le plus souvent formellement établi, il s'accompagne plus rarement d'une véritable dynamique interne ou d'une réorganisation effective du travail lorsque celle-ci s'avère nécessaire. Ce constat appelle des réponses dans le cadre du prochain PST, le calendrier actuel permettant d'envisager des convergences utiles.

La question de l'exemplarité de la fonction publique doit, par ailleurs, être posée. Il est difficile d'exiger des entreprises privées un niveau d'engagement élevé lorsque les services de l'État ne font pas eux-mêmes preuve d'une exemplarité suffisante. Cette problématique devra être intégrée à la réflexion, notamment au regard du renforcement attendu de la responsabilité des entreprises.

Se pose également la question de l'articulation du Duerp avec un plan d'action effectif, ainsi que celle de l'accompagnement des entreprises et, en particulier des plus petites. En dépit des outils existants, de nombreuses entreprises demeurent insuffisamment informées sur les dispositifs d'appui existants, notamment en matière d'accompagnement humain, tandis que les modalités de financement s'avèrent peu lisibles. Un renforcement de l'accompagnement paraît, dès lors, indispensable pour garantir l'effectivité des politiques de prévention.

La coordination des acteurs constitue également un enjeu majeur. Si les outils existent, leur articulation et leur mise en oeuvre opérationnelle demeurent insuffisantes.

Enfin, la question de la médecine du travail appelle une attention particulière, dans un contexte de pénurie de praticiens. L'établissement des arrêts de travail demeure complexe, notamment en raison de la difficulté à établir explicitement le lien avec le travail, ce qui conduit les médecins à ne mentionner que des troubles anxiodépressifs. Des interrogations subsistent à cet égard, y compris au sein du Conseil national de l'ordre des médecins.

Quelles évolutions envisagez-vous sur l'ensemble de ces sujets ?

Mme Christelle Akkaoui. - Le Duerp constitue un axe prioritaire de progression, dès lors qu'il représente le point de départ des démarches de prévention. Plusieurs leviers d'action sont identifiés dans le prochain PST. Le rôle des SPST doit être renforcé afin de positionner le médecin du travail comme un interlocuteur direct de l'employeur, en capacité de l'accompagner concrètement dans l'évaluation des risques et la réalisation du document.

En parallèle, les outils développés par l'INRS et la Cnam, tels que les dispositifs dits « Online Instructive Risk Assessments » (OiRA), doivent faire l'objet d'une diffusion et d'une appropriation accrues, ainsi que d'un élargissement à d'autres secteurs. Plus largement, le développement d'outils « clés en main » et le projet de centralisation des ressources sur un portail unique visent à rendre la démarche plus accessible et opérationnelle. Il convient également d'accompagner les employeurs dans l'autodiagnostic de leur organisation du travail, en identifiant les principaux facteurs de RPS. Cet exercice doit permettre de les orienter vers des actions concrètes et adaptées, afin de renforcer l'appropriation des outils et d'agir sur les causes organisationnelles des situations de souffrance.

En ce qui concerne la médecine du travail, les données témoignent d'un investissement croissant sur cette thématique. Près de 100 SPST sur 170 déclarent intervenir sur les RPS dans le cadre des plans régionaux de santé au travail, et ces enjeux sont largement intégrés dans leurs contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM).

Par ailleurs, les accompagnements dans le cadre de la prévention de la désinsertion professionnelle ont augmenté, avec 53 000 salariés suivis par un psychologue du travail, contre environ 41 000 en 2022.

Dans cette dynamique, une structuration renforcée de l'offre en santé mentale au sein des SPST est envisagée, notamment par le biais d'un accès accru aux psychologues du travail et du développement de protocoles de prise en charge. Un travail complémentaire demeure nécessaire afin d'en améliorer la lisibilité pour les entreprises et les salariés.

Mme Annie Le Houerou. - Parmi les médecins du travail, quelle est la proportion de psychologues ou de professionnels spécialisés en santé mentale ?

Mme Christelle Akkaoui. - Les SPST s'inscrivent dans le cadre d'une organisation pluridisciplinaire associant notamment médecins du travail et psychologues du travail afin d'intervenir sur l'ensemble des problématiques identifiées. Cette expertise est aujourd'hui largement déployée au sein de la majorité des SPST.

Mme Monique Lubin, présidente. - Les grandes entreprises, déjà sensibilisées, se saisissent plus aisément des outils déployés. En revanche, la situation demeure plus incertaine pour les petites structures, les PME et les artisans. Quelles actions sont mises en oeuvre afin de mieux atteindre ces acteurs ?

Mme Christelle Akkaoui. - Un levier consiste à mobiliser des acteurs relais, tels que les experts-comptables et les chambres consulaires, afin d'améliorer l'orientation des TPE et PME vers les ressources disponibles et la diffusion de l'information.

Par ailleurs, le développement d'offres d'accompagnement spécifiquement adaptées aux TPE et PME constitue un axe prioritaire. L'Anact déploie à cet égard des dispositifs tenant compte de leurs contraintes organisationnelles et économiques.

En complément, les actions de communication sont davantage ciblées vers ces publics. Cette sensibilisation renforcée figure parmi les priorités des prochains mois.

Mme Julie Barrois, adjointe au chef de bureau du pilotage des opérateurs de santé au travail de la Direction générale du travail. - La charte pour la santé mentale au travail a également été signée par des petites entreprises, ce qui constitue un indicateur positif. Cette dynamique peut notamment être mise en relation avec la mobilisation autour de la grande cause nationale consacrée à la santé mentale, qui a contribué à renforcer la visibilité de ces enjeux et à rappeler leur caractère transversal.

M. Olivier Henno. - Certains secteurs font-ils l'objet d'un ciblage particulier ? Par ailleurs, une évolution des situations ou des priorités a-t-elle été observée entre la période antérieure à la crise sanitaire et la période postérieure ?

Mme Christelle Akkaoui. - Le secteur médico-social figure parmi les plus concernés, en raison d'un contact particulièrement soutenu avec le public, mais aussi de la pénibilité physique de certaines tâches, susceptible d'accentuer le sentiment de souffrance au travail. Les secteurs du transport de personnes et du commerce de détail sont eux-aussi particulièrement exposés.

Dans cette perspective, il importe de se rapprocher plus étroitement de ces secteurs, notamment en mobilisant les branches professionnelles afin qu'elles s'emparent davantage de ces enjeux dans le cadre du dialogue social de branche.

Il s'agit également de mieux sensibiliser les secteurs concernés aux outils qui seront déployés à l'avenir. Cette approche sectorielle se justifie d'autant mieux que les causes profondes de la souffrance psychique au travail varient sensiblement d'un environnement professionnel à l'autre.

Mme Annick Girardin, rapporteure. - Plusieurs problématiques ont été soulevées lors de nos auditions, notamment celle du manque d'écoute au sein des entreprises, en lien avec la suppression du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), qui semblait favoriser une plus grande proximité et un meilleur accompagnement. Cette question est-elle identifiée au niveau du ministère et fait-elle l'objet de réflexions ?

Par ailleurs, s'il apparaît aujourd'hui possible de définir le burn-out, ou plus largement l'épuisement professionnel, et de les caractériser, sa reconnaissance dans le cadre d'un arrêt de travail demeure complexe, notamment en raison de la difficulté à établir explicitement le lien avec l'activité professionnelle. Cette ambiguïté fait-elle l'objet de travaux spécifiques ? Des évolutions sont-elles envisagées, au-delà des référentiels existants, notamment ceux issus du rapport Gollac, afin de faciliter la reconnaissance de ce lien ?

Par ailleurs, une réflexion est-elle engagée sur la reconnaissance du burn-out comme maladie professionnelle ?

Enfin, si les actions de sensibilisation apparaissent nécessaires, sont-elles suffisantes en l'absence de formations structurées, tant en formation initiale - y compris dans les grandes écoles - qu'en formation continue ? Les dirigeants de petites entreprises disposent-ils des outils nécessaires ? Des réflexions sont-elles engagées pour renforcer ces dispositifs de formation ?

Mme Christelle Akkaoui. - Le sujet de l'écoute est central, comme l'ont mis en évidence les réflexions récentes relatives au rapport au travail. Il importe de s'en saisir pleinement. Cette dimension peut être développée à travers le dialogue professionnel en entreprise, en complément du dialogue social, en instaurant des espaces d'échanges dédiés aux conditions de travail. Il s'agit d'instaurer un climat de confiance entre salariés et managers, afin de faire émerger les difficultés et d'y apporter des réponses adaptées.

Dans cette perspective, l'Anact accompagne le déploiement de ces dispositifs. Ce levier apparaît essentiel pour éviter que les difficultés ne demeurent latentes. Le prochain PST prévoit d'en renforcer le développement, y compris dans les petites entreprises, en proposant des outils opérationnels.

S'agissant de la reconnaissance en maladie professionnelle, le dispositif actuel repose sur un examen au cas par cas par les CRRMP. Toutefois, la création de tableaux de maladies professionnelles suppose un consensus entre partenaires sociaux, qui n'apparaît pas atteint à ce stade.

Néanmoins, environ 50 % des dossiers relatifs aux troubles psychiques soumis aux CCRMP donnent lieu à une reconnaissance. En outre, le guide d'instruction des CRRMP a été récemment renforcé afin de préciser les critères d'appréciation du lien directe et essentiel entre les troubles et l'activité professionnelle et d'harmoniser les pratiques.

Enfin, la formation constitue un enjeu déterminant. Les actions envisagées visent notamment les managers et futurs encadrants, en intégrant davantage les enjeux de santé et de sécurité au travail dans les formations initiales, notamment au sein des grandes écoles, aujourd'hui encore insuffisamment tournées vers ces sujets. Le futur PST prévoit ainsi de renforcer ces dispositifs.

Mme Corinne Bourcier. - Les actions de prévention demeurent souvent centrées sur l'individu, au détriment d'une approche structurelle portant sur l'organisation du travail. Quel regard portez-vous sur cette situation ? Par ailleurs, quelles sont les bonnes pratiques mises en oeuvre par certaines entreprises ayant permis de réduire durablement les RPS ?

Mme Christelle Akkaoui. - Nous devons dépasser l'approche centrée sur l'individu pour privilégier une approche collective, orientée vers l'organisation du travail. Il s'agit de traiter en priorité les facteurs structurels, tels que la répartition des tâches, les modalités de gestion, le système managérial, la charge de travail, le stress ou encore les exigences émotionnelles. Ces dimensions relèvent directement de la responsabilité de l'employeur, dans la manière dont le travail est organisé au quotidien.

Les outils de prévention développés par les différents acteurs et, notamment par l'Anact, s'inscrivent dans cette logique et visent à agir sur ces déterminants organisationnels. Dans cette perspective, l'approche individuelle tend désormais à être reléguée au second plan.

Mme Julie Barrois. - Certaines entreprises se sont d'ores et déjà saisies de ces enjeux, bien que leurs démarches demeurent le plus souvent de nature réactive, à la suite d'événements survenus en leur sein. L'objectif consiste désormais à privilégier une approche anticipative, en intégrant ces questions en amont des transformations organisationnelles, afin d'en évaluer les effets et de prévenir les RPS. Une vigilance particulière doit également être portée aux signaux faibles. Des indicateurs tels qu'un turnover élevé ou des difficultés de fidélisation des salariés peuvent révéler des situations de souffrance au travail et justifier un réexamen des conditions et de l'organisation du travail. Les acteurs relais peuvent, à cet égard, jouer un rôle d'alerte déterminant.

Par ailleurs, la charte pour la santé mentale au travail constitue un outil structurant. Les signataires - des entreprises et administrations de toutes tailles - doivent élaborer un plan d'action dans un délai de trois mois. Cette démarche permettra de constituer une base d'expériences et de bonnes pratiques, destinée à être rendue publique. L'enjeu principal demeure toutefois de favoriser une appropriation proactive de ces sujets par les entreprises, sans attendre la survenance d'une crise.

Mme Corinne Bourcier. - Comment concilier l'exigence de performance avec le bien-être des salariés et des équipes, sans générer de tensions et de contradictions pour les encadrants intermédiaires ?

Mme Christelle Akkaoui. - Un renforcement de leur formation et de leur accompagnement apparaît nécessaire, de même que l'implication de leur hiérarchie afin de leur offrir des espaces d'écoute et limiter les tensions liées à des injonctions contradictoires.

Par ailleurs, la valorisation des démarches de QVCT ; vertueuses pour la performance sociale de l'entreprise, permettrait de rehausser les objectifs sociaux parmi les objectifs globaux, si possible avec le soutien du plus haut niveau de gouvernance de celle-ci

Mme Annick Girardin, rapporteure. - Près de 50 % des dossiers examinés aboutissent à une reconnaissance des troubles anxiodépressifs comme maladie professionnelle, ce qui est significatif.

Est-il possible d'identifier, à partir des arrêts de travail mentionnant un syndrome anxiodépressif, le nombre total de salariés concernés, la part des arrêts de longue durée ainsi que le nombre de dossiers présentés et ayant donné lieu à une reconnaissance.

Mme Christelle Akkaoui. - Nous procéderons à des vérifications complémentaires afin de vous apporter des réponses sur ce point.

Mme Monique Lubin, présidente. - Je vous remercie.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 17 h 20.

La réunion est ouverte à 17 h 30.

Audition de MM. Philippe Charpentier, chef du service des politiques sociales, salariales et des carrières, et Alexis Dousselain, chef du département de l'organisation, des conditions et du temps de travail, de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP)

Mme Monique Lubin, présidente. - Après la situation des salariés du secteur privé, nous nous penchons maintenant sur celle de la fonction publique. Avec 5,8 millions d'agents dans ses trois branches au 31 décembre 2023, elle représente 20 % de l'emploi total en France et n'est pas épargnée par la souffrance psychique au travail.

Comme dans l'entreprise, de nouvelles méthodes de management sont apparues ces dernières années, fragilisant parfois les collectifs de travail, tandis que de nombreuses réorganisations des services publics se sont succédé, parfois sans autre logique que gestionnaire. Cela a pu conduire un nombre croissant d'agents publics à s'interroger sur le sens de leurs missions, et même à ressentir une douloureuse perte de sens.

On ne devient en effet pas fonctionnaire par hasard, mais pour servir l'intérêt général et exercer des métiers ne répondant pas au seul impératif du profit. De ce fait, l'exposition à des exigences émotionnelles exacerbées, notamment dans les métiers du soin, ou à des conflits de valeurs, y est particulièrement répandue.

Nous rencontrons donc la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), qui est représentée par MM. Philippe Charpentier, chef du service des politiques sociales, salariales et des carrières, et Alexis Dousselain, chef du département de l'organisation, des conditions et du temps de travail.

La fonction publique est confrontée à des risques psychosociaux (RPS) majeurs. Historiquement, l'épuisement professionnel a été identifié chez des personnels soignants avant de faire tache d'huile. La fonction publique hospitalière est donc particulièrement exposée. Comment tenez-vous compte des spécificités de chaque branche dans l'élaboration des politiques de prévention ?

La souffrance psychique dans certaines administrations fait souvent l'actualité. C'est le cas à l'heure actuelle à la direction générale des finances publiques, qui a été profondément restructurée ces dernières années. N'y a-t-il pas eu de signaux avant-coureurs ? Comment faire pour éviter qu'on se préoccupe de ces situations uniquement quand les journalistes en font état, c'est-à-dire trop tard ?

Le rôle de la médecine de prévention est également crucial. Alors que dans le privé la médecine du travail s'est modernisée, est-elle en mesure de jouer le même rôle dans les trois fonctions publiques, et suffisamment sensibilisée à la problématique de l'épuisement professionnel ?

Le retour à l'emploi des agents ayant subi un épuisement professionnel est également un enjeu majeur, car il est trop souvent perçu comme insuffisamment anticipé. Prenez-vous des mesures particulières pour le faciliter et éviter que les mêmes causes ne produisent les mêmes effets ?

Voici quelques-unes de mes interrogations, qui sont partagées par mes collègues, et auxquelles vous pourrez peut-être répondre.

M. Philippe Charpentier, chef du service des politiques sociales, salariales et des carrières de la direction générale de l'administration et de la fonction publique. - Merci de nous donner la parole sur ce sujet, qui, aux yeux de la DGAFP, est très important, non seulement pour les agents publics eux-mêmes, mais aussi parce que leur santé psychique est une condition essentielle de la qualité du service rendu et de la soutenabilité de nos politiques publiques.

Les travaux que nous menons depuis plusieurs années au sein de la DGAFP et dans l'ensemble des ministères, qu'il s'agisse du rapport annuel sur l'état de la fonction publique, d'enquêtes sur le bien-être psychologique ou des plans de santé au travail (PST), démontrent l'intérêt constant que la DGAFP prête à ces questions.

Bien qu'une majorité d'agents publics déclarent se sentir en bonne santé, des fragilités importantes persistent en matière de santé mentale et de RPS. Celles-ci sont parfois plus marquées que dans le secteur privé, du fait de facteurs de risque spécifiques à la fonction publique. C'est précisément pour objectiver ces réalités, faire évoluer les organisations et outiller les encadrants et les acteurs de la prévention que la DGAFP a fait de ce sujet l'un des axes structurants du nouveau PST dans la fonction publique, que nous allons pouvoir publier prochainement après en avoir discuté avec les organisations syndicales, et d'un chantier que nous avons baptisé « Mieux travailler » et qui vise notamment à faire évoluer les pratiques en matière de management.

Je tiens d'abord à vous indiquer que nous avons dressé un état des lieux contrasté de la santé psychique des agents publics. Nous nous basons sur des données assez parcellaires, qu'il faudrait sans doute compléter, mais qui révèlent des éléments de stabilité. Une étude récente sur le bien-être psychologique des agents dans la fonction publique, menée en 2023 et publiée à l'automne dernier, montre ainsi qu'environ huit agents publics sur dix se déclarent en bonne santé, avec des variations selon l'âge, le genre et le versant.

D'autres indicateurs nous permettent d'éclairer cette exposition aux RPS. Par exemple, nous observons un recul des absences pour raisons de santé depuis 2022, une légère hausse du taux de rotation des effectifs depuis 2019 - 9,6 % contre 8,5 % en 2019 - et une stabilité du recours aux visites de médecine de prévention à la demande des agents depuis 2013.

Nous relevons néanmoins une impression, tout à fait fondée, d'augmentation du nombre d'actes de violence physique envers les agents. Les enquêtes sur les conditions de travail, et notamment une étude de la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) qui me paraissent tout à fait éclairantes, confirment une exposition spécifique de la fonction publique à des facteurs de risque liés à la nature même des missions. Je pense en particulier aux métiers du soin et de la sécurité et, de façon générale, à tous les métiers soumis à un impératif de continuité, qui génère des contraintes sur la vie familiale.

L'étude de la Dares que je mentionne met en lumière des fragilités organisationnelles : les personnels font part d'une autonomie plus limitée, ou en tout cas perçue comme plus limitée que dans d'autres secteurs, mais aussi de conflits de valeurs et de questions liées à l'organisation du travail, à la reconnaissance et au management.

À ce stade, nous pouvons dire que la mobilisation est réelle, mais qu'elle est essentiellement centrée sur l'aval. Nous ne sommes donc pas réellement sur une prévention primaire, qui consisterait à faire disparaître les causes de ces RPS, mais plutôt sur leur traitement, une fois survenus.

Des initiatives ont vu le jour : le ministère de l'intérieur a mis en place un réseau de sentinelles ; à la suite des évènements dramatiques qui y sont survenus, la direction générale des finances publiques (DGFiP) a élaboré, dans la concertation, un plan d'action pour 2025-2027 sur la prévention des RPS - même si celui-ci n'a pas été adopté à l'unanimité - ; l'administration pénitentiaire, elle, a mis en place des parcours d'accompagnement psychologique systématiquement proposés à la suite d'évènements violents.

Cette mobilisation, qui est probablement de plus en plus nécessaire, n'est pas totalement nouvelle. Pour rappel, un accord sur les RPS a été signé au niveau interministériel en 2013, ce qui a contribué à faire émerger cette question dans l'ensemble des versants de la fonction publique. Nous pensons que cette dynamique doit être poursuivie et amplifiée. Il faut probablement aller plus loin et passer à la vitesse supérieure en la matière, d'abord en essayant de redonner du sens, de reconnaître cette situation et de moderniser l'environnement plutôt que de nous borner à des dispositifs curatifs.

Il me revient de vous indiquer que la DGAFP porte plusieurs chantiers structurants sur ce sujet, et, en premier lieu, ce que nous avons baptisé une « démarche de haute qualité managériale ». En effet, lorsqu'il est conduit dans des conditions insatisfaisantes, le management peut être source de RPS. Il faut donc outiller et soutenir les encadrants.

Le PST dans la fonction publique constitue notre deuxième chantier. Nous nous inspirons évidemment de ce que le secteur privé réalise et dont la direction générale du travail (DGT) vous a sans doute parlé, mais en réaffirmant la spécificité de la fonction publique en matière de RPS en en faisant l'un des axes de ce futur plan.

Enfin, nous menons également un troisième chantier baptisé, comme je vous l'ai déjà indiqué, « Mieux travailler ». Il s'agira de mettre l'accent sur le développement du dialogue professionnel. En effet, au-delà de l'outillage des managers et du dialogue social - qui reste évidemment fondamental -, il faut permettre aux agents de s'exprimer non seulement sur le fond de leur travail, mais aussi sur les conditions dans lesquelles il est réalisé, et les y encourager.

Mme Annick Girardin, rapporteure. -Vous nous avez indiqué que certains indicateurs s'amélioraient et que d'autres restaient stables, et je m'en réjouis. Ma connaissance de la DGAFP me conduit toutefois à m'interroger sur les chiffres qui vous remontent des trois versants de la fonction publique. Quelles données vous arrivent-elles vraiment, notamment concernant l'accidentologie, et en particulier les arrêts maladie et les accidents du travail liés aux RPS ?

Où en sommes-nous de la réflexion portant sur l'instauration d'une gestion unique des ressources humaines (RH), au moins au niveau de l'État, pour harmoniser les conditions de travail, de rémunération et d'indemnisation de l'ensemble des fonctionnaires ?

Par ailleurs, ce n'est pas un hasard si le ministère de l'intérieur, la DGFiP et l'administration pénitentiaire ont mis en place des dispositifs pour accompagner leurs personnels, dans la mesure où ces administrations sont concernées par un certain nombre d'accidents psychosociaux. Je pense bien sûr à la police et à la justice, mais aussi à la pression liée à l'exemplarité que s'impose la DGFiP et à laquelle toutes les fonctions publiques ne s'astreignent pas nécessairement.

La fonction publique est-elle exemplaire sur la question du document unique d'évaluation des risques professionnels (Duerp) ? Celui-ci doit-il être décliné par ministère ou par versant ? Chaque administration en a-t-elle adopté un ? Je ne suis pas certaine que nous soyons au rendez-vous des enjeux en la matière et le fait que vous n'en ayez absolument pas parlé m'inquiète beaucoup.

Vous avez également parlé de dialogue, d'écoute et de proximité. Les personnes que nous avons entendues dans le cadre de cette mission d'information nous ont fait part d'une impression de recul en la matière depuis la réforme du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). Quelle est votre perception ? La suppression des CHSCT n'était-elle pas une erreur ? Le cas échéant, que pourrions-nous proposer pour y remédier ?

En dehors des contrôles médicaux, des inspections sont-elles menées dans les services de l'État ? Sont-elles indépendantes ? Sinon, ne faudrait-il pas qu'elles le soient ? Qui assure cette mission dans chaque versant ?

Enfin, disposez-vous de données chiffrées sur les arrêts maladie de longue durée pour syndrome anxiodépressif ? Comment traitez-vous ces cas ? Comment accompagnez-vous les victimes ?

M. Alexis Dousselain, chef du département de l'organisation, des conditions et du temps de travail de la direction générale de l'administration et de la fonction publique. - Nous avons effectivement des difficultés à piloter les données relatives à la sinistralité au niveau de la DGAFP. Il n'existe pas, pour ce faire, de système d'information (SI) commun à l'ensemble des versants de la fonction publique. Quand nous voulons développer une politique de prévention, nous devons le faire avec des remontées très partielles. Il s'agit d'une véritable difficulté que nous partageons avec l'ensemble des employeurs des deux autres versants. Au sein des fonctions publiques territoriale et hospitalière, les SI sont assez vieillissants, de l'aveu même des caisses et des partenaires de prévention.

Dans le cadre du PST 2, que nous allons bientôt publier, nous avons l'ambition de mettre en place un outil de gestion qui deviendra le futur SI AT-MP de l'État et qui nous permettra de suivre en temps réel la sinistralité et les déclarations d'accidents du travail et de maladies professionnelles - les travaux ont déjà commencé. Il s'agira pour nous d'une véritable révolution. Nous espérons une livraison la plus rapide possible, à l'horizon de deux ans environ.

Pour vous répondre sur la comparaison entre les anciens CHSCT et les formations spécialisées, nous effectuons régulièrement un bilan en matière d'hygiène et de sécurité pour ce qui relève de l'État. Il est très difficile de suivre l'activité de ces instances pour de multiples raisons, et notamment en raison de différences de périmètre et de biais de remplissage.

Vous avez également évoqué le sujet des Duerp. Il nous est également difficile de mesurer précisément comment ces documents sont complétés. Pour ce faire, nous recoupons des données différentes, et notamment des études produites par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) et d'autres organismes. Nous estimons ainsi le taux d'existence du Duerp dans la fonction publique à un niveau compris entre 45 % et 50 %. Toutefois, nous ne sommes pas en mesure de vous indiquer si ces documents sont actualisés ou s'ils comportent une dimension liée à l'exposition aux RPS.

Enfin, nous observons, du côté de l'État, un effondrement, une baisse importante et continue des effectifs de médecins du travail, plus forte que dans le secteur privé pour des raisons liées aux conditions de travail et à la file médicale accumulée, notamment. Certains départements se retrouvent aujourd'hui sans médecin du travail pour les agents publics d'un versant, voire de tous les versants. Nous allons donc devoir mener une véritable action en la matière au cours des années à venir.

M. Philippe Charpentier. - Je vous ai parlé de l'axe dédié aux RPS dans le futur PST. Nous souhaitons également établir un axe spécifique autour des acteurs de la prévention. Nous avons interrogé près de 6 000 acteurs de la prévention - des inspecteurs de santé et sécurité au travail (ISST), des assistants de prévention, des conseillers de prévention et des médecins du travail. La question des acteurs et des données de pilotage doit constituer un axe fort car, sans ces données et sans la capacité d'outiller des relais en matière de prévention, la direction des ressources humaines (DRH) de l'État serait privée de visibilité sur la réalité de la situation.

Aujourd'hui, la DGAFP s'affiche comme DRH « groupe » de l'État. En réalité, elle fait ce qu'elle peut à partir de ses outils et s'en remet donc largement aux ministères, avec lesquels ses relations sont très fluides. On voit bien, cependant, qu'il est impossible de piloter des problématiques aussi fortes à l'échelle de l'ensemble de la fonction publique sans un réseau d'acteurs de terrain. Notre ambition est donc d'assurer ce pilotage à partir des données qui remonteront par le biais du futur SI. Avec le directeur général de l'administration et de la fonction publique, Boris Melmoux-Eude, nous voulons réaffirmer le rôle de pilotage et d'animation de la DGAFP sur une série de thématiques, dont la santé et la sécurité au travail.

M. Alexis Dousselain. - Comme vous le savez, l'inspection du travail n'est pas compétente pour les fonctions publiques territoriale et de l'État. Ce sont donc, pour l'État, les ISST et, pour les collectivités territoriales, les agents chargés des fonctions d'inspection qui sont compétents pour procéder à des contrôles. Au regard des dispositions législatives encadrant leur activité, ils ne peuvent ni formuler des mises en demeure, ni imposer des sanctions à l'administration.

L'activité des ISST s'exerce plutôt dans de bonnes conditions, avec des ratios d'ISST par agent plus élevés que dans le secteur privé. Le périmètre à couvrir est certes beaucoup plus large, avec de grandes disparités entre les ministères. Il y a donc peut-être des clés de répartition à imaginer.

Nous avons été interpellés par la récente recommandation du Conseil économique, social et environnemental (Cese) tendant à la création d'une fonction de contrôle indépendante. Aujourd'hui, dans la fonction publique de l'État, la quasi-intégralité des ISST est rattachée à des inspections générales et dispose donc d'une forme d'indépendance, si l'on considère que ces inspections sont indépendantes ou autonomes. La plupart des agents chargés de fonctions d'inspection, quant à eux, sont rattachés aux centres de gestion, qui obéissent eux aussi à leurs propres systèmes de contraintes, et non aux collectivités qu'ils sont chargés de contrôler.

En tout état de cause, il est vrai que leurs règles de fonctionnement diffèrent de celles de l'inspection du travail.

Mme Corinne Bourcier. - Quels sont les principaux facteurs de souffrance au travail que vous identifiez ? Est-ce la charge de travail, la perte de sens, les réorganisations ou le manque de moyens ?

Dans quelle mesure les contraintes budgétaires et les réductions d'effectifs ont-elles contribué à la dégradation des conditions de travail ?

Pourquoi la prévention reste-t-elle encore largement centrée sur des dispositifs d'accompagnement plutôt que sur une transformation de l'organisation du travail ? Quelles actions concrètes ont été engagées pour agir en amont sur les causes des RPS ?

Les encadrants sont-ils suffisamment formés à la détection des situations de souffrance psychique ? Comment les managers peuvent-ils concilier l'objectif de performance - et, en tout cas, l'atteinte des objectifs fixés - et la protection de la santé des agents ? Quel bilan dressez-vous des dispositifs actuels ? La médecine de prévention, les cellules d'écoute et les référents en RPS sont-ils suffisamment accessibles et efficaces ?

Mme Annie Le Houérou. - J'ai bien compris qu'il n'existait pas d'outil commun d'observation et que vous portiez l'ambition d'en construire un. Néanmoins, comment les choses se passent-elles concrètement ? Nous constatons sur le terrain - dans l'éducation nationale par exemple - une très forte dégradation de la situation des enseignants. Comment ces personnes sont-elles prises en charge et accompagnées ? Une réflexion globale est-elle menée sur ce sujet ?

Je pourrais également évoquer le médico-social, que vous avez cité comme l'un des secteurs dans lesquels les problèmes sont les plus importants et où l'on observe une très forte dégradation. Alors qu'ils doivent accompagner les bénéficiaires du service public, les agents sont soumis à des injonctions contradictoires, qu'elles soient financières ou qu'elles portent sur leur temps de travail, qui les empêchent de prendre soin des patients ou les obligent à aller plus vite. Avez-vous objectivé ces situations au niveau de la DGAFP ?

M. Philippe Charpentier. - La fonction publique présente une véritable spécificité face aux RPS. Leur manifestation est évidemment multifactorielle.

Nous avons d'abord, dans la fonction publique, des facteurs d'exposition à l'exigence émotionnelle, qui sont nettement supérieurs à ce que l'on peut constater dans le secteur privé : des pressions, le contact avec l'usager, des incivilités, des violences ou encore des contraintes physiques. Vous citiez la santé publique ; dans les hôpitaux, la manutention des malades dégrade fortement la santé des infirmiers et des aides-soignants.

Les agents peuvent également être confrontés à des conflits de valeurs. L'engagement est évidemment très positif quand les choses se passent bien : il attire les personnels et les incite à rester en poste car ils croient dans les missions qui leur sont confiées. Cependant, le sentiment - corroboré ou non - d'un décalage entre leurs valeurs et la manière dont ils ont l'impression de réaliser le service public peut constituer un facteur supplémentaire de risque psychologique.

Par ailleurs, l'une des caractéristiques du service public réside dans sa mutabilité, c'est-à-dire sa capacité à évoluer pour s'adapter aux exigences de ses bénéficiaires. Cela se traduit, sur le long terme, par des restructurations auxquelles peuvent être associés les personnels. Néanmoins, ces restructurations peuvent aussi être beaucoup plus rapides et moins bien accompagnées et donc s'avérer génératrices de souffrances ; il ne faut pas le nier. Ce phénomène n'est pas nouveau, mais on constate une intensification probablement liée aux exigences en termes d'effectifs ainsi qu'aux regroupements et à la mutualisation.

Je dois également mentionner la notion d'autonomie, qui est perçue, dans le secteur public, comme moins étendue que dans le privé du point de l'individu, sans doute du fait d'un management un peu plus vertical.

Face à ces enjeux, le rôle des encadrants est évidemment crucial. Pour répondre à votre question, je ne suis pas certain qu'ils soient toujours suffisamment formés. D'abord, nombre d'entre eux accèdent à des fonctions d'encadrement sans avoir nécessairement suivi une formation très poussée. En outre, même pour ceux qui ont suivi des formations spécifiques, qu'il s'agisse de la formation initiale ou d'une formation d'adaptation à leur poste, la dimension managériale n'est généralement pas la plus étoffée.

Il y a certes de plus en plus de modules de formation et d'interventions sur ces sujets, mais des développements sont, à notre avis, encore nécessaires. Il s'agit d'ailleurs de l'un de nos points de réflexion dans le cadre de la réforme des instituts régionaux d'administration (IRA), qui porteront désormais le nom d'instituts du service public (ISP) et seront regroupés au sein d'un seul opérateur. Nous devrons en effet mener tout un travail sur le contenu même de la formation qu'ils dispenseront.

À nos yeux, tout ne se joue pas sur la formation initiale. La formation continue est en effet essentielle. La direction générale de l'offre de soins (DGOS) a lancé ce qu'elle a appelé le « parcours manager », qui vise à former des managers hospitaliers aux fondamentaux du management, avec une attention particulière sur la détection des collaborateurs les plus fragiles et les enjeux de la prévention.

Pour conclure, nous ne devons pas opposer performance et protection de la santé des agents. C'est un credo assez marqué pour la DGAFP. Ces deux enjeux vont de pair car il n'est pas possible de faire fonctionner un service public avec les exigences qui sont les nôtres sans que nos agents se sentent bien, participent et adhèrent dans la durée à un projet de service.

C'est pour dépasser cette opposition que je trouve factice et qu'il faut combattre que nous cherchons par exemple à développer le dialogue professionnel. Nous pensons que c'est au travers de l'expression au sein des équipes, dans la proximité, que nous pourrons non seulement améliorer le fonctionnement du service et résoudre des problèmes concrets qui ne peuvent pas toujours être résolus d'en haut, mais aussi faire en sorte que les personnels se sentent mieux écoutés et associés.

M. Alexis Dousselain. - Je tiens à rappeler que les règles qui s'appliquent en matière de risques professionnels et de prévention sont exactement les mêmes que celles qui sont applicables aux salariés du secteur privé, avec de légères variations sur la dénomination des acteurs. Globalement, ce sont les mêmes procédures.

Dans le secteur de la santé et de la sécurité au travail, nous sommes attachés à mettre en avant des démarches de prévention adaptées au réel ; c'est le principe même de la prévention. Il est donc difficile pour la DGAFP, qui est la DRH de deux millions d'agents de l'État et de près de 6 millions d'agents publics au total, de définir des politiques sans données consolidées et de formuler des injonctions qui seraient applicables à tous, uniformément.

Dès lors, nous avons pris le parti d'assurer l'outillage et l'accompagnement méthodologique des encadrants et des chefs de services. Nous sommes vraiment très attachés à la promotion de cette culture de la prévention. Encore trop d'administrations méconnaissent les règles applicables en matière de santé et de sécurité au travail ainsi que leur propre responsabilité en matière de protection des agents. Il y a encore beaucoup de pédagogie à faire : notre rôle, au quotidien, est de rappeler que les dispositions du code du travail relatives aux risques professionnels s'appliquent bien aux administrations publiques.

Vous évoquiez tout à l'heure la question du Duerp. Nous avons certainement encore beaucoup à faire pour favoriser l'appropriation de cet outil, souvent perçu comme complexe à mettre en place. Nous avons publié il y a deux ans une circulaire qui y a contribué. Nous nous demandons encore aujourd'hui quels outils il serait possible de mettre en place pour sensibiliser à la prise en compte de ces questions de prévention.

Nous constatons enfin que la question de la santé psychique se pose souvent au moment d'une crise ou d'un évènement accidentel. Il est difficile, y compris pour les entreprises privées, d'embrasser la prévention primaire, qui est beaucoup plus exigeante et implique de questionner l'ensemble des aspects d'une organisation, les relations interpersonnelles et les modes de travail ainsi que de disposer des outils nécessaires pour objectiver la charge de travail. Or ce n'est pas évident. Nous y travaillons en lien avec nos collègues du ministère du travail.

Mme Monique Lubin, présidente. - Quelque chose m'interpelle énormément. Je vous le dis clairement : j'ai l'impression que le sujet n'a pas été pris aussi fermement à bras le corps que dans le privé.

On parle beaucoup des professions liées aux soins, mais il n'y a pas qu'elles : les agents de la fonction publique se trouvent placés dans un état de stress important du fait des politiques menées et de la diminution du nombre des fonctionnaires que nous constatons dans un grand nombre de secteurs. De fait, la charge de travail, qui reste la même, repose sur les épaules de moins en moins de gens.

C'est le cas, évidemment, dans la fonction publique hospitalière, mais aussi dans l'éducation nationale, dont nous avons trop peu parlé. Il existe des situations dans lesquelles les agents sont complètement isolés. Dans nos écoles primaires rurales, bon nombre d'enseignants travaillent tout seuls, ce qui, d'ailleurs, nous pose des problèmes en tant qu'élus : nous voudrions maintenir un maillage d'écoles sur l'ensemble du territoire, mais de plus en plus de jeunes enseignants nous disent vouloir travailler avec des collègues et préférer des regroupements.

Nous aurons probablement ce débat dans les mois à venir, compte tenu de la baisse de la natalité. Ces agents sont totalement isolés lorsqu'ils ont affaire à des parents d'élèves difficiles à gérer et se trouvent complètement démunis. J'ai l'impression - mais vous allez peut-être me dire qu'il ne s'agit que d'une impression - que l'on s'en préoccupe peu et que trop peu d'outils sont mis en place en la matière, à tel point que nous faisons face à une crise des vocations assez extraordinaire.

M. Philippe Charpentier. - Je ne sais pas si l'intégralité des responsables de structures s'en préoccupe, mais je peux vous dire que c'est le cas de la DGAFP. Nous avons de nombreux exemples d'employeurs qui sont conscients de cette situation.

Celle-ci est d'ailleurs contrastée. Vous avez parlé d'une baisse du nombre de fonctionnaires, mais les effectifs globaux continuent de croître. Il y a néanmoins des administrations dans lesquelles ils reculent fortement, comme la DGFiP ou l'éducation nationale, ce qui est parfois lié à une baisse d'attractivité et à des difficultés de recruter. On ne peut donc pas nier ce que vous avancez. D'ailleurs, nous ne l'avons pas cité, mais l'isolement constitue en soi un facteur de risque. Cette notion de maillage territorial qui s'impose à nous plus qu'au privé doit évidemment être prise en compte.

Nous nous en préoccupons à la DGAFP. C'est la raison pour laquelle nous avons lancé un chantier baptisé « Protection des agents publics ». En complément de tout ce qui est fait, l'employeur public doit marquer beaucoup plus clairement qu'auparavant la protection qu'il doit à ses agents et qui peut prendre de multiples formes : l'information des usagers du service public au sujet des peines encourues s'ils agressent des agents publics, une meilleure organisation du signalement afin de ne pas laisser l'agent public victime se perdre dans les méandres d'un circuit administratif complexe, des procédures bien articulées entre l'administration et les parquets pour que les suites appropriées soient données, le renforcement des procédures disciplinaires lorsque l'auteur est interne à l'administration ou encore la prise en compte de dimensions auxquelles il faut prêter plus d'attention qu'auparavant, comme les violences numériques - puisque vous parliez des parents d'élèves, on voit que la violence déborde du cadre physique de l'école pour se poursuivre sur les réseaux sociaux.

Le ministère des affaires étrangères a conclu des partenariats avec des plateformes, je crois, à l'étranger. Nous pensons qu'il est nécessaire d'aller sur ce terrain, y compris sur le territoire national, pour offrir à nos agents la protection la plus large possible. Cela passera aussi par des réflexions autour du dépôt de plainte à la place de l'agent et des enjeux de protection fonctionnelle. Compte tenu de la montée des incivilités, la mise en oeuvre de ces actions me paraît absolument indispensable.

Mme Annick Girardin, rapporteure. - Vous avez parlé de l'accompagnement des victimes. Quel accompagnement et quelles possibilités de retour à l'emploi sont proposés aux victimes d'épuisement professionnel dans la fonction publique ?

La mobilité, qui est souvent recommandée après un épuisement professionnel lié à l'organisation ou au contexte du travail, n'est pas toujours évidente. Quid, d'ailleurs, de la mobilité géographique lorsque l'on a affaire à des couples de fonctionnaires ?

Il est intéressant pour nous de percevoir le véritable rôle de la DGAFP. Le problème dans la fonction publique est que personne n'est véritablement aux commandes. Vous êtes les accompagnateurs ou les animateurs d'un réseau et prenez l'initiative de la création d'outils. Ne faudrait-il pas confier à la DGAFP un rôle de contrôle et d'inspection des ministères ?

L'aspect vertical du management dans la fonction publique est souvent mis en cause. Pourrions-nous nous permettre d'inventer autre chose ? Avez-vous intégré le travail à distance, les nouvelles technologies et l'organisation du travail, dont on parle beaucoup dans le secteur privé ? Comment partager les bonnes pratiques et en tirer quelque chose de commun ? La mobilisation des employeurs de la fonction publique doit être au rendez-vous de ce qui est exigé dans le privé. Quelles recommandations pourrions-nous formuler pour avancer sur ce sujet ?

Il est vrai que des agents constatent une perte de sens et de valeurs. Ils s'étaient engagés pour le service public mais trouvent que la ligne n'est pas claire. De plus, les publics auxquels ils font face ont tendance à faire du fonctionnaire-bashing ; ils leur expliquent qu'ils sont payés avec leurs impôts et qu'ils veulent voir leurs exigences satisfaites, alors que les agents sont surchargés et sous-équipés.

Le fonctionnaire est la colonne vertébrale de l'État, mais les agents perçoivent un véritable abandon dans les territoires et sont victimes à la fois d'épuisement professionnel, de violences et de harcèlement au travail. La DGAFP devrait donc être érigée en chef de file et disposer de tous les moyens d'action nécessaires pour mieux appréhender l'ensemble de ces enjeux.

M. Philippe Charpentier. - Nous prenons très positivement ces encouragements car le souhait de pouvoir mieux piloter et intervenir davantage est partagé par la DGAFP. Peut-être avez-vous entendu d'autres acteurs s'exprimer, mais je ne considère pas que la fonction publique est par essence très mauvaise et le privé irréprochable.

Mme Monique Lubin, présidente. - Nous n'avons jamais dit ça !

M. Philippe Charpentier. - Je sais que ça n'est pas ce que vous avez dit, mais je ne voudrais pas que l'on interprète ainsi mes propos. J'entends également parler de beaucoup d'acteurs privés assez peu scrupuleux. Il y a simplement dans la fonction publique un décalage entre ce que l'on peut attendre d'un employeur public et la réalité - et un décalage d'autant plus important que l'on attend davantage de la part d'un employeur public. Il faut donc être à la hauteur de cette attente.

Je veux rappeler que la fonction publique a été créée pour mettre en oeuvre le service public. Ce dernier porte en lui toute une série de contraintes qui ne sont pas évidentes. Je ne citerai que la continuité du service public et l'égalité d'accès pour tous les publics, y compris les plus difficiles. Nous n'allons pas fermer les urgences parce qu'il n'y a plus assez de patients ou refuser des usagers trop désagréables. Il nous faudra malheureusement continuer à composer avec ces facteurs.

L'une des priorités est d'agir sur la qualité du management pour le rendre moins vertical et encourager une plus grande participation en formant les encadrants à laisser plus de place à l'expression des agents. C'est exigeant, car lorsque l'on donne la parole aux agents, il faut pouvoir en tenir compte pour modifier l'organisation au quotidien.

La DGAFP est toujours ouverte aux bonnes idées en la matière. Vous savez peut-être d'ailleurs qu'il existe un comité d'orientation des RH, qui nous permet de disposer d'un regard sur le secteur privé et le monde de la recherche. Nous le réunissons régulièrement pour nous nourrir des bonnes expériences et pratiques et je pense qu'il faut continuer à le faire.

Nous allons donc d'abord renforcer les outils et l'animation, comme nous l'avons toujours fait. Il nous faudra apprécier la nécessité d'aller un cran plus loin. Vous avez évoqué une piste autour du contrôle, qui pourrait être piloté par la DGAFP. J'ai entendu parler de réflexions autour d'un élargissement du recours aux inspecteurs du travail, qui interviennent déjà dans la fonction publique hospitalière. Ces pistes ne nous exonèrent toutefois pas de travailler sur tous les autres chantiers que j'ai évoqués.

M. Alexis Dousselain. - Pour vous répondre sur le sujet du maintien en emploi et des conséquences d'une reconnaissance d'inaptitude, nous initions en ce moment une réflexion sur le reclassement.

Comme vous le savez, l'État est soumis à une obligation de reclassement des agents publics reconnus inaptes, et c'est bien normal. Nous avons fait le constat, partagé par les organisations syndicales, que le dispositif tel qu'il existe actuellement ne fonctionnait pas. Le reclassement n'est incitatif pour personne, y compris pour l'agent concerné, qui ne trouve parfois aucun intérêt à se former à un autre métier. L'employeur public lui-même peut ne pas avoir intérêt à investir dans la formation d'un agent qu'il va voir partir, tandis que la potentielle administration d'accueil peut n'avoir aucun intérêt à recevoir l'intéressé, quand bien même il serait formé, car cela pourrait heurter ses propres logiques de mutation interne.

Nous initions donc actuellement une véritable discussion autour de la notion de pilotage. Nous avons ici un jeu à somme nulle ou négative qu'il faut rendre positive. Nous échangeons donc avec les organisations syndicales pour actionner le levier réglementaire et faire évoluer le dispositif. Mais une fois la norme modifiée, encore faut-il la faire appliquer ou respecter...

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 25.