Jeudi 30 avril 2026
- Présidence de M. Martin Lévrier, président -
La réunion est ouverte à 11 heures.
Audition de Mme Sophie Maillard, cheffe du département des études et statistiques fiscales (DESF) de la Direction générale des finances publiques (DGFIP)
M. Martin Lévrier, président. - Nous tenons aujourd'hui la première réunion plénière de notre mission d'information relative au poids des prélèvements obligatoires en France et à ses conséquences sur la compétitivité des entreprises, l'investissement et les salaires. Cette mission d'information a été créée à l'initiative du groupe Les Indépendants - République et Territoires, et son rapporteur est Emmanuel Capus.
Il est important, sur un sujet tel que les prélèvements obligatoires, de commencer par établir les faits. C'est pourquoi nous avons souhaité recevoir les représentants de deux directions d'administration centrale qui peuvent nous éclairer à ce sujet, à savoir la direction générale des finances publiques (DGFiP) maintenant, puis la direction de la sécurité sociale (DSS) en début d'après-midi.
Madame Sophie Maillard, vous êtes la cheffe du département des études et statistiques fiscales (DESF) de la DGFiP. À ce titre, je crois que vous êtes responsable de la production et de la diffusion de statistiques, d'analyses et d'études sur l'ensemble des domaines de la fiscalité. Vous participez à l'évaluation et au suivi des différents dispositifs fiscaux et vous assurez par ailleurs le suivi des recettes fiscales.
Pour ce qui concerne notre mission d'information, c'est-à-dire le secteur des entreprises, votre département publie chaque année des études et analyses relatives aux impôts de production, à l'imposition des bénéfices, aux taxes foncières. Vous avez donc un point de vue étendu sur la partie de notre mission d'information concernant les impôts. C'est sans doute moins le cas sur la partie relative aux cotisations sociales, mais vous pourrez bien sûr nous confirmer ce point.
Compte tenu du temps qui nous est imparti, je vais d'ores et déjà laisser la parole au rapporteur, qui vous posera quelques questions afin de lancer le débat. Je vous demanderai de répondre de manière assez concise, en une douzaine de minutes si possible, afin de laisser la place au débat avec nos collègues.
Pour ma part, je voudrais vous demander de bien nous préciser ce que recouvre, dans vos données et vos analyses, la notion d'entreprise : incluez-vous, par exemple, les associations ou les établissements publics ? En outre, dans quelle mesure allez-vous au-delà de la production statistique pour étudier de quelle manière les entreprises sont affectées, dans leur activité, par le montant et la nature des différents impôts ?
Je précise que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo, disponible sur le site du Sénat, et qu'elle fera l'objet d'un compte rendu.
M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Madame la cheffe de département, notre mission d'information cherche à réunir des éléments sur la manière dont les entreprises sont affectées par les prélèvements obligatoires dans leurs décisions d'investissement, dans leur compétitivité et dans les salaires qu'elles peuvent verser à leurs employés.
Je sais bien que vous n'aurez pas forcément la réponse à toutes nos interrogations, mais je vous propose, dans votre intervention liminaire, de mettre tout particulièrement l'accent sur quelques questions clés, parmi les nombreuses questions que nous vous avons déjà transmises. Vous aurez toute latitude pour répondre ultérieurement par écrit aux questions que nous n'aurons pas le temps d'aborder ce matin.
Parmi les nombreux prélèvements obligatoires qui pèsent sur les entreprises, quels sont précisément ceux dont vous assurez le suivi ?
Dans quel sens a évolué le montant de chaque catégorie de prélèvements obligatoires sur les entreprises depuis une vingtaine d'années, et, si vous êtes en mesure de nous le dire, sur une cinquantaine d'années ?
Ces vingt dernières années, des réformes importantes ont été conduites, souvent dans l'objectif de réduire la fiscalité des entreprises. Je pense notamment à la suppression de la taxe professionnelle et à la création de la contribution économique territoriale (CET), à la création du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), qui a été remplacé par des allégements de cotisations sociales, ou encore à la suppression partielle de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Constatez-vous des effets de ces réformes dans les données dont vous disposez ? Le cas échéant, à quels secteurs ou à quelles catégories d'entreprises ont-elles le plus profité ?
Nous nous interrogeons également sur les comparaisons avec nos voisins. Les définitions choisies par les différents pays sont-elles suffisamment proches pour permettre des comparaisons internationales ?
Partagez-vous le constat selon lequel le volume des prélèvements obligatoires sur les entreprises est plus important en France que dans les autres pays européens ou chez ses principaux partenaires économiques ?
Voilà les questions auxquelles j'aimerais que vous répondiez en préambule. Je vous remercie d'avance de vos réponses.
Mme Sophie Maillard, cheffe du département des études et statistiques fiscales de la direction générale des finances publiques. - Je vous propose de balayer quelques points de cadrage, avant de vous présenter les principaux résultats que nous sommes parvenus à produire ces derniers mois et ces dernières années au sein du département des études et statistiques fiscales à la DGFiP.
L'oratrice projette un diaporama, visible dans la captation vidéo de l'audition.
Je commencerai par un point de méthode, pour montrer la difficulté à définir précisément le sujet qui nous intéresse. En effet, il n'est pas si évident d'établir le périmètre des prélèvements obligatoires qui pèsent sur les entreprises. L'approche juridique ne permet pas toujours de déterminer qui est redevable de l'impôt. Par exemple, en ce qui concerne la TVA, les entreprises collectent et reversent les recettes qu'elles perçoivent, mais, in fine, c'est bien le consommateur qui s'en acquitte.
Si nous réfléchissons dans les mêmes termes pour les autres impôts, la même logique peut s'appliquer sur les impôts indirects, tels que les accises sur les énergies ou d'autres petits prélèvements : l'incidence porte sur le consommateur final.
En revanche, en allant au bout de cette logique, on peut considérer que les ménages qui sont actionnaires des entreprises sont redevables, au sens économique du terme, de l'impôt sur les sociétés (IS), ou, plus largement, de l'impôt sur les bénéfices.
Il me semblait important d'apporter cette précision avant d'aborder les impôts sur les bénéfices et les impôts de production, qui sont en effet les deux principaux objets de votre mission d'information qui sont du ressort de la DGFiP. Je laisserai la direction de la sécurité sociale (DSS) vous parler tout à l'heure des cotisations sociales.
Si on laisse à part les impôts payés par les clients auprès de leurs fournisseurs, on peut regrouper les différents impôts en deux catégories.
La première catégorie regroupe les impôts qui taxent la rémunération des facteurs de production - salaires, intérêts, profits. Les cotisations sociales, dont je parlerai peu, en font partie. Les principaux impôts assis sur la masse salariale traités par la DGFiP sont la taxe sur les salaires, qui fait toutefois partie des impôts de production, et les impôts sur les bénéfices. Comme vous avez pu le voir, nous avons produit une étude, en coopération avec l'Insee, qui retrace l'évolution des taux implicites d'IS depuis 2016.
La deuxième catégorie est plus hétérogène. Elle regroupe tous les impôts dont l'assiette est autre - chiffre d'affaires, valeur ajoutée, masse salariale, valeur locative des locaux, etc. -, que l'on désigne comme les impôts de production. À une subtilité près, que je développerai ultérieurement, ils se rapportent à la catégorie D.29 de la comptabilité nationale. Nous réalisons chaque année une étude pour déterminer le montant de ces impôts de production.
J'en arrive aux principaux résultats de nos travaux sur les taux implicites d'impôt sur les sociétés. Comme vous le savez, le taux normal de l'IS a fait l'objet d'une baisse progressive : il est passé de 33,3 % à 25 % entre 2016 et 2022, afin de le rapprocher du taux moyen des pays de l'OCDE, qui est de 21 %. Cette baisse est intervenue graduellement, à un rythme différent selon le chiffre d'affaires et les tranches de bénéfices imposables.
Dans la publication, nous nous intéressons plus spécifiquement au rapport entre l'IS brut acquitté par les entreprises et l'excédent net d'exploitation, qui correspond au chiffre d'affaires dont sont déduits les consommations intermédiaires, les salaires et l'usure du capital. Nous utilisons cet indicateur pour mesurer la charge de l'impôt, rapportée aux profits qu'engendre l'activité. Cet excédent net d'exploitation peut donner un signal économique quelque peu différent de celui du bénéfice fiscal, qui est l'assiette de l'IS.
Sur la période retenue, nous observons une baisse du taux implicite moyen, qui s'établit à 17,5 % en 2022, contre 20,7 % en 2016. Il a commencé à baisser significativement en 2019. Il faut toutefois noter une forme de variabilité. Si l'ensemble de la distribution connaît bien une baisse tendancielle, en observant individuellement les entreprises, nous constatons que, pour 60 % d'entre elles, le taux implicite d'IS a augmenté.
Certaines spécificités peuvent jouer, notamment la composition des revenus imposables. Par exemple, une entreprise peut être taxée à des taux normaux ou réduits.
Globalement, le taux implicite d'IS est en baisse, mais cette baisse est moins forte que celle du taux normal : ce dernier a baissé d'un quart, alors que le taux implicite moyen baissait de 15 %.
L'un des résultats importants de notre étude est que les grandes entreprises et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) ont enregistré le recul le plus fort de leur taux implicite : -3,4 points pour les ETI et -5 points pour les grandes entreprises, contre seulement -1,4 point pour les petites et moyennes entreprises (PME), qui ont pourtant le taux implicite moyen le plus important - il était de 21,4 % en 2022. Quant aux microentreprises, elles n'ont pas vu leur taux baisser sur la période.
Pour ce qui concerne les impôts de production, qui font l'objet d'un suivi annuel, le contexte est une transformation assez profonde de la contribution économique territoriale, qui est le cumul de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.
Pour la CFE, la valeur locative a été diminuée de moitié pour les établissements industriels, ce qui se répercute aussi sur leur taxe foncière, qui relève de la même assiette fiscale.
Pour la CVAE, les taux ont été divisés par deux en 2021 - de 1,5 % à 0,75 % -, puis encore réduits progressivement. La suppression définitive de cet impôt, qui était initialement prévue pour 2027, a été repoussée à 2030. Le principe de la CET étant que le cumul des cotisations de CVAE et de CFE ne peut pas excéder un certain pourcentage de valeur ajoutée, le taux de plafonnement de la valeur ajoutée a été modifié en conséquence pour tenir compte de la baisse des taux, passant de 3 % à une cible de 1,25 % en 2030.
Malgré la réforme, la France fait encore partie des pays où les impôts de production sont les plus élevés en points de produit intérieur brut (PIB). Il faut toutefois apporter une nuance : dans le cas français, la taxe foncière qui est payée par les ménages propriétaires de leur logement est comprise, pour diverses raisons, dans la catégorie D.29. Nous avons donc choisi d'écarter de nos calculs le montant de cette taxe pour les ménages propriétaires, en conservant les sommes acquittées à ce titre par des personnes morales.
Selon ce mode de calcul, en 2023, 92,7 milliards d'euros d'impôts de production ont été collectés, soit 3,7 % de la valeur ajoutée déclarée. Je précise qu'il s'agit de la valeur ajoutée déclarée par les entreprises, et non du PIB que l'on utilise dans les comparaisons internationales. En 2019, c'est-à-dire avant la vague de réformes des impôts de production, ce ratio s'élevait à 5 % de la valeur ajoutée. Les impôts de production ont donc diminué de 1,3 point depuis 2019.
Il faut souligner la diversité et la variabilité des impôts que nous avons retenus dans le champ des impôts de production. Nous les avons classés en trois catégories.
La première regroupe un ensemble d'impôts qui pèsent sur le chiffre d'affaires ou la valeur ajoutée : la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), la CVAE et la contribution sur la rente inframarginale de la production d'électricité.
Nous avons intitulé la seconde catégorie « facteur capital ». Ce n'est peut-être pas la meilleure façon de la désigner, mais elle regroupe à la fois des éléments sur le foncier et sur l'outil de production, comme la taxe sur les véhicules de société ou l'imposition sur les pylônes.
La troisième catégorie, « facteur travail », comporte les impôts qui pèsent sur la masse salariale, dont la taxe sur les salaires, qui est recouvrée par la DGFiP - les autres étant recouvrés par les Urssaf -, mais aussi le versement mobilité, qui représentait 11 milliards d'euros en 2023.
Le total des impôts de production augmente en valeur de 1,5 milliard d'euros. La principale baisse concerne la CVAE, qui a diminué de 10 milliards d'euros entre 2019 et 2023. Les impôts dont l'assiette relève du capital des entreprises progressent plutôt modérément - +2 % -, et ceux qui sont assis sur les salaires observent une hausse plus marquée - +20 % -, qui s'explique par la dynamique des salaires.
Le secteur ayant enregistré la plus forte baisse d'impôts de production sur la période est celui de l'industrie : de 16,7 milliards d'euros en 2019, les prélèvements sont passés à 15,1 milliards d'euros en 2023. Le secteur finance-assurance a également profité d'une baisse de 300 millions d'euros. Cela s'explique par la structure des entreprises de ces secteurs, qui s'acquittaient davantage de la CVAE, laquelle concerne avant tout des grands groupes et des ETI, puisqu'elle est applicable à partir d'un chiffre d'affaires de 500 000 euros. De plus, l'industrie a profité de la réforme de la CFE sur la valeur locative de ses locaux.
M. Rémi Féraud. - J'ai une question sur le versement mobilité, qui varie fortement entre l'Île-de-France et le reste du pays. Les transports sont un élément d'attractivité très fort en région parisienne. Savez-vous quelle part des 11 milliards d'euros collectés au titre du versement mobilités a été acquittée par des entreprises qui contribuent au financement d'Île-de-France Mobilités ? Ce sujet fait souvent débat au Sénat.
Mme Sophie Maillard. - J'ai eu à traiter de ce sujet dans mes précédentes fonctions, mais je ne peux vous répondre que de façon approximative. Il faudra vous tourner vers les Urssaf pour obtenir des données plus précises, car le versement mobilité n'est pas recouvré par la DGFiP, mais il me semble que 75 % à 80 % du total du versement mobilités concerne l'autorité organisatrice de la mobilité (AOM) de la région parisienne.
Par ailleurs, ce versement a la spécificité de s'appliquer à des taux qui peuvent fortement varier, et il ne concerne pas les petites entreprises.
M. Pascal Savoldelli. - Je vous remercie de ce travail. En tant que rapporteur spécial de la mission « Remboursements et dégrèvements », je trouve très intéressantes les comparaisons internationales en matière d'impôts de production, qui sont particulièrement difficiles à faire.
Je m'interroge sur le fait d'effectuer ces comparaisons en pourcentage de PIB. Pourrait-on tenir compte du niveau de PIB des pays dont il est question ? Il faut savoir de quoi on parle : le pourcentage de quoi ?
Tant les acteurs économiques que les salariés contribuent au PIB. Certains pays ont un PIB que je devine particulièrement élevé. Pour faire preuve d'esprit critique et travailler de la manière la plus précise possible, il serait utile d'établir un comparatif des différents PIB.
Mme Sophie Maillard. - La comparaison internationale est en effet délicate en matière de prélèvements obligatoires, car chaque pays dispose de dispositifs spécifiques. Par exemple, la C3S française n'existe nulle part ailleurs, et la CVAE italienne s'applique avec des règles particulières sur les amortissements.
Le cadre de pensée commun est celui de la comptabilité nationale. Il n'est pas parfait. À cet égard, le cas de la Suède est intéressant. Ils sont très au-dessus des autres pays en matière de comptabilité des impôts de production, car ce pays inclut ce que nous considérerions comme des cotisations sociales dans la catégorie D.29, en vertu des règles très particulières du système européen de comptabilité nationale (SEC). J'imagine que lorsqu'ils analysent leurs impôts de production, mes homologues suédois procèdent de la même manière que nous avec la taxe foncière des ménages propriétaires et excluent de leurs calculs certaines cotisations.
Votre question me donne l'occasion de préciser ce que nous faisons à la DGFiP par rapport à ce que fait l'Insee s'agissant des comptes nationaux. Les données dont nous disposons nous permettent d'étudier les déclarations et le recouvrement, et d'analyser assez finement, entreprise par entreprise, les secteurs qui bénéficient ou non de telle ou telle réforme. En revanche, il nous est compliqué de réaliser un travail de mise en cohérence permettant de procéder à des comparaisons internationales. L'Insee, l'OCDE ou Eurostat sont plus indiqués pour le faire.
M. Thomas Dossus. - À l'époque où M. Attal était ministre des comptes publics, on nous expliquait qu'une baisse de l'IS aurait des effets vertueux pour l'économie et augmenterait la collecte de cet impôt. De mémoire, il me semble que la collecte a augmenté pendant un ou deux ans avant de baisser de nouveau. Avez-vous des chiffres sur les effets de la baisse du taux de l'IS sur la collecte ?
Mme Sophie Maillard. - Nous tenons à jour tous les ans un très gros fichier qui permet de remonter jusqu'en 2010 pour les grandes taxes gérées par la DGFiP. Aussi, j'ai comparé la progression de nos grands prélèvements sur les entreprises par rapport à la vitesse à laquelle a progressé le PIB en valeur. J'ai effectué le calcul suivant.
Je suis partie des 590 milliards d'euros de recettes fiscales - hors accises sur le tabac et l'alcool - qui sont entrés très récemment dans le portefeuille de la DGFiP. J'ai retiré les 240 milliards d'euros de TVA et d'impôts sur la consommation, les 140 milliards d'euros d'impôts sur le revenu et de prélèvements sociaux qui concernent les ménages, et 40 milliards d'euros de droits de mutation, que ce soit à titre onéreux ou à titre gratuit. Cela me permet de cibler un paquet assez hétérogène, mais qui intègre l'impôt sur les sociétés et les impôts de production. Depuis 2011, cet ensemble de 170 milliards à 180 milliards d'euros a connu exactement la même progression que le PIB en valeur. En prenant une base 100 en 2011, les deux indicateurs sont respectivement à 148 et 147, soit une progression de 48 % et 47 %. C'est assez frappant.
Pour l'impôt sur les sociétés net, on observe une décélération, voire un recul entre 2013 et 2018, puis une accélération, l'IS augmentant plus vite que le PIB en valeur jusqu'en 2022. Depuis 2022, il évolue en dents de scie.
La taxe foncière et les taxes annexes, pour lesquelles il n'y a pas de distinguo entre ménages et entreprises, ont progressé de manière continue.
Reste un paquet comprenant les impôts de production et tout un ensemble de petits prélèvements, qui est celui qui a le moins progressé : il a augmenté de 13 % entre 2011 et 2025.
Sur les grandes masses, la collecte de l'impôt sur les sociétés a plutôt progressé, mais cela peut être lié à des réformes sur d'autres prélèvements obligatoires. Par exemple, une modification du taux de la CVAE peut avoir des effets retour sur l'IS. De plus, l'IS est très dépendant de la conjoncture économique. Je ne suis donc pas en mesure de déterminer dans quelle mesure la baisse du taux normal de l'IS a joué sur la collecte.
Toutefois, pour tout un tas de raisons, l'IS a progressé plus vite que le PIB en valeur depuis 2018.
M. Arnaud Bazin. - En regardant les données que vous nous communiquez, il saute aux yeux que l'industrie, dont les impôts de production ont baissé de 10 %, est le secteur qui a le plus profité des choix politiques qui ont été faits, ce qui est cohérent avec l'objectif de maintien de notre tissu industriel.
En revanche, je suis assez surpris de voir que ces impôts ont augmenté de 14,1 % pour l'agriculture. Pouvez-vous nous éclairer sur ce point ?
Mme Sophie Maillard. - Je ne suis pas en mesure de vous répondre dans l'immédiat, je préfère prendre le temps de regarder précisément le prélèvement le plus concerné. De mémoire, il me semble que cela tient beaucoup à la taxe foncière sur les propriétés non bâties et à la CFE. Au reste, il me semble que cette hausse est moins frappante dans le prochain document que nous publierons dans quinze jours.
Je vous répondrai plus précisément par écrit.
Mme Viviane Artigalas. - J'ai la même question sur l'immobilier : l'augmentation constatée est-elle liée à la taxe sur les patrimoines immobiliers ?
Les associations et les entreprises publiques sont-elles également incluses dans votre analyse ?
Avez-vous des contacts avec l'OCDE et l'Insee pour affiner vos analyses ? Pascal Savoldelli vous a interrogée sur la pertinence de fonder les comparaisons internationales sur le PIB. Serait-il possible de définir, en lien avec l'OCDE et l'Insee, un autre critère d'analyse pour effectuer des comparaisons entre les pays européens ?
Mme Sophie Maillard. - En ce qui concerne l'immobilier, une grande partie des impôts de production concernent des sociétés civiles immobilières (SCI). Nous avons choisi de l'isoler dans l'analyse que nous nous apprêtons à publier dans quinze jours pour ne pas troubler notre lecture concernant les personnes morales. En effet, si les SCI sont également des personnes morales, elles jouent un rôle différent du reste du secteur immobilier.
Les autres types d'acteurs qui pèsent très lourd dans la taxe foncière sont les offices HLM.
Ces deux exemples montrent que certains impôts sont acquittés par des redevables assez différents. Cela est moins vrai pour l'impôt sur les sociétés que, par exemple, pour la taxe foncière et la CFE. Pour ces dernières, il convient d'analyser qui sont les redevables pour identifier les personnes morales qui ne participent pas à l'économie marchande au sens strict. Je pense qu'une telle démarche s'inscrit dans la philosophie de votre mission d'information.
Mme Viviane Artigalas. - Certains offices HLM sont exonérés de taxe foncière. Sans cette exonération, leur contribution augmenterait d'autant plus. La question de supprimer cette exonération se pose lorsque les offices HLM ne rendent pas les services attendus aux habitants.
Mme Sophie Maillard. - Il faut que je vérifie si le chiffre que je vous ai présenté tient compte ou non de cette exonération. Je ne suis pas sûre de pouvoir répondre à cette question très précise.
En ce qui concerne nos contacts avec d'autres organismes, nous avons des contacts étroits avec l'Insee. Cela a été le cas pour produire la publication que je vous présente aujourd'hui. Nous avons besoin de comprendre, en particulier sur la partie concernant la sécurité sociale, pourquoi tel prélèvement est classé ou non dans la catégorie D.29.
Nos contacts avec l'OCDE sont plus lointains.
Concernant les critères d'analyse, la démarche que nous avons adoptée pour notre publication sur les taux implicites consiste à se rapporter, plutôt qu'à une valeur ajoutée, à une notion de profitabilité de l'activité d'exploitation. Il s'agit d'un indicateur de gestion qui est placé un peu plus bas dans le compte de résultat que la valeur ajoutée, et est calculé avant salaire.
Pour autant, le PIB a la vertu d'être précisément défini, et offre un élément de comparaison plus facilement exploitable qu'un excédent net d'exploitation. Je ne sais pas dans quelle mesure l'approche que nous avons retenue pour l'IS est généralisable pour effectuer des comparaisons internationales et pour analyser d'autres prélèvements obligatoires.
Il est important de s'interroger sur le dénominateur commun que nous étudions pour observer la progression d'un impôt.
Mme Viviane Artigalas. - Quid des établissements publics ?
Mme Sophie Maillard. - J'ai en partie répondu en mentionnant les offices HLM. Le champ de nos données peut, selon les impôts, être plus large que l'économie marchande.
Il est plus difficile de déterminer une valeur ajoutée pour les secteurs non marchands, comme l'administration publique et la finance.
Les associations et les entreprises publiques ne sont pas concernées par l'impôt sur les sociétés. Il faudrait refaire un pointage prélèvement par prélèvement pour vous répondre sur chaque impôt. En toute hypothèse, il est tout à fait possible que certains des assujettis présents dans nos listes se situent en dehors du champ strictement marchand.
M. Pascal Savoldelli. - Je souhaite vous interroger sur le « prélèvement net » - le terme n'est peut-être pas correct du point de vue administratif et technique - pesant sur nos entreprises. En effet, à côté des prélèvements obligatoires, il y a aussi - spécificité française - des aides publiques, des remboursements et des dépenses fiscales. Le montant des exonérations de cotisations est ainsi évalué à 85 ou 90 milliards d'euros. Nous avons également un crédit d'impôt recherche (CIR) de 7 milliards d'euros, ce qui n'est pas le cas des autres pays européens avec lesquels nous nous comparons.
Par conséquent, je souhaiterais que nous nous interrogions dans le cadre de notre mission sur cette notion de prélèvement net. Cela nous permettrait d'apprécier et de porter un regard objectif et critique sur la véritable pression fiscale et sociale qui pèse sur les entreprises françaises, selon les différentes typologies d'activités économiques.
Mme Sophie Maillard. - Je n'ai pas la réponse immédiate, vous vous en doutezm. C'est l'occasion pour moi de préciser que les éléments que je vous ai présentés sur les taux implicites d'impôt sur les sociétés correspondent à un montant brut.
L'impôt brut sur les bénéfices de l'ensemble des entreprises s'élève à 81 milliards d'euros en 2024, tous régimes fiscaux confondus. En parallèle, nous avons des réductions et crédits d'impôt à hauteur de 13 milliards d'euros. L'impôt net sur les bénéfices est donc plutôt ramené à 68 milliards d'euros. Par conséquent, pour tous les éléments sur les taux implicites - les grandes entreprises ayant un taux implicite brut inférieur -, il est possible que ce taux soit encore plus faible compte tenu de ces réductions et crédits d'impôt.
Sur les impôts de production, il faut là aussi que nous refassions le point précisément. Pour la partie fiscale, nous devrions tout de même être en mesure de vous indiquer, pour nos deux grands ensembles - impôts sur les bénéfices et impôts de production -, où nous en sommes lorsque nous arrivons au net. Nous disposons de détails qui m'ont donné l'occasion d'échanger avec vous au sujet des remboursements et des dégrèvements. Nous devons pouvoir consolider un peu cette partie.
Pour le « non fiscal », une réflexion est actuellement pilotée par le Haut-Commissariat à la stratégie et au plan, dans le prolongement des travaux du Sénat et de Bercy, pour tenter de définir un périmètre consensuel des aides aux entreprises qui nous permettrait de mieux les suivre et les piloter.
M. Martin Lévrier, président. - Je reviens à ce fameux taux implicite, qui rejoint quelque peu la question de Pascal Savoldelli. Pourquoi, en matière d'évolution des taux implicites et, surtout, de paiement au bout du compte, les toutes petites entreprises restent-elles dans la norme, à 21 % ou 22 %, alors que les très grandes entreprises sont à des taux beaucoup plus bas ? Cette distorsion s'explique-t-elle uniquement par les crédits d'impôt ou par d'autres raisons ?
Le nombre des lignes présentes dans le tableau des impôts de production ne pose-t-il pas un problème en termes de contrôle ? N'est-il pas très compliqué de vérifier systématiquement toutes ces lignes ?
Enfin, je voulais savoir pourquoi vous aviez récupéré le recouvrement de la taxe sur les salaires. J'ai le souvenir - j'ai travaillé pendant trente ans dans le monde associatif - que les associations paient la taxe sur les salaires parce qu'elles ne sont pas soumises à la TVA. Mais dans mon souvenir, il y avait de très nombreuses exonérations possibles. Là aussi, quelle est l'évolution de cette taxe et quelle en est sa pertinence, selon vous ?
Mme Sophie Maillard. - S'agissant du taux implicite d'impôt sur les sociétés, la publication porte bien sur un taux implicite brut. Si les grandes entreprises bénéficient davantage du crédit d'impôt recherche, cela viendra encore accroître les écarts, mais cet élément n'est pas intégré dans la comparaison du taux implicite brut. Je faisais plutôt référence à l'assiette, qui n'est pas toujours intégralement taxée au taux normal d'imposition. Des taux réduits sont notamment prévus pour les plus-values et pour les brevets, qui sont plus répandus parmi les ETI et les grandes entreprises que parmi les PME. Ainsi, même si le taux normal d'imposition des grandes entreprises est plus élevé, étant donné la composition de leurs bénéfices, leur taux implicite peut, in fine, être plus bas que celui des petites entreprises.
Dans notre publication, nous avons essayé de décomposer les étapes qui permettent de comprendre comment, à partir du taux normal d'imposition, on arrive au taux fiscal, à savoir l'IS brut rapporté à l'assiette. En 2022, on passe d'un taux normal d'imposition de 25 % à un taux fiscal de 21,7 %, car nous avons des taux réduits et une partie de l'assiette qui est taxée à un taux inférieur à 25 %.
Ensuite, il faut examiner le lien entre l'excédent net d'exploitation et le résultat fiscal, puisque dans le compte de résultats, on peut avoir des résultats financiers exceptionnels et un ensemble de règles liées au calcul de l'IS qui ont pour conséquence que, quand on rapporte l'IS à l'excédent net d'exploitation ou au résultat fiscal, on n'obtient pas les mêmes résultats. Le passage du résultat comptable à l'excédent net d'exploitation participe le plus à l'écart entre le taux fiscal et le taux implicite brut d'imposition. Nous pourrons détailler par écrit ces effets en fonction des catégories d'entreprise.
Concernant la taxe sur les salaires, je ne sais pas si le recouvrement a toujours été assuré par la DGFiP. En tout cas, comme vous le disiez, ce sont effectivement les secteurs qui ne paient pas de TVA qui sont soumis à la taxe sur les salaires. Il semble donc logique que la DGFiP, qui recouvre la TVA, soit la mieux à même de gérer, contrôler et recouvrer cette taxe sur les salaires.
Cette taxe fait partie des prélèvements que nous suivons depuis 2011. Cette année-là, nous étions à 11,7 milliards d'euros ; nous sommes à 17,9 milliards en 2025, en euros courants. La collecte a donc progressé avec la masse salariale.
M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Nous voyons tout de même bien le positionnement de la France à l'international. Quel que soit le produit intérieur brut (PIB) par habitant, certains pays sont tout de même comparables, et nous nous situons dans la fourchette très haute, en deuxième position après la Suède.
J'ai trouvé votre réponse à Thomas Dossus sur l'IS très intéressante. Nous voyons très clairement que la baisse des impôts, à tout le moins, n'a pas entraîné une baisse des rendements.
Il y a beaucoup d'autres questions, peut-être plus techniques, sur lesquelles nous pourrions également revenir. Je songe en particulier aux effets retour des réformes que nous avons menées, notamment sur la CET. Cette réforme accroît-elle les profits de l'entreprise et, par conséquent, l'impôt sur les sociétés qu'elle doit verser ?
Mme Sophie Maillard. - Oui. Cela fait d'ailleurs partie, avec le CICE, des deux mesures que nous avons retraitées dans notre étude pour établir les taux implicites bruts d'IS. Nous avons neutralisé ces deux réformes pour essayer de mesurer le plus précisément possible l'effet net de la baisse du taux normal.
Je voulais aussi vous signaler qu'un certain nombre d'études ont tenté de faire une analyse plus causale de plusieurs réformes survenues dans la période. Je songe en particulier aux impôts de production. Des travaux ont été engagés dans le cadre du comité d'évaluation du plan de relance et ont donné lieu à une publication à l'automne 2025 d'un rapport de l'Institut des politiques publiques, qui cherche justement à évaluer les effets des baisses de CVAE et de CFE.
Sur le CICE et sa bascule vers des allégements de cotisations, là aussi, un autre comité d'évaluation, piloté à l'époque par France Stratégie, a produit trois rapports pour essayer d'évaluer son impact, mais les résultats sont toujours difficiles à établir, en raison d'une multiplicité de facteurs et d'un environnement évolutif. Il est donc délicat de dégager des messages très clairs sur l'impact causal en termes de profitabilité ou d'investissement. L'exportation est, me semble-t-il, ce qui se distingue le mieux sur les impôts de production, avec des effets assez nets sur les exportations de la baisse de la CVAE.
M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Vous vous êtes surtout concentrée sur les dix dernières années. Peut-être pourriez-vous, dans les réponses écrites, élargir votre analyse aux vingt dernières années, si vous disposez d'autres études, car il serait intéressant de disposer d'une perspective plus longue de l'évolution des prélèvements obligatoires en France.
J'en viens à ma question. Dans les quelques auditions rapporteur que nous avons menées, la question de la complexité fiscale et de la complexité de la norme revient souvent, à côté de celle de la pression fiscale. Avez-vous, à votre niveau, un avis sur le poids de cette complexité, notamment celle des déclarations et des systèmes fiscaux, par rapport à nos voisins ou à d'autres pays ? Estimez-vous que cela puisse avoir une influence sur la compétitivité de nos entreprises ?
Mme Sophie Maillard. - En ce qui concerne le recul temporel, il nous est possible, comme je vous le disais, de vous fournir depuis 2011 des éléments sur ce que nous avons recouvré au titre des différents impôts. Il est beaucoup plus difficile pour nous de remonter plus loin, car les déclarations évoluent beaucoup. Il est donc difficile d'avoir un suivi au niveau individuel qui nous permette de faire une analyse sectorielle ou par catégorie. En revanche, sur les grandes masses de recouvrement, cela nous est possible.
Sur la complexité fiscale, il ne m'appartient pas d'en juger, vous l'avez compris. Enfin, sur la partie internationale, je ne saurais vous répondre.
M. Martin Lévrier, président. - Un grand merci, mes chers collègues, de votre présence et de votre participation active. Un grand merci, madame, de vos réponses. Nous comptons vraiment sur vos réponses écrites, car il reste un certain nombre de points à approfondir.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 12h15.
La réunion est ouverte à 13 heures.
Audition de M. Thomas Ramilijaona, sous-directeur du financement de la Sécurité sociale à la Direction de la sécurité sociale (DSS)
M. Martin Lévrier, président. - Notre mission d'information consacrée au poids des prélèvements obligatoires en France et à ses conséquences sur la compétitivité des entreprises, l'investissement et les salaires, créée à l'initiative du groupe Les Indépendants - République et Territoires et dont le rapporteur est Emmanuel Capus, a souhaité commencer ses auditions par deux directions d'administration centrale : la direction générale des finances publiques (DGFiP) ce matin et, à présent, la direction de la sécurité sociale (DSS).
L'objectif de ces deux auditions est de rassembler des informations factuelles sur la nature des différents prélèvements obligatoires auxquels sont soumises les entreprises, leur montant, l'évolution de leur poids depuis une trentaine d'années et leur affectation. La DSS, représentée par M. Thomas Ramilijaona, sous-directeur du financement de la protection sociale, est une direction d'administration centrale interministérielle chargée de la conception des politiques publiques en matière de sécurité sociale. Elle établit notamment les prévisions financières des recettes et dépenses des branches de la sécurité sociale et assure la préparation comme le suivi des lois de financement. Son point de vue est très important, étant donné que le financement de la sécurité sociale repose pour près de la moitié sur les entreprises.
Avant de laisser la parole au rapporteur, je voudrais vous demander dans quelle mesure votre activité vous permet de prendre le point de vue des organismes qui versent les cotisations sociales, à savoir les entreprises, mais aussi les associations ou les employeurs publics.
M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Notre mission d'information cherche à réunir les éléments sur la manière dont les entreprises sont affectées par les prélèvements obligatoires dans leurs décisions d'investissement, dans leur compétitivité et dans les salaires.
Je vous propose d'aborder quelques questions clés.
Première question pour planter le décor : quels sont les prélèvements obligatoires, cotisations sociales, mais aussi aux ressources de nature fiscale qui financent la sécurité sociale ?
Quelle est leur évolution, en fonction des chiffres dont vous disposez, sur les vingt, trente ou quarante dernières années concernant les taux de cotisation applicables aux employeurs, d'une part, et aux salariés du privé et aux travailleurs indépendants, d'autre part ? Quels sont, de votre point de vue, les effets de cette répartition des cotisations sociales entre cotisations patronales et cotisations salariales ?
Disposez-vous d'analyses sur les effets des réformes engagées depuis vingt ans, notamment les allègements de charges sociales, à l'égard des entreprises et, par ailleurs, du financement des organismes affectataires des cotisations ?
Enfin, quel est votre point de vue sur la TVA sociale - sujet que certains souhaitent voir particulièrement abordé - c'est-à-dire une augmentation du taux de TVA pour compenser une réduction des cotisations sociales ? Si ce choix était fait, quelles en seraient les conséquences pour les entreprises et pour les consommateurs ?
M. Thomas Ramilijaona, sous-directeur du financement de la sécurité sociale. - Dans les dépenses publiques, les dépenses sociales sont prépondérantes, et c'est logiquement aussi le cas pour les recettes. Le fait qu'elles portent en grande partie sur les revenus d'activité - sur les employeurs, les salariés et les travailleurs indépendants - a évidemment une importance décisive pour le sujet qui est le vôtre.
Si vous me le permettez, je compléterai quelque peu votre présentation du rôle de la direction de la sécurité sociale : depuis 1945, celle-ci assure le pilotage des comptes de la sécurité sociale et, de ce fait, le pilotage juridique, c'est-à-dire la rédaction des textes, mais aussi, parce que nous en avons les capacités internes, le chiffrage et les prévisions de recettes, ainsi que l'étude des impacts des mesures prises. Elle a la spécificité de dépendre à la fois des ministères sociaux et des ministères économiques et financiers, et de répondre aux commandes des deux ministères. C'est important : la politique de financement de la sécurité sociale épouse les orientations générales que fixe le Gouvernement en matière de prélèvements obligatoires, qui ont évolué ces dernières années.
Ma direction est chargée plus particulièrement du suivi et de la rédaction des textes sur les ressources de la sécurité sociale, c'est-à-dire d'une part les cotisations, qui constituent encore aujourd'hui la moitié du financement du système, auxquelles j'ajouterai la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), parce qu'elles ont été historiquement construites pour s'y substituer et qu'elles sont exclusivement affectées aux administrations de sécurité sociale au sens large.
Nous assurons également le suivi d'un panier de ressources assez diverses de la sécurité sociale : contributions recouvrées par une autre administration, comme la taxe sur les salaires ou les droits sur le tabac ou sur l'alcool, aujourd'hui à la charge de la DGFiP, autrefois de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), mais aussi d'autres prélèvements tels que les taxes pharmaceutiques, recouvrées par les Urssaf.
La DSS assure aussi la tutelle des organismes de recouvrement. Nous sommes parvenus à un stade assez avancé de l'unification du recouvrement social : les Urssaf et les caisses de la mutualité sociale agricole (MSA) recouvrent aussi des impôts sur la masse salariale très proches dans leur nature économique, dans l'objectif, bien sûr, d'améliorer l'efficacité de la collecte. Collecter 100 euros d'argent public coûte 30 centimes de gestion administrative, ce qui est une réussite en soi en termes d'efficacité du recouvrement.
Nous demandons des efforts continus à nos organismes de recouvrement pour être toujours plus performants dans ce domaine. Ainsi, lorsque nous avons transféré la collecte de la contribution à la formation professionnelle et de la taxe d'apprentissage aux caisses de la MSA et aux Urssaf, le rendement a été nettement amélioré dès les premières années. Nous en attendons aussi de la simplification pour les entreprises, qui doivent connaître le moins d'interlocuteurs possible dans le champ social.
Cette direction a une approche très transversale, avec des capacités d'analyse juridique et d'analyse financière et économique, lesquelles nourrissent une documentation budgétaire très abondante dans le cadre du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale et du projet de loi de financement de la sécurité sociale : des centaines de pages d'annexes qui gagnent vraiment à être connues et dont, lorsqu'on les connaît, on a du mal à se passer. Je m'y référerai de temps à autre pour en faire la publicité...
Pour essayer de dresser un portrait en perspective de la situation actuelle, la première évidence est que les ressources de la sécurité sociale occupent une place absolument déterminante dans le poids global des prélèvements obligatoires : un tiers de ceux-ci sont des cotisations sociales et la moitié sont des prélèvements affectés aux administrations de sécurité sociale au sens large.
Tout cela n'est pas décorrélé du niveau des dépenses : ce qui a beaucoup augmenté depuis la création de la sécurité sociale, c'est également le niveau des dépenses et leur poids dans la richesse nationale ; les prélèvements obligatoires affectés aux régimes de sécurité sociale ont logiquement suivi cette tendance, même s'ils l'ont fait insuffisamment, au vu du déficit assez important de la sécurité sociale aujourd'hui. Si l'on a une approche un peu macro et historique, ce sont en réalité deux mouvements qui se sont suivis.
Finalement, ce sont fondamentalement deux choix politiques qui sont derrière : le niveau de protection sociale que l'on veut dans ce pays, qui conduit forcément à prélever autant pour le financer, et la forme de cette protection sociale. En France, elle passe énormément par des prélèvements obligatoires, tandis que dans beaucoup d'autres pays au niveau de protection sociale aussi très élevé, celle-ci peut être assurée par des régimes professionnels et n'est donc pas jugée en comptabilité nationale comme des prélèvements obligatoires - même s'ils le sont de fait du point de vue des salariés, qui, couverts par des accords de branche ou d'entreprise, n'ont pas le choix de payer ou non ces prélèvements.
Lorsque nous faisons des comparaisons internationales, il faut garder à l'esprit que nous comparons le périmètre de ce que la loi a rendu obligatoire, qui est très étendu en France.
M. Martin Lévrier, président. - Est-ce pour cette raison que les mutuelles, devenues quasi obligatoires au sein de l'entreprise en France, n'entrent pas dans votre périmètre de comptage ?
M. Thomas Ramilijaona. - Effectivement : l'obligation porte sur la mise en place d'une complémentaire santé dans les entreprises, mais elle ne fixe pas exactement le niveau des droits. En revanche, les régimes complémentaires de retraite, eux, entrent dans le champ : le niveau de cotisation à payer et le niveau de droits obtenus en contrepartie sont certes discutés par les partenaires sociaux la plupart du temps, mais leur caractère obligatoire est d'origine légale - ce qui les fait entrer dans le périmètre.
Autre point important dans l'évolution de la nature des ressources : une évolution tendancielle à la fiscalisation. Celle-ci est partielle, puisque, aujourd'hui encore, la moitié des ressources des administrations de sécurité sociale est constituée de cotisations. Mais en 1945, c'était 100 %.
Pour nuancer un peu le caractère très transformateur de cette évolution, examinons son origine. Souvent, on l'associe à l'universalisation des prestations sociales. En effet, on a ouvert des prestations - pas toutes - à l'ensemble des assurés : historiquement, les prestations familiales, plus récemment, la branche autonomie et une partie des prestations de l'assurance maladie, non conditionnée à une activité professionnelle préalable. On peut y voir une logique : on a fiscalisé parce que l'on a universalisé.
La réalité historique est un peu différente. Il est vrai que ces deux mouvements ont été congruents - pas exactement de même ampleur, par ailleurs -, mais ils ne s'épousent pas totalement et ils sont, en fait, plus parallèles que liés par un lien logique. En réalité, il faut nuancer cet aspect, car dans tous les systèmes de protection sociale, y compris la retraite par exemple, il y a une très forte dimension de solidarité. Aucun système n'est donc purement professionnel, ne serait-ce que par le principe de la répartition : on ne paie pas pour soi, on paie pour la génération qui est à la retraite au moment où l'on doit la financer. Cela montre bien que le système est en fait partiellement et indirectement assurantiel. Ce qui fait le lien, parfois et pas dans tous les cas, entre les prélèvements et les prestations, c'est que certaines prestations sont indexées non pas sur les cotisations payées, mais sur l'assiette. Autrement dit, à chaque fois que l'on déclare un salarié chaque mois, on déclare une assiette qui est enregistrée pour la retraite et c'est cette même assiette qui sera un jour utilisée dans le calcul de la retraite. Vous le voyez, le lien entre la cotisation et la prestation est indirect. Au fond, même si l'on a fiscalisé, c'est-à-dire cassé une partie du lien entre la cotisation et la prestation, ce lien était lui-même assez indirect.
Deuxième point qu'il me paraît important d'avoir à l'esprit : la vraie raison pour laquelle on a fiscalisé est que l'on a fait de véritables choix de politique de prélèvements obligatoires en considérant que la part des cotisations était trop importante. On a donc réduit d'un côté les cotisations sur les employeurs à travers des allégements de charges pour les employeurs du secteur privé et des réductions de cotisations pour les travailleurs indépendants. Dans le même temps, à des moments un peu différents - mais à l'échelle du temps historique long, à peu près au même moment - on a aussi choisi, pour améliorer le pouvoir d'achat, de diminuer les cotisations salariales. Aujourd'hui, il n'existe plus de cotisations salariales que pour un seul risque, la vieillesse. Pour tous les autres risques, on a supprimé les cotisations salariales, notamment ces dernières années au moment de la bascule CSG-cotisations du début du précédent quinquennat.
La fiscalisation répond en réalité à un objectif pragmatique : une fois qu'on a supprimé les cotisations, il faut bien les remplacer par quelque chose. On les a donc historiquement souvent remplacées simultanément par la CSG, avec l'avantage principal d'avoir une assiette plus large et donc de faire contribuer davantage de revenus économiques au financement de la sécurité sociale ; puis, on y a affecté une grande partie de la TVA - 50 milliards d'euros aujourd'hui. Avant même de se demander s'il en faut davantage, cette part existe pour compenser les allégements assez importants de cotisations patronales - même si les choses se sont sédimentées et que l'un ne couvre pas exactement l'autre.
Il y a enfin une vingtaine de milliards d'euros d'autres impôts : taxes pharmaceutiques, impôts substitutifs aux cotisations tels que le forfait social et la taxe sur les salaires, fiscalité sur l'alcool et le tabac pour respectivement 5 et 11 milliards d'euros.
Venons-en aux effets économiques de ce financement et à la critique qui lui est souvent faite, à savoir qu'elle pèse excessivement sur le travail au sens large : pouvoir d'achat des salariés, compétitivité de l'entreprise ou niveau d'emploi. Ce qui est incontestable, c'est que le bloc est encore plus net si l'on regarde les assiettes économiques : 80 % des ressources de la sécurité sociale pèsent sur le travail, au sens des employeurs, des salariés et des travailleurs indépendants. Pour le reste, il faut compter 11 % sur la consommation - essentiellement la TVA, mais aussi la fiscalité comportementale sur le tabac et l'alcool -, 4 % sur les revenus de remplacement et 3 % sur le capital - grâce à l'assiette large de la CSG.
Une nuance à apporter à ce tableau : avec la réduction importante de la part de cotisations - même si nous partons de très haut - le coût du travail horaire a soit diminué, soit crû moins vite que dans les autres pays comparables. Entre 2012 et 2016, le coût du travail a baissé de 4 % en France, alors qu'il augmentait de 1,6 % dans le reste de l'Europe. Dans la séquence suivante, qui s'est achevée il n'y a pas très longtemps, il a certes augmenté, mais moins vite qu'ailleurs en Europe. Ce n'est pas l'impression que l'on a, sans doute parce que nous partions d'un niveau de prélèvement globalement plus élevé.
Autre caractéristique : la France est, en Europe, l'un des pays où le coût du travail au Smic est l'un des plus faibles par rapport au coût du travail au salaire médian : dans un pays qui prélève globalement beaucoup, nous avons fait un effort très considérable pour baisser le coût du travail au niveau du Smic - non sans susciter des débats sur le fait que cela inciterait à embaucher essentiellement à ce niveau de rémunération.
La question de l'impact sur la compétitivité, notamment du secteur le plus exposé, l'industrie, n'est pas facile. Nous avons choisi de financer notre niveau élevé de protection sociale essentiellement par le travail parce que c'est objectivement l'assiette économique la plus large : un point de CSG sur l'activité vaut 10 milliards d'euros ; sur le capital, cela en vaut 2 milliards ; sur les jeux, 100 millions d'euros. Toutes les assiettes économiques, indépendamment des préférences que l'on peut avoir, ne se valent pas en taille.
Ce que montre le dernier rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, aux travaux duquel la DSS a beaucoup participé, c'est que le niveau des prélèvements sociaux est élevé, mais qu'ils ne ciblent pas particulièrement l'industrie. Le système des prélèvements sociaux est globalement proportionnel : s'il y a des réductions de cotisations patronales qui touchent plus les bas salaires - donc moins l'industrie -, l'ancien crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), devenu une réduction de six points des cotisations maladie, a compensé cet effet. L'industrie ne s'est donc pas retrouvée particulièrement pénalisée par notre système de prélèvement social. C'est ce qui a d'ailleurs invité le Conseil des prélèvements obligatoires, qui voulait cibler l'industrie dans ses propositions, à ne pas proposer de mouvements très profonds sur le niveau du prélèvement social, à une exception près : supprimer la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) en échange de la suppression de quelques niches sociales jugées peu efficaces.
Qu'avons-nous essayé de faire à chaque fois que nous avons voulu aider l'industrie ? Nous avons fait porter les exonérations de cotisations assez loin dans l'échelle des salaires, parce que dans l'industrie, il y a des ouvriers très qualifiés, des ingénieurs... Or, une partie non négligeable - même si le point est débattu - de la littérature économique indique que l'argent que nous avons mis dans ces dispositifs n'est pas allé directement dans la compétitivité de ces entreprises, c'est-à-dire leur capacité à dégager des marges face à leurs concurrents, mais est parti dans les salaires de ces salariés. Certes, le fait de bien payer les salariés peut être un facteur d'attractivité, mais ce n'était pas l'objet initial. Cela invite donc aussi à la prudence : lorsque l'on veut aider l'industrie en modulant le prélèvement social, on ne dispose pas toujours des bons leviers pour atteindre la cible que l'on se fixe.
Dernier point : la TVA sociale. Elle existe, puisqu'une part importante de la TVA est affectée à la sécurité sociale, notamment ce que représente la petite augmentation du taux, de 19,6 % à 20 % - c'est une petite augmentation, mais la TVA chiffre vite !
Pour obtenir l'ordre de grandeur que vous demandez, vous pourriez interroger la direction générale du Trésor, qui fait des études économiques beaucoup plus fines que les nôtres et qui dispose de modèles. Ce que nous savons, c'est qu'un point de TVA représente à peu près 12 milliards d'euros, tout confondu ; un point de cotisation déplafonnée représente 7 milliards d'euros. Autrement dit, si vous augmentez d'un point la TVA, vous pouvez baisser de presque deux points les cotisations.
Cela a des effets mécaniques - les effets économiques de second tour dépassent ma capacité d'analyse : cela améliore instantanément la compétitivité de l'entreprise, parce qu'une part de cette TVA est prélevée sur des fabricants qui ne sont pas sur le territoire national ; forcément, l'entreprise établie en France est avantagée. Il y a un impact sur la consommation nécessairement négatif : quand on fait cette opération, on ne cherche pas forcément à baisser les prix de la production française, même si cela peut être une des manières de se rendre compétitif.
C'est un choix global et la direction du Trésor pourrait dire ce que cela produit sur la croissance au global. Cela partirait de l'idée que la part des cotisations est encore trop importante. Il y a encore une part de cotisations dans la branche famille, mais surtout dans la branche maladie. Est-ce cohérent ? La question est régulièrement discutée. Quelques rapports ont expliqué que ce n'était pas cohérent. Je vous avoue que du point de vue de la direction de la sécurité sociale, sous un angle historique, du fait qu'il y a encore des prestations en espèces, et puis du fait que toutes ces branches ne sont jamais complètement décorrélées du risque professionnel, ce n'est pas forcément illogique. Après, la question est plutôt une question de quantum.
La TVA sociale ne peut pas non plus aller très loin à cause des limites européennes. Notre taux n'est pas parmi les plus élevés, mais nous ne sommes pas très bas non plus. Par conséquent, l'opération que je vous décrivais tout à l'heure peut être réalisée sur un ou deux points et nous ne pourrions pas supprimer les cotisations sociales restantes en augmentant la TVA, à cadre européen constant. Ce ne serait par ailleurs sans doute pas souhaitable. Même si la TVA a une assiette plus large, cela ne permet pas forcément d'atteindre l'objectif.
M. Martin Lévrier, président. - Lors d'une audition précédente, l'exemple de la Nouvelle-Zélande a été évoqué. Dans ce pays, l'assiette de la TVA a été considérablement élargie : tout y est soumis, y compris les services d'une association ou les médicaments. Élargir l'assiette au maximum pourrait donc constituer une autre approche.
La part des cotisations est passée de 100 % à 50 % aujourd'hui. Se pourrait-il qu'un jour nous arrivions à 0 % ? Cela vous paraît-il inimaginable ou non ?
M. Thomas Ramilijaona. - Plusieurs problèmes se posent. D'abord, un problème d'ordre de grandeur : nous pouvons basculer une partie de l'assiette travail vers d'autres assiettes. Il ne serait pas évident de les trouver : si la France taxe beaucoup le travail, elle a aussi un niveau de prélèvement sur le capital important par rapport à ses voisins. Même chose sur les successions et sur les jeux. C'est logique, puisqu'elle a un niveau de dépense publique plus élevé que ses voisins. À part la consommation, peu d'assiettes ont l'ampleur de celle du travail.
C'est un choix, au sein du travail, entre employeurs et salariés. Certains pays font d'autres choix que nous et laissent plus de cotisations salariales à la charge des salariés. Mais pour comparer, il faudrait prendre en compte la CSG. Reste la question de la bascule, qui me paraîtrait compliquée.
Autre point de complexité : dans les cotisations qui restent, il y a celles de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP), qui ont une tarification très spécifique. Leur disparition rendrait le système moins incitatif à la prévention.
Un certain nombre de cotisations sont gérées par des partenaires sociaux dans le cadre de caisses paritaires. On peut toujours remplacer une partie des cotisations par l'impôt - on l'a fait en partie pour l'assurance chômage. Fondamentalement, la CSG porte tout de même à 70 % sur des revenus d'activité, de même nature que les cotisations qui ont été supprimées ; mais la capacité de pilotage par les partenaires sociaux n'est pas la même pour un impôt qui est défini ici même, au Parlement, ce qui pose des problèmes de gouvernance si l'on allait très loin.
Enfin, en passant de 100 à 50 % de cotisations, nous ne sommes passés que de 100 à 80 % d'assiette travail. Nous pouvons changer la nature juridique des outils - il peut s'agir d'autres types d'impôts -, mais nous n'arriverons pas complètement à nous passer de l'assiette du travail. D'ailleurs, les autres pays auxquels nous nous comparons ne se sont pas privés de taxer le travail. L'Allemagne ne part certes pas du même point, mais elle a augmenté de 2 points ses cotisations maladie ces dernières années. Ce n'est donc pas un tabou dans toute l'Europe d'imposer le travail. Il est vrai que la question, dans un cadre global de compétitivité, est de savoir si la France a le bon niveau de prélèvement. Dans ce niveau de prélèvement, la part du prélèvement social est si importante que cela interroge sur ses choix de protection sociale. Mais si nous considérons qu'il faut maintenir le niveau de protection sociale auquel il est aujourd'hui, voire l'augmenter, cela rétroagit, bien sûr, sur les choix de prélèvement que nous pouvons faire, et inversement.
M. Thomas Dossus. - Vous parliez d'élargir l'assiette ; ne pourrions-nous pas imaginer d'aller chercher ceux qui ne paient pas de cotisations actuellement, tels que les travailleurs des plateformes, notamment les livreurs ? Ceux qu'on pourrait considérer actuellement comme des esclaves, la logique voudrait cependant qu'ils soient salariés, en cohérence avec la directive européenne qui arrive. Disposez-vous d'évaluations pour le cas où ces travailleurs, considérés comme de petits patrons indépendants, deviendraient des salariés et paieraient des cotisations ? Cela aurait-il un impact sur les comptes sociaux ?
Quel est l'impact de notre politique migratoire très restrictive, qui fait que nous ne voulons pas régulariser certains travailleurs qui paient parfois des cotisations, et parfois n'en paient pas. Cela entre-t-il dans vos projections éventuelles ? J'ai vu quelques modélisations de l'impact de ces politiques migratoires sur nos comptes de retraite, qui sont assez dramatiques. D'autres pays européens font le choix inverse, avec certainement des avantages pour leurs économies. Avez-vous également modélisé l'impact d'une telle augmentation du nombre de cotisants ?
M. Thomas Ramilijaona. - C'est un exercice par construction difficile, que l'on pourrait d'ailleurs examiner à plusieurs niveaux.
Premier niveau : dans ce système où tout le monde paie beaucoup, tout le monde ne paie pas « autant beaucoup », si je puis dire. C'est tout l'enjeu des discussions sur des niches sociales plus ou moins justifiées sur lesquelles on pourrait revenir. J'ai fait une présentation très générale et très macro, mais il y a vraiment des niveaux de prélèvement très variables selon les statuts.
Deuxième niveau : dans le cas où davantage de travailleurs indépendants étaient salariés, combien cela rapporterait-il ? La réponse statique est que les prélèvements sur les salariés sont plus élevés que sur les travailleurs indépendants, tout simplement parce qu'il y a une part employeur et une part salarié.
Cependant, en dynamique, nous avons l'impression, notamment à travers les organismes de recouvrement qui contrôlent toutes ces structures un peu incertaines dans leur construction, qu'en général, quand on requalifie le travail en travail salarié et qu'on le redresse, la structure disparaît : elle n'avait pas la surface économique pour déclarer.
La question qui se pose ensuite est de savoir comment le tissu économique se recompose avec des travailleurs à nouveau disponibles sur le marché du travail : retrouveront-ils un travail salarié ou non ?
Cette situation explique l'écart assez important entre les sommes que les organismes de recouvrement détectent comme étant frauduleuses, et celles qu'ils arrivent à récupérer.
Il y a bien des travailleurs indépendants, souvent micro-entrepreneurs, qui ne devraient pas l'être, ce qui pose la question de la requalification, de la présomption et de la directive sur les plateformes, dont la transposition arrive. Mais il y a aussi des personnes qui sont micro-entrepreneurs sur les plateformes et qui ont le droit de l'être. Nous ne les requalifierons pas.
Sur ce point, le Gouvernement porte un autre projet, complémentaire de la lutte contre la fraude, qui est de prélever à la source les cotisations des micro-entrepreneurs. Le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFIPS) avait estimé en son temps le gain possible à 200 millions d'euros. Ce n'est pas gigantesque, mais c'est tout de même une somme. Nous allons essayer de le mettre en place progressivement, en l'expérimentant, puis potentiellement en le généralisant l'année prochaine.
Sur la politique migratoire, je n'ai pas la réponse, sinon de dire que quand on a un système de financement qui repose fondamentalement sur le travail, c'est bien sûr le marché de l'emploi qui détermine si l'on a des recettes ou non. Si nous avions un taux d'emploi plus élevé, cela générerait plus de cotisations : un point de masse salariale en plus, c'est 2,5 milliards d'euros dans les caisses de la sécurité sociale. Donc tout ce qui est de nature à améliorer le taux d'emploi dans ce pays - je ne sais pas si la politique migratoire peut en faire partie ou non - est de nature à améliorer le financement.
M. Pascal Savoldelli. - Pour répondre à Thomas Dossus, l'Urssaf a estimé à 2 milliards d'euros le manque à gagner résultant de trois années de travail chez Uber, en raison de l'absence de cotisations. Cela vous donne donc un point de repère. Je ne vais pas dresser la liste de toutes les multinationales qui échappent à la responsabilité fiscale, contrairement à l'ensemble des acteurs économiques français.
Deuxième chiffre intéressant : quand un individu ou une entité fraude, il est difficile d'obtenir un chiffre exact, mais le travail dissimulé représente au moins 6 milliards d'euros.
Enfin, je vous remercie pour l'observation que vous avez faite sur ce que j'appelle, pour ma part, le matraquage du coût du travail au Smic.
M. Thomas Ramilijaona. - Un point sur les 6 milliards d'euros : le Haut Conseil du financement de la protection sociale a estimé, à partir d'échantillons de contrôle et en les généralisant, le montant du travail dissimulé. Il n'en reste pas moins que je demeure prudent : ce chiffre obtenu par extrapolation ne veut pas forcément dire qu'en allant contrôler toutes ces structures, on récupérerait concrètement 6 milliards d'euros, car, comme je l'ai dit, beaucoup de ces structures vivent malheureusement de la non-déclaration.
Je précise que je n'ai pas exprimé d'appréciation sur le niveau du coût du travail ; j'ai simplement signalé cette spécificité française. On entend sans cesse que le coût du travail est élevé, mais en réalité, cela dépend de la position dans l'échelle des salaires. C'est vrai à certains niveaux, et un peu moins vrai à d'autres.
M. Martin Lévrier, président. - Lors d'une audition par le rapporteur, un économiste nous a indiqué qu'il était démontré que la défiscalisation des heures supplémentaires n'avait servi absolument à rien. Qu'en dites-vous ?
M. Thomas Ramilijaona. - Je suis prudent, car c'est une mesure à laquelle les Français sont très attachés, en raison de son effet réel pour la personne qui en tire un bénéfice. En revanche, la mesure incite-t-elle à faire davantage d'heures supplémentaires ? Les études que j'ai lues ne sont effectivement pas très probantes. Les statistiques dont nous disposons ne permettent pas d'identifier un effet positif sur le nombre d'heures supplémentaires réalisées.
M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Comment envisagez-vous le déficit de la sécurité sociale dans les années à venir ? S'il augmente, le besoin de ressources augmentera également.
Le choc démographique sera puissant dans les années futures avec l'augmentation des besoins et la baisse du nombre de travailleurs. Nous en avons débattu à propos des retraites, mais ce sera la même chose pour la dépendance ou la santé. Comment trouver les ressources pour compenser cette augmentation des besoins et cette baisse des ressources ? Le système actuel peut-il réellement persister dans son fonctionnement actuel ?
Question plus anecdotique, qui me vient à l'esprit en tant que rapporteur spécial des crédits du travail et de l'emploi : a-t-on analysé le poids des exonérations de cotisations sociales sur l'apprentissage ? Les conséquences pourraient être très tardives, au moment de l'entrée en retraite des apprentis qui n'auront pas cotisé.
M. Thomas Ramilijaona. - Le niveau attendu du déficit nécessitera de nombreuses actualisations, puisque vous avez dû voir que le Gouvernement a revu ses prévisions macroéconomiques. La situation, malheureusement, ne s'améliore pas.
Nous attendions un peu moins de 20 milliards d'euros de déficit pour 2026. C'est beaucoup, car avant la Covid, nous considérions que notre point bas historique était le déficit de 2010, à 29,8 milliards d'euros. Nous l'avons atteint avant la crise iranienne, sans choc externe manifeste.
Cela va poser des problèmes de financement qui peuvent survenir plus vite que prévu. C'est pourquoi nous avions proposé une reprise par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) d'une partie du déficit, qui, à ce niveau, n'est pas supportable directement par les organismes. La perspective était déjà négative dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), puisque nous prévoyions, à l'horizon le plus lointain où nous nous sommes projetés, en 2029, un déficit de 23,7 milliards d'euros. La situation est plutôt en dégradation.
Pourquoi ? Bien sûr, il y a les aspects liés au vieillissement et les tendances en matière de dépenses qui sont très nettes. Mais il y a aussi des assiettes économiques plus faibles en niveau. Nous n'avons pas tout à fait retrouvé le niveau que nous espérions avoir avant les différentes crises - Covid, Ukraine et maintenant, Iran. Nous avons approché l'équilibre. Il ne faut donc pas abdiquer complètement cet objectif qui a été quasiment atteint en 2018-2019, avec moins de 2 milliards d'euros de déficit, ce qui, à l'échelle de la sécurité sociale, est un très petit déficit, en comparaison avec celui de l'État aussi, bien sûr.
Exemple de problème de recettes : nous avons accumulé les mauvaises nouvelles sur la TVA. Il y a quelques années, ce n'était pas notre problème ; maintenant, cela l'est devenu ! Chaque année, nous ne retrouvons pas le niveau que nous avons perdu : nous dérivons sur le niveau de TVA par rapport à ce que nous projetions auparavant. C'est préoccupant.
Les apprentis sont effectivement exonérés, mais les trimestres d'apprentissage sont pris en charge par la solidarité nationale dans le cadre du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui a été intégré à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) : ils ne perdent pas tous leurs droits. En revanche, l'augmentation du nombre d'apprentis ces dernières années, qui était plutôt une bonne nouvelle, a beaucoup renchéri le coût de l'exonération, ce qui a conduit le Gouvernement à proposer une mesure de maîtrise sur le champ de l'exonération et sur le niveau de bénéfice. Normalement, cela ne devrait pas avoir d'impact très important sur ces droits. L'apprentissage se fait à des âges où il est rare que l'on cotise autant : des petits boulots, tout au plus. Nous rattrapons l'effet trimestre, pas l'effet rémunération, mais il est assez modeste en général.
Un mot sur le lien avec les cotisants et les entreprises. L'une des spécificités de la sécurité sociale est que les premiers concernés, c'est-à-dire les organisations d'employeurs et les syndicats de salariés siègent au sein des organismes, à la fois à l'échelle nationale et dans tous les organismes locaux. Cela crée un lien très particulier avec le tissu économique. Nous incitons beaucoup les organismes à créer, en plus de tout cela, des partenariats avec des branches professionnelles qui ont besoin d'appui et de sécurisation. Dans un pays où l'on prélève beaucoup d'impôts et de cotisations, il est décisif que le prélèvement, au moins, soit bien compris et ne devienne pas une source de complexité. Nous essayons aussi, à travers le bulletin officiel de la sécurité sociale, à chaque fois que nous menons une réforme, de décliner très précisément tout ce qu'elle implique pour les entreprises.
Nous nous efforçons de travailler également avec les éditeurs de logiciels de paie et les experts-comptables. Nous rencontrons tous les mois les acteurs pour parler des réformes qui se préparent, qui se font, et pour faciliter leur bonne appréhension. Nous nous faisons aussi la courroie de transmission des acteurs dans la mise en oeuvre de ces réformes sur les prélèvements obligatoires.
M. Martin Lévrier, président. - La DGFiP collecte la taxe sur les salaires, la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises et le forfait social - prélèvements assis sur les salaires. Est-ce cohérent ? N'y a-t-il pas un risque de perte en ligne dans les contrôles ? Ne serait-il pas plus simple que tout cela passe par vous ?
M. Thomas Ramilijaona. - La taxe sur les salaires est un impôt hybride qui a deux caractéristiques, dont l'une pourrait plaider pour nous la recouvrions, mais l'autre non.
Sa principale caractéristique est d'être payée par les entreprises qui ne paient pas la TVA. La raison pour laquelle la DGFiP la recouvre est qu'elle sait si les entreprises sont redevables de la TVA ou non. Par ailleurs, il est vrai que la taxe sur les salaires, comme son nom l'indique, suit l'assiette de la CSG et qu'elle a beaucoup de caractéristiques proches des impôts que recouvrent les Urssaf. Les deux raisonnements se défendent, ce qui a plaidé pour le statu quo jusqu'à présent.
M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Disposez-vous d'une analyse des effets des cotisations sociales sur les entreprises en fonction de leur taille ?
M. Thomas Ramilijaona. - Comme les plus grandes entreprises distribuent en général de meilleurs salaires et que notre système est conçu pour diminuer le coût des bas salaires, la taille importe. Globalement, le système n'est pas régressif, c'est-à-dire que les petites entreprises ne paient pas plus que les grandes.
Le système est globalement lisible et pas trop mité de niches - la DSS y veille. La Cour des comptes avait néanmoins signalé dans le rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale (Ralfss) il y a deux ans que, s'agissant des compléments de salaire exemptés d'assiette tels que l'intéressement et la participation, il y avait un petit biais de taille, parce que les plus grandes entreprises savent mieux les utiliser, ce qui joue bien sûr sur le niveau de prélèvement global qu'elles paient.
Cela se compense avec le fait que, les salaires étant plus élevés, elles ont des taux effectifs plus importants. Le taux de prélèvement d'un salarié au SMIC est de 6 %. Celui d'un salarié au plafond de la sécurité sociale, soit 50 000 euros brut, c'est 50 %, parts employeur et salarié cumulées. Si vous avez beaucoup de cadres dans votre entreprise, votre taux moyen de cotisation sera élevé.
M. Martin Lévrier, président. - Merci pour cette intervention très dense.
Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 14h15.