COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

- Présidence de M. Cédric Perrin, président -

La réunion est ouverte à 9 h 05.

Projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense - Audition du général d'armée Pierre Schill, chef d'état-major de l'armée de terre

M. Cédric Perrin, président. - Mes chers collègues, nous accueillons aujourd'hui, dans le cadre de nos auditions sur l'actualisation de la loi de programmation militaire (LPM), le général d'armée Pierre Schill, chef d'état-major de l'armée de Terre.

Mon général, nous vous remercions de votre présence parmi nous aujourd'hui.

Avant d'en venir aux enjeux de la programmation militaire, je voudrais rappeler la mémoire de nos soldats décédés récemment dans l'exercice de leurs missions, à qui nous avons rendu hommage déjà en commission et en séance publique : le major Arnaud Frion, du 7^ème bataillon de chasseurs alpins (BCA) de Varces, tombé pour la France le 12 mars dernier en Irak ; l'adjudant Florian Montorio du 17^ème régiment du génie parachutiste (RGP), et le sergent Anicet Girardin, du 132^ème régiment d'infanterie cynotechnique (RIC), tombés pour la France les 18 et 22 avril au Sud-Liban dans l'accomplissement de leur mission ; le sergent Bin Chen, du 1^er régiment étranger de génie (REG), et le caporal-chef Axel Delplanque, du 6^ème régiment du génie (RG), décédés accidentellement le 5 mai 2026 lors d'un exercice de plongée dans la Maine.

Mon général, le projet de loi d'actualisation de la programmation militaire vise à muscler notre effort de défense pour faire face à l'hypothèse de la haute intensité à un horizon assez proche - trois ans environ.

Vous nous direz sans doute d'abord dans quelle mesure les moyens supplémentaires que vous donne ce texte permettront de répondre aux défis que doit relever l'armée de Terre. Je n'en citerai que deux. D'abord, la montée en puissance de l'échelon du corps d'armée d'ici à 2030 exige en effet l'acquisition de moyens organiques propres de niveau corps d'armée : guerre électronique, génie, lutte anti-drones, mais aussi logistique, maintenance, etc.

Ensuite, la consolidation du rôle stratégique de l'armée de Terre, avec l'épaulement conventionnel de la dissuasion nucléaire, est un autre défi majeur, qui exige des progrès, notamment, en matière de capacités d'alerte avancée, de défense aérienne élargie et de frappe conventionnelle dans la profondeur.

Nous aimerions également savoir plus précisément où en sont les travaux relatifs au remplacement du lance-roquettes unitaire (LRU), au missile balistique terrestre, à la massification de l'usage des drones au plus bas échelon tactique, ainsi qu'à la capacité chars - char intermédiaire et MGCS (Main Ground Combat System, ou système principal de combat terrestre).

Alors que vous venez d'accorder une longue interview à la revue Le Grand Continent, dans laquelle vous insistez beaucoup sur l'innovation, nous aimerions encore connaître votre sentiment sur l'état d'avancement d'un certain nombre de projets innovants, tel le projet Pendragon, qui vise à franchir un cap décisif dans la robotisation du combat terrestre - vous vous êtes récemment rendu à Saint-Cyr Coëtquidan à cette fin.

Peut-être pourriez-vous nous dire quelques mots sur le projet de la direction générale de l'armement (DGA) de centre d'expertise référent, qui est l'un des objectifs de décentralisation de ses activités pour gagner en efficacité et en agilité ?

Nous aimerions enfin que vous nous fassiez part de votre analyse sur le plan des effectifs. Au-delà de la cible de recrutement fixée par le texte, nous avons tous conscience que l'enjeu de la montée en puissance réside surtout dans l'hybridation de notre modèle et l'acquisition de masse par l'appel aux volontaires et aux réservistes. Dans l'interview que je citais tout à l'heure, vous estimez même que la puissance réside en dernier ressort dans les forces morales profondes de la Nation : peut-être voudrez-vous développer cette idée.

Le retour d'expérience de l'exercice Orion 26, qui s'est achevé la semaine dernière, pourra constituer une illustration intéressante de notre état d'avancement à ce stade de la programmation. L'Agence de l'innovation de défense (AID) a, par exemple, cité sur un réseau social des solutions testées avec succès à cette occasion ; sur un autre plan, Orion 26 a été l'occasion de tester le dispositif de recensement des personnes et des biens susceptibles de faire l'objet d'une réquisition pour les besoins de la défense. Nous serons intéressés d'avoir votre sentiment sur ce point.

Je vous aurais bien encore interrogé sur les chantiers que vous avez lancés concernant la dimension territoriale de l'armée de Terre ou le commandement par intention, mais je ne voudrais pas être trop long ni empiéter sur le champ des rapporteurs pour avis des différents programmes budgétaires, qui ne manqueront pas de vous interroger après votre propos liminaire.

Général d'armée Pierre Schill, chef d'état-major de l'armée de Terre. - Je vous remercie, monsieur le président, de vos mots de bienvenue.

Avant de commencer mon propos, je veux indiquer que j'étais avant-hier à Laudun-l'Ardoise au 1^er REG pour la cérémonie d'hommage militaire rendue à la mémoire du sergent-chef Chen, et que demain auront lieu, à proximité d'Hénin-Beaumont, les obsèques du sergent Delplanque. La famille ayant souhaité que celles-ci se déroulent dans l'intimité, il n'y aura pas de cérémonie militaire ; seuls les honneurs seront rendus avant la cérémonie religieuse.

Je veux également avoir une pensée pour les soldats qui sont en opération, en métropole comme en outre-mer, au Proche et au Moyen-Orient, ainsi qu'en Europe, plus particulièrement pour nos soldats déployés au Liban, dont la mission est risquée et d'une grande complexité.

C'est à partir de cette réalité opérationnelle de l'armée de Terre, une armée engagée qui agit et produit des effets chaque jour au service de la France, que j'évalue l'actualisation de la loi de programmation militaire.

En 2023, alors que les armées bénéficiaient de la loi de programmation militaire 2019-2025, dite « LPM de réparation », le contexte a incité à adopter une nouvelle loi de programmation militaire, dite « LPM de transformation ». Il s'agissait de prendre acte d'une bascule stratégique matérialisée par le retour de la guerre sur le continent européen.

L'offensive russe de grande ampleur en Ukraine a constitué, en 2022, le révélateur du retour des logiques de force au détriment du droit, et de la remise en cause des équilibres établis.

Pour l'armée de Terre, cette LPM 2024-2030 avait une triple ambition pour s'adapter à l'évolution des menaces et au changement d'échelle des conflits : consolider les acquis d'une armée d'emploi expérimentée ; retrouver des capacités dans des domaines comme les appuis et les soutiens, qui avaient auparavant été jugés moins prioritaires compte tenu de la situation opérationnelle et des conditions de ressources ; moderniser les structures de commandement et les équipements.

Le besoin exprimé était de disposer d'une armée de Terre suffisamment cohérente et crédible pour, aux côtés des autres armées, directions et services, « gagner la guerre avant la guerre », selon les mots du général Burkhard, alors chef d'état-major des armées.

Depuis 2023, l'ampleur, la radicalité des menaces et même la nature des conflits ont évolué plus vite que prévu, sous l'impulsion des combats et de l'exploitation que les belligérants ont faite de leur économie de guerre, des évolutions techniques et des ruptures technologiques. Le plan établi en 2023 est bon, il est cohérent pour transformer l'armée de Terre vers une armée de Terre de combat, mais il doit être accéléré et amplifié. Il s'agit d'adapter la vitesse et la portée du changement aux exigences stratégiques, politiques, technologiques, opérationnelles et même culturelles. C'est ce que permet l'actualisation de la loi de programmation militaire à partir des ressources supplémentaires qu'elle prévoit.

Pour éclairer ce moment d'accélération et d'amplification, je vous propose dans un premier temps un tour d'horizon de ce qui a changé pour l'armée de Terre depuis 2023, avant de présenter ce que prévoit pour elle l'actualisation de la loi de programmation militaire.

Je veux tout d'abord insister sur l'impératif d'agir en réponse à l'urgence et à la radicalité des menaces. L'analyse de la situation a fait l'objet de la revue nationale stratégique (RNS) publiée à l'été 2025. L'emploi assumé de la force, de l'intimidation jusqu'à l'attaque militaire, par un nombre croissant d'États depuis 2023 confirme un retour des empires.

La contestation s'exprime en permanence de la part de certaines puissances pour imposer leurs intérêts, y compris en deçà du seuil de la guerre. Dans une logique impériale, en particulier celle qui est héritée de l'ancien espace soviétique, s'opère une prolongation inquiétante et hybride du principe clausewitzien qui analysait la guerre comme la poursuite de la politique par d'autres moyens. Pour les puissances impériales contestataires qui nous font face, la paix est dorénavant le prélude à la guerre par d'autres moyens.

Ce glissement est structurant pour l'armée de Terre. Il signifie que notre responsabilité ne consiste pas seulement à nous préparer à une guerre majeure à une échéance lointaine, abstraite ou hypothétique. Elle consiste aussi à se tenir prêt dans les trois à quatre années qui viennent à faire face à des confrontations, à des tests tels que ceux qu'a évoqués le chef d'état-major des armées, dans lesquels il faudra exprimer une détermination lisible, crédible et suffisamment dissuasive pour empêcher la montée aux extrêmes. Tout cela dans une logique d'épaulement de nos forces nucléaires. Ce thème pourra être abordé dans vos travaux en cours sur la dissuasion.

Autrement dit, il s'agit autant de préparer une réaction dans un affrontement que d'être au rendez-vous avant lui, au moment où un adversaire cherche à éprouver notre volonté, notre endurance et la solidité de nos alliances, y compris dans une confrontation qui ne monterait pas aux extrêmes. Il s'agit donc de privilégier la cohérence de nos forces terrestres et leur réactivité à chaque étape de leur transformation.

Le second changement important concerne le continent européen. Le message adressé par les États-Unis aux Européens est explicite : l'Europe doit prendre davantage en main sa défense. Cela conforte la ligne stratégique de la France de puissance d'équilibres et d'entraînement, disposant d'une autonomie d'appréciation souveraine, capable de peser sur son destin et de mener des coalitions pour que les nations européennes s'affirment en puissances.

Pour l'armée de Terre, cela signifie être crédible au sein de l'OTAN, afin d'être crédible dans toute coalition, et tenir notre rang en disposant des moyens de commandement interopérables, d'appui et de soutien logistique suffisants pour être nation-cadre. Cela suppose également de s'interroger sur l'adéquation entre notre format et les ambitions qui nous sont assignées, dans un contexte où nos partenaires accélèrent leurs propres efforts. Cette réflexion pourra conduire, à moyen terme, à envisager une remontée en masse de certaines capacités critiques, notamment par la création de régiments au profit du corps d'armée, afin de disposer du volume adéquat de capacités de haut du spectre pour exploiter la puissance aéroterrestre moderne et de garantir notre capacité à durer dans un engagement de haute intensité en tant que nation-cadre.

Mais la bascule n'est pas seulement géopolitique ; elle est aussi technologique et informationnelle. La révolution technologique n'est pas nouvelle, mais elle s'accélère, notamment sous l'effet du développement de l'intelligence artificielle, des drones, des robots et du numérique au sens large. Les travaux de votre commission sur les drones et la lutte anti-drones confirment le caractère structurant de ces capacités dans les conflits actuels. Celles-ci ouvrent de nouveaux espaces à la confrontation.

Depuis 2023, l'accélération de la lutte dans l'espace informationnel, le cyberspace et le spectre électromagnétique est spectaculaire. Le conflit s'insinue dans les perceptions via les réseaux et influe sur les récits, y compris par des manipulations et des démonstrations de force. Le champ de bataille terrestre est affecté de manière directe par cette accélération technologique. Les conflits en Ukraine et au Proche-Orient montrent que les capacités nouvelles se superposent aux anciennes, sans les disqualifier. L'innovation tactique sur ces théâtres se réalise à un rythme tel que l'adaptabilité est devenue le premier facteur de supériorité opérationnelle des armées modernes. Dans ce contexte, la quantité retrouve également une forme de pertinence : la masse, lorsqu'elle est maîtrisée et technologiquement exploitée, redevient un facteur de puissance.

Finalement, ce qui a changé depuis 2023, ce n'est pas seulement le rythme auquel évoluent les menaces ; c'est aussi leur nature et donc la vitesse et la portée de notre nécessaire adaptation.

Face à l'urgence et à la radicalité des menaces, l'actualisation de la loi de programmation militaire donne à l'armée de Terre les moyens d'amplifier et de prolonger sa transformation.

Une programmation militaire est un plan. Un plan est indispensable : il donne de la cohérence, de la visibilité et de la crédibilité. Mais un plan ne vaut que s'il reste manoeuvrant. Il doit s'adapter aux changements de situation, quelle que soit leur nature. Il doit également permettre de faire des choix, et donc d'assumer des priorités. Les jalons posés par l'armée de Terre en 2023, matérialisés par la brigade « bonne de guerre » en 2025, la division déployable en 2027 et un corps d'armée polyvalent en 2030, demeurent notre feuille de route. Ils doivent désormais être atteints dans un environnement plus exigeant, qui requiert davantage de réactivité.

Au vu du contexte que je viens de décrire, j'estime que l'actualisation de la loi de programmation militaire pour l'armée de Terre doit se comprendre à travers trois temporalités qui structurent sa pertinence.

La première temporalité est celle de l'immédiat : celle de l'action quotidienne de l'armée de Terre en France métropolitaine, outre-mer et à l'étranger. Dans cette temporalité, l'armée de Terre réalise les missions confiées en exploitant au mieux les ressources allouées pour se tenir prête avec des forces disponibles, entraînées, équipées et soutenues. La loi de programmation militaire a permis d'atteindre un taux de mise en service des équipements Scorpion proche de 60 % en 2025. Dans cette temporalité immédiate, nous sommes dans une loi de programmation militaire « de livraison ». Mais cette temporalité est aussi celle de la préparation opérationnelle et celle de l'entraînement, indispensables à une armée d'emploi. Il est impératif que l'activité y soit aux niveaux de qualité et de quantité requis. En 2025, les forces terrestres ont ainsi réalisé 71 % de la norme annuelle d'activité que nous nous sommes fixée et que nous avons prévu de rejoindre en 2030. Ce niveau se heurte à une contrainte forte : l'augmentation des coûts de maintien en condition opérationnelle, qui pèse sur l'activité.

La deuxième temporalité est celle du moyen terme, c'est-à-dire l'échéance de la loi de programmation militaire. Elle doit permettre à l'armée de Terre d'être prête dans une phase de confrontation, de test. Dans cette phase, il ne suffit pas d'être présent ; il s'agit d'être crédible. Il faut être capable de montrer sa détermination, avec un volume de force suffisant dans un cadre souvent multinational. Cette temporalité exige d'intégrer les innovations et de ne pas manquer les transformations en cours, notamment l'intelligence artificielle, la robotisation, l'emploi des drones et la protection contre cette menace aérienne, la guerre dans les champs électromagnétiques et la frappe dans la profondeur. Cette temporalité du temps moyen est celle de la cohérence, de la constitution de capacités différenciantes au sein du corps d'armée, tout en cultivant les forces morales et l'esprit guerrier qui restent le socle des armées d'emploi.

La troisième temporalité est celle du long terme. Elle consiste à préparer l'armée de Terre aux formes de guerre de demain en tentant d'anticiper les ruptures technologiques, sociétales et démographiques. Cette temporalité pourra être celle de la masse. Notre responsabilité sera de nous préparer avec lucidité et exigence en fonction des ambitions de notre pays pour lui-même et pour l'Europe.

Toute la difficulté consiste à tenir ensemble ces trois temporalités, dans un contexte de ressources en croissance, mais finies. Agir aujourd'hui et produire les effets que la France attend de l'armée de Terre, se préparer pour demain et consolider le socle de notre armée d'emploi soudée par la fraternité d'armes : aucun de ces trois impératifs ne peut être sacrifié pour l'autre.

Pour expliquer ce qu'apporte concrètement l'actualisation de la loi de programmation militaire à l'armée de Terre, il faut détailler la deuxième temporalité : celle du moyen terme et du test possible.

L'actualisation de la loi de programmation militaire permet à l'armée de Terre de se préparer plus rapidement à remporter une confrontation dure, à démontrer notre détermination et notre efficacité dans un conflit qui ne serait pas choisi et dans lequel il faudrait faire preuve d'une réactivité et d'une puissance suffisantes pour entraîner nos alliés, décourager nos adversaires et enrayer une escalade incontrôlée. L'actualisation renforce notre cohérence opérationnelle autour de quatre fonctions indispensables : létalité, protection, commandement et soutien, anticipation.

Le premier bloc concerne la capacité à frapper l'adversaire dans sa profondeur. Face à un adversaire prêt à perdre chaque jour près d'un millier d'hommes au combat pour tenter de faire bouger le front en Ukraine, il faut être létal. La puissance de l'armée de Terre tient à ses feux pour contrebattre, désorganiser et imposer une contrainte suffisante aux forces ennemies. L'actualisation de la loi de programmation militaire accélère l'effort sur l'artillerie avec une hausse du nombre de Caesar de nouvelle génération, le renouvellement du LRU, pour lequel des essais de tir viennent d'être réalisés, et un effort considérable porté sur les munitions téléopérées (MTO). L'actualisation de la loi de programmation militaire dote également l'armée de Terre de radars de contrebatterie - des GM 200 - et en munitions d'artillerie.

Le deuxième bloc concerne la protection de la force, avec des commandes et livraisons de brouilleurs, de moyens de guerre électronique, de systèmes Proteus, de Serval de lutte anti-drones, de défense sol-air (DSA) de très courte portée. La protection englobe les moyens d'appui du génie que sont les systèmes de bréchage et les moyens de lutte nucléaires, radiologiques, bactériologiques et chimiques (NRBC).

Le troisième bloc concerne la capacité à soutenir et à commander, c'est-à-dire la réactivité. Au premier ordre, il s'agit de décider plus vite que l'adversaire pour prendre l'ascendant sur le champ de bataille, en particulier pour frapper. Cette aptitude sert l'ambition de nation-cadre. L'actualisation de la loi de programmation militaire renforce les systèmes d'information et de communication, tels que les accès aux réseaux satellitaires, les postes de radio Contact, l'exploitation de l'intelligence artificielle et l'hybridation des réseaux au sein des postes de commandement. Elle accélère le renouvellement de la flotte de camions logistiques.

Le quatrième bloc est celui de l'anticipation. Des études seront lancées sur la capacité qui succédera au char Leclerc, dont le but sera de prendre le virage technologique de la génération suivante de système de systèmes du segment blindé autour d'un coeur de connectivité de robotisation Titan, qui structurera l'armée de Terre entre 2030 et 2040, comme Scorpion le fait aujourd'hui. Cette catégorie inclut également l'allocation de ressources croissantes à Artemis IA et Pendragon pour réussir le virage de la robotisation terrestre dès les prochains mois.

La loi de programmation militaire actualisée permet donc à l'armée de Terre de se préparer plus rapidement aux exigences d'une confrontation dans un cadre national ou allié, en améliorant ce qui fait aujourd'hui la puissance et la réactivité d'une force terrestre, c'est-à-dire les capacités de frappe, de protection, de commandement et de soutien.

Cela implique des choix. Les cibles jugées moins prioritaires sont aménagées ou décalées afin de concentrer l'effort là où la menace est le plus brutalement révélée. Le décalage de certains programmes traduit non pas un renoncement, mais une priorisation dans un contexte de ressources contraintes et d'urgence opérationnelle.

Le dernier point que je souhaite aborder porte sur la responsabilité de l'armée de Terre envers la Nation. Je soulignerai uniquement deux aspects.

Le premier est de faire le meilleur emploi des ressources qui nous sont confiées. Dans le contexte actuel, l'armée de Terre porte une exigence d'efficacité, et même de sobriété dans le domaine du fonctionnement courant.

Le second est de continuer à être un ferment de cohésion nationale. J'ai peu évoqué les ressources humaines jusqu'à présent et je souhaite rappeler cette relation singulière qui unit les soldats de l'armée de Terre à la Nation dont ils sont issus et qu'ils s'engagent à défendre. Chaque année, 15 000 jeunes répondent à l'injonction que nous leur adressons pour rejoindre l'armée de Terre : « Peux-tu le faire ? »

La loi de programmation militaire prévoyait le doublement de la réserve entre 2024 et 2030. Les Françaises et les Français ont massivement rejoint la réserve opérationnelle de l'armée de Terre et l'actualisation conforte ce projet de doublement du nombre de réservistes. Nous sommes sur le trait de cette réforme d'ampleur, qui n'est pas seulement quantitative, mais représente une nouvelle organisation, une imbrication accrue entre active et réserve, dans un modèle d'armée hybride encore à conforter. Ce modèle hybride est une réponse directe aux évolutions démographiques et aux changements de nature des conflits ; il permet de renforcer la masse, la résilience et l'ancrage territorial de l'armée de Terre.

Cette évolution renforcera la protection du territoire national avec la mise en place progressive d'une division territoriale, troisième division de l'armée de Terre, aux côtés de la 1^ère division de Besançon et de la 3^ème division de Marseille, organisée et équipée pour la protection du territoire national. À ces soldats d'active et de réserve s'ajouteront les soldats du service militaire, dans une logique d'efficacité opérationnelle accrue, mais aussi de masse mobilisable plus importante en cas de besoin et de diffusion de l'esprit de mobilisation dans la société. Cette année, les 1 800 premiers soldats du service militaire rejoindront nos rangs ; l'armée de Terre se tient prête à les accueillir et à leur offrir une expérience de qualité.

Monsieur le président, je souhaite développer la question de l'innovation - Pendragon, DGA, centre d'expertise.

Dans le contexte actuel, nous sommes confrontés à un impératif d'adaptation, de transformation, voire de révolution. Ce changement majeur s'observe dans différents domaines, notamment dans le domaine capacitaire. Les équipements ou les capacités peuvent être répartis en trois grands domaines : les capacités majeures, les petites capacités et les capacités intermédiaires.

Concernant les capacités majeures, le système français, articulé autour de la DGA, d'une centralisation de l'acquisition, d'une coopération avec la base industrielle et technologique de défense (BITD) organisée autour de grands acteurs, reste pertinent pour concevoir les équipements majeurs qui seront structurants à long terme.

Pour ce qui est des petits équipements, la clé est celle de la subsidiarité, d'abord sur le plan budgétaire, mais également dans ses modalités d'exécution au sein même de l'armée de Terre par le recours à des marketplaces ou par l'extension de cette subsidiarité en matière d'achat jusqu'aux plus bas niveaux.

La question se pose pour les équipements intermédiaires : leur acquisition n'est pas seulement soumise au choix d'une subsidiarité totale ou d'une centralisation totale. Il faut inventer un mode d'acquisition hybride ou combiné qui soit adapté aux impératifs d'évolutivité et de réactivité. Peut-être convient-il d'envisager l'achat de patchs d'équipements, c'est-à-dire d'équipements destinés non pas à toute l'armée de Terre, mais à une partie seulement de celle-ci, sans qu'il soit fait l'impasse sur la structuration de la BITD, plutôt autour d'entreprises intermédiaires.

C'est ce segment qui est aujourd'hui en discussion et qu'il nous faut bâtir. Nous n'avons pas encore trouvé la martingale. Quelle place pour la DGA ? Alors qu'elle a été créée pour opérer à une échelle capacitaire importante, est-elle en mesure d'interagir rapidement avec de petites entreprises ? Quelle part la coopération avec les armées doit-elle occuper dans ce domaine ? Quelle est la part de subsidiarité budgétaire ? Ces questions, comme bien d'autres, ne sont pas tranchées à ce jour et devront l'être dans les prochains mois et les prochaines années.

Toujours est-il que je considère qu'il est de mon ressort et de ma responsabilité de mettre en place une articulation avec la DGA sur ce sujet entre pôles exploratoires et centres experts.

Si je prends l'exemple des drones, le pôle exploratoire de l'armée de Terre dans la lutte de basse couche et la lutte anti-drones a été confié à la 11^ème brigade parachutiste (BP). Quant au centre expert de la DGA, il est situé dans les Landes - différentes autres entités lui sont liées. À travers cette articulation pôle exploratoire-centre expert, nous devons pouvoir obtenir des résultats concrets dans les domaines des drones et de la lutte anti-drones, mais aussi dans la gestion des achats et des commandes en veillant à assurer la subsidiarité dans les ressources qui y seront allouées.

En résumé, s'agissant de cet échelon intermédiaire, la solution reste à construire, et rapidement. Il faudra définir les responsabilités techniques et technologiques, opérationnelles en ce qui concerne, pour l'armée de Terre, la mise en service des équipements, mais aussi budgétaires s'agissant de la répartition des crédits au sein notamment des opérations stratégiques « programmes à effet majeur » (PEM) et « autres opérations d'armement » (AOA) des programmes 146 et 178.

À tout le moins, à ce jour, je fais en sorte que le dispositif des centres experts fonctionne.

M. Cédric Perrin, président. - Pouvez-vous évaluer les crédits de subsidiarité nécessaires pour atteindre cet objectif ? À ce jour, une ligne budgétaire de 150 000 euros est ouverte auprès de chaque régiment, pour un montant total de près de 20 millions d'euros.

Général d'armée Pierre Schill. - L'enveloppe de subsidiarité que vous évoquez est celle que j'ai mise en place, sur mes propres moyens, au sein du programme 178. J'ai en effet mobilisé environ 20 millions d'euros, soit 150 000 euros par régiment, ce qui a eu un effet considérable, à la fois sur le plan psychologique et dans les réalisations concrètes. Mon objectif serait de tripler ce montant.

Cette enveloppe de subsidiarité est d'abord consacrée aux plus petits équipements. Ensuite se pose la question de la subsidiarité à l'échelon intermédiaire, qui se concentre à ce jour sur les AOA. Or, sans vouloir être excessivement critique vis-à-vis de la loi de programmation militaire, j'estime que celle-ci accorde une part trop importante aux PEM. Selon moi, il faudrait réorienter une centaine de millions d'euros par an et par armée des PEM vers les AOA. Se posera ensuite la question de leur gouvernance.

M. Cédric Perrin, président. - Pascal Allizard et Gisèle Jourda sont les rapporteurs pour avis du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense ». Pascal Allizard étant retenu auprès du président du Sénat, c'est donc Gisèle Jourda qui va vous interroger en son nom et en celui de Pascal Allizard.

Mme Gisèle Jourda, rapporteure pour avis sur les crédits du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense. - En ma qualité de rapportrice sur le volet « renseignement » du programme 144, je voudrais vous interroger sur les moyens aériens dont vous disposez en renseignement d'intérêt militaire, notamment sur le remplacement du système de drones tactiques (SDT) Patroller, dont il nous a été dit qu'il serait abandonné. Le rapport annexé indique que vous disposiez à la fin de 2024 d'un système de cinq drones de ce type à titre expérimental pour fournir du renseignement d'origine image et faire de la guerre électronique. Quels ont été les problèmes rencontrés et quelles sont les raisons de l'abandon de ce programme ?

Ma seconde question porte sur l'avenir : quelles sont les nouvelles solutions et innovations technologiques envisagées, dont l'usage de l'IA, pour répondre à vos besoins opérationnels et atteindre la nouvelle cible fixée par l'actualisation qui mentionne « au moins quarante systèmes de drones tactiques » ?

Mon collègue Pascal Allizard souhaitait vous interroger sur l'actualisation de la loi de programmation militaire, qui prévoit une enveloppe de 200 millions d'euros supplémentaires dédiée au financement de briques technologiques relevant du plan char lourd et intermédiaire.

Pourriez-vous, en premier lieu, nous en présenter les grandes lignes ? Comment ce plan s'articule-t-il avec le programme MGCS, conduit en coopération franco-allemande et dont les négociations ont connu des phases de tension ? Ces crédits viennent-ils en complément du MGCS, ou constituent-ils une forme de couverture nationale visant à préserver nos options industrielles et opérationnelles en cas d'évolution défavorable du programme ?

Mon collègue souhaitait par ailleurs que vous puissiez nous présenter le projet Pendragon, qui doit aboutir à la création d'une unité robotique de combat intégrant des capacités d'intelligence artificielle. Quels sont les industriels et laboratoires retenus ? Quel est le calendrier de développement envisagé, des premières phases d'expérimentation aux éventuelles livraisons en unités ? Et quelles en sont les finalités opérationnelles ?

Général d'armée Pierre Schill. - Madame la sénatrice, le SDT Patroller est un échec pour plusieurs raisons. L'armée de Terre a d'abord exprimé un besoin trop ambitieux. L'industriel a cherché à y répondre alors que les conditions industrielles n'étaient pas réunies, tandis que le rôle d'intermédiation de la DGA n'a pas permis de suffisamment rapprocher l'expression du besoin de ce qui était effectivement réalisable.

La principale difficulté a concerné les capacités de navigabilité. Nous avons voulu disposer d'un drone présentant des caractéristiques proches de celles d'un petit avion, certifié pour voler automatiquement, y compris au-dessus de zones habitées. Les exigences de certification étaient donc particulièrement complexes, notamment pour un industriel qui n'était pas à l'origine un avionneur. Dans le même temps, , des technologies moins coûteuses, plus efficaces et plus rapidement disponibles ont émergé, alors même que l'échéance de certification en vol ne cessait de reculer. À un moment donné, il a fallu faire le choix d'y mettre fin dans sa forme initiale.

Est-ce la fin du Patroller ? Non car il existe des possibilités d'export.

Nous avons donc adapté notre approche : ce que veut l'armée de Terre, c'est disposer d'un matériel lui permettant de faire du renseignement dans sa zone de responsabilité, à savoir la zone comprise entre 0 et 200 kilomètres en avant de la ligne de contact avec les troupes ennemies. Nous avons donc acquis des drones « sur étagère » auprès de quatre industriels capables de voler plus d'une dizaine d'heures et jusqu'à 150 kilomètres. Nous ne voulons pas reproduire l'erreur consistant à figer pour quinze ans le choix d'un système unique dans un domaine technologique qui évolue très rapidement. Aujourd'hui, nous disposons de tel système, parce qu'il est disponible à cet instant ; demain, nous passerons peut-être à tel autre, puis à tel autre encore, au gré de nos besoins, en faisant la balance entre coûts d'acquisition et de maintien en condition et performances au regard de nos exigences techniques.

À ce jour, je le redis, nous disposons de drones pour mener ces actions de renseignement en profondeur, et nous sommes en train de les expérimenter tout en les employant de manière tactique. Je ne doute aucunement que ces drones répondront non seulement aux spécifications techniques attendues, mais encore offriront des possibilités technologiques accrues nous permettant d'améliorer nos capacités en matière de renseignement.

Dix ans se sont écoulés depuis le lancement du programme SDT. Aujourd'hui, d'autres moyens sont disponibles, pour un prix inférieur. Je suis donc certain que nous disposerons des quarante systèmes de drones tactiques prévus par la loi de programmation militaire. Seront-ils tous du même type ? Non. Seront-ils évolutifs ? Oui. Nous disposerons vraisemblablement d'une combinaison entre ces systèmes, les DT46 et les systèmes de drones tactiques légers (SDTL), qui opèrent dans une zone comprise entre 0 et 50 kilomètres. S'agissant de l'enveloppe de 200 millions d'euros supplémentaires dédiée au financement de briques technologiques relevant du plan char lourd et intermédiaire, plusieurs questions se posent. Ce dont je suis certain, c'est que, comme toutes les armées, nous continuerons à avoir besoin d'un char ou d'un équivalent char dans le futur. Un char ou un équivalent char est un système capable de gagner le duel au coeur de la bataille, de percer et d'exploiter dans la profondeur. Combien nous en faut-il ? Environ 200, au moins, au regard du format actuel de l'armée de Terre - une brigade blindée. L'armée de Terre compte à ce jour 200 chars Leclerc. Si le format actuel devait évoluer, la question se poserait différemment. Ces 200 systèmes chars ne peuvent pas être un véhicule unique. Nous partageons sur ce point l'analyse de nos partenaires allemands, avec lesquels nous avons conduit des études complémentaires. Concentrer sur une seule plateforme l'ensemble des capacités d'agression et de protection - canon, missiles, énergie dirigée, défense anti-drones, protections active, passive et réactive, guerre électronique - conduirait à un véhicule d'une masse excessive, de l'ordre de 80 tonnes. Ce n'est pas possible. Par conséquent, il faut retenir une solution à plusieurs plateformes, un « système de systèmes ». Nous sommes d'accord avec l'armée allemande sur ce point et avons conclu un accord en ce sens.

Néanmoins, nous divergeons avec les Allemands sur le volume, la date et le choix de l'industriel.

Nous divergeons sur le volume. L'Allemagne ne dispose pas de dissuasion nucléaire, et, proportionnellement, ses forces conventionnelles sont donc plus importantes. Armée d'un pays situé plus à l'est que la France, elle a une culture du choc quand notre armée développe une culture de manoeuvres. Les Allemands ont donc un besoin plus volumineux.

Nous divergeons sur la date. Les derniers Leclerc rénovés seront livrés en 2035-2037. Dès cette date, nous avons donc besoin de leur trouver un successeur. Les Allemands, quant à eux, sont en train de s'équiper en Leopard 2A8 et disposent donc d'une capacité de prolongement de dix ans supérieure à la nôtre.

Enfin, nous divergeons sur le choix de l'industriel. Les arguments opérationnels passent au second plan.

Aujourd'hui, la robotique terrestre se développe à grande échelle. Le président Zelensky vient d'annoncer que, pour la première fois, une unité robotique ukrainienne avait conquis une position russe et avait fait des prisonniers. Cette accélération confirme que la robotique terrestre ne peut plus être considérée comme une capacité périphérique.

La solution industrielle commune dont nous disposions avec nos voisins, à savoir le programme MGCS, pour construire cet engin à l'horizon 2035-2040 est reportée.

Nous avons donc besoin de trouver une alternative. C'est la raison d'être de cette enveloppe de 200 millions d'euros, en raison du décalage dans le temps du programme MGCS. Nous devons pouvoir disposer d'un système français à l'horizon 2035-2040. Cette orientation me paraît pertinente, à condition que le successeur du Leclerc ne manque pas le tournant du « système de systèmes » : cloud de combat, robotique, capteurs et effecteurs distribués. La plateforme ne sera plus, à elle seule, le centre du dispositif. Cela m'amène à évoquer les programmes Pendragon et Titan.

Dans les années 2000 et 2010, nous nous sommes demandé ce que serait le champ de bataille en 2030. La conclusion a été qu'il y aurait un coeur numérique qu'on allait appeler « combat collaboratif », et que les systèmes qui allaient être opérants dans cette décennie 2030 seraient d'emblée inscrits dans ce coeur numérique - Scorpion, Jaguar, Griffon, Serval -, cependant que les autres seraient amenés à ce niveau-là - c'est le Leclerc. C'est précisément la transformation que nous connaissons aujourd'hui, et elle constitue une réussite, même si elle continue d'évoluer. Avec Titan, nous nous projetons sur la décennie 2030-2040 : qu'est-ce qui structurera alors les forces terrestres ? Ce sera la robotique et le cloud de combat, c'est-à-dire, plus que le combat collaboratif, l'échange instantané dans un réseau immédiat englobant l'ensemble de la situation, un peu à la façon des F-35 aujourd'hui.

L'armée de Terre vient de publier une nouvelle édition d'Action aéroterrestre future (AAF), son document de réflexion prospective destiné à préparer les formes futures de l'engagement aéroterrestre à l'horizon 2040. Mais il existe aujourd'hui un mouvement alternatif extrêmement puissant, Pendragon, c'est-à-dire la robotique par le bas, par l'expérience acquise. Pendragon est piloté par l'Agence ministérielle pour l'intelligence artificielle de défense (Amiad), en lien avec le Commandement du combat futur (CCF) de l'armée de Terre. L'objectif est, sans attendre 2035, de créer pour l'été 2027 une unité robotique de combat. Les travaux conduits à Coëtquidan me permettent aujourd'hui de confirmer que cet objectif est atteignable.

L'Amiad et le CCF ont fait le choix non pas de travailler avec une multitude d'industriels, mais, à chaque étape de retenir telle ou telle plateforme pour l'intégrer dans son unité robotique.

À terme, nous disposerons d'une quinzaine de robots terrestres, d'une trentaine de drones aériens, de systèmes LAD, de systèmes de missiles, de systèmes de canons, et cela fonctionnera. L'enjeu est que, quelle que soit la plateforme retenue - robot développé par KNDS, Renault ou un autre industriel -, chaque système puisse recevoir une mission exprimée selon une logique compréhensible par l'opérateur, l'exécuter en tenant compte des aléas puis rendre compte de son action.

Sera-ce la fin de l'Histoire ? Non. Cette unité connaîtra évidemment des évolutions ultérieures. Mais nous aurons défini un standard.

M. Cédric Perrin, président. - Selon moi, pour avoir suivi ce dossier depuis le départ, Patroller est victime du manque d'agilité de la DGA et de sa dérive bureaucratique. De fait, nous avons perdu beaucoup de temps. Aujourd'hui, nous sommes dans un autre monde, avec de nouveaux moyens, moins chers. Est-ce une chance finalement de ne pas l'avoir acheté ? Je n'en sais rien.

En ce qui concerne le Leopard 3, des industriels français ont été sollicités par des sous-traitants allemands de Rheinmetall. Ils ont été éconduits, parce que français. Les Allemands ont donc bien avancé : leur objectif est une livraison pour 2031.

M. Hugues Saury, rapporteur pour avis sur les crédits du programme 146 « Équipement des forces ». - Ma collègue Hélène Conway-Mouret, également rapporteure pour avis sur les crédits du programme 146 « Équipement des forces », qui ne pouvait être présente ce matin, m'a chargé de vous interroger sur la trame de missiles tactiques, opératifs et stratégiques.

Le tableau capacitaire évoque le renouvellement des LRU de moyenne portée à 150 kilomètres et la réalisation d'un missile balistique d'une portée de la classe 2 500 kilomètres, mais il reste silencieux sur la gamme intermédiaire de missiles opératifs de 800 à 1 500 kilomètres, qui prend une place de plus en plus importante sur le champ de bataille et qui partage de nombreuses technologies avec les roquettes tirées par LRU, d'une part, et les véritables missiles balistiques, d'autre part.

Le choix du système LRU aura une incidence sur la trame qu'il sera possible de développer. Alors que la rumeur d'un achat de Himars (High Mobility Artillery Rocket System) persiste, est-ce qu'on a bien mesuré que le choix d'un matériel américain pourrait non seulement limiter notre souveraineté pour la moyenne portée, mais également pour une capacité de missiles opératifs autour de 1 000 kilomètres, qui ont montré leur efficacité en Iran ?

Par ailleurs, si le tableau capacitaire mentionne l'achat de 13 à 26 LRU d'ici à 2030, nous avons compris que l'objectif était plutôt de commander 26 systèmes très rapidement. Est-ce qu'il ne faudrait pas être un peu plus ambitieux pour la suite en se laissant la possibilité de commander jusqu'à 52 systèmes d'ici à 2035 ?

Mme Conway-Mouret souhaite également vous interroger sur le point suivant.

L'armée de Terre doit se préparer à un « choc » d'ici à 2030, à savoir un engagement de haute intensité qui nécessiterait énormément de munitions. Un effort est fait dans l'actualisation de la LPM, à hauteur de 8,5 milliards d'euros. Mais, lorsque l'on regarde les chiffres, on peut s'interroger sur ce que cela représente concrètement. La guerre en Ukraine a mis en évidence une consommation quotidienne de plusieurs milliers d'obus ; or les capacités de production de KNDS France s'établissent aujourd'hui à 60 000 par an, soit seulement quelques jours de combats.

Les Allemands et les Anglais ont lancé des commandes qui portent sur plusieurs centaines de milliers d'obus, tandis que, selon l'objectif national que nous nous sommes fixé, nous devrions péniblement atteindre une capacité comprise entre 100 000 et 120 000 obus par an. Vous satisfaites-vous de ces ordres de grandeur ou bien estimez-vous que la prochaine LPM devra rouvrir le débat, notamment pour prévoir d'associer des industriels civils à la production de munitions en cas de guerre ?

J'en viens à mes questions. Ma première question, à laquelle vous avez donc partiellement répondu, porte sur le rôle respectif de l'état-major de l'armée de Terre et de la DGA dans la prise de décision concernant les nombreuses commandes nécessaires pour notre armée de Terre. Vous nous avez livré votre approche sur les trois segments - les capacités majeures, les petites capacités et les capacités intermédiaires -, et indiqué que la DGA restait pertinente sur les capacités majeures. Nul ne conteste son expertise technique, que de nombreux pays nous envient. Néanmoins, à l'aune de plusieurs exemples récents, nous pouvons nous interroger sur son pouvoir de codécision dans le choix de certains matériels : je pense aux drones, mais aussi aux LRU. N'est-il pas temps de revenir à des choix capacitaires davantage dictés par les besoins identifiés et à nos capacités d'anticipation, laquelle semble avoir fait défaut, à la cohérence requise et au souci de préserver la souveraineté sur des segments décisifs ?

Concernant le char du futur, le calendrier prévu nous semble trop lointain puisque la mise en production à compter de 2035 ne garantit pas que 200 nouveaux chars seront disponibles en 2037. Que penseriez-vous de commencer dès 2030 le développement d'un modèle de présérie pour éviter une rupture capacitaire ?

Général d'armée Pierre Schill. - Concernant la trame missile tactique - LRU, missile balistique terrestre (MBT) et intermédiaire -, la question de la létalité est primordiale. C'est elle qui doit guider notre choix : pouvoir frapper dans la grande profondeur. Telle est la réalité opérationnelle des armées adverses auxquelles nous pourrions être confrontés. La technologie permet aujourd'hui d'augmenter la précision, la rapidité et l'efficacité du glaive par rapport au bouclier. On ne peut pas seulement se réfugier derrière un bouclier. Même Israël, dont le territoire est relativement réduit, ne dispose pas d'un bouclier complètement étanche.

Indépendamment des contraintes budgétaires, idéalement, il nous faudrait acquérir des capacités de frappe dans les petite, moyenne et grande profondeurs. La question est celle des arbitrages, au regard de la redondance des moyens - nous disposons déjà de moyens maritimes et aéromaritimes dans la grande profondeur, entre 800 et 2 000 kilomètres.

En tant que chef d'état-major de l'armée de Terre, j'ai besoin d'établir et de consolider mes capacités de létalité dans la profondeur qui relève de ma responsabilité, jusqu'à 150 à 200 kilomètres. Mon corps d'armée doit être capable de détruire 70 % du corps d'armée adverse dans cette profondeur-là. De nouveaux moyens vont permettre de frapper dans cette profondeur, à savoir les munitions téléopérées. C'est toutefois par la combinaison des hélicoptères, des munitions téléopérées, des moyens de guerre électronique et des frappes terrestres que nous pourrons disposer de cette capacité. Le besoin, pour ce faire, est de trois régiments, un par division, un pour le corps d'armée. C'est ma priorité, et je suis prêt à sacrifier d'autres moyens pour atteindre cet objectif.

Nous avons pris du retard. Maintenant, il y a un choix à faire, dès cette année. La ministre l'a confirmé. Et ce choix sera douloureux parce qu'il n'existe pas de système parfait.

L'important pour moi, c'est que mes impératifs opérationnels soient pris en compte et que des tests puissent être effectués dans deux ou trois ans. J'entends que les autres arguments industriels et de souveraineté commerciale, au-delà de la souveraineté militaire, soient mis sur la table pour un choix éclairé.

L'objectif est d'équiper trois bataillons avant 2030. Les cas d'usage des systèmes de très longue portée sont documentés. Ainsi, l'armée américaine a indiqué que 80 % des destructions causées dans le sud de l'Iran l'ont été par des systèmes terrestres. De ce qu'il ressort du processus industriel an cours, il faut considérer qu'il est beaucoup plus facile de concevoir un système de longue portée et de réduire ensuite celle-ci qu'un système destiné d'emblée à des portées comprises entre 800 et 1 500 kilomètres. Là, en tout cas, on ne parle pas du successeur du LRU : il s'agit, si l'on pense au MBT, de systèmes d'un diamètre compris entre 80 et 100 centimètres.

J'en viens au choc 2030 sur les munitions. Oui, j'aimerais disposer de davantage de munitions. La question est celle du stock, mais c'est aussi, et surtout, celle des capacités de production industrielle. Il s'agit de créer un écosystème de production dans lequel s'articulent les besoins militaires et les capacités industrielles. Par exemple, concernant les munitions téléopérées, il faut savoir qu'elles ne peuvent être stockées, car elles deviennent rapidement obsolètes.

Concernant les rôles respectifs de la DGA et de l'armée, je veux citer un exemple positif, au Moyen-Orient. Avec la DGA, nous avons fait des progrès considérables et très rapides dans le développement de systèmes de défense anti-drones en équipant en quelques semaines les Tigre en liaison 16, standard de liaison de données tactiques pour l'échange d'informations entre unités militaires, de roquettes guidées par laser et de missiles sol-air, tout en leur donnant la capacité à tirer au canon de 30 mm sur des drones. Nous l'avons fait alors même que la DGA est en train d'acheter pour nous des systèmes de lutte anti-drones sur étagère que nous sommes en train de déployer au Moyen-Orient à des fins de test.

Concernant le char du futur, ma priorité est de ne pas rater le tournant de la robotisation, même au prix d'une baisse temporaire de capacités. Les Leclerc ne seront pas obsolètes en 2037, puisque les derniers seront livrés à cette date. J'accepterais tout à fait, même si je ne le souhaite pas, que mes forces comptent à la fois des Leclerc et un autre système, de manière à faciliter le tuilage. Je ne veux pas que l'obsession soit l'acquisition d'un char à 200 exemplaires, dès 2037, pour plusieurs milliards d'euros - de toute façon, je n'aurai pas les moyens - en faisant l'impasse sur le tournant technologique.

M. Olivier Cigolotti, rapporteur pour avis sur les crédits du programme 178 « Préparation et emploi des forces ». - Mon général, vous avez parfaitement répondu dans votre propos liminaire à un certain nombre de questions, notamment sur le programme 178, plus particulièrement sur les crédits de subsidiarité.

Le programme Pendragon vise à doter l'armée de Terre d'une unité de combat entièrement robotisée, et ce dès 2027. Ce programme change la nature même des conflits potentiels à l'avenir et pose un certain nombre de questions.

Tout d'abord, sur les aspects éthiques : quels pourrait être, selon vous, le niveau d'autonomie des matériels attendus dans le cadre de ce programme ? Sur les aspects techniques, dispose-t-on aujourd'hui d'une souveraineté totale pour le développement de cette unité de combat robotisée ? Sur les aspects financiers, quels sont les ordres de grandeur ? Enfin, qu'attendez-vous de cette unité de combat robotisée ?

Mme Michelle Gréaume, rapporteure pour avis sur les crédits du programme 178 « Préparation et emploi des forces ». - Général, je souhaiterais vous interroger sur un point qui est trop rarement abordé, mais qui commence à susciter l'attention : l'impact du dérèglement climatique sur nos forces armées. Selon les données scientifiques, nous allons subir une hausse des températures d'au moins 1,5 degré d'ici à 2040. Ce phénomène va rapidement s'imposer - si ce n'est déjà le cas - comme une source majeure de conflits en déstabilisant des États et en poussant des populations entières à l'émigration vers des zones moins touchées, même si nous savons que personne ne sera épargné.

L'armée de Terre sera en première ligne sur cette question, à la fois par la diversité des situations qu'elle devra affronter, mais également par sa nécessaire adaptation à cette nouvelle donne. Je pense notamment aux équipements des troupes, aux infrastructures, à une usure plus intense des matériels, mais également aux risques sanitaires auxquels seront confrontées les troupes.

Général, comment intégrez-vous dans la préparation de nos forces et dans l'équipement cette nouvelle donne ?

Général d'armée Pierre Schill. - Je ne suis pas sûr que Pendragon constitue à lui seul la solution définitive. En revanche, je suis persuadé que la dynamique qu'il engage est une excellente alternative, très prometteuse, pour éviter d'avoir à attendre dix ans pour intégrer la robotique.

Pour autant, Pendragon n'est pas le seul moyen d'introduction de la robotique et de la robotisation dans l'armée de Terre. Les drones sont des robots. Avant même Pendragon, avec le projet Vulcain, l'armée de Terre ambitionnait de créer une unité dédiée aux « robots aéroterrestres ». Nous étions alors dans une logique « Battle Lab Terre » - essayer -, ainsi que dans une logique d'accompagnement - comment des robots pouvaient accompagner les hommes au combat.

Pendragon permet une rupture en quelque sorte sémantique en permettant d'établir une distinction entre robotique et robotisation : une unité robotique, c'est une unité de robots ; la robotisation, c'est plutôt l'accompagnement des hommes.

À l'été 2027, nous disposerons d'une unité de combat robotique, capable de recevoir des missions, de les exécuter dans un cadre défini et d'en rendre compte.

La capacité de calcul et de traitement des données sera centrale et, ce qui est une bonne chose pour notre souveraineté, elle fera appel éventuellement à des modules ou des briques logicielles accessibles en open source.

Le 1^er régiment d'infanterie de marine (RIMa) dispose déjà d'un escadron de drones de chasse. Il est prévu d'en développer cinq autres cette année, ce qui représente plusieurs centaines de drones destinés à des missions de combat.

Nous devons désormais comprendre comment va s'en trouver modifiée la façon même de combattre, comprendre comment ces drones seront employés. C'est un aspect clé de Pendragon. L'Amiad travaille sur la partie intelligence artificielle et également, en association avec le CCF, sur les aspects physiques du projet.

L'aspect éthique est très important : il faudra faire preuve de discernement et définir précisément le degré d'automatisation acceptable selon les situations, les missions et l'environnement opérationnel.

Voilà quelques années, dans son rapport sur les systèmes d'armes létales autonomes (Sala), le Comité d'éthique de la défense avait souligné la nécessité que l'homme soit présent dans la boucle de décision. Dans le rapport qu'il a rendu l'an dernier sur l'intelligence artificielle, le comité indique que l'automatisation devra être fonction de la situation et que plus les combats seront intenses, plus il deviendra légitime d'accroître le degré d'automatisation.

La loi d'actualisation de la LPM prévoit 200 millions d'euros pour Pendragon. L'armée de Terre, quant à elle, envisage de réorienter vers ce projet, qui nous semble prometteur, environ 150 millions d'euros, initialement destinés à la robotisation d'accompagnement de type Vulcain. Ces orientations devront naturellement être éprouvées par l'expérimentation. Le dérèglement climatique, madame la sénatrice Gréaume, est un sujet majeur. Vous avez évoqué ses implications opérationnelles et géostratégiques. Son premier effet, c'est l'aggravation des déséquilibres, notamment en Afrique, zones de faiblesse identifiées comme telles, déjà, par les Livres blancs de 2008 et de 2013 - faiblesse des États, trafics en tout genre, terrorisme, problèmes démographiques. Nous sommes également concernés, en particulier outre-mer. Ces évolutions sont donc intégrées au premier ordre à notre réflexion stratégique et opérationnelle. Sur le plan opérationnel, il faudra que le prochain le char soit prévu pour fonctionner de - 20 degrés à + 60 degrés - contre + 50 degrés pour les chars actuels. Au Sahel, la température intérieure de nos véhicules a pu atteindre 50 degrés. Anecdote connue : le véhicule blindé multirôle (VBMR) Griffon ne pouvant démarrer au-delà de 45 degrés, il a fallu, pour y remédier, que les soldats plongent la sonde de température dans un verre d'eau !

Il nous faut donc prendre en compte par différents moyens ces nouvelles conditions de combat dans des situations plus extrêmes. Et c'est une contrainte. Ainsi, les chars sont dotés de moteurs thermiques et non pas de moteurs électriques. Pour autant, le changement climatique, en ce qu'il nous oblige à nous adapter, peut ouvrir des opportunités. Ainsi, il existe un modèle de Griffon hybride et électrique, lequel est plus discret cependant qu'un véhicule doté de quatre moyeux équipés chacun d'un moteur électrique est beaucoup plus mobile qu'un véhicule à transmission classique.

Il faut donc pouvoir tirer parti des évolutions technologiques que nous impose le changement climatique. Cela vaut également pour les futurs petits réacteurs modulaires en matière de production d'électricité.

Par ailleurs, l'armée de Terre, qui est le plus important propriétaire foncier étatique, se doit d'adapter son bâti aux évolutions climatiques en promouvant la sobriété énergétique. Il en va de même pour ses moyens de transport.

Le changement climatique est-il suffisamment pris en compte ? Personnellement, j'estime que oui, même si nous sommes devant une vraie révolution. Nous sommes un ministère de programmation et de prévision il nous appartient donc d'intégrer durablement ces contraintes dans la conception de nos équipements, de nos infrastructures et de notre préparation opérationnelle.

M. Cédric Perrin, président. - Je m'excuse de devoir vous abandonner, mais je suis attendu à l'audition, en commun avec la commission des finances, de Mme Carine Camby, membre du Haut conseil des finances publiques, sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030.

Comme vous le savez, l'Assemblée nationale a pris du retard dans l'examen de la LPM. Les députés n'ont pas achevé l'examen du texte la semaine dernière comme initialement prévu et n'ont pas souhaité travailler ce week-end. Par conséquent, ils poursuivront leurs travaux le lundi 18 mai. Il leur reste 275 amendements à examiner. Cela nous pénalise, puisqu'il nous est impossible de maintenir l'examen par notre commission de la LPM le 20 mai. Celui-ci est donc reporté au mercredi 27 mai. Le délai limite pour le dépôt des amendements de commission a été fixé au vendredi 22 mai. L'examen du texte en séance publique demeure inchangé : il débutera comme prévu le mardi 2 juin à 14 heures 30. Le délai limite pour le dépôt des amendements de séance est fixé au lundi 1^er juin. Je vous invite donc à déposer vos amendements de séance dès que possible après notre réunion du 27 mai, et, si possible, avant le 1^er juin, afin de faciliter leur traitement avant le mardi 2 juin - en tout et pour tout, nous aurons moins de 24 heures pour les examiner en totalité.

Force est de constater que le travail du Sénat s'en trouve quelque peu sacrifié. Au vu de l'importance de ce projet de loi, je le déplore vivement.

- Présidence de M. Philippe Paul, vice-président -

M. Jean-Pierre Grand, rapporteur pour avis sur les crédits du programme 212 « Soutien de la politique de la défense ». - L'actualisation de la trajectoire des effectifs de l'armée d'ici à 2030 imposera des efforts significatifs de fidélisation et de recrutement. Pourriez-vous nous présenter un tableau, si possible chiffré, de la situation de l'armée de Terre, en décrivant l'effet des mesures de fidélisation ?

Par ailleurs, êtes-vous optimiste sur votre capacité à recruter à l'avenir selon le rythme fixé, compte tenu des perspectives démographiques peu favorables ? Enfin, pouvez-vous nous présenter vos initiatives de recrutement, par exemple en matière de communication ou d'action sur les réseaux sociaux ?

Mme Marie-Arlette Carlotti, rapporteure pour avis sur les crédits du programme 212 « Soutien de la politique de la défense ». - À ce stade, nous manquons de précisions sur la robustesse du service militaire volontaire. Combien de candidatures avez-vous déjà reçues ? Comment percevez-vous le potentiel de ce volontariat ? Quelle est la doctrine d'emploi de volontaires dans l'armée de Terre ? Comment allez-vous faire face aux contraintes d'accueil, d'hébergement, de formation et d'encadrement des nouvelles recrues ? Tout cela risque de peser très lourd pour vos organisations.

La nouvelle version de la journée défense et citoyenneté (JDC) donne entière satisfaction par rapport au dispositif précédent. Elle a été complétée par un dispositif de recensement beaucoup plus musclé dans le cadre de la loi d'actualisation. Cependant, pour la seule cohorte des moins de 25 ans, elle nous semble insuffisante. Aurons-nous les moyens d'aller vers une généralisation ? Si oui, à quel rythme ?

L'accueil des premières cohortes de jeunes et la manière dont ils vont apprécier les missions qui leur sont confiées auront d'importantes conséquences sur l'avenir de la JDC et le volontariat. Je ne suis pas sûre que l'appel à la mobilisation soit la meilleure manière d'attirer les jeunes, parce qu'ils n'ont pas tous le même niveau de conscience de ce que suppose l'engagement militaire.

Général d'armée Pierre Schill. - La ressource humaine est le socle de l'armée de Terre. La quantité, la qualité, la cohésion, l'expérience acquise et l'esprit guerrier sont pour nous des éléments essentiels. La situation des ressources humaines de l'armée de Terre d'active est bonne sur les plans qualitatif et quantitatif. Toutefois, nous continuons à subir les effets de la réduction très importante des effectifs des années 2010. Il faut entre trente et quarante ans pour former un général de l'armée de Terre, vingt-cinq ans pour former un adjudant-chef et quinze ans pour former un caporal-chef. Les conséquences qualitatives d'une variation brutale des effectifs se mesurent donc sur plusieurs décennies. Sur le plan quantitatif, nous continuons de disposer des effectifs dont nous avons besoin. Néanmoins, une situation de sous-effectifs subsiste dans les grades terminaux - colonel, lieutenant-colonel, adjudant-chef et caporal-chef -, car il y a en ce domaine un creux générationnel que nous ne pouvons pas combler à court terme. Cela nous amène à rester prudents sur les questions de mobilité. Néanmoins, le nombre de recrutements n'est pas revu à la baisse.

Nous visons l'objectif de recruter 15 000 jeunes par an. Nous avons connu un trou d'air en 2023, où il nous a manqué 2 000 recrues, mais les niveaux de recrutement se sont rétablis entre 2024 et 2026. La situation est devenue tellement bonne que nous avons dû ralentir les recrutements à la fin de l'année 2025, de façon à ne pas dépasser nos effectifs.

L'aspect quantitatif de la ressource humaine repose non seulement sur les recrutements, mais aussi sur la fidélisation. En 2025, nous avons eu de bonnes surprises concernant les sous-officiers. Leur fidélisation tient notamment à la qualité du commandement Aujourd'hui, 80 % des soldats de l'armée de Terre déclarent avoir un bon moral et mettent en avant l'importance du sens du service, de la responsabilité et de la cohésion de leur action. Ce sont des facteurs essentiels de fidélisation, auxquels le contexte stratégique actuel donne une acuité supplémentaire. Les jeunes du service national qui nous rejoignent veulent être soldats dans les tranchées et tenir un fusil à la main, mais peu souhaitent être mécaniciens, cuisiniers ou informaticiens. Ils désirent ce qui leur semble la quintessence du métier de soldat.

À des fins de fidélisation, les rémunérations ont été améliorées. Cela a permis aux 20 % de sous-officiers dont on craignait le départ de rester parmi nous ; une grille de rémunération propre aux sous-officiers a d'ailleurs été adoptée. Nous estimons que cet effet favorable présente un caractère structurel et nous espérons observer la même dynamique chez les officiers. À ce stade de l'année 2026, nous pouvons nous féliciter d'une fidélisation accrue des militaires du rang. Nous pensions que 300 d'entre eux allaient nous quitter, mais ils sont restés.

Je suis optimiste sur nos capacités de recrutement à l'avenir, parce que je considère que notre système est bon. En outre, le sens de l'engagement de nos soldats est indiscutable. La France reste un pays qui veut peser sur les affaires du monde et consacre, à cet effet, des ressources adéquates à ses armées. Cependant, il y a des facteurs que je ne maîtrise pas, en particulier la santé économique de notre pays. Cette dernière pourrait avoir un effet limitant pour l'armée de Terre.

En outre, on ne peut nier l'existence d'un enjeu démographique, avec l'écroulement des classes d'âge : 850 000 jeunes sont nés en 2005, contre 750 000 en 2015. Nous serons donc conduits à recruter dans un ensemble plus réduit. Je reste néanmoins confiant dans notre capacité à recruter les 15 000 jeunes dont l'armée de Terre a besoin chaque année. L'hybridation de l'armée de Terre me semble importante. Après la guerre du Golfe et l'écroulement du pacte de Varsovie, nous sommes passés d'une armée de conscrits à une armée professionnelle. Aujourd'hui, il convient de passer d'une armée professionnelle à une armée hybride, composée de soldats professionnels, d'appelés et de réservistes.

Les jalons du service national ont été posés par le Président de la République. La montée en puissance prévue conduira progressivement à plusieurs milliers de jeunes chaque année, pour atteindre les objectifs fixés à l'horizon 2030 puis 2035. D'ici à 2030, nous disposerons de 111 000 militaires d'active, de 10 000 volontaires du service national et de 40 000 réservistes.

Nous veillerons à ce que l'armée de Terre reste une et unique. Que les soldats soient là pendant dix mois ou quelques jours par an, ils seront tous intégrés dans les mêmes unités et effectueront les mêmes missions. Certaines unités auront proportionnellement plus d'appelés et de réservistes que de membres d'active, notamment les unités du territoire national. D'autres unités seront davantage composées de soldats d'active et de réservistes - et peut-être d'appelés, si ceux-ci peuvent être déployés en dehors du territoire national.

En 2026, l'armée de Terre aura accueilli 1 800 jeunes du service national, soit 60 % de l'effectif prévu pour l'ensemble des armées. Nous sommes donc en bonne position pour atteindre les objectifs qui ont été fixés. À ce stade, 2 400 jeunes ont déjà manifesté leur intérêt de rejoindre l'armée de Terre. Il est essentiel que les jeunes continuent à se porter volontaires. L'un des principes fondamentaux du service national est d'offrir un choix utile à la fois pour l'armée, la nation et les jeunes. Aujourd'hui, je constate qu'il n'existe pas encore d'adéquation parfaite entre les lieux, les métiers et les candidatures. Plus il y aura de candidatures, mieux ce sera.

Il est encourageant de voir des jeunes, qui hésitaient jusqu'à présent, se porter candidats, notamment ceux qui sont inscrits sur Parcoursup. Nous avons déjà reçu 2 400 dossiers. Notre objectif consiste davantage à susciter l'intérêt qu'à décourager les candidatures.

Les 1 800 jeunes du service national que nous accueillerons cette année effectueront dix mois de césure. Ils seront incorporés en septembre, en octobre ou en novembre - soit un tiers à chacune de ces périodes - et suivront un mois de formation militaire générale. Ils seront ensuite, pendant neuf mois, employés soit dans des unités d'active, soit dans certains régiments, au sein d'une section de jeunes appelés, encadrés par du personnel d'active pour des missions diverses. Ils pourront être ainsi affectés aux forces d'opposition dans les centres d'entraînement au combat ou aux services d'administration des régiments. Ils seront logés, habillés et équipés selon les mêmes standards que les autres soldats. Les volontaires sont aujourd'hui nombreux. Toutefois, il n'y a pas cinq fois plus de volontaires que de places, comme c'est le cas pour nos officiers ou nos sous-officiers. Nous devrons donc nous adapter. Cette situation est normale, car nous n'en sommes qu'à la première année de l'expérimentation. Je ne doute pas que celle-ci sera une réussite et nous en tirerons les conséquences. L'an prochain, l'armée de Terre accueillera 2 400 jeunes du service national, ce qui nous demandera de nous adapter.

La journée de mobilisation ne constitue pas, à mes yeux, la principale difficulté en matière de ressources. Aujourd'hui, 800 000 jeunes sont recensés. Le dispositif devra encore être consolidé, notamment par la mise en place des systèmes d'information et de suivi nécessaires. À ce stade, je n'ai pas d'inquiétude particulière quant à sa montée en puissance.

M. Claude Malhuret. - N'étant pas rapporteur d'un programme budgétaire, je vais aborder les choses de manière plus générale. Vous avez déclaré, devant les députés, que la guerre des drones a rattrapé l'armée de Terre. Qu'entendez-vous par là exactement ?

Chaque unité française dispose-t-elle aujourd'hui d'une capacité d'utilisation de drones de manière offensive et défensive ? Les régiments s'entraînent-ils dans un environnement saturé de drones et de brouillage ? Quand pensez-vous que nous serons capables de produire nous-mêmes des drones consommables en masse et à bas coût ?

Vous avez également insisté sur le rôle décisif des forces dans la profondeur. Quelle est aujourd'hui l'autonomie réelle de l'armée de Terre en munitions critiques ? Combien de temps pourrions-nous tenir au rythme d'une guerre comme celle qui est menée contre l'Ukraine ? En combien de temps les industriels français pourraient-ils passer en économie de guerre, notion que le Président de la République a évoquée pour la première fois il y a quatre ans ?

Enfin, vous vous interrogez sur le délai nécessaire pour la transformation accélérée de l'armée de Terre. D'ici là, la question de nos vulnérabilités se pose. Quelle est, selon vous, la première vulnérabilité stratégique française que le débat public sous-estime ?

Général d'armée Pierre Schill. - La guerre des drones, qui n'existait pas encore il y a cinq ans, nous a bel et bien rattrapés. Nous sommes désormais engagés dans une course dont l'objectif n'est pas d'atteindre un point d'arrivée que nous aurions mal estimé il y a quelques années : le champ de bataille, la technologie et les sociétés sont en train d'évoluer à une vitesse très importante, laquelle est encore accrue par la guerre. Cette révolution rappelle, par certains aspects, celle de la Première Guerre mondiale, lorsque l'électricité, l'automobile, l'aviation ou encore le pétrole ont profondément transformé la conduite de la guerre. Aujourd'hui, nous devons rester dans la course. Toutefois, la Nation, dans ses composantes politique, économique, sociale et militaire, n'est pas capable de se mobiliser à la hauteur de la mobilisation ukrainienne et russe, précisément parce que nous ne sommes pas en guerre.

Ce qui m'importe, c'est de suivre en permanence les évolutions du champ de bataille, d'identifier ce qu'il est indispensable d'intégrer immédiatement et de conserver la capacité d'accélérer brutalement si la situation devait se dégrader. Dans ce contexte, il ne serait pas pertinent d'équiper dès aujourd'hui toute l'armée de Terre avec les modèles de drones employés à cet instant sur le front ukrainien, qui évolueront probablement encore très rapidement. Il n'existe pas d'« armée innovée » : l'innovation doit être un processus permanent. Le Commandement du combat futur (CCF) incarne un esprit pionnier et nous déployons des pôles exploratoires. Mon souci est de voir comment, grâce à la DGA, soit mon premier partenaire en matière d'acquisition, je peux rester dans le mouvement. Il n'est plus uniquement question de créer de grands équipements sur le long terme, comme par le passé. La solution qui consiste à acheter sur étagères ne convient pas non plus. Je dois donc parvenir à trouver un écosystème intermédiaire.

Le rôle de l'industrie française est également crucial. Notre pays a été efficace dans la création de structures industrielles, qu'il s'agisse du train, du nucléaire ou de l'aéronautique. Notre défi est désormais de retrouver la même efficacité dans la montée en cadence, la logistique industrielle et la capacité à produire rapidement en volume. Je considère que nous avons aujourd'hui engagé la bonne dynamique. Nous avons créé des escadrons et, cette année, nous allons acheter 15 000 petits drones. Par ailleurs, nous avons créé des écoles qui fabriquent elles-mêmes leurs drones, pour un prix unitaire d'environ 400 euros.

La guerre électronique est en train d'évoluer de manière extrêmement rapide. Dans le cadre de l'exercice Orion, nous avons installé des calculateurs d'intelligence artificielle pour créer le data hub de l'Avant (DHA). Avec l'Amiad, nous développons des capacités de edge computing et de cloud souverain, afin de conserver notre autonomie d'appréciation et de ne pas dépendre exclusivement de solutions étrangères. Nous pourrions toujours aller plus vite et plus loin, mais il n'empêche que nous avons pris la bonne direction.

J'en viens à la question de la profondeur et de l'autonomie. Ce ne sont pas des aspects sur lesquels nous avons parié au cours des années précédentes. Notre force a résidé dans le contact, l'infanterie, la cavalerie et la capacité à déployer des forces sur des théâtres d'opérations extérieures, comme lors de l'opération Serval. Aujourd'hui, l'équilibre évolue : la capacité à frapper dans la profondeur retrouve une place déterminante. Encore faut-il pouvoir désigner les objectifs, décider plus vite et coordonner les effets, ce qui nous ramène directement à la question des systèmes d'information. Il est également essentiel de se protéger contre les capacités de frappe adverses, notamment lorsque nous sommes aux côtés d'alliés durablement exposés à la menace, comme c'est le cas dans le Golfe.

J'insiste, les délais pour accélérer la transformation de l'armée de Terre m'inquiètent. En cas de dégradation majeure et de catastrophe, nous devrions intervenir avec les moyens dont nous disposons. Chaque membre de l'armée de Terre doit être conscient qu'il doit être prêt à partir à tout moment. Mon objectif est d'assurer que nous soyons mieux préparés demain, et encore mieux après-demain.

La cohésion et la solidarité sont un élément de vulnérabilité Dans ce contexte, la France, en tant que nation-cadre, a un rôle à jouer pour consolider la cohésion. J'ai confiance en notre volonté de nous défendre. Ces derniers jours, nous sommes revenus à l'esprit qui nous animait pendant la crise du covid. À cette époque, nous avions pris la mesure de ce que nous sommes capables de faire ensemble.

Nous devons veiller à notre adaptabilité en matière militaire, ce qui sera profitable à d'autres domaines.

M. Guillaume Gontard. - Les défis climatiques sont aujourd'hui plus nombreux. L'armée est donc appelée à intervenir plus souvent en cas d'inondations, de tempêtes ou d'incendies. La manière de la préparer à ces événements est cruciale. Les questions de dépendance énergétique, d'infrastructures et d'ingérences étrangères en lien avec certains effets climatiques sont également importantes.

Je rappelle que l'Allemagne prévoit, de manière ambitieuse, d'investir 100 milliards d'euros dans la mise en place de mesures climatiques de manière globale.

Général d'armée Pierre Schill. - Il est vrai que notre armée a été largement engagée dans une logique expéditionnaire, bien qu'elle n'ait jamais perdu de vue ses autres missions. Nous sommes essentiellement intervenus dans des zones à risques en Afrique et dans l'océan Indien. La guerre en Ukraine a refocalisé notre attention sur le continent européen. Nous devons nous préparer au pire de la confrontation, mais aussi être capables de montrer notre détermination dans les phases qui précèdent éventuellement l'affrontement, lorsque cette détermination peut être testée. Cela n'élimine pas le besoin de continuer à intervenir dans d'autres zones d'intérêt stratégique : voyez ce qui se passe au Liban aujourd'hui.

Quid du territoire national ? La France reste notre pays, notre maison. Il y a 90 ans, personne n'aurait mis en avant d'autres territoires : c'était le territoire national qu'il fallait défendre. Nous avons la chance de ne plus être attaqués directement par des moyens militaires à l'intérieur de nos frontières. Néanmoins, la défense du territoire national reste une mission essentielle, fondée sur l'esprit de mobilisation, de protection et de souveraineté.

Vous avez raison, les événements climatiques se multiplient. Nous devons aujourd'hui protéger le territoire métropolitain et les outre-mer contre les tempêtes ou d'autres catastrophes naturelles. Il y a quelques années, la crue de la Seine était le seul scénario qui nous préoccupait. Depuis, la pandémie de covid est survenue. Que devrions-nous faire si une nouvelle pandémie survenait et faisait, en outre, l'objet d'une instrumentalisation par une puissance hostile ? Nous nous penchons sur cette question. Ensuite, la guerre en Ukraine a éclaté. Aussitôt, des mouvements de subversion, notamment dans le domaine cyber, sont survenus sur le territoire ukrainien, du fait des Russes.

À l'occasion de l'exercice Orion, une phase interministérielle importante a eu lieu. Elle a été clôturée par l'intervention du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) sur la question de l'articulation entre les services de l'État, les administrations locales, les différents niveaux administratifs français et les armées pour faire face à des catastrophes naturelles ou à d'autres situations.

Or, dans le monde d'informations très fluides que nous connaissons, il n'y a pas de limite au champ de l'influence. Quand on attaque un ennemi, cela peut avoir des répercussions sur les opinions publiques. La limite concrète entre les actions d'influence militaire, les actions produites par un adversaire, la façon de se défendre, les actions politiques et la contribution des armées à cette défense fait partie des choses floues au coeur de l'hybridité.

Nos adversaires peuvent entreprendre des actions a priori non agressives ou uniquement agressives à l'encontre d'entités militaires, ce qui peut avoir des répercussions sur l'opinion publique. C'est pourquoi la protection du territoire national ne peut plus être pensée uniquement en termes de défense physique : elle doit également intégrer la résilience, la cohésion et la capacité de la Nation à résister aux stratégies d'influence et de déstabilisation.

M. Philippe Paul, vice-président. - Je salue l'ensemble de vos propos, mon général. Les aspects budgétaires sont importants. Je vous remercie de votre venue ; vous avez tenu un langage de vérité et avez émis des préoccupations que nous partageons.

La réunion est close à 11 h 05.

- Présidence de M. Cédric Perrin, président de la commission des affaires étrangères, et de M. Claude Raynal, président de la commission des finances -

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense - Audition de Mme Carine Camby, membre du Haut Conseil des finances publiques

M. Claude Raynal, président de la commission des finances. - Nous avons le plaisir de recevoir, en commun avec la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, Mme Carine Camby qui vient nous présenter l'avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

Conformément à l'article 61 de la loi organique relative aux lois de finances, le Haut Conseil est en effet appelé à se prononcer sur les lois de programmation ayant une incidence sur les finances publiques.

L'exercice, connu, présente néanmoins aujourd'hui une singularité. Le Haut Conseil relève en effet dans son analyse que la référence à la loi de programmation des finances publiques (LPFP) n'est plus opératoire, et que la bonne grille de lecture est désormais celle des engagements européens de la France, en particulier au regard du plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT) et de la trajectoire de la dépense primaire nette (DPN). Mme Camby nous en dira certainement davantage.

L'enjeu budgétaire du texte est, en tout état de cause, substantiel. Celui-ci ajoute 36 milliards d'euros de crédits sur cinq ans, à savoir de 2026 à 2030, ce qui fait peser une contrainte forte sur le reste des finances publiques. En outre, l'avis du Haut Conseil souligne que la mise en oeuvre de la nouvelle trajectoire proposée est exposée à certains aléas, notamment les évolutions géostratégiques, la hausse des prix de l'énergie, un niveau de reports de charges de l'ordre de 9 milliards d'euros et des restes à payer proches de 140 milliards d'euros à compter de 2026. Si la nécessité d'un effort de défense est majoritairement partagée d'un point de vue politique, il nous appartient également de prendre en compte sa soutenabilité et les conditions de son financement.

Je rappelle, pour les commissaires des finances, que les éclairages de Mme Camby seront complétés par ceux du chef d'état-major des armées, que nous entendrons cet après-midi. Les commissaires de la commission des affaires étrangères ont, quant à eux, déjà eu l'occasion d'être éclairés par ce dernier notamment. Cela permet de croiser collectivement l'appréciation macro-budgétaire du Haut Conseil avec la lecture opérationnelle du chef d'état-major.

Je rappelle que cette audition est retransmise en direct sur le site internet du Sénat. Je cède la parole au président Cédric Perrin qui intervient à la fois comme président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et comme rapporteur du projet de loi.

M. Cédric Perrin, président de la commission des affaires étrangères, rapporteur. - Je remercie le président de la commission des finances de renouveler cet exercice conjoint d'audition du Haut Conseil des finances publiques sur l'avis relatif au projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 qu'il vient de rendre.

En 2023, nous nous étions déjà interrogés sur la sincérité budgétaire d'une programmation qui prévoyait 13 milliards d'euros de ressources extrabudgétaires, mais aussi sur les reports de charges et l'inflation qui allaient considérablement réduire nos marges de manoeuvre pour atteindre les objectifs de la programmation initiale. Cet avertissement que nous avions collectivement lancé avec notre collègue rapporteur spécial Dominique de Legge se retrouve confirmé par le Haut Conseil. Ce n'est donc pas faute d'avoir alerté le gouvernement de l'époque ! Nous sommes aujourd'hui dans une situation équivalente.

Madame Camby, nous serons donc intéressés de connaître l'avis du HCFP sur cette actualisation qui, non seulement ne corrige pas ces défauts, mais, en plus, devra subir à l'avenir des aléas significatifs, tels que l'évolution du coût de l'énergie au regard du contexte international et le niveau très élevé des restes à payer : vous avez chiffré l'augmentation de ces derniers, qui étaient de 60 milliards d'euros en 2019, à quelque 140 milliards d'euros en 2026. J'y vois le lancement de grands programmes comme ceux du porte-avions de nouvelle génération ou encore des futurs sous-marins nucléaires lanceurs d'engins dont les livraisons dépasseront nécessairement l'horizon 2030 de cette loi de programmation.

Cette actualisation doit nous permettre de relever deux grands enjeux : celui de la soutenabilité de l'effort de défense pour notre pays et, en conséquence, celui de notre crédibilité internationale, vis-à-vis de nos alliés bien sûr, mais surtout vis-à-vis de nos compétiteurs. Je rappelle que le budget de l'Allemagne atteindra 160 milliards d'euros en 2030.

S'agissant de la soutenabilité, avec 36 milliards d'euros de surcroît de crédits cumulés, cette actualisation devrait permettre d'atteindre péniblement un budget annuel de 76,3 milliards d'euros en 2030. À juste titre, le Haut Conseil considère que cette trajectoire sort de la loi de programmation des finances publiques, d'une part parce que celle-ci « n'a pas été respectée sur les années récentes » et, d'autre part, parce qu'elle est limitée à 2027. Or, selon le Premier ministre lorsqu'il était encore ministre des armées, le poids de forme du budget de nos armées se situerait entre 90 milliards à 100 milliards d'euros, sachant que cela ne représenterait à terme que moins de la moitié du budget militaire de l'Allemagne. Quelle est votre analyse de l'importance de ces masses financières ?

S'agissant de la crédibilité de notre défense à l'échelle internationale, nous faisons face à un paradoxe que le Haut Conseil souligne dans la conclusion de son avis. Il est rappelé que, en application du respect par la France de ses obligations européennes au titre de la procédure pour déficit excessif et du Pacte de stabilité, l'augmentation du budget de la défense va conduire à réduire les marges de manoeuvre de toutes les autres dépenses de l'État, sauf si nous renonçons à respecter nos engagements européens. Dans le même temps, la France s'est engagée au titre de l'Otan à élever de 2,5 % à 3,5 % en cinq ans seulement notre effort de défense, soit une trajectoire de croissance deux fois plus rapide que depuis 2024. Que penser d'une telle trajectoire sur qui supposerait, de fait, un effort plus important que celui porté par le projet de loi ? Nos engagements européens et « otaniens » sont-ils incompatibles ? Le Gouvernement entend parvenir à un budget de 76,3 milliards d'euros en 2030, soit 2,5 % du PIB, là où l'objectif est de 3,5 % : alors que nous serons passés de 2 % à 2,5 % entre 2024 et 2030, nous devrions progresser de 2,5 % à 3,5 % du PIB entre 2030 et 2035.

Pour conclure, quel regard portez-vous sur les conditions d'une bonne gestion de ces crédits, la Cour des comptes ayant par le passé dénoncé, à juste titre, les risques et le coût des réductions incontrôlées des dépenses d'investissement et d'étalement des grands programmes d'équipement ?

Mme Carine Camby, membre du Haut Conseil des finances publiques. - Je vous remercie de votre invitation à présenter devant vos deux commissions l'avis du HCFP sur le projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030. Il me revient en effet de présenter cet avis, la première présidente de la Cour des comptes, qui préside de droit le Haut Conseil, ayant considéré qu'elle devait se déporter, puisqu'elle a eu à connaître de ce projet de loi dans le cadre de ses précédentes fonctions. Je voudrais également remercier le rapporteur général du HCFP, Nicolas Carnot, qui est à mes côtés, et l'équipe du Haut Conseil.

Le Haut Conseil est chargé de vérifier la cohérence des lois de programmation pluriannuelle concernant certains secteurs de l'action publique avec les objectifs de dépense prévus par la loi de programmation des finances publiques en vigueur. Il a donc été saisi le 4 mars dernier par le Gouvernement des dispositions du projet de loi en vue d'une transmission de son avis le 19 mars. Comme il en a l'usage, il a procédé à l'audition des administrations compétentes et leur a également adressé des questionnaires, disposant ainsi de leurs réponses pour établir son avis.

Je voudrais également souligner que le Haut Conseil a rendu son avis dans un contexte marqué par de fortes incertitudes, qui constituent autant d'aléas susceptibles d'affecter la mise en oeuvre de la trajectoire financière de ce projet de loi. Je pense en particulier à la hausse durable des prix de l'énergie, qui pourrait exercer une pression à la hausse sur les dépenses militaires, ou encore au durcissement du contexte stratégique international. Les investissements pourraient être ralentis en fonction des difficultés d'approvisionnement et, plus largement, d'aléas opérationnels. Enfin, les coopérations internationales sur lesquelles reposent plusieurs programmes d'armement peuvent évoluer et affecter ces dépenses, à la hausse comme à la baisse.

Je souhaite enfin vous indiquer que certains chiffres mentionnés dans l'avis ont été actualisés dans mon propos de ce jour, à la suite de la notification par l'Insee, fin mars, des comptes 2025, dont nous ne disposions pas lorsque l'avis a été rendu.

L'avis du Haut Conseil traduit trois messages essentiels. D'abord, la programmation actuelle se traduira par une dynamique de dépenses qui se prolongera bien au-delà de l'horizon 2030. Ensuite, le point de comparaison avec la loi de programmation des finances publiques n'est plus opérant, d'autant que plusieurs questions de méthode font obstacle à une telle comparaison. Enfin, le respect de la trajectoire d'évolution de la dépense primaire nette, qui est au centre de nos engagements européens, impliquera des arbitrages importants.

Premier message, l'effort qui devra être conduit pour la défense d'ici à 2030 est important et les engagements pris auront des conséquences financières au-delà de cette échéance.

La loi de programmation militaire (LPM) prévoit actuellement une trajectoire de crédits de paiement pour la mission « Défense » représentant 400 milliards d'euros sur la période 2024-2030, correspondant à une augmentation de plus de 3 milliards d'euros par an entre 2024 et 2030. Les crédits atteindraient ainsi 67 milliards d'euros courants en 2030, contre 47 milliards en 2024. Le projet de loi actualisant la loi de programmation militaire prévoit un effort supplémentaire en faveur de la défense de 36 milliards d'euros sur cinq ans ; les crédits atteindraient 76 milliards d'euros en 2030.

Deux points d'attention doivent être relevés.

Le niveau des reports de charges serait très significatif sur l'ensemble de la période de programmation. Comme vous le savez, ces reports représentent les paiements qui sont dus au titre de l'année en cours, mais qui seront réalisés en début d'exercice suivant. Ils ne constituent pas en eux-mêmes un facteur de dépense supplémentaire. En revanche, ils réduisent les marges de manoeuvre en gestion. Une part des crédits disponibles en cours d'année est déjà préemptée pour régler les dépenses passées, ce qui limite la capacité à faire face à des aléas.

La trajectoire retenue par le projet de loi actualisant la programmation militaire s'accompagne de restes à payer en forte augmentation. Ceux-ci correspondent au montant des paiements attendus pour solder les engagements juridiques déjà pris. D'un montant de 60 milliards d'euros en 2019, ils s'élevaient à 100 milliards en 2024 et se stabiliseraient autour de 140 milliards à l'issue de la période examinée. Cette dynamique reflète l'importance des programmes d'investissement et de maintenance inscrits dans la programmation militaire, qui s'étalent par nature sur le long terme. Ils ne traduisent pas à court terme un risque de dépassement des crédits, dans la mesure où ils sont encadrés par des plafonds. En revanche, ils ont une implication importante : les engagements déjà pris appelleront des paiements futurs, y compris au-delà de l'horizon de 2030. Autrement dit, la programmation actuelle porte en elle une dynamique de dépenses qui continuera à croître au-delà de la période couverte par le projet de loi.

J'en viens au deuxième message : dans son avis, le Haut Conseil souligne qu'à plusieurs titres, la référence à la LPFP n'est pas opératoire.

Premier point, la trajectoire de dépense de la LPFP n'a pas été respectée au cours des dernières années. Dès 2023, un écart est apparu, qui s'est nettement accentué en 2024 pour atteindre 2 points de PIB en volume en cumulé. En 2025, la dynamique de dépense est encore restée sensiblement plus élevée que celle fixée par la LPFP. Par conséquent, avant même la prise en compte du projet de loi actualisant la programmation militaire, cette trajectoire de dépense publique n'était déjà plus cohérente avec celle définie par la LPFP. La situation se prolongerait en 2026 et l'écart cumulé pourrait atteindre 3,3 points de PIB en volume. Le Haut Conseil ne peut donc que constater que la trajectoire suivie par la dépense publique n'est pas cohérente avec celle de la LPFP.

Deuxième point, le Haut Conseil souligne que des questions de méthode posent problème pour comparer les dispositions du projet de loi à celles de la LPFP.

Tout d'abord, l'horizon temporel diffère. Les dispositions du projet de loi actualisant la programmation militaire portent jusqu'à l'année 2030, alors que la LPFP s'arrête en 2027.

Ensuite, le périmètre des dépenses qui a fait l'objet d'une actualisation varie. Le projet de loi comporte une programmation actualisée des seules dépenses militaires et non de l'ensemble de la dépense publique. Il n'est donc pas possible de savoir comment la hausse programmée des dépenses militaires serait compensée sur d'autres postes de dépense de manière à rester compatible avec les objectifs de dépense dans leur ensemble.

Enfin, le référentiel comptable n'est pas le même. Le projet de loi est exprimé en comptabilité budgétaire, alors que la LPFP est en comptabilité nationale. En comptabilité nationale, les dépenses d'équipement militaire sont enregistrées au moment de la livraison ; en comptabilité budgétaire, elles le sont au moment du décaissement. L'analyse du Haut Conseil s'est donc fondée sur des approximations permettant d'essayer de résoudre cette difficulté à partir de la dynamique des crédits de paiement.

Troisième point, la LPFP a été supplantée dans les faits par un nouveau cadre de référence, le plan budgétaire et structurel à moyen terme, établi en application des nouvelles règles européennes. Ces engagements reposent sur un indicateur différent, la dépense primaire nette, qui constitue désormais la boussole effective de la trajectoire des finances publiques. Dans ce cadre, le Haut Conseil a estimé que l'appréciation du projet de loi devait être conduite au regard de cette nouvelle référence. Cette situation met toutefois en évidence un décalage croissant entre notre cadre organique national et le cadre budgétaire européen désormais applicable. À cet égard, une actualisation de la loi organique, qui aurait d'ailleurs dû intervenir avant le 31 décembre 2025, apparaît indispensable.

D'où le troisième et dernier message de notre avis consistant à attirer l'attention sur les conditions du respect de la trajectoire d'évolution de la dépense primaire nette. Depuis janvier 2025, la France fait l'objet de recommandations formelles du Conseil, notamment au titre de la procédure pour déficit excessif. Ces recommandations traduisent les engagements pris par notre pays dans son plan budgétaire et structurel à moyen terme, lesquels reposent sur un encadrement strict de la dépense primaire nette, qui ne doit pas dépasser 0,8 % en 2025, 1,2 % entre 2026 et 2028, et 1,1 % en 2029 et 2030.

À court terme, les marges apparaissent déjà contraintes. Pour 2025, la dépense primaire nette a été très proche du plafond fixé. En 2026, la trajectoire prévue par la loi de finances initiale atteindrait exactement le plafond autorisé. Cela signifie que le respect de nos engagements européens repose sur deux conditions strictes : une maîtrise très exigeante de la dépense publique et un rendement des mesures nouvelles conforme aux prévisions. À moyen terme, entre 2027 et 2030, la contrainte se maintient, puisque la dépense primaire nette devra rester limitée à une progression annuelle de l'ordre de 20 milliards d'euros.

Or une part significative de ces 20 milliards d'euros est déjà préemptée par les lois de programmation existantes, auxquelles viendraient s'ajouter les dépenses prévues par le projet de loi. Concrètement, cela signifie que les autres dépenses publiques, hors charges d'intérêt et programmation sectorielle, ne pourraient augmenter que de 11 milliards à 15 milliards d'euros par an, suivant les années, entre 2027 et 2030.

En particulier, pour ce qui est de 2027, la hausse de la dépense primaire nette serait limitée à un peu moins de 20 milliards d'euros, tandis que la hausse des crédits prévus par la loi de programmation est légèrement supérieure à 8 milliards d'euros.

Par conséquent, la dépense hors lois de programmation et charges d'intérêt de l'ensemble des administrations publiques devrait augmenter d'environ 11 milliards d'euros au maximum, ce qui marquerait un très net ralentissement, puisque le même agrégat aurait progressé de 30 milliards d'euros en 2025, c'est-à-dire quasiment trois fois plus, et augmenterait encore de 26 milliards d'euros en 2026. Autrement dit, l'effort supplémentaire en faveur de la défense s'inscrit dans un cadre global fortement contraint sur la dépense publique, qui imposera des arbitrages importants, sauf à mobiliser des ressources nouvelles.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Je formulerai d'abord une première réaction tout à fait personnelle : j'admire la capacité du Haut Conseil à exprimer, dans des termes choisis, que la situation est particulièrement grave...

Vous avez évoqué les restes à payer et les reports de charges, sujets que nous regardons avec attention à la commission des finances. À partir de quel moment pouvons-nous considérer que les indicateurs que vous avez chiffrés ne mesurent plus simplement une tension budgétaire, mais révèlent une véritable impasse nous empêchant de financer nos ambitions ? Je suis frappé d'observer un décalage grandissant entre la loi de finances initiale et l'exécution constatée en fin de gestion.

Votre avis souligne que la mise en oeuvre du projet de loi demeure en outre exposée à des aléas importants, notamment un durcissement du contexte stratégique et une hausse durable des prix de l'énergie. Dans ces conditions, le relèvement de la trajectoire budgétaire vous paraît-il améliorer réellement la sincérité de la programmation, ou laisse-t-il encore subsister un risque important de financement en gestion ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. - Madame Camby, semaine après semaine, lors de vos venues devant la commission des finances, j'ai le sentiment que vos constats et ceux de notre commission se superposent de manière quasi identique. Cette convergence traduit bien l'impasse que vient d'évoquer le rapporteur pour avis.

La situation internationale que nous connaissons est inédite depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, des foyers de guerre et de vives tensions se déclarant sur presque tous les continents. J'essaierai de ne pas nous déprimer davantage, mais certaines réalités ne peuvent être niées. À force d'avoir procrastiné, reporté les échéances et assuré que le respect de nos engagements nécessitait simplement deux années supplémentaires, j'ai vraiment l'impression que nous sommes arrivés au bout du bout...

Vous avez évoqué les engagements européens limitant la hausse de la dépense primaire nette à 20 milliards d'euros pour 2027. Déduction faite de la progression des lois de programmation, il ne reste que 11 milliards d'euros pour le reste des finances publiques, sphère sociale comprise et hors charge de la dette. Nous pouvons choisir de nous extraire de tout cadre, mais nous irions alors au-devant de réelles difficultés. De votre point de vue, cet effort est-il possible ? Difficile ? Crédible ? Historique ?

Vous avez abordé la question de la loi de programmation des finances publiques, qui ne constitue plus une référence opératoire. Ce constat soulève plusieurs interrogations. Les conditions mêmes de son adoption suscitaient déjà des réserves. Au Parlement, certains avançaient qu'elle fixait des objectifs sans imposer de contraintes, affichant ainsi des objectifs très théoriques. L'évolution du contexte géopolitique et énergétique était inimaginable en 2022, mais l'absence de remède apporté à la dégradation de nos comptes publics pose question. Nous devons aujourd'hui respecter le plan budgétaire et structurel à moyen terme, mais cette trajectoire européenne ne repose pas sur la même légitimité politique qu'une LPFP. Vous avez évoqué la nécessité d'adapter la loi organique. Pourriez-vous nous en dire davantage sur ce point ?

Mme Carine Camby. - Je reviendrai d'abord sur la situation globale des finances publiques, qui constitue le sujet de préoccupation majeure. En effet, malgré la bonne surprise d'un déficit public moins dégradé que prévu en 2025, celui-ci reste extrêmement important. Il ne nous permet pas, à ce stade, de stabiliser notre taux d'endettement ni de réduire le poids de la charge de la dette, qui passerait à 78 milliards d'euros en 2026, après 66,6 milliards en 2025. Cette évolution exponentielle de la charge de la dette préempte chaque année davantage nos marges de manoeuvre, au détriment des investissements indispensables, que ce soit pour la défense, les infrastructures de transport ou la transition écologique. Aujourd'hui, notre endettement finance principalement des dépenses de fonctionnement.

Replacée dans ce contexte, la loi de programmation militaire actualisée exige un effort de réduction considérable des autres dépenses. Le chiffre de 11 milliards d'euros l'illustre bien. Nous ne voyons pas par quel miracle la dépense publique ralentirait au point de respecter la trajectoire de la dépense primaire nette sans effort supplémentaire.

En 2025, l'essentiel de l'effort a reposé sur des hausses de prélèvements obligatoires et sur une régulation efficace infra-annuelle des crédits, avec 12 milliards d'euros de crédits annulés. Toutefois, les marges permettant de réitérer une telle manoeuvre diminuent chaque année.

Je ne parle plus ici au nom du HCFP, qui est une institution budgétaire indépendante de la Cour des comptes. Des réformes structurelles seront nécessaires si nous souhaitons tenir la trajectoire de dépense primaire nette à laquelle nous nous sommes engagés au niveau européen et si nous voulons réduire le déficit public sous les 3 % en 2029. Ces 3 % ne sont pas un taux magique : c'est le seuil qui nous permet de commencer à stabiliser la dette, sachant que la réduction de celle-ci exigerait un excédent primaire, dont nous sommes très éloignés.

Dans ce contexte - et je reprends ici ma casquette de représentante du Haut Conseil -, il est difficile de travailler sur la base d'une LPFP qui n'est plus opératoire. C'est la raison pour laquelle le Haut Conseil a pris pour référence la trajectoire du PSMT. Dans le cadre d'une révision de la loi organique, il serait utile d'instaurer une cohérence entre une future LPFP et nos engagements européens. Actuellement, ce grand écart s'avère intenable, nous conduisant à nous référer à la DPN. Or la DPN exclut la charge des intérêts de la dette, qui croît dans les proportions que je viens de rappeler.

Pour répondre au rapporteur pour avis du projet de loi, les risques pesant sur la trajectoire s'accroissent au fur et à mesure que le conflit au Moyen-Orient dure et que les prix du pétrole continuent à augmenter. Ces facteurs menacent nos recettes publiques, notamment le rendement de l'impôt sur les sociétés, les bénéfices des entreprises risquant de diminuer. On constate aussi une baisse des recettes issues des accises sur les carburants, la baisse des volumes consommés dépassant le gain lié à la hausse des prix. Bien que l'inflation puisse avoir un léger effet sur la TVA, le conflit risque de peser sur les recettes, ce qui pourrait accentuer encore la difficulté à tenir nos engagements.

S'agissant des dépenses militaires elles-mêmes, il est probable que la hausse du coût des matières premières puisse également avoir un impact.

À l'heure actuelle, il est difficile de mesurer les risques avec précision, faute de visibilité sur la durée du conflit. Néanmoins, cette situation accentue la pression sur nos finances publiques.

Mme Isabelle Briquet. - Je souhaite revenir sur un point important : la clause dérogatoire au pacte de stabilité, que la France a fait le choix de ne pas activer, contrairement à dix-sept autres États membres. Cette décision politique déplace mécaniquement plusieurs milliards d'euros d'ajustement vers d'autres dépenses publiques - nos collectivités, notre protection sociale et nos services publics.

Vous avez indiqué devant nos collègues députés, le 9 avril dernier, que le Haut Conseil n'avait pas travaillé sur cette hypothèse. Il est surprenant qu'un sujet aussi structurant pour les finances publiques des cinq prochaines années ne fasse l'objet d'aucune évaluation chiffrée dans votre avis.

Pour la période 2025-2028, quel allégement représenterait l'activation de cette clause pour la France, et quels en seraient les écarts vis-à-vis de la trajectoire de dépense primaire nette validée par le Conseil en janvier 2025 ?

Parmi les dix-sept États ayant activé la clause, plusieurs présentent une trajectoire de dette comparable à la nôtre. La France est-elle, à votre connaissance, le seul État placé sous procédure de déficit excessif à ne pas l'avoir mobilisée ?

M. Cédric Perrin, président de la commission des affaires étrangères, rapporteur. - Vous n'avez pas répondu à ma question sur la compatibilité entre nos engagements européens et nos obligations « otaniennes ». Je rappelle en effet l'engagement pris à La Haye de consacrer 3,5 % du PIB à notre défense en 2035. J'expliquais dans mon propos liminaire que nous devrions normalement atteindre un montant de 76,3 milliards d'euros en 2030, soit 2,5 % du PIB. J'y insiste, cela représente un effort d'environ 0,5 % en l'espace de six ans, alors qu'il faudra réaliser un saut de près de 1 % de PIB entre 2030 et 2035 pour tenir nos engagements.

M. Thierry Cozic. - Le projet de loi d'actualisation de la LPM prévoit une hausse de crédits cumulée de 36 milliards d'euros pour la période 2026-2030.

Comme l'indique l'avis du Haut Conseil, des aléas pourraient affecter cette trajectoire financière en cas d'augmentation des dépenses, liées à l'aggravation du contexte international et à l'augmentation durable des prix de l'énergie, par rapport aux hypothèses retenues lors de l'élaboration du projet de loi.

Face à la persistance du conflit au Moyen-Orient, à quel montant estimez-vous, dès cette année, l'augmentation potentielle de ces dépenses selon les différents scénarios envisagés ?

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Je souhaiterais revenir sur la question des reports de charges. Ces derniers sont passés en quelques années d'un peu moins de 4 milliards à un peu plus de 8 milliards d'euros. Vous avez indiqué qu'ils risquaient encore d'augmenter. Jusqu'où peut-on aller ?

Mme Carine Camby. - Les reports de charges augmentent beaucoup, et ils réduisent nos marges de manoeuvre en cours d'année. Lorsqu'un événement exceptionnel survient, comme cette année avec la forte hausse des dépenses liées aux opérations extérieures, nous avons besoin de disposer de marges de manoeuvre pour y faire face. L'administration évoque un montant potentiel de 9,5 milliards d'euros, chiffre qui n'a pas fait l'objet d'une expertise de notre part.

Le mécanisme de la clause de sauvegarde permet à la France de soustraire a posteriori de sa dépense primaire nette les dépenses engagées au profit de l'effort de défense. Toutefois, il reste limité à 1,5 point de PIB, et il est prévu pour quatre années, de 2025 à 2028. Mettre en oeuvre cette clause dérogatoire pour contourner l'obstacle de la trajectoire de désendettement est donc assez théorique.

Le cas de la France n'est pas comparable à celui de l'Allemagne, dont la situation budgétaire est nettement plus favorable. Notre pays affronte un déficit important et une dette que je n'oserai qualifier d'abyssale.

Un autre pays a fait le choix de ne pas activer cette clause : l'Italie. L'activation d'un tel mécanisme comporte le risque de faire oublier temporairement la contrainte pesant sur le déficit et l'endettement. Au terme des quatre années, nous pourrions nous retrouver dans une situation plus difficile encore que si nous avions intégré ce surcroît de dépenses.

Pour répondre à M. Cozic, le Gouvernement a récemment estimé à 6 milliards d'euros le coût des dépenses supplémentaires liées au conflit, dont 1 milliard d'euros pour les Opex.

La compatibilité entre nos engagements européens et la trajectoire des finances publiques repose sur la priorisation. Donner la priorité aux dépenses de défense nécessite de trouver des marges de manoeuvre ailleurs. L'alternative consisterait à ne pas respecter nos engagements européens relatifs à la trajectoire de dépenses, ce qui créerait le risque d'un nouvel accroissement de notre dette.

Je rappelle que les taux d'intérêt sur les obligations assimilables du Trésor (OAT) ont fortement augmenté, avant même le début du conflit et plus encore après. Le refinancement annuel de notre dette s'effectuant à des taux élevés, la charge des intérêts croît de plus en plus vite. Le risque d'un effet « boule de neige » devient bien réel face à la conjugaison de taux élevés et d'une croissance à la peine - quasiment nulle au début de l'année.

Si nos partenaires financiers estiment que la France est dans une situation ne lui permettant pas de maintenir sa trajectoire à la baisse des finances publiques, les taux d'intérêt pourraient augmenter puisque le risque s'accroît. Bien que nous n'ayons pas encore atteint ce scénario catastrophe, nous nous en approchons. L'effort de défense doit s'analyser à l'aune de ce contexte.

Je reviens sur les 13 milliards d'euros de la programmation votée en 2023. Le Haut Conseil a obtenu peu d'informations à ce sujet. Nous avions compris que ce montant couvrait des cessions d'actifs et la mobilisation de la marge frictionnelle de dépenses du ministère des armées, éventuellement la contribution d'autres ministères. Si des ajustements infra-annuels restent possibles, nous ne disposons pas, à ce stade, des éléments permettant de dire si ces 13 milliards d'euros correspondent bien à des financements.

M. Claude Malhuret. - Je vous remercie pour les informations que vous nous avez apportées. Nous sommes bien conscients du tableau difficile que vous avez dépeint.

Craignez-vous que la défense devienne la variable d'ajustement budgétaire à partir de 2027-2028 ? Quels indicateurs regarderez-vous pour évaluer la sincérité de la trajectoire ?

La France finance un modèle d'armée complet. Notre voulons simultanément la dissuasion nucléaire, une armée expéditionnaire, des capacités de haute intensité dans le cadre de l'Otan, une présence outre-mer, le spatial, le cyber, le renseignement et l'autonomie stratégique européenne. Le Haut Conseil juge-t-il cette vision stratégique soutenable à long terme ?

Les hypothèses d'inflation retenues dans la LPM ne sont-elles pas déjà dépassées par la réalité de l'économie de guerre ? En temps de guerre, l'inflation militaire est toujours bien supérieure à l'inflation générale. Ne sous-estimons-nous pas aujourd'hui le coût du réarmement européen, et français en particulier ?

Enfin, quel est le risque budgétaire ou stratégique que le Parlement pourrait sous-estimer dans le cadre de l'actualisation de la LPM ?

Mme Carine Camby. - Les questions stratégiques que vous me posez dépassent le cadre de la saisine du Haut Conseil des finances publiques. Celle-ci portait sur la compatibilité de l'actualisation de la LPM avec la trajectoire des finances publiques sur laquelle la France s'est engagée.

Le Parlement et l'exécutif font des choix politiques, comme le maintien d'un modèle d'armée complet, sur lesquels il ne m'appartient pas de me prononcer. La défense deviendra-t-elle une variable d'ajustement ? La situation tendue de nos finances publiques exigera des variables d'ajustement, mais des crédits supplémentaires sont alloués à l'objectif stratégique de défense, qui est donc prioritaire. Comme nous le disons dans notre avis, il faudrait faire des efforts supplémentaires dans d'autres domaines pour financer ce choix.

Le risque pour la trajectoire des finances publiques réside dans les conséquences d'un conflit qui durerait, avec ses répercussions sur l'inflation, les coûts et, in fine, les recettes. L'objectif fixé par la loi de finances initiale est de parvenir à un déficit de 5 % du PIB. Cet objectif ne semble pas extrêmement ambitieux compte tenu de nos difficultés actuelles et de notre endettement.

Il est difficile de savoir quel sera l'impact final de l'inflation énergétique, comment celle-ci va influer sur le coût des matières premières et quelles seront les répercussions sur les programmes d'armement. Il faudra creuser ces enjeux dans les semaines à venir pour garantir la soutenabilité de notre outil de défense et de nos finances publiques.

M. Claude Raynal, président de la commission des finances. - Merci d'être venue nous présenter l'avis du HCFP. Je me réjouis que nous ayons organisé cette audition en commun avec la commission des affaires étrangères.

M. Cédric Perrin, président de la commission des affaires étrangères, rapporteur. - Je suis attentif, à l'instar de mes collègues, aux analyses du Haut Conseil. L'augmentation de la charge de la dette de 66 milliards à 78 milliards d'euros en si peu de temps est particulièrement inquiétante.

Cependant, les auditions menées au sein de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées soulèvent d'autres inquiétudes. Il est important de réarmer notre pays, de consolider notre force de dissuasion et de préserver notre souveraineté. Si les prévisions de la revue nationale stratégique devaient malheureusement se révéler exactes, il ne serait plus question de débattre de l'âge de la retraite ou de l'équilibre budgétaire, puisque nous ne maîtriserions plus notre destin.

L'objectif est que nous soyons suffisamment forts et dissuasifs pour éviter ces problèmes et rester souverains. D'un côté, la commission des finances et le Haut Conseil des finances publiques nous rappellent la triste réalité de nos finances publiques ; de l'autre, les chefs militaires, les chercheurs et les spécialistes des questions de défense nous dressent le tableau d'une menace réelle nécessitant que nous consacrions des moyens à nous y préparer.

Il nous reste désormais à travailler sur cette loi de programmation militaire afin de la rendre la plus efficiente possible. Parviendrons-nous à en réduire le coût ? Je ne le pense pas.

Je vous remercie pour votre rapport, madame Camby, et je remercie la commission des finances d'avoir organisé cette audition.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible sur le site du Sénat.

La réunion est close à 11 h 35.