COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES

- Présidence de Mme Pascale Gruny, vice-président -

La réunion est ouverte à 14 h 00

Rapport d'information relatif à la réforme des Agences régionales de santé (ARS) - Examen du rapport

Mme Pascale Gruny, président. - Notre réunion est consacrée à l'adoption du rapport d'information sur l'avenir des agences régionales de santé (ARS), dont les rapporteures sont Guylène Pantel, Céline Brulin et moi-même. J'excuse l'indisponibilité de notre président, Bernard Delcros, ainsi que celle de notre collègue Guylène Pantel, retenus dans leurs départements respectifs.

Nous avons débuté nos travaux dans un contexte particulier, puisqu'outre les réflexions menées au Sénat sur « l'agencification », le Gouvernement avait annoncé une réforme des ARS. Cette annonce, faite devant les Assises des départements de France en novembre dernier, a été précisée dans une lettre de mission adressée aux inspections générales (IGA, IGAS, IGF) en décembre.

La réforme proposée suivait deux orientations : une clarification des compétences entre l'État et les départements dans le champ sanitaire et médico-social, et une réorganisation des ARS dans le cadre de la réforme de l'État. La priorité accordée à cette réforme est motivée par les difficultés d'accès aux soins sur de nombreux territoires. Elle répond également aux préoccupations fortes des élus nationaux et locaux, qui financent notamment les aides à l'installation des médecins. Nous avons tous pu constater l'importance de ces sujets lors des dernières échéances électorales.

Cette priorité fait aussi écho aux critiques adressées aux ARS durant la gestion de l'épidémie de Covid-19 et, plus largement, au débat sur la réforme de l'État. Ce débat amène à questionner le nombre d'opérateurs, le pilotage des politiques publiques et la nécessité d'une politique de simplification, avec par exemple un guichet unique pour les aides à l'installation des médecins ou une meilleure répartition des compétences entre ARS et conseils départementaux dans le domaine médico-social.

Nous nous sommes focalisés sur les objectifs que devait poursuivre cette réforme pour favoriser des politiques locales de santé, plutôt que sur sa dimension administrative ou organisationnelle.

Avant de vous présenter notre rapport, je commencerai par vous dire ce qu'il ne contient pas. Comme je l'ai rappelé, le Premier ministre a annoncé à l'automne une réforme de l'organisation des ARS visant à clarifier les compétences de chaque acteur public. Notre rapport ne se prononce pas sur la forme juridique à retenir pour cette réforme. Il se place en surplomb pour proposer des objectifs, car cette réforme ne doit pas se réduire à un mécano administratif, mais bien renforcer l'efficacité de l'action publique, favoriser les politiques locales de santé et, surtout, répondre aux besoins des territoires et de leurs habitants. Si je devais résumer les objectifs de notre rapport en une seule phrase, je dirais que la réforme doit permettre de construire la proximité des politiques de santé. Pour atteindre cet objectif, il faut aussi dépasser le climat de défiance que nous constatons dans les relations entre les différents acteurs : ARS, préfets de département et élus locaux. Les trois recommandations que nous formulerons vont toutes dans le sens de cette recherche d'une plus grande proximité.

Près de quinze ans après leur création, le bilan des ARS est contrasté. La crise de la Covid-19 a agi comme un révélateur, exposant avec une intensité particulière les critiques qui leur sont adressées depuis leur création : éloignement du terrain, insuffisante association des élus locaux, relations parfois mal définies avec les préfets, complexité de la gouvernance, manque de lisibilité et faible capacité à corriger les inégalités territoriales d'accès aux soins. Ces critiques ne sont pas seulement conjoncturelles ; elles illustrent un mode de fonctionnement très vertical, sous-tendu par une logique budgétaire. La critique principale est celle de l'absence de proximité. Elle se décline sur plusieurs registres : prééminence de l'échelon régional, centralisation des compétences au niveau de la direction générale et faiblesse des délégations départementales, parfois qualifiées de « boîtes aux lettres ». La question de l'échelon territorial pertinent est centrale. Depuis le début des années 1970, les pouvoirs publics ont fait le choix de l'échelon régional comme niveau de pilotage des politiques de santé, un choix renforcé par les réformes successives, dont le plan Juppé qui a mis en place les agences régionales d'hospitalisation.

La création des agences régionales de santé s'inscrit dans un mouvement de rationalisation des structures régionales préexistantes. Si l'on observe une grande continuité en faveur de l'échelon régional tout au long des années 1990 à 2010, tous les acteurs consultés sont unanimes : la création des grandes régions en 2015 constitue un moment de bascule. Le 1^er janvier 2016, nous sommes passés de vingt-six à dix-sept ARS. Cette création a constitué un choc d'organisation que les ARS concernées ont difficilement absorbé, bousculant leur fonctionnement et les tentatives déjà fragiles de territorialisation des politiques de santé. Cette réforme n'est toutefois pas le seul élément qui perturbe la pertinence de l'échelon régional. En effet, les tentatives de maillage territorial, aussi bien dans le domaine hospitalier que dans celui des soins de ville, font appel au niveau infrarégional, voire départemental. La création des grandes régions et la gestion de la crise de la Covid-19 ont d'ailleurs mis en lumière les faibles moyens des délégations départementales des ARS. Cette situation était inscrite dans les choix organisationnels initiaux. La loi « Hôpital, Patients, Santé et Territoires », dite HPST, a posé le principe de l'existence des délégations départementales, mais elle est peu diserte sur leur rôle, se contentant de disposer que les ARS en mettent en place. Dans les rapports parlementaires et lors des auditions, leur rôle est le plus souvent décrit comme celui d'un agent de liaison ou d'une interface. Le rôle des délégations départementales varie considérablement selon les régions, tant par leur périmètre de compétences que par leur niveau d'autonomie. Cette hétérogénéité est le fruit des choix des directeurs généraux d'ARS, mais dépend aussi des ressources humaines de chaque délégation. En raison de leurs effectifs limités, elles peinent à se positionner comme un acteur clé, y compris pour des missions qui relèvent de leur coeur de métier, comme l'accompagnement de projets. Enfin, la faiblesse de l'échelon départemental des ARS est d'autant plus problématique qu'elle crée une forte asymétrie avec deux de leurs principaux partenaires institutionnels : la préfecture de département pour la sécurité sanitaire et les conseils départementaux pour le médico-social. Plusieurs scénarios peuvent être conçus pour bâtir un échelon départemental fort.

Il s'agit d'offrir aux élus locaux un interlocuteur capable de les accompagner pour bâtir des politiques de santé répondant aux besoins des territoires. L'amplitude de ces ajustements peut varier d'une transformation radicale de la forme juridique actuelle des ARS à une réforme plus incrémentale. Au-delà de ces débats, un objectif est largement partagé : bâtir un échelon départemental fort pour restaurer la proximité. Le niveau régional pourrait conserver les fonctions de stratégie, de régulation, de programmation et de contrôle. L'échelon départemental, quant à lui, doit acquérir des compétences pleines et entières et devenir le niveau principal de mise en oeuvre, d'animation et de dialogue territorial. Ce transfert suppose trois évolutions importantes. La première est l'attribution de compétences propres aux délégations départementales, afin de réduire le temps de décision et de la rapprocher du terrain. Les secteurs où la proximité est décisive, comme le médico-social, l'ambulatoire, la promotion de la santé ou la santé environnementale, doivent être ciblés en priorité. Le second axe concerne les moyens budgétaires pour financer des projets. Cela passe par la délégation d'une partie du fonds d'intervention régional - le FIR - à l'échelon départemental, afin qu'il puisse soutenir de façon autonome les actions adaptées aux besoins locaux. La troisième direction est l'organisation de l'offre de soins de proximité. Depuis la loi « 3DS », le conseil départemental dispose d'une compétence pour promouvoir l'accès aux soins, mais cela ne s'est pas traduit de manière concrète, hormis pour la gestion des centres de santé. Ce renforcement peut aller plus loin, comme le préconise l'article 1er de la proposition de loi visant à améliorer l'accès aux soins dans les territoires, adoptée par le Sénat le 13 mai 2025, qui prévoit de donner au département un rôle de coordination. La construction d'un échelon départemental des politiques de santé est une étape indispensable dans la recherche de la proximité. Elle doit se voir attribuer les compétences et les moyens financiers afférents.

La recommandation n° 1 consiste à se doter d'un échelon territorial renforcé, doté de compétences et de moyens budgétaires propres. Je vais maintenant céder la parole à ma collègue Céline Brulin.

Mme Céline Brulin, rapporteure. - Les agences régionales de santé ont été conçues pour décliner la politique nationale de santé au niveau régional. Elles disposent d'une expertise sanitaire, de compétences de planification, de régulation de l'offre de soins, de gestion du médico-social et de sécurité sanitaire. Face à elles, les élus locaux et les préfets de département incarnent une autre logique, celle de la proximité territoriale, de la relation avec la population et de la cohérence de l'action publique locale. C'est cette tension qui structure les difficultés entre ces différents acteurs.

Une des critiques majeures formulées à l'encontre du fonctionnement des ARS est leur relation déséquilibrée avec les élus locaux. Ces derniers sont consultés, mais non associés aux décisions. Les instances de concertation existent, mais elles sont peu décisionnelles. Les élus ne trouvent pas toujours auprès des ARS l'accompagnement ou les capacités d'adaptation aux réalités locales attendues. La santé est demeurée une compétence de l'État et de l'assurance maladie. Les collectivités interviennent surtout par leurs compétences connexes - action sociale, protection maternelle et infantile, logement, mobilités, politique de la ville - ou par des initiatives volontaires. L'organisation sanitaire, trop verticale, ne répond pas aux attentes des élus locaux.

Les ARS ont bien créé des lieux de dialogue, mais ceux-ci ont souvent été trop régionaux, trop techniques et trop formels pour devenir de véritables espaces de décision partagée. Les élus locaux ont fréquemment eu le sentiment d'être associés tardivement sur des documents volumineux - c'est le moins que l'on puisse dire - dans des procédures déjà largement arbitrées par l'administration sanitaire. La crise de la Covid a aggravé cette tension. Les maires et les présidents d'intercommunalités, de départements et de régions ont organisé des centres de vaccination, relayé les messages sanitaires, géré les équipements, accompagné les établissements médico-sociaux, répondu aux inquiétudes des habitants et assuré la continuité de services essentiels.

La désertification médicale a renforcé l'intervention directe des collectivités. Communes, intercommunalités, départements ou régions financent aujourd'hui des maisons de santé, salarient parfois des médecins, soutiennent des centres de santé, versent des aides à l'installation, investissent dans la télémédecine ou créent des dispositifs de mobilité comme les médicobus. Pour tenir compte de ces revendications légitimes des élus locaux et du fait qu'ils pallient une situation nationale que nous connaissons bien.

La loi « 3DS » a transformé le conseil de surveillance des ARS et a permis aux communes et départements de gérer des centres de santé. Ces ajustements, bien que nécessaires, ne suffisent pas à construire la proximité des politiques de santé. Le contrat local de santé (CLS) est aujourd'hui l'instrument de cette proximité, en permettant aux collectivités de coordonner les sujets de santé. Ces contrats associent élus, habitants, associations et professionnels de santé sur des projets mobilisateurs, faisant de la collectivité le pivot de l'animation territoriale en santé. Toutefois, les CLS demeurent fragiles et sous-utilisés. Ils souffrent d'un sous-financement par les ARS, d'un renouvellement important des coordinateurs et d'un manque d'acculturation de l'administration. À titre d'exemple, le financement des ARS pour la coordination des CLS est en moyenne de 30 000 euros par an, contre près du double pour les communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS). Il faut donc engager une réflexion pour renforcer ces instruments contractuels et les pérenniser financièrement.

Un échelon départemental des ARS, renforcé et doté de moyens propres, serait une réponse adéquate. Cette proximité doit aussi être construite avec les préfets de département. Après la crise de la Covid-19, la loi du 24 janvier 2023 est venue ajuster les relations entre préfets et ARS sur la gestion de crise. Ces liens ont été renforcés par le décret du 30 juillet 2025, qui vise à accroître la capacité du préfet à assurer la cohérence de l'action de l'État et à rendre l'action publique locale plus efficace. Ce décret prévoit une intervention accrue du préfet dans les projets d'évolution de la cartographie des services publics, y compris en matière d'organisation des soins, et renforce sa participation aux nominations et à l'évaluation des responsables territoriaux. Ce texte confirme que le préfet est de plus en plus positionné comme le garant de la cohérence territoriale de l'État, y compris pour l'action des agences. Pour les ARS, cela signifie que les décisions structurantes relatives à l'offre de soins ne peuvent plus être conçues comme purement sectorielles.

Certaines décisions ont des effets territoriaux, politiques et sociaux qui appellent l'association du préfet. La fermeture d'une maternité, la suspension d'une autorisation, la réorganisation d'un service d'urgence ou la restructuration d'un établissement médico-social ne relèvent pas seulement de la régulation sanitaire. Elles touchent à l'aménagement du territoire, à l'ordre public local, aux élus et à la confiance dans l'État. La trajectoire suivie depuis la sortie de crise est donc celle d'un renforcement continu du préfet de département. La relation entre le préfet et l'ARS doit également être explorée comme un instrument d'adaptation des politiques de santé aux besoins locaux. À ce titre, les évolutions du pouvoir de dérogation des préfets pourraient servir d'exemple pour les ARS et devenir un levier supplémentaire en faveur de la proximité et du développement de politiques locales de santé. L'objectif serait de simplifier les normes et de favoriser une meilleure adaptation des politiques de santé aux enjeux propres à chaque territoire. Comme pour les préfets, cet élargissement du pouvoir de dérogation en matière sanitaire nécessite une intervention du législateur. Ce pouvoir de dérogation, limité aux directeurs généraux d'ARS, constitue un enjeu important pour une meilleure adéquation et une meilleure réactivité aux besoins du territoire. Pour véritablement adapter l'action des ARS aux besoins locaux, il faut prévoir explicitement la possibilité de déroger à des règles de fond. Les objectifs actuels, trop limités à des questions de forme, pourraient être utilement remplacés par des dispositions plus ambitieuses. Cette extension devrait évidemment être entourée de garanties : dérogations justifiées par un diagnostic territorial documenté, association préalable du préfet, des collectivités locales, de l'assurance maladie et de représentants de professionnels, information ou avis du conseil d'administration de l'ARS et de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie (CRSA). Quelle que soit l'autorité sanitaire, l'objectif n'est pas de fragiliser les normes nationales, mais de permettre leur adaptation lorsque leur application uniforme empêche de répondre aux besoins. D'où notre deuxième recommandation : étendre le pouvoir de dérogation de l'autorité en charge des politiques sanitaires afin de permettre une meilleure adaptation aux besoins des territoires.

Depuis l'automne et les annonces du Premier ministre, le débat sur la réforme des ARS a repris une certaine actualité. Malgré la perspective d'un éventuel ajustement des compétences entre l'État et les collectivités locales, le débat se concentre sur l'organisation administrative des ARS, ou plus exactement, le choix de l'autorité en charge du pilotage des services de l'État menant la politique de santé au niveau local fait débat depuis plusieurs années. Les retours d'expérience menés après la crise de la Covid-19 avaient mis en lumière des difficultés d'organisation, notamment dans l'articulation entre les agences régionales de santé (ARS), les préfets et les élus locaux. Ce débat s'inscrit désormais dans une réflexion plus large sur l'organisation de l'État local et les effets de son « agencification » sur le pilotage des politiques publiques.

Ces réformes d'organisation ne doivent pas empêcher une réflexion simultanée sur les réponses à apporter aux besoins exprimés dans les territoires. L'accès à la santé ne peut plus être garanti par la seule juxtaposition d'acteurs autonomes. Il faut probablement organiser à l'échelle des territoires une responsabilité collective, lisible pour les patients, rassemblant l'ensemble des acteurs concernés, contractualisés et capables de garantir un niveau minimal de réponse aux besoins de santé. Des initiatives sont en cours, comme le label France Santé, mais il convient probablement d'aller plus loin ou de faire plus efficace. L'idée d'une réorganisation du système autour de l'usager en réponse aux inégalités sociales et territoriales de santé et au manque de visibilité de l'offre de soins n'est pas nouvelle. Elle figure dans la loi HPST, dont le titre II est intitulé « Accès de tous à des soins de qualité ». Cette réflexion a été reprise par le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie (Hcaam) et resserrée sur un enjeu devenu central : la crise d'accès aux soins de proximité. Elle figure également dans plusieurs rapports parlementaires.

Le coeur de cette réflexion est la définition d'un socle de services qui répond à une question simple : quel service minimal chaque habitant doit-il pouvoir trouver, quel que soit son lieu de vie ? Cette question appelle une réponse institutionnelle complexe. Il faut définir le contenu de l'offre, désigner les acteurs responsables, organiser leur coopération et prévoir les mécanismes de recours en cas de carence.

Cette question est d'autant plus importante que, selon le dernier rapport du Conseil national de l'ordre des médecins, si la baisse du nombre de médecins paraît enrayée, deux situations très préoccupantes perdurent. D'une part, les inégalités territoriales persistent, un constat net pour la médecine générale et plus encore pour l'accès aux spécialistes. D'autre part, les bassins de vie les plus fragiles sur la période 2016-2023, cumulant faible densité médicale et dégradation de l'accès aux soins, apparaissent particulièrement exposés à un risque d'aggravation.

Si l'État détient juridiquement une compétence exclusive en matière de santé, les habitants d'un territoire se tournent plus volontiers et plus facilement vers leur maire ou leur élu local pour se plaindre de la situation en matière d'accès aux soins que vers les directeurs généraux des agences régionales de santé. Cette situation justifie l'action des élus locaux et les nombreuses initiatives prises pour favoriser le maintien de l'accès aux soins sur leur territoire. Nous constatons en effet, depuis près de vingt ans, un foisonnement d'initiatives locales destinées à répondre à des enjeux d'accès aux soins.

Ces initiatives démontrent que les collectivités locales sont des partenaires incontournables des services de l'État en matière de santé. Elles ne prendront tout leur sens que si elles débouchent sur une garantie concrète pour les habitants. La question centrale est donc celle d'une offre de santé minimale, d'un socle de services garantis à la population.

La proximité ne doit pas seulement permettre de mieux organiser les acteurs ; elle doit définir ce que chaque habitant est en droit d'attendre du système de santé, quel que soit son territoire de résidence. Pour cela, il faut expliciter le contenu que l'on donne à ce principe en établissant la liste des services à rendre en proximité. Ces services, et parmi eux les services prioritaires dans le contexte de crise actuelle, doivent être coconstruits avec les usagers et les professionnels sur la base d'une analyse des besoins. Si des solutions urgentes doivent être trouvées, il faut en même temps conserver l'objectif de structuration des soins de proximité à un horizon de dix à quinze ans. Il s'agit donc de reconnaître et d'organiser la responsabilité collective de l'accès aux soins dans les territoires en s'appuyant sur les acteurs locaux. Le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie propose ainsi, sans prétention d'exhaustivité, qu'il soit possible pour tout un chacun, en tout point du territoire, de bénéficier des soins de proximité suivants : un accès à des professionnels de soins primaires en capacité de fournir toute la gamme du spectre sanitaire dans des délais appropriés ; l'accès à une expertise et à des plateaux techniques, y compris en biologie ou en imagerie, lorsque cela est nécessaire, en proximité pour certaines spécialités, là aussi dans des délais cohérents avec le problème de santé rencontré.

Avoir un médecin traitant, accéder aux soins dentaires préventifs et curatifs, pouvoir bénéficier d'une hospitalisation de proximité ou d'une hospitalisation à domicile - au domicile à proprement parler ou en établissement médico-social -, si nécessaire, à l'occasion d'un épisode aigu, à la suite d'une intervention dans un établissement de recours ou pour une situation de fin de vie. Si l'objectif peut paraître ambitieux, la réflexion avance. Proposer des indicateurs tels qu'une offre de soins de proximité accessible en moins de trente minutes et sous quarante-huit heures peut s'apparenter à un socle minimal d'offres de soins pour les territoires.

Avec une nuance importante, il ne s'agit pas d'un droit opposable à une offre complète de soins ni d'une nouvelle compétence territoriale de santé. C'est plutôt un indicateur national de maillage destiné à rendre visible et à soutenir un niveau minimal de service dans les territoires. La mise en oeuvre effective de cet indicateur et les résultats obtenus devront faire l'objet de toute notre attention et des ajustements complémentaires devront être menés pour éviter l'affaiblissement ou la décrédibilisation de cette démarche.

Les collectivités ont un rôle déterminant à jouer pour atteindre ces objectifs et construire un panel de solutions localement adaptées, voire mettre en place, en cas de constat de carence, une offre organisée. Il est entendu à mes yeux que ce ne serait évidemment pas à elles seules d'en porter les coûts, notamment financiers. Les solutions peuvent donc être diverses. Là encore, il est essentiel de ne pas opposer les formes juridiques - l'exercice libéral ou salarié, par exemple - et d'accepter différents modèles, pourvu que le service à la population soit rendu. D'où notre troisième recommandation, qui est de bâtir un socle de services minimum auquel chaque habitant peut prétendre. Je suis heureuse de présenter le rapport que nous avons mené avec Pascale Gruny et Guylène Pantel - que je souhaite aussi à mon tour excuser -,dans un contexte un peu bousculé, puisqu'il se dit et s'écrit beaucoup de choses sur les ARS depuis quelques mois. Des solutions apparaissent, disparaissent, apparaissent sous d'autres formes. C'est sans doute la preuve que c'est un vrai sujet sur lequel il fallait se pencher, ce que nous avons fait. Je suis sûre que vos contributions enrichiront utilement notre travail.

M. Laurent Burgoa. -. Venant d'Occitanie, une région qui peut être considérée comme très grande avec ses treize départements, je partage le constat des rapporteures sur la nécessité de construire la proximité. L'efficacité dépend aussi de la personnalité du directeur de l'ARS. J'ai connu deux directeurs totalement différents : le premier qui ne voulait pas parler aux élus, le second avec qui la communication était très fluide. Il était très proche des élus et passait son temps sur les routes de l'Occitanie, il est aujourd'hui directeur de cabinet de la ministre en charge du handicap

Vos préconisations vont dans le sens d'un renforcement des prérogatives de l'échelon départemental. Je partage ce point de vue mais j'ai une question concernant le problème budgétaire. Quelle serait la méthode utilisée pour répartir le budget régional entre les treize départements de ma région par exemple ? Ce budget, vu le contexte national, ne sera pas augmenté, sachant que la santé a été un enjeu majeur lors des dernières élections municipales. Je ne connais pas une commune en France où cette problématique de l'accès aux soins n'a pas été évoquée.

Comment répartiriez-vous l'enveloppe budgétaire actuelle alors que certains départements sont très ruraux et n'ont pas de centre hospitalier universitaire (CHU), alors que d'autres ont plusieurs hôpitaux. Cette répartition se fera-t-elle uniquement en fonction du nombre d'habitants ou se tiendra-t-elle compte du tissu médical déjà en place ? Je vous rejoins également sur le fait qu'il serait bon que le pouvoir de nos préfets de département soit aussi renforcé dans ce domaine.

Il est vrai que nous avons la chance d'avoir, dans l'ensemble, des préfets qui sont aussi à l'écoute des élus.

Mme Nadine Bellurot. - Je salue le travail que vous avez accompli sur les ARS ; il est très intéressant, nous continuerons à en parler au-delà de votre rapport, et formule de nombreuses propositions. La santé est une préoccupation première et « vitale » qui nous concerne tous, dans tous les territoires.

Deux brèves remarques. Vous avez raison de parler de proximité, car plus on se rapproche d'une décision, plus elle est à la fois rapide et, souvent, efficace. Nous avons déjà voté ici, à la quasi-unanimité, une proposition de loi qui donne au préfet un pouvoir de dérogation réglementaire et législatif. Dans ce texte, le préfet est coordinateur et, au final, même décideur sur toutes les instances nationales - ARS, DREAL, etc. -, ce qui rejoint ce que vous dites : à un moment donné, il faut que le représentant de l'État ait un pouvoir réel sur toutes ces instances. Il va sans dire que ce n'est pas forcément à lui de décider de l'installation d'un hôpital - à chacun ses compétences -, mais il y a un réel besoin de proximité départementale.

Ensuite, je me posais également une question qui concerne les instruments contractuels. Vous avez parlé des communautés professionnelles territoriales de santé et des contrats locaux de santé. Ne serait-il pas opportun de réfléchir à une suppression ou plutôt à une fusion de ces contrats ? Honnêtement, il devient difficile de distinguer ces deux instruments contractuels. Quand je regarde leurs périmètres et leurs objectifs, il y a certainement des nuances, mais ne pourrait-on pas s'orienter vers le seul de contrat local de santé ? Sur les territoires, tout cela se percute. Ne faudrait-il pas mener une réflexion pour qu'il y ait véritablement des instances uniques et non une multitude ?

Mme Pascale Gruny, président. - Pour répondre à la première question de Laurent Burgoa sur la personnalité du directeur, ce point est bien évidemment ressorti lors de nos auditions. Il en va de même pour les préfets : si Laurent Burgoa a indiqué que les relations avec eux se passaient bien, il y a aussi des préfets avec qui cela ne se passe pas bien.

Il toujours difficile d'établir des critères pour la personnalité, mais nous constatons lorsque les compétences sont déconcentrées au niveau du département, et donc moins concentrées entre les mains d'une seule personne, à savoir le directeur régional, l'action publique est plus efficace. Les relations avec les préfets de département sont donc importantes, tout comme le pouvoir de dérogation, qui est un enjeu. Ayant constaté que le sujet principal était la proximité, nous avons en effet évoqué le pouvoir de dérogation du directeur, qui nous a semblé essentiel.

Concernant les financements et les dispositifs contractuels comme les communautés professionnelles territoriales de santé ou les contrats locaux de santé, il y a effectivement un manque de lisibilité. Les CLS ont des contenus très variés, d'une ville ou d'un département à l'autre . Il faut néanmoins, comme nous l'avons précisé, un socle minimal défini au niveau national, mais qui se décline différemment sur les territoires.

Mme Céline Brulin, rapporteure. - Je ne sais pas si nous avons le pouvoir d'intervenir sur la personnalité du préfet ou du directeur général d'ARS. En tout cas, lors des auditions, j'ai été sensible à la proposition d'une diversification des profils au sein des ARS, évoquée par un directeur général. Il indiquait que les ARS regroupaient des profils qui travaillaient sur de grands schémas et qui avaient peut-être aussi besoin de personnes plus opérationnelles, qui mettent un peu plus les mains dans le cambouis pour soutenir les acteurs locaux. Au-delà de la personnalité, c'est peut-être sur ces profils qu'il faudrait agir.

Nous n'avons pas cherché à détailler la répartition des financements entre les directions régionales et départementales des ARS, mais plutôt celle des missions, qui devaient relever des différents niveaux de compétences.

Il faut se souvenir que le principal levier d'intervention budgétaire des ARS est le Fonds d'intervention régional.Assurer sa répartition entre le niveau régional et départemental relève de choix politiques, au sens noble du terme. S'inscrit-on dans une répartition au prorata de la population ? Répartit-on les fonds en voulant réduire les inégalités de santé, ce qui signifierait que des territoires en difficulté pourraient prétendre à des plans de rattrapage ? Nous parlons de la répartition des crédits du FIR pas du financement des établissements de santé qui relève de modalités spécifiques.

J'ai en mémoire d'avoir dû protester - lorsqu'il a été question que l'ARS Normandie utilise le FIR pour venir au secours d'hôpitaux situés au sud ou à l'ouest de la région. Je le comprends, car nous connaissons la situation des hôpitaux, mais les crédits du FIR ne sont normalement pas faits pour cela.

Enfin, concernant les CPTS et CLS, il est clair que le paysage est un peu complexe à lire pour nous tous, et en particulier pour des élus locaux qui veulent s'impliquer. Je rappelle toutefois que ces instances interviennent sur des champs différents. La CPTS vise à organiser l'offre de soins sur un territoire, voire de donner accès aux soins. Dans mon département, une communauté professionnelle territoriale de santé a porté le projet d'un médico-bus qui va au-devant des patients pour les soigner. Le CLS porte une vision plus large de la santé, au sens où un maire qui voudra en initier un pourra parler d'alimentation dans les cantines, de sport, de prévention et de promotion de la santé. Par conséquent, il y a sans doute des moyens de clarifier quelque peu les choses afin que les professionnels, les usagers et les élus locaux s'y retrouvent mieux, mais sans se priver d'une vision de la santé qui fait intervenir énormément de champs - car c'est là aussi la difficulté -, et pas seulement celui du soin. Je ne sais pas si cela répond à vos questions.

Mme Pascale Gruny, président. - Une question de moyens humains se pose également. Dans les CPTS, les directeurs sont des médecins qui n'exercent plus du tout d'activité médicale, car ils sont rémunérés financièrement par la structure. Est-ce cela que nous avons voulu faire ? Je ne le pense pas.

Il faut également faire attention, car plus nous multiplions les organismes et les structures de coordination, plus nous avons de réunions. Nous perdons du temps médical, et nous demandons du temps à des élus, parmi lesquels beaucoup travaillent et ne sont pas à la retraite. Par conséquent, ils ne peuvent pas se rendre dans toutes ces instances, et, en leur absence, c'est l'administration qui gère. Il faut prêter attention à cela : une meilleure organisation serait bien plus profitable pour tout le monde.

Mme Céline Brulin, rapporteure. - Par exemple, j'ai siégé - je cite mon cas personnel - à la conférence régionale de la santé et de l'autonomie CRSA, une instance qui compte environ 200 membres, avec des attentes de nature très différentes. Je ne sais pas s'il faut fusionner toutes les instances qui existent, au contraire, il y a une attente de lieux où l'on fait un peu d'opérationnel, où l'on se dit : « là, nous avons besoin de cela, qui peut intervenir ? » pour rationaliser. Ma crainte est que si l'on fusionne des instances qui ne sont pas du tout sur les mêmes champs, ou l'on privilégie de grands plaidoyers en faveur de telle ou telle politique sectorielle, de grands schémas qui nous seront présentés, puis chacun rentrera chez soi, les élus locaux en premier, en se disant : « que puis-je faire pour apporter un médecin à mes habitants qui n'en ont plus ? »

M. Pierre-Jean Rochette. - Je souhaite vous rejoindre sur vos derniers propos : nous sommes en train de tuer le secteur médico-social par la charge administrative, et nous tuons aussi les vocations. Dans les petits EHPAD de 30 ou 40 lits, une infirmière diplômée d'État est quasiment à temps plein pour le reporting et l'administratif. On enlève ces personnes auprès des patients : elles remplissent des papiers plutôt que de dispenser des soins, alors qu'elles ont été formées pour cela.

J'aimerais que nous étudiions une évolution pour les hôpitaux locaux et les EHPAD ruraux. Il faudrait réfléchir à un système de délégation de service public, qui existe dans d'autres pays comme l'Allemagne, quand le secteur public n'y arrive plus. Sur mon ancien canton, par exemple, un EHPAD affichait des pertes abyssales. Le projet aurait été - mais la réglementation ne le permet pas - de lancer une délégation de service public. L'idée était de demander si un opérateur privé saurait accompagner la collectivité pour perdre moins, dans un premier temps. Pour un EHPAD de 150 lits, la perte est d'environ un million d'euros par an. Je suis certain que nous trouverions des opérateurs dans le cadre de délégations renouvelables sur sept à huit ans. En effet, lorsque nous n'arrivons pas à régler les problèmes de gestion, nous finissons par fermer l'établissement, et c'est la ruralité qui y perd.

Enfin, il y a le sujet des médecins coordonnateurs dans le secteur médico-social. Dans les structures rurales, nous avons un problème pour en trouver. L'ARS devrait pouvoir permettre leur mutualisation, notamment pour les petites structures. Pour un petit EHPAD, on parle en « zéro virgule quelque chose » d'équivalent temps plein, pas en ETP plein. Un médecin qui a encore son cabinet ne veut pas s'engager sur un 0,30 ou un 0,40 ETP de coordination.

Sur ce point, l'ARS pourrait aider à mutualiser les médecins coordonnateurs entre établissements, afin de ne pas mettre en péril les petites structures. C'est aujourd'hui une véritable menace pour les établissements situés dans des zones faiblement denses.

M. Éric Kerrouche. - Je souhaite simplement rebondir sur ce qui vient d'être dit. Ma situation est quelque peu atypique, puisque je viens d'un département où il n'y a pas d'EHPAD privé ; c'était une volonté politique. S'il y a des délégations de service public ou des reprises, j'imagine mal que cela n'ait pas de coût, au final, sur le prix de journée, et je ne sais pas si cela ne vient pas détricoter la perspective de la continuité de l'EHPAD.

Ceci étant, nous pouvons revenir au travail que vous avez présenté. Il rejoint d'une certaine façon un travail que nous avions fait collectivement juste après la Covid, en 2020, pour montrer les limites de l'organisation des ARS. La Covid a été un révélateur qui est venu complètement ébranler cette organisation essentiellement technocratique. Nous avions, déjà, à l'époque, proposé que les ARS soient placées sous l'autorité des préfets de département, car la question de la départementalisation est essentielle.

Pour reprendre ce qu'a dit Nadine Bellurot, il y a une question de répartition. Comment se fait le découpage entre ARS régionale et départementale ? Faut-il que cette ARS soit uniquement départementale ou qu'elle couvre deux départements en fonction de la démographie ? Ce sont aussi des questions qui se posent. Je lirai votre travail avec intérêt, car la question de la cohérence de l'action locale de l'ARS est essentielle.

C'est cela le coeur du sujet : savoir dans quelle mesure une entité nous réduit à des contacts un peu particuliers avec l'ARS départementale. J'allais dire que c'est comme une pièce que l'on jette en l'air en espérant qu'elle va retomber du bon côté et que la personne en charge de l'ARS sera compréhensive. Je le vois avec les élus, mais ce n'est pas satisfaisant, car certains peuvent rester dans des logiques essentiellement distantes et technocratiques, ce qui était à la base de la fondation de l'ARS initialement.

La question de la départementalisation et de ses modalités est donc essentielle pour l'harmonie territoriale. Adopter une logique montante plutôt que descendante pour l'ARS ne nous ferait pas de mal collectivement.

Mme Pascale Gruny, président. - Pour répondre à Pierre-Jean Rochette, un EHPAD communal peut tout à fait recourir à une délégation de service public. Nous pouvons proposer de réaliser une expertise juridique sur le sujet et d'établir une comparaison avec l'Allemagne, mais cela semble déjà possible. C'est donc une piste à explorer.

Cela dit, la gestion n'est pas toujours meilleure dans ce cadre. Nous avons quelques exemples, donc les situations varient. Je ne donnerai pas de noms, d'autant qu'ils ont changé. D'ailleurs, je ne les ai pas retenus. En réalité, ce n'est pas toujours une meilleure solution.

Concernant les EHPAD, nous constatons à la commission des affaires sociales un véritable changement : les personnes souhaitent rester à domicile le plus longtemps possible. La situation évolue, l'état de santé des personnes qui entrent en EHPAD est plus dégradé. Dans mon département, nous avons moins d'EHPAD avec des lits vides, mais il y en avait de nombreux il y a encore quelques mois. Les EHPAD d'aujourd'hui deviennent de plus en plus médicalisés, ce qui soulève la question de savoir s'ils ne relèvent pas désormais du secteur hospitalier et s'ils ne devraient pas être rattachés uniquement à l'hôpital - qui n'est pas en meilleure situation financière, nous en sommes bien d'accord. Tels sont les sujets que nous examinons à la commission des affaires sociales.

Éric Kerrouche est plutôt d'accord avec nous sur la proximité, que nous défendons. Au Sénat, nous avions voté pour que la décision revienne conjointement aux préfets de région et aux directeurs régionaux des ARS. Or, je constate que le préfet de région est également très éloigné de nous ; ce n'est donc pas non plus la solution. Si les délégués départementaux des ARS avaient une plus grande proximité avec les élus, ne serait-ce que dans leur nomination, la situation serait déjà différente, car c'est finalement cela qui manque beaucoup.

Mme Céline Brulin, rapporteure. - Je souhaite rappeler que 68 % des EHPAD publics sont aujourd'hui déficitaires. Lorsque l'on atteint de tels niveaux, cela revêt un caractère structurel, plus qu'un éventuel problème de mauvaise gestion qui peut exister ici ou là. Cela s'explique par les raisons qu'évoquait Pascale Gruny : les personnes qui entrent en EHPAD sont très dépendantes, elles souffrent de maladies neuro-dégénératives. Le modèle de financement, et l'encadrement médical qui ont présidé à la création des EHPAD ne sont plus adaptés à la situation actuelle. Une réflexion doit être menée sur ce point, car nous ne pouvons pas nous satisfaire de la situation budgétaire des EHPAD, ni de leurs difficultés à recruter du personnel.

Concernant la mutualisation, elle se pratique dans certains endroits. Il y a un médecin-coordinateur pour plusieurs établissements, mais nous en manquons beaucoup. Si je peux me permettre un clin d'oeil, on demande aux médecins de participer à la CPTS, de contribuer au contrat local de santé, etc. Dans les objectifs de formation du nombre de médecins, il faut prendre cela en compte, car on ne peut pas leur demander d'être dans les instances de démocratie sanitaire et de prendre en charge des formalités administratives de plus en plus lourdes. Tout cela représente du temps médical en moins. Par conséquent, il faut peut-être former davantage de professionnels de santé. Nous en formons plus depuis quelques années, mais cela n'est peut-être pas encore suffisant pour répondre à l'ensemble des besoins.

Enfin, j'ai apprécié qu'Éric Kerrouche parle d'ARS départementale. Vous avez bien compris que le coeur du rapport est précisément de renforcer cet échelon pour qu'il soit plus en phase avec l'ensemble des autres partenaires qui interviennent en matière de santé.

Mme Patricia Schillinger. - Voilà près de vingt-deux ans que je suis sénatrice. J'ai connu la mise en place des agences régionales de santé (ARS) et ce qui se passait sur le territoire. Nous avions régulièrement des réunions visant à faire progresser la loi ou à donner une orientation à la politique de santé, que ce soit pour nos aînés ou pour l'organisation des soins. Le fonctionnement général était satisfaisant de même que les échanges avec les parlementaires.

Aujourd'hui, la situation est devenue trop complexe, il y a un empilement de structures et cela devient chronophage. Lors d'une réunion avec des conseils territoriaux de santé, j'ai consacré deux heures à une réunion où 136 personnes discutent d'un projet de bus pour trois ou six mois, puis il a été question des mammographies, des dentistes... Puis l'ordre des médecins est intervenu pour dire : « Stop, non, nous ne sommes pas assez payés. ».

Concernant CPTS, dans un secteur où il y a cinquante médecins, trois réunions ont été organisées, auxquelles quatre médecins seulement se sont déplacés. La coordination et le travail en commun ne fonctionnent donc pas. Ce qui a vraiment changé, c'est le moment où les élus ont pris la main sur la santé en voulant organiser les maisons de santé et faire venir des médecins. Cela a aussi désorganisé l'ARS que nous connaissions à l'époque, ainsi que la proximité. Mon collègue a parlé d'ARS de proximité ; pour ma part, je connaissais le directeur de l'ARS départementale et nous fonctionnions très bien. Maintenant, la direction est plutôt régionale et la directrice ne se déplace pas beaucoup.

La situation est donc vraiment très compliquée. Le transfert vers la préfecture est-il une solution ? le préfet exerce tellement de compétences que je ne sais pas comment il s'en sort, sans un seul personnel en plus. Désormais, il s'occupe du service départemental d'incendie et de secours (SDIS), des réunions sur l'eau, de tout. Le lundi, je passe mon temps en réunions à la préfecture. Il faudrait vraiment faire le point sur ce qui s'est passé depuis dix ans. Il y a trop de gens qui se mêlent de trop de choses, et l'on ne s'y retrouve plus. Auparavant, il y avait de vrais projets : nous les portions, nous allions à Strasbourg, les élus nous demandaient de soutenir un EHPAD ou un service supplémentaire, et une commission réglait la question.

Aujourd'hui, nous n'avons plus cela. Nous faisons beaucoup trop de choses et nous nous perdons. Auparavant, c'était clair. Mes collègues sénateurs ou députés conviendront que nous avions de vraies réunions, que nous nous battions pour un hôpital ou autre, et que c'était du concret. Je ne sais pas comment les choses se passeront à l'avenir, mais, en tout cas, la situation s'est vraiment complexifiée.

M. Hervé Reynaud. - Ce rapport traite d'un sujet extrêmement important. Si nous ne le traitons pas maintenant, j'ai peur que nous n'y parvenions plus. Je rejoins Éric Kerrouche sur la technocratisation. La départementalisation doit favoriser la proximité oui, mais dans quelles conditions la met-on en oeuvre ?

Vous avez beaucoup parlé de déconcentration. Donner plus de pouvoir au préfet, c'est bien, mais j'ai le sentiment depuis plusieurs mois que l'on veut lui en donner beaucoup. Qu'il soit maître de son administration, c'est une bonne chose, mais cela a peut-être ses limites. La proximité, c'est être au plus près des besoins.

Je me souviens d'une époque où l'on contractualisait, où les choses partaient du terrain. C'est une forme de confiance envers les élus locaux. Quelle est la place de ces derniers dans cette nouvelle organisation ? Le conseil départemental porte aujourd'hui la compétence du social et j'ai le sentiment que les choses sont parfaitement étanches, alors que cela redonnerait plus de poids et de sens au travail des élus départementaux. Si l'on s'en tient uniquement au profil des personnes en place, avec la chance d'avoir un bon préfet ou un bon délégué de l'ARS, j'ai peur que nous n'avancions qu'à tâtons. Il faudrait une organisation qui amène l'élu à être plus proche des centres de décision.

M. Gérard Lahellec. - Merci pour ce travail considérable qui pointe une question centrale : celle de la proximité. Cette notion est complexe et très relative, puisqu'il arrive que l'on parle de proximité immédiate, ce qui laisse supposer qu'il y en a une plus lointaine. Je viens d'une région de seulement quatre départements, ce qui n'est pas comparable à l'Occitanie. On pourrait donc supposer que l'ARS serait en rapport de proximité géographique avec nous, mais ce n'est pas exactement le cas. Non que les ARS travaillent mal, mais elles accomplissent leurs missions dans des conditions sur lesquelles je ne m'étendrai pas. Elles ne font pas exprès de mal faire, et pourtant, nous savons que cela ne va pas.

Dans notre région, sur quatre départements, deux disposent d'un CHU et deux n'en ont pas. L'organisation des soins, de la recherche et des affectations n'est donc objectivement pas la même partout. Cela crée un sentiment d'inégalité dans l'offre et révèle une approche stratégique qui ne peut se résoudre seulement en départementalisant. Si les prérogatives de l'échelon départemental restent les mêmes, nous ne résoudrons pas ce problème.

C'est le sujet le plus compliqué auquel je suis confronté en tant qu'élu, car il touche à la vie des gens. Mon département compte quatre centres hospitaliers ; à l'heure où je vous parle, la régulation des urgences est activée dans trois d'entre eux. Je vous laisse imaginer les répercussions. Pour une intervention, il faut parfois trois heures aux sapeurs-pompiers pour parcourir 100 kilomètres. Voilà une incidence directe que l'on vit concrètement.

C'est donc une situation difficile pour le modeste élu que je suis. Nous sommes confrontés à un autre problème : celui de la connaissance et du domaine médical.

Si nous voulons procéder à une délégation de service public comme l'a évoqué notre collègue Pierre-Jean Rochette, qui va rédiger le cahier des charges ? Dès lors qu'il s'agit de définir les prestations qu'un établissement doit dispenser, il faut un minimum de prescriptions et de compétences médicales. Cela pose la question de la capacité de l'autorité publique à rédiger un tel cahier des charges. Je me sens personnellement plus capable de rédiger un cahier des charges pour l'organisation des transports que pour préfigurer les prestations de soins et de santé. Je suis moins compétent en la matière.

Il arrive que les cadres des agences régionales de santé cherchent à retarder le moment d'exposer leurs projets aux élus locaux de peur de rencontrer des oppositions ou de soulever des protestations. Ne nous cachons pas derrière notre petit doigt, c'est un peu comme cela que les choses se passent concrètement.

Je suis moi-même confronté à une situation concernant un hôpital. Cent cinq millions d'euros sont dégagés pour engager les travaux de modernisation, et je peine à enclencher le processus de lancement du cahier des charges pour une simple raison : cette rédaction du cahier des charges de la construction à venir est subordonnée à notre acceptation de la fermeture de la maternité. Vous voyez dans quelle dialectique nous sommes enfermés.

M. Pierre Jean Rochette. - Je souhaite repréciser mes propos. Il ne s'agit pas de créer une offre de soins. L'ARS sait lancer un appel à projet pour construire un nouvel EHPAD ou un nouvel hôpital ; c'est un appel d'offres avec un cahier des charges très clair.

Quand je parle d'une délégation de service public, il s'agirait uniquement de la gestion liée au groupe 1 dans les comptes publics d'EHPAD, qui concerne l'hébergement. Il n'est pas question de gérer les soins avec un prisme privatisé, qu'on ne se trompe pas. L'apport du privé peut être bénéfique sur la gestion de l'hébergement, et sur ce point, il y a des choses à faire.

Je ne porte pas cette idée au détriment des autres. Je dis simplement que, lorsque nous n'arrivons pas à régler les problèmes de nos établissements médico-sociaux et sanitaires, la seule proposition de l'ARS est de les fermer ou de les regrouper. Je préférerais une solution d'accompagnement par un acteur privé sur ces sujets de gestion de l'hébergement - la restauration, la blanchisserie, l'organisation du personnel - à des fermetures pures et dures pour nos territoires ruraux.

En réalité, en EHPAD ou en hôpital, en dessous de 100 lits, on ne sait plus faire. Dans des territoires comme le mien, composés uniquement de communes d'environ 1 000 habitants, cela signifie qu'à long terme, nous n'aurons plus d'établissement si nous n'apportons pas de solutions alternatives.

Mme Pascale Gruny, président. - Il faut s'adapter au territoire, c'est ce que nous avons fait ressortir dans le rapport. La proximité, c'est aussi cela : de l'adaptation. Un socle commun national de services est néanmoins réclamé - Gérard Lahellec en parlait -, mais bien sûr adapté aux territoires.

Beaucoup de choses ont été dites. J'ai retenu que les relations élus et ARS sont compliquées. En revanche, la population est exigeante, à juste titre. Nous aimerions répondre à tous, mais nous avons des moyens financiers de plus en plus contraints.

Il est sans doute important de rationaliser un peu, les instances et les instruments contractuels non seulement pour le temps médical, mais aussi pour le temps administratif et le temps des élus.

Il n'y a pas de CHU partout, c'est une vraie différence entre les territoires. Dans mon département je n'ai pas de faculté de médecine, et celles-ci refusent que les étudiants viennent faire leurs stages chez nous. Par conséquent, nous avons plus de difficultés à trouver des médecins.

Mme Céline Brulin, rapporteure. - Je vois très bien le paysage que décrit Patricia Schillinger. Nous avons tous à peu près le même, mais je ne sais pas s'il a évolué dans le mauvais sens. J'ai plutôt l'impression que, dans certaines ARS, la situation s'améliore. En revanche, une réalité s'impose à nous tous - élus, professionnels de santé, usagers - : les problèmes de démographie médicale sont venus percuter toute cette architecture.

Nous sommes tous confrontés au fait que nous élaborons des schémas pour réguler, installer et anticiper dans dix ou quinze ans, sauf que les gens nous disent : « C'est aujourd'hui que je n'ai pas de médecin. » Or, on ne peut pas vivre sans médecin. On ne peut pas arriver dans un territoire et s'entendre dire : « Je ne prends plus de patients. » C'est cela qui percute une organisation dont on attendrait presque qu'elle soit dans la gestion de crise permanente, car nous sommes en crise du point de vue de la démographie médicale.

Ce que disait Hervé Reynaud est très juste, mais l'ARS départementale que nous proposons aurait pour objectif de construire ce socle de services qu'a évoqué Pascale Gruny, avec l'ensemble des acteurs. Ce serait un peu le cahier des charges qu'évoquait Gérard Lahellec. Si ce cahier des charges doit être défini nationalement - car chaque citoyen français peut y prétendre -, la réalité concrète de ce socle de services ne sera pas la même dans un secteur très urbain avec de nombreux centres de santé ou, au contraire, avec des médecins libéraux isolés. Pour moi, cela devrait être, entre autres, la feuille de route de ces ARS départementalisées : construire cette réponse de proximité.

Je suis étonnée que vous n'ayez pas parlé du label France Services. Ce label a été initié par le Premier ministre avec des objectifs qui pourraient ressembler à ce que nous proposons comme socle de services.

L'objectif de France santé est de labelliser quinze structures dans chacun des départements. Ce chiffre m'interroge. Je suis en Normandie. Faut-il que ce soit quinze structures par département ? Ou bien faut-il prendre en considération le fait qu'il y a 280 000 habitants dans l'Orne et 1,2 million en Seine-Maritime et que, par conséquent, ce n'est pas forcément quinze dans les deux ? Ou se dit-on que le département le plus déficitaire, le plus désertifié médicalement, est l'Eure, et que, dans ce département, il pourrait y en avoir trente ? Je suis incapable de vous le dire et nous n'avons pas eu de réponse de l'ARS pour nous indiquer comment ils ont choisi ces quinze structures par département. Ces structures vont obtenir un financement de 50 000 euros ; elles en feront de très bonnes choses, je n'ai aucun doute là-dessus. Une règle a été définie nationalement : quinze structures par département, toutes dotées de la même somme, je ne suis pas certaine que cette règle réponde aux besoins locaux

M. Pascal Martin. - La démarche est descendante, alors que nous souhaitons, avec les élus locaux, une démarche ascendante. C'est toujours pareil : on applique la même règle à des territoires qui ont tous des diversités. Ils ne sont pas comparables. Entre la Normandie et l'Occitanie, il n'y a pas photo ! Je ne privilégie pas la Normandie par rapport à une autre région, mais elles ne sont pas comparables.

Mme Pascale Gruny, président. - Concernant le label France Santé, ce sujet a été soumis en « dernière minute » à la commission des affaires sociales. Nous avons donc perçu cela comme une opération de communication coûteuse, mise en place pour apaiser les esprits. En réalité, des structures recevront une dotation financière supplémentaire alors qu'elles n'en ont pas forcément besoin.

M. Daniel Gueret. - Je rebondis sur le calendrier de l'annonce de France Santé. Celui-ci a été particulièrement mal choisi, car annoncer cela juste avant des élections municipales a semé un désordre invraisemblable dans les intercommunalités et les communes. Dans mon département, au moins cinq communes ont été perdues ou gagnées sur le seul sujet de ces questions de santé.

Chacun, à son niveau, cherche en général à bien faire les choses ; mon propos n'est pas un réquisitoire. Seulement, en matière de santé, plus personne ne sait qui fait quoi. Le citoyen, lui, fait simplement le constat que, lorsqu'il cherche un médecin, un spécialiste ou un professionnel, ou qu'il doit placer sa mère ou son père dans un EHPAD, il est concerné au premier chef. Il sait qu'il le sera un jour, puisque le vieillissement de la population est une réalité. Nos EHPAD fonctionnent sur des règles pensées il y a quarante ans, avec une population qui ne correspond plus sociologiquement à ce qu'elle est devenue.

Une fois que l'on a dit cela, que fait-on ? Il faut revenir à la place et au rôle des conseils départementaux. Le département est perçu comme une structure de proximité et devrait être le chef de file des questions de santé. Votre rapport, pour lequel je vous félicite, le montre bien. La politique de santé est organisée en fonction des aléas de population et de vieillissement, département par département. Or, il y a eu une volonté de tout régionaliser, à un moment où le département était, dans l'esprit de beaucoup, une institution à supprimer. Le résultat aujourd'hui, comme pour les transports scolaires, c'est que la région n'est certainement pas la mieux placée pour conduire les politiques qui nécessitent une certaine proximité.

Il y a quelques semaines, lors d'une rencontre avec le président de l'association Départements de France, j'insistais sur la nécessité d'exiger de tous ceux qui aspirent à diriger le pays qu'ils clarifient leur vision pour l'avenir de la structure départementale. Les conséquences politiques de la situation actuelle sont extrêmement dangereuses. Les gens voient leurs écoles fermer - certes, pour des raisons démographiques -, leurs services publics disparaître, ils n'ont pas de médecin, pas de place en EHPAD, ou apprennent la fermeture de celui où résident leurs parents. Le résultat se traduit très souvent par un vote extrême aux élections locales. Nous venons d'assister, dans de nombreuses communes, à une répétition de ce que cela pourrait donner à l'échelon national. Par ailleurs, beaucoup trop d'acteurs, en faisant de la santé un enjeu politique, essaient de trouver des solutions parfois introuvables. Cela se traduit par une surenchère entre intercommunalités et les communes. C'est la guerre sur le terrain, car chacun se pique les médecins, et l'on a le sentiment que tout le monde s'occupe de tout. Comme l'a dit Pascale Gruny, il faut donner au territoire le droit à l'expérimentation, ici à la dérogation. Ce droit doit s'accompagner d'une évaluation, car si une expérimentation ne fonctionne pas, il faut pouvoir y mettre un terme. Il ne s'agit pas de faire n'importe quoi, mais de revenir à une certaine rationalisation dans ce domaine. Nous avons tous participé à des réunions entre professionnels de la santé, surtout en période de crise. Il faut quand même se dire que, lorsque l'on se retrouve à 70 ou à 150 autour d'une table composée quasi uniquement de professionnels de santé il est difficile pour les élus de se faire entendre. Si l'on ajoute à cela les élus se font concurrence, nous avons un enjeu politique majeur. J'attends de la période qui s'ouvre que nous exigions de ceux qui porteront le débat au niveau national de mettre la question de la santé, de son pilotage et de sa gouvernance au coeur du problème. À mes yeux, la meilleure gouvernance est la structure départementale.

Les recommandations sont adoptées.

La délégation adopte, à l'unanimité, le rapport d'information et en autorise la publication.

- Présidence de Mme Pascale Gruny, vice-président -

La réunion est ouverte à 9 h 05

Colloque intitulé : « La subsidiarité en action : condition de la décentralisation ? », en partenariat avec l'Association française du Conseil des communes et régions d'Europe (AFCCRE) et Départements de France

Mme Pascale Gruny, vice-président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. - Mesdames, messieurs les élus, mes chers collègues, mesdames, messieurs, je suis heureuse de vous accueillir ce matin au Sénat pour ce colloque consacré à la subsidiarité, organisé par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, en partenariat avec l'Association française du Conseil des communes et régions d'Europe (AFCCRE) et Départements de France. Je tiens à excuser notre président, Bernard Delcros, qui m'a demandé de le représenter ce matin, car il est retenu dans son département.

La subsidiarité, ici, nous en parlons souvent. Siégeant également à la commission des affaires européennes, je peux témoigner de la place qu'occupe ce principe dans nos travaux. Il est de ceux que l'on cite volontiers dans les discours sur la décentralisation, sans toujours en mesurer la portée exacte, ni les applications concrètes. Notre ambition ce matin est précisément d'aller au-delà de l'invocation théorique pour interroger ce principe dans toutes ses dimensions, ses fondements juridiques et philosophiques, et sa mise en oeuvre à travers les réalités de l'action territoriale.

Deux tables rondes structureront nos échanges. La première restituera la subsidiarité dans ses différents fondements. La seconde permettra d'illustrer concrètement ce principe à partir de l'action départementale et de retours d'expérience.

Un mot d'abord sur les racines du principe.

La subsidiarité est un principe ancien. Avant d'être inscrit dans nos constitutions ou dans les traités européens, il est né d'une tradition philosophique et religieuse. Aristote considérait que la société était composée de groupes, emboîtés les uns dans les autres, chaque groupe travaillant à répondre aux besoins insatisfaits de la sphère immédiatement inférieure. L'Église catholique a formulé clairement le principe en 1931 : ce qu'une communauté plus petite peut faire par elle-même ne doit pas lui être retiré pour être confié à une instance plus grande.

Appliqué à l'organisation de l'État, ce principe est une règle de bon sens. Chaque décision doit être prise au niveau le plus pertinent, c'est-à-dire le plus proche du terrain. Ce principe de subsidiarité a trouvé sa place dans la Loi Fondamentale allemande et dans le droit européen, puisque le traité de Maastricht de 1992 l'a consacré au niveau communautaire. Aujourd'hui inscrit à l'article 5 du traité sur l'Union européenne, il dispose que « l'Union intervient seulement si [...] les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres ».

Venons-en à la subsidiarité dans notre organisation territoriale. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, issue de la révision constitutionnelle engagée cette année-là, a inscrit à l'article 72, alinéa 2, de la Constitution le principe selon lequel « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ». Cette formulation pose un principe d'organisation : la décision publique appartient par vocation à l'échelon le plus proche du citoyen qui peut l'exercer efficacement. Remonter vers l'échelon supérieur ne se justifie que lorsque l'action de proximité ne peut produire ses effets de manière satisfaisante.

Toutefois, ce principe, ainsi formulé, reste largement incantatoire. Depuis son introduction, le Conseil constitutionnel l'a interprété comme une orientation adressée au législateur, et non comme une règle directement invocable permettant de censurer une disposition législative. Le principe de subsidiarité est donc constitutionnalisé sans être pleinement opérationnel. C'est un paradoxe que nos intervenants seront invités à éclairer ce matin : un principe inscrit dans la Constitution depuis plus de vingt ans, dont la portée normative reste à construire, alors même qu'il pourrait constituer un fondement puissant pour réarticuler décentralisation, proximité et efficacité de l'action publique.

Ce paradoxe appelle une ambition, que la délégation a faite sienne dans ses travaux les plus récents. En effet, la subsidiarité constitue un fil conducteur de nos missions d'information.

Ainsi, dans son rapport sur les métropoles, adopté en juin 2021, notre délégation avait mis en lumière un dysfonctionnement structurel : les métropoles s'étaient trouvées progressivement encombrées de compétences de proximité qu'elles n'avaient ni les moyens ni la légitimité d'exercer convenablement. La recommandation centrale du rapport consistait à élargir et à clarifier le champ de l'intérêt métropolitain afin de fonder la répartition des compétences sur la capacité réelle de chaque échelon à agir. La subsidiarité, c'est l'intérêt communautaire ou métropolitain bien compris. Ce que l'intercommunalité réalise mieux que la commune seule, elle le prend en charge ; ce qui relève de la proximité communale, elle le restitue.

Cette logique est approfondie dans les travaux en cours de la délégation sur l'intercommunalité, à travers la notion de projet de territoire. Ce dernier apparaît comme le meilleur support de démonstration de la plus-value intercommunale : il permet à chaque établissement public de coopération intercommunale (EPCI) de définir, avec ses communes membres, les domaines dans lesquels l'action collective produit une valeur ajoutée réelle par rapport à l'action communale isolée. Il ne constitue pas un document de planification de plus ; il est l'expression concrète du principe de subsidiarité, la traduction opérationnelle de la question fondamentale : à quel échelon cette compétence est-elle le mieux exercée ?

Un mot, enfin, sur le département, qui est au coeur de la seconde table ronde. Cet échelon essentiel incarne une subsidiarité d'un type particulier : celle de la solidarité territoriale. Il est en effet le pivot des solidarités humaines et territoriales. Il prend en charge ce que ni la commune ni l'intercommunalité ne peuvent assumer de manière aussi adaptée : l'aide sociale, la protection de l'enfance, l'accompagnement des territoires fragiles, etc.

Dans un contexte de recentralisation perçue, réaffirmer la place du département, c'est réaffirmer la subsidiarité dans ses effets les plus concrets pour nos concitoyens.

Mesdames, messieurs, nous avons conçu ce colloque non comme un exercice académique, mais comme une contribution utile au débat sur l'avenir de la décentralisation. La subsidiarité est un principe d'avenir permettant de conjuguer efficacité de l'action publique et démocratie de proximité.

Je remercie chaleureusement nos partenaires - Départements de France et l'AFCCRE - ainsi que l'ensemble des intervenants qui ont accepté de contribuer à cette réflexion collective. Je vous souhaite d'excellents travaux ce matin.

M. Jean-Léonce Dupont, vice-président de Départements de France. - Mesdames, messieurs les élus, mes chers collègues, mesdames, messieurs, mes premiers mots sont des remerciements pour l'accueil très chaleureux que nous réserve le Sénat.

Madame la présidente, je suis très heureux de vous retrouver après les échanges que nous avions eus lors d'un déplacement de l'Institut du Sénat, dont je garde un excellent souvenir.

J'ai également une pensée pour Bernard Delcros, avec qui nous avons échangé et qui ne pouvait être présent ce matin. Je suis heureux d'être aux côtés de l'Association française du Conseil des communes et régions d'Europe, avec laquelle nous avons souhaité organiser ce colloque consacré à une question fondamentale : la subsidiarité.

La subsidiarité est un terme technique, parfois méconnu, mais profondément politique. Derrière ce terme qui peut paraître abstrait se cache une question simple : faisons-nous encore confiance aux territoires ? Je préfère d'ailleurs parler de « collectivités locales », le terme de « territoire » me paraissant renvoyer à une approche quelque peu technocratique héritée de la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (Datar) des années 1970. La collectivité locale, c'est un rassemblement d'individus ; nous sommes donc au coeur de l'humain.

Le principe de subsidiarité repose sur une idée de bon sens : laisser agir au plus près du terrain celles et ceux qui en connaissent les réalités. Il s'agit de redonner aux élus locaux les moyens d'agir. Pour chaque politique publique, posons-nous la question de l'échelon le mieux placé pour agir le plus efficacement possible. Cette question est devenue centrale.

La subsidiarité est donc bien plus qu'un principe juridique inscrit dans notre Constitution ; c'est une certaine idée de la décentralisation, peut-être même une certaine idée de la République. C'est un État qui accepterait que l'efficacité de l'action publique ne se décide pas uniquement depuis le sommet et qui rapprocherait, selon les mots de Mirabeau, « l'administration des hommes et des choses ».

Pour employer quelques anglicismes, comment introduire du bottom-up dans un État qui fonctionne en permanence selon une logique de top-down ? Il ne s'agit pas que tout le savoir vienne du sommet pour irriguer les collectivités locales ; il convient aussi de reconnaître que les collectivités disposent de savoirs susceptibles d'éclairer le sommet.

Depuis plusieurs années, nous, les élus locaux, avons pourtant le sentiment inverse. Nous constatons une recentralisation progressive et une réduction des marges de manoeuvre locales, alors même que les citoyens attendent toujours davantage de leurs élus de proximité. Une idée revient souvent dans les échanges avec la haute technocratie : l'État serait le seul garant de l'intérêt général. Vous imaginez bien que je ne partage pas cette conception.

De la même manière, l'application de cet intérêt général défini par l'État passe souvent par une réduction des marges de manoeuvre locales, c'est-à-dire de nos recettes. Au niveau départemental et régional, nous n'avons plus aucune capacité à fixer une assiette ou un taux. Nous sommes même allés plus loin avec le contrat dit de Cahors, dans lequel l'État déterminait le niveau de dépense acceptable des collectivités locales.

J'ai toujours considéré qu'un contrat supposait une discussion entre deux parties libres et indépendantes qui se mettent d'accord sur un texte. La notion technocratique du contrat est plutôt la suivante : « Je décide, vous exécutez et, si vous ne le faites pas, je vous sanctionne ». Cela nourrit les interrogations qui sont les nôtres.

Dans ce contexte, Départements de France s'est opposé à plusieurs réformes territoriales, notamment à la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite NOTRe, et à la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite Maptam, qui ont supprimé la clause de compétence générale sans simplifier l'action publique. Nous constatons aujourd'hui les limites d'une organisation extrêmement rigide dans la répartition des compétences.

Les départements sont au coeur des solidarités humaines et locales. Ils constituent le bon échelon pour exercer une action de proximité ; c'est pourquoi la subsidiarité nous paraît essentielle. Elle permet d'adapter l'action publique aux réalités locales plutôt que d'imposer partout des réponses uniformes. Encore faut-il que ce principe, inscrit dans la Constitution, ne demeure pas un simple affichage.

En termes d'opérationnalité, que signifie concrètement la subsidiarité ? Aucune liberté locale sans moyens d'agir ; aucune décentralisation réelle sans autonomie fiscale et financière. Beaucoup d'entre nous considèrent d'ailleurs que, faute d'avoir supprimé les départements, l'on organise aujourd'hui leur asphyxie financière, pour ne pas dire leur assassinat financier, comme j'ai déjà eu l'occasion de l'exprimer ici même, au Sénat.

Départements de France avait proposé un « New deal départemental » fondé sur une logique de confiance, de dialogue et de responsabilité entre l'État et les collectivités locales.

Nous avons besoin d'une organisation territoriale plus souple, plus réactive et plus proche de nos concitoyens. Tel est le sens du colloque qui nous réunit aujourd'hui. Il ne s'agit pas seulement de débattre de principes juridiques, mais il importe de réfléchir à l'avenir même de notre organisation territoriale et de notre conception de l'État.

Deux tables rondes structureront nos travaux, sous la forme d'auditions successives. S'ensuivra un temps d'échange avec les intervenants.

Au-delà de nos travaux d'aujourd'hui, une interrogation demeure : celle de la réforme profonde de l'État devenue nécessaire. J'ai souvent le sentiment que remettre régulièrement sur le papier la réforme des collectivités territoriales, qu'il s'agisse de leur champ de compétences ou de leur périmètre, revient à agiter l'opinion pour ne pas avoir à traiter le sujet principal : la nécessité absolue de la réforme de l'État français. Nous occupons l'opinion avec les collectivités locales sans trancher la question de la réforme de l'État.

Après le dernier Congrès des Assises des Départements de France à Albi, au cours duquel le Premier ministre avait annoncé plusieurs orientations qui nous semblaient positives, à la fois sur la décentralisation et sur la déconcentration, les textes aujourd'hui en notre possession, uniquement consacrés à la déconcentration, sont une illustration parfaite de ce que je viens d'exposer. On nous parle d'un acte presque nouveau de décentralisation ; nous sommes en réalité face à un approfondissement de la déconcentration qui constitue en réalité un recul de la décentralisation.

L'intérêt de notre réunion aujourd'hui s'inscrit notamment dans la compréhension du moment présent.

Pour cette première table ronde, nous avons le plaisir d'accueillir M. Benjamin Morel, maître de conférences en droit public à l'université Panthéon-Assas, président du conseil scientifique de la Fondation Res Publica et auteur de nombreux ouvrages consacrés au Parlement, à la décentralisation, à la différenciation territoriale, ainsi qu'aux évolutions contemporaines de nos institutions.

Vos travaux, monsieur Morel, analysent avec une grande acuité les crises politiques et institutionnelles que traverse notre pays, comme en témoignent vos derniers ouvrages, Le nouveau régime ou l'impossible parlementarisme et Crise politique, crise de régime. Vous intervenez régulièrement aux côtés de Départements de France, notamment dans le cadre du groupe de travail consacré à la décentralisation et lors des Assises de Départements de France, pour éclairer ce que vous appelez « le destin contrarié de la décentralisation ». Qu'en termes élégants ces choses-là sont dites !

Vous nous aiderez surtout à répondre à plusieurs questions fondamentales préalables à toute réforme territoriale : pourquoi décentraliser, dans quelles intentions, selon quelles visions de l'organisation territoriale et, finalement, vers quel idéal de décentralisation voulons-nous aller ?

Nous accueillons également M. Romain Pasquier, docteur en sciences politiques, directeur de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), titulaire de la chaire Territoires et mutations de l'action publique (TMAP) à Sciences Po Rennes, politologue et membre du conseil scientifique du Groupement de recherche sur l'administration locale en Europe (Grale) - CNRS/Paris 1.

Vos travaux, monsieur Pasquier, font aujourd'hui référence sur les questions de démocratie locale, d'organisation territoriale et de gouvernance des collectivités en France comme en Europe. Vous intervenez régulièrement dans de nombreuses universités étrangères, notamment sur les mutations des administrations locales européennes et les nouveaux équilibres territoriaux. Fin connaisseur des collectivités territoriales et des dynamiques de décentralisation, vous êtes également l'auteur du Dictionnaire encyclopédique de la décentralisation.

Madame Mélanie Lepoultier, vous êtes présidente de la délégation française du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe (CPLRE), présidente déléguée de l'Association française du Conseil des communes et régions d'Europe, vice-présidente du conseil départemental du Calvados et maire, réélue, de Sommervieu.

Élue de terrain profondément engagée, vous portez avec conviction la défense des départements, mais aussi celle d'une Europe forte des territoires, fidèle à l'idéal de décentralisation. Cet idéal trouve ses principes et ses valeurs dans la Charte européenne de l'autonomie locale, texte fondamental que la France fut le dernier État européen à ratifier après l'avoir signé plus de vingt ans auparavant. Cela en dit long sur notre culture centralisatrice.

Pour ouvrir cette table ronde, il nous a semblé essentiel de commencer par la dimension européenne du principe de subsidiarité. Avant même d'être un principe constitutionnel français, la subsidiarité est au coeur de la conception européenne de l'autonomie locale. Madame Lepoultier, vous nous rappellerez combien la subsidiarité constitue l'essence même de la Charte européenne de l'autonomie locale.

Ce principe porte une idée simple, mais fondamentale : le pouvoir politique doit toujours s'exercer au plus près des citoyens. La charte européenne en donne d'ailleurs une traduction très concrète. Cette liberté n'a de sens que si elle s'accompagne de véritables moyens d'action, de ressources humaines, de capacités financières et d'une autonomie fiscale suffisante.

Dans ce contexte, plusieurs questions se posent.

De quelle protection concrète bénéficie aujourd'hui le principe de subsidiarité dans la Charte européenne de l'autonomie locale ? Surtout, comment cette charte peut-elle nous aider à faire évoluer une tradition centralisatrice, pour ne pas dire jacobine, qui entre parfois en contradiction avec la libre administration des collectivités locales ?

Le principe de subsidiarité est-il davantage mobilisé par d'autres États européens, et quelles bonnes pratiques ou évolutions pourraient utilement inspirer notre modèle français de décentralisation ?

Enfin, selon vous, quels sont aujourd'hui les principaux apports du Congrès du Conseil de l'Europe pour faire progresser notre conception française de la décentralisation ?

Mme Mélanie Lepoultier, vice-présidente du conseil départemental du Calvados, maire de Sommervieu, vice-présidente de Bayeux Intercom, présidente de la délégation française du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe (CPLRE), présidente déléguée de l'Association française du Conseil des communes et régions d'Europe (AFCCRE), vice-présidente du Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE). - Mesdames, messieurs les élus, mesdames, messieurs, intervenir ici, au Sénat, est toujours un honneur, et je me félicite de l'excellente collaboration entre l'AFCCRE et votre délégation.

Je ne suis pas juriste et ne suis donc pas spécialiste du droit européen en matière de subsidiarité, même si ce principe est aujourd'hui étroitement lié au droit européen. Dans la plupart des travaux consacrés à cette notion, celle-ci est d'abord envisagée sous l'angle des relations entre l'Union européenne et ses États membres.

Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe investit toutefois ce champ depuis plusieurs décennies. Le Conseil de l'Europe regroupe aujourd'hui 46 États membres ayant choisi de s'unir pour promouvoir la démocratie, les droits humains et l'État de droit. C'est à travers ce prisme que j'aborderai le sujet. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, l'une des deux assemblées du Conseil de l'Europe, rassemble des élus locaux issus de l'ensemble de ces États et représentant plus de 130 000 collectivités territoriales.

Ses travaux s'inscrivent dans cette perspective, qu'il s'agisse d'adaptation au dérèglement climatique, d'accès aux soins, de trafic de drogue, de désertification médiatique ou encore d'enseignement de l'histoire régionale. Le renforcement de la démocratie locale constitue l'une de ses missions fondamentales. À cet égard, le Congrès comme le Conseil de l'Europe ont réaffirmé, notamment lors du Sommet de Reykjavik de 2023, le rôle des collectivités territoriales comme premier niveau d'exercice de la démocratie.

La Charte européenne de l'autonomie locale, élaborée par la Conférence des pouvoirs locaux et régionaux, ancêtre du Congrès, est devenue le traité international de référence en la matière.

Cette charte, ouverte à la signature en 1985 et entrée en vigueur en 1988, a été signée par la France dès son ouverture, mais n'a été ratifiée qu'en 2007. Plus de vingt États l'ont ratifiée sans réserve, ce qui n'est pas le cas de notre pays.

La charte fixe des normes communes destinées à protéger et développer les droits et libertés des collectivités locales. Elle engage les États qui l'ont ratifiée à respecter un certain nombre de conditions, de principes et de pratiques. Son préambule rappelle que les collectivités locales constituent l'un des principaux fondements de tout régime démocratique et que l'existence de collectivités investies de responsabilités effectives permet une administration à la fois efficace et proche du citoyen. Nous sommes au coeur du sujet qui nous réunit aujourd'hui.

Ce préambule revêt une valeur juridique particulière en tant que partie intégrante du seul traité international multilatéral régional consacré à la promotion et à la défense de l'autonomie locale.

Au début des années 1980, les travaux conduits sous l'impulsion d'Alain Delcamp, ancien secrétaire général du Sénat, visaient à rédiger un texte invitant les États à réfléchir à leur propre organisation en s'appuyant sur l'expérience démocratique au plus près du terrain.

Les fondateurs entendaient non pas imposer l'uniformité, mais faire respecter un certain nombre de principes afin de trouver l'expression la plus juste et la plus compréhensible par tous des conditions d'exercice d'une démocratie locale.

La charte aborde ainsi la conciliation entre décentralisation et subsidiarité, les tutelles juridiques et financières liées aux collectivités territoriales ainsi que le contenu des affaires locales, avec la volonté forte de maintenir l'exigence d'une part substantielle de ressources propres, essentielle à l'exercice des responsabilités locales.

Les articles 2 à 4 de la première partie de la charte définissent l'autonomie locale et sa portée. La charte est un document extraordinaire, extrêmement synthétique, qui n'a pas eu à évoluer depuis 1985 et reste pleinement adapté aux enjeux qui sont les nôtres.

Ainsi, l'article 2 précise que le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne des États et, autant que possible, dans la Constitution. Cela inclut le pouvoir de réglementer et de gérer une part substantielle des affaires publiques sous leur propre responsabilité et dans l'intérêt des populations locales : les collectivités locales ne doivent pas être confinées dans le simple rôle d'agent des autorités supérieures ; le droit formel de régler et de gérer certaines affaires publiques doit s'accompagner des moyens de les exercer effectivement ; ce droit est pleinement protégé par un droit de recours juridictionnel institué par la charte.

Les collectivités territoriales doivent agir dans les compétences où elles sont le plus à même de servir l'intérêt général des populations locales - c'est, à mon sens, le maître mot. D'après la charte, la partie des affaires publiques gérées par les collectivités locales doit être importante et non résiduelle, afin de mettre en oeuvre de réelles stratégies pertinentes au profit des habitants d'un territoire.

Aux termes du paragraphe 3 de l'article 4, l'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber de préférence aux autorités les plus proches des citoyens. L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir compte de l'ampleur et de la nature de la tâche, ainsi que des exigences d'efficacité et d'autonomie. L'exercice des responsabilités publiques doit donc passer par une décentralisation des compétences pour répondre aux besoins des citoyens au plus près du terrain et en sollicitant l'entité la plus adéquate. C'est ce fameux bottom-up dont vous parliez tout à l'heure.

Il y va de la légitimité des élus et des collectivités territoriales, ainsi que de la vivacité de la démocratie. Si l'on ne respecte pas ce principe, les collectivités territoriales, incapables de répondre aux exigences de leurs compétences, s'en trouvent délégitimées. L'impact sur la démocratie locale est immédiatement visible lors des élections.

Vous l'aurez compris, la Charte européenne de l'autonomie locale est un outil d'ancrage de la subsidiarité et de la décentralisation dans l'organisation interne des pays signataires. Quelle valeur a-t-elle ? D'abord celle d'un traité international contraignant signé par 46 pays aux organisations territoriales extrêmement diverses. Nombre d'entre eux attachent une grande importance aux conclusions et recommandations du suivi de la charte, effectué tous les cinq ans par le Congrès, sur proposition d'une délégation composée d'élus locaux et d'experts qui sont rendus dans un pays : l'Irlande prépare ainsi une réforme destinée à mettre en oeuvre le principe de subsidiarité décrit dans la charte, la Norvège a enrichi sa Constitution d'un article à ce sujet, la Finlande a étendu l'application de la charte aux provinces de protection sociale, qui s'approchent peu ou prou des départements français, afin de protéger leur autonomie, le Liechtenstein, Saint-Marin, la République de Moldova et l'Ukraine oeuvrent ardemment à la mise en oeuvre de la charte dans leur organisation territoriale interne.

Le dernier suivi de la France a eu lieu en 2023, aboutissant à un certain nombre de recommandations dont voici la conclusion : le Congrès demande que le Comité des ministres invite les autorités françaises à poursuivre la décentralisation en ancrant le principe de subsidiarité.

Quarante ans après son écriture, la charte demeure d'actualité dans un contexte global de recentralisation, y compris à l'échelle européenne et extra-européenne. Voici ce qu'Alain Delcamp en dit : « La démocratie locale est d'abord un engagement qui va au-delà du droit et doit, pour justifier son existence, être un niveau d'institution qui se distingue par ses actions concrètes et son humanité. Je suis heureux que le Conseil de l'Europe ait compris que David pouvait parfois être aussi fort que Goliath, à condition de bien définir sa spécificité et ses actions. »

La capacité des collectivités locales, niveau le plus adéquat pour répondre aux populations locales, est l'enjeu qui a conduit à l'écriture de cette charte pleinement appliquée dans de nombreux pays européens, qui veillent à appliquer les recommandations qui émanent de son suivi. (Applaudissements.)

M. Jean-Léonce Dupont, vice-président de Départements de France. - Avec Benjamin Morel, nous allons maintenant revenir aux fondements historiques, philosophiques et juridiques du principe de subsidiarité, dont les premières formulations trouvent en effet leur origine dans la doctrine sociale de l'Église catholique, dans les encycliques de Léon XIII, puis dans Quadragesimo anno en 1931. Au fond, cette doctrine repose sur une idée extrêmement moderne : ne jamais retirer à une personne, à une communauté ou à un corps intermédiaire ce qu'il est capable d'assumer par lui-même.

Comment cette doctrine philosophique et sociale a-t-elle progressivement irrigué notre droit public et notre conception française de la décentralisation ? Les collectivités locales peuvent-elles aujourd'hui se réapproprier ce principe constitutionnel pour lui donner une portée plus concrète et plus effective, et par quels moyens ? Le Conseil constitutionnel peut-il durablement continuer à reconnaître le principe de subsidiarité sans lui donner une pleine effectivité juridique ? Selon vous, qu'est-ce qui explique cette retenue persistante du juge constitutionnel ?

M. Benjamin Morel, maître de conférences en droit public à l'université Panthéon Assas. - Je suis très heureux ce matin d'être parmi vous pour parler de ce concept dont on aime souvent se gargariser, mais que l'on comprend mal.

On ne sait vraiment où l'on va que si l'on sait d'où l'on vient. La subsidiarité, inhérente à notre conception même de la décentralisation depuis le XIX^e siècle, a été galvaudée, consacrée, puis oubliée.

La subsidiarité ne date pas de 1931 et de la fameuse encyclique que vous connaissez tous maintenant ; elle ne date pas non plus de sa consécration par le traité de Maastricht dans le droit de l'Union européenne. La notion de subsidiarité est fondamentalement inhérente à l'histoire française du rapport entre le local et le national.

Ce concept permet en effet d'articuler trois choses : l'unité des pouvoirs publics ; l'existence - non pas de la décentralisation, notion très technique qui désigne un processus plus qu'un but - mais plutôt de pouvoirs locaux ; la capacité d'agir au plus près du terrain tout en évitant de dissoudre l'organisation des pouvoirs publics dans une multitude d'exceptions.

L'unité des pouvoirs publics est à questionner ; le pouvoir local est, pour le moins, aujourd'hui en grande partie réduit ; nous nous perdons dans une pluralité d'exceptions. C'est bien la preuve que la subsidiarité n'est pas vraiment là.

Quelques éléments historiques : la subsidiarité vient de loin. Le concept est relativement nouveau en droit, mais on le retrouve dès l'Antiquité. La cité grecque ne naît pas ex-nihilo ; les cités grecques, Athènes, et même Rome sont organisées en tribus. Si l'on trouve un « s » à la fin de certains noms de cités grecques, c'est parce qu'à l'origine l'unité se construit à partir d'une pluralité tribale ou villageoise. L'idée que l'on aurait la nécessité d'organiser un pouvoir à travers l'ordonnancement de communautés préétablies est chez Aristote et, plus tard, chez Cicéron. Cela suppose de distinguer ce qui relève d'un ordre normatif - la cité - et de ce qu'Aristote appelle des dominations préétablies - les entités antérieures à la polis, le premier ne devant ni masquer ni empêcher la capacité d'agir au niveau local ou au niveau des communautés préconstituées.

Celui qui fait passer cela dans la doctrine de l'Église catholique, c'est saint Augustin, qui pense la chose au regard d'un nouveau concept qui n'est plus la cité, mais l'universalité de la communauté des croyants. Pour Saint Thomas d'Aquin, l'Église repose sur une totalité ordonnée avec un objectif d'organisation universelle, mais celle-ci ne peut faire fi de l'organisation des nations qui s'impose à elle, ni d'une organisation au sein même de l'Église qui en tienne compte - avec le concordat de Bologne conclu avec la France, par exemple.

Cette idée est peu à peu ordonnée et organisée d'abord par Johannes Althusius, qui dépasse la question de la subsidiarité territoriale, et s'interroge sur le rapport entre un ordre politique et ce que l'on pourrait appeler les corps constitués ou les corps intermédiaires. Pour Althusius, comme plus tard pour la pensée personnaliste, on ne peut pas réduire l'individu à une monade, à une simple individualité - dans l'ordre politique qui est le nôtre, au seul citoyen. C'est une personne, qui entretient des liens familiaux, mais aussi associatifs, territoriaux ou d'intérêt qui méritent d'être représentés.

Dans notre histoire, pour aller un peu vite, cela donnera la réflexion sur les représentations corporatistes et le Conseil économique et social. Dans la doctrine sociale de l'Église, cela donnera l'idée qu'il doit y avoir une représentation de ces liens divers, aboutissant à l'encyclique de 1931, où Pie XI formule la notion de subsidiarité telle qu'elle a été évoquée tout à l'heure : ce qui peut être fait au niveau inférieur ne peut être retiré pour être confié à un niveau supérieur en excluant ce niveau inférieur de toute capacité d'action.

On la retrouve de manière régulière dans la doctrine de l'Église. En 1961, Jean XXIII, dans l'encyclique Mater et Magistra, la pose comme principe fondamental de la philosophie sociale. En 2020, le pape François explique que ce n'est pas seulement une logique du bas vers le haut, mais aussi une logique du haut vers le bas. En d'autres termes, l'idée n'est pas forcément de tout confier au local ; il peut y avoir la nécessité de confier une tâche à un niveau supérieur ; il faut une appréciation du niveau pertinent d'action religieuse - ou, pour ce qui nous concerne, d'action publique.

Mais je ne suis pas là pour vous faire le catéchisme. Nous allons donc parler un peu d'action publique et de la manière dont la subsidiarité percole dans la pensée républicaine française. L'Ancien Régime ne conçoit pas l'ordre normatif comme nous le concevons. Comme le note mon collègue Denis Baranger, sous l'Ancien Régime, la loi n'a pas forcément pour objectif de modeler des comportements, elle n'a même pas forcément pour objectif d'être appliquée. Elle est d'abord un acte d'expression d'une idée qui est celle du roi. Ensuite, qu'elle s'applique ou ne s'applique pas, on ne le sait pas trop. Il n'y a pas vraiment de hiérarchie des normes. Bref, le droit de l'Ancien Régime est vraiment un territoire très exotique pour nous, qui étudions les ordres juridiques modernes, c'est une forme de terra incognita.

Cela implique que même si le roi veut, même si le roi prend un acte, un décret, un édit - tout cela n'est pas très clair dans la hiérarchie des normes -, vous pouvez avoir des pouvoirs locaux qui agissent et qui doivent agir, car l'objectif n'est pas la complétude du modèle normatif, comme dans les systèmes modernes. Nous héritons de cette subsidiarité qui s'impose de fait, parce qu'il faut bien que quelqu'un agisse quand il y a un problème. Comme le roi n'a pas forcément pour but d'agir, mais d'envoyer de grandes lignes directrices, il y a nécessairement une organisation ancrée au niveau local, quelles que soient les collectivités - même si le mot est évidemment anachronique -, qui sont en capacité d'agir.

La Révolution tente de tourner la page, et en même temps elle repose sur une tension. On dit souvent que la Révolution est le triomphe de l'État. Pour les révolutionnaires, quelle que soit leur tendance, ce n'est pas le cas. L'État n'est pas vraiment pensé sous la Révolution ; ce qui est important, c'est la primauté de la loi. C'est très différent : la nuit du 4 août 1789, l'abolition des privilèges des ordres et des provinces signifie que la loi est la même pour tous et qu'il y a une unité du législateur. L'indivisibilité de la République, votée par la Convention girondine à l'unanimité, c'est l'unité de la loi et du législateur. C'est le principe qui est posé, même s'il peut y avoir des exceptions ménagées par la loi en cas de contraintes objectives.

Il peut y avoir en revanche une diversité de l'action publique. La Révolution est moins étatiste que communaliste. L'échelon de base, celui qui est en capacité d'agir et de traduire la loi, est d'abord un échelon hyperlocal. On retrouve des fondements intellectuels de cet échelon communal dans la construction de la pensée révolutionnaire. La Révolution pense essentiellement par Rousseau, mais sur ce sujet, elle pense un peu par Montesquieu, qui met justement en avant le poids de la commune ou du moins des corps intermédiaires pour la capacité à agir.

La Révolution fait cependant face à un double écueil. On parle souvent de révolte fédéraliste, mais c'est un abus : le fédéralisme n'est pas conçu sous la Révolution puisqu'il y a unité de la loi. « fédéraliste » est un nom d'oiseau que les Montagnards jettent à la tête des Girondins à l'époque. La révolte « fédéraliste » donne toutefois le sentiment que des pouvoirs locaux puissants peuvent représenter une menace pour l'État. Il y a une autre menace, de l'autre côté, qui est la Commune de Paris. Paris se veut un État dans l'État, et la Commune de Paris est une menace pour la Révolution et pour l'État - ce qui explique, vous le savez, qu'il n'y aura pas de maire de Paris pendant longtemps. Par conséquent, à partir du Directoire, on commence à se méfier fondamentalement des pouvoirs locaux.

C'est au cours du XIX^e siècle qu'un basculement s'opère : on commence à retrouver un sens à un pouvoir local effectif. On parle beaucoup de Tocqueville, mais on ne le redécouvre que dans les années 1980 ; il n'est donc pas forcément une source d'inspiration à l'époque. L'une des sources d'inspiration est la doctrine républicaine de Jules Barni qui, dans son Manuel républicain, écrit cette phrase que l'on entend souvent - Gérard Larcher aime à la prononcer - : « la commune est la petite république dans la grande ». Qu'est-ce que cela signifie ? Que pour les républicains, la République, ce n'est pas seulement l'échelon national, mais aussi l'échelon territorial, notamment la commune.

Pour ces républicains des années 1870 qui ont vécu la chute de la Deuxième République - une république sans républicains - et le triomphe du Second Empire, prospère et populaire dans les années 1860, comment former des républicains ? Leur idée est la suivante : si un impôt prélevé a un produit au niveau local - par exemple si on augmente ma taxe d'habitation, mais qu'ensuite l'école est rénovée -, je comprends ce que signifie le consentement à l'impôt. Je comprends ce que signifie le vote sur un bilan et sur un projet. Si je suis capable de le comprendre au niveau local, je le comprends au niveau national et je suis déjà républicain. La République se construira par l'école et par l'échelon local. Si je comprends cela au niveau local, je peux comprendre pourquoi on augmente mon impôt sur le revenu pour construire un porte-avions que je ne verrai peut-être jamais.

Cela conduit aux deux grands piliers de la subsidiarité à la française, assez spécifiques et profondément efficaces. Le premier est la clause de compétence générale, d'abord pour les départements - c'est la loi du 10 août 1871 - puis pour les communes - c'est la loi du 5 avril 1884. En fait, on réinvente l'eau tiède - ce n'est pas une critique pour le thème du colloque - avec le concept de subsidiarité. C'est le principe même de la clause de compétence générale telle que nous l'avons construite historiquement : s'il y a un intérêt public local à agir, l'échelon pertinent peut agir.

Deuxième pilier : l'autonomie, non pas financière, mais fiscale. Souvenez-vous : j'augmente ma taxe d'habitation, je rénove l'école. Si je n'ai pas de levier fiscal, je peux avoir la liberté d'agir, mais je n'en ai pas les moyens. Ces deux fondements sont structurels et structurants avant même les lois de décentralisation des années 1980 qui parachèvent cela, mais n'inventent rien. C'est ce qui va permettre ensuite les expériences du socialisme municipal, bien avant la décentralisation et la conceptualisation du principe de subsidiarité.

Permettez-moi de conclure sur un paradoxe : nous n'avons jamais autant consacré la subsidiarité et nous ne l'avons jamais autant oubliée. En 2003, nous avons constitutionnalisé le principe de subsidiarité et l'autonomie financière des collectivités territoriales - merveilleux ! Mais que faisons-nous depuis ? Rien. Ou plutôt, nous régressons. Adieu à la clause de compétence générale ! C'est tout de même l'un des fondements de notre rapport aux collectivités. Or le pouvoir local, c'est la capacité d'agir localement là où il y a matière à le faire. Quand on supprime la clause de compétence générale, c'est fini.

J'ai été auditionné il y a quelques années avec sept collègues sur le sujet de la différenciation territoriale à l'Assemblée nationale. Nous disons tous aux députés : votre projet est étrange, il n'y a pas d'ordre juridique qui repose sur la dérogation. Déroger à la norme est le contraire même d'un ordre juridique organisé. Que voulez-vous ? Où voulez-vous aller ? Dans leur réponse, ils nous définissent plus ou moins la clause de compétence générale. Alors, nous essayons : votre projet ne tient pas debout, mais la clause de compétence générale pourrait être une bonne idée. C'est alors qu'un député vend la mèche et me dit : « Vous comprenez, si on rétablissait la clause de compétence générale, les élus pourraient faire des sottises. »

C'est cette défiance du national envers le local qui ne permet pas l'épanouissement d'un pouvoir local. Nous avons donc une jurisprudence du Conseil constitutionnel mais aussi des lois qui ont complètement désactivé cette notion.

Deuxième élément : l'autonomie fiscale - et non l'autonomie financière, car transférer un point de TVA ne donne pas de leviers, de marges de manoeuvre. Or le principe de la subsidiarité suppose de disposer de leviers. Il y a une réflexion constitutionnelle à mener pour que, demain, le Conseil constitutionnel puisse être le gardien de la subsidiarité et de l'autonomie fiscale. Il y a aussi une réflexion sur les futures lois de décentralisation qui pourraient advenir, avec deux priorités : comment donner une capacité effective à agir - sans doute à travers un rétablissement de la clause de compétence générale ; des ressources fiscales avec la capacité de faire varier un taux. (Applaudissements.)

M. Jean-Léonce-Dupont, vice-président de Départements de France. - Merci pour cette mise en perspective essentielle. Avec Romain Pasquier, nous allons maintenant nous intéresser aux transformations contemporaines du principe de subsidiarité et à la manière dont il a progressivement imprégné les politiques publiques européennes et territoriales. Vos travaux montrent que la subsidiarité a connu une véritable mutation dans l'ordre juridique européen, mais aussi dans les pratiques administratives et institutionnelles. Vous évoquez notamment ce que vous appelez les « avancées silencieuses de la subsidiarité », particulièrement intéressantes, car elles suggèrent que les évolutions territoriales les plus profondes ne sont pas toujours les plus visibles.

Comment expliquer que ce principe, longtemps perçu comme essentiellement symbolique ou doctrinal, ait progressivement acquis une véritable portée politique en Europe, et peut-être plus timidement en France ? Que recouvre cette expression ? La subsidiarité n'avance-t-elle pas toujours de cette manière, progressivement, discrètement, presque par imprégnation institutionnelle ?

À quel niveau territorial ce principe vous semble-t-il le plus pertinent ? Quel est, selon vous, l'échelon le mieux placé pour faire vivre concrètement cette logique de proximité ?

Enfin, malgré les limites juridiques, financières ou institutionnelles que nous connaissons, estimez-vous que la subsidiarité puisse encore inspirer une nouvelle étape de la décentralisation française ? Si oui, sous quelle forme pourrait-elle demain renouveler notre idéal de décentralisation ?

M. Romain Pasquier, directeur de la recherche à Sciences Po Rennes, responsable de la chaire Territoires et mutations de l'action publique. - Je suis ravi d'être avec vous ce matin pour un retour au XX^e siècle, en quelque sorte : lorsque j'ai débuté ma thèse - cela devait être en 1995 ou 1996 -, on ne parlait que de subsidiarité.

Je partage de nombreuses analyses de mon collègue Benjamin Morel, mais je ne suis pas sûr que la culture française soit compatible avec la subsidiarité. J'aborderai cette question en quatre points.

Il s'agit d'abord de comprendre la généalogie d'un principe qui est avant tout fédéraliste, donc assez éloigné de la tradition française. C'est un principe extrêmement mou : chacun en fait ce qu'il veut. On peut même en faire un principe républicain. Entre la Confédération suisse et la tradition républicaine, il y a un monde, mais on parle de subsidiarité dans les deux cas. La rigueur politique du concept est donc sans doute à revisiter.

C'est néanmoins dans le droit de l'Union européenne et dans la mise en oeuvre de ses politiques publiques que l'on trouve quelques exemples d'une concrétisation claire de ce que pourrait être la subsidiarité en France. Ce sera mon deuxième point.

Je reviendrai ensuite sur le fait que la subsidiarité, après 2003, n'existe plus en France. Cette année marque finalement l'affichage symbolique de la subsidiarité, la bascule entre les « vingt glorieuses » de la décentralisation et les « vingt piteuses », et la fin de la subsidiarité à la française, si tant est qu'elle n'ait jamais existé.

Enfin, je conclurai sur la manière dont on pourrait peut-être faire évoluer cela, en faisant preuve d'un optimisme forcené.

Je suis surpris qu'une philosophe n'ait pas été citée aujourd'hui, car c'est la grande théoricienne de la subsidiarité : Chantal Millon-Delsol, qui, en 1992, a écrit un livre où tout est dit, L'État subsidiaire.

Chantal Millon-Delsol, alors au firmament de sa carrière philosophique, reprend toute une série de théoriciens fédéralistes : Denis de Rougemont, fédéraliste suisse, auteur de L'Europe des régions en 1968 ; Pierre-Joseph Proudhon, fédéraliste mais socialiste révolutionnaire ; Alexis de Tocqueville, qui, avec De la démocratie en Amérique, découvre le fédéralisme américain au début du XIX^e siècle. Pour elle, la subsidiarité est bien plus qu'un principe juridique : c'est une philosophie du pluralisme. C'est la manière d'accommoder la diversité des territoires, la diversité des cultures, la diversité des modes de vie. C'est donc avant tout un remède à l'uniformisation de la société, au principe selon lequel « nous sommes tous pareils ». Il y a donc peut-être là une incompatibilité fondamentale avec la théorie révolutionnaire française.

Pour éviter cette uniformisation de la société, nous dit-elle, il faut éviter la concentration du pouvoir, ce qui ne veut pas dire que l'autorité supérieure n'est pas légitime à agir, mais elle n'agira que pour garantir la solidarité. Par exemple, il faut des mécanismes de péréquation transparents entre l'État et les collectivités locales, ce qui, évidemment, n'existe pas en France. Il faut que l'autorité supérieure agisse simplement pour protéger les plus faibles - territoires, individus ou collectifs ; mais si la gestion est bien assurée à l'échelon local ou à l'échelon régional, elle n'est pas légitime, elle n'a pas mission à agir. L'autorité supérieure agit lorsque l'autorité inférieure est défaillante, point final. Il y a donc une double logique : autonomie des échelons inférieurs et responsabilité des échelons supérieurs.

Cela constitue un équilibre des pouvoirs visant à préserver des communautés diverses - territoriales, religieuses, philosophiques - qui sont tout de même, me semble-t-il, assez éloignées de la tradition républicaine française. D'ailleurs, ce n'est pas un hasard : Chantal Millon-Delsol pense l'État subsidiaire, bien sûr pour la France, mais dans le cadre de la construction européenne.

C'est dans le cadre de la construction européenne que le principe de la subsidiarité va être poussé le plus fortement. Le traité de Maastricht a été le premier à acter ce principe dans ce qui est devenu l'article 5 du traité sur l'Union européenne. Mais attention : il ne s'applique que pour les compétences non exclusives de l'Union européenne - pas sur les compétences douanières ou sur la compétence commerciale, qui sont des compétences exclusives. Vous voyez donc que nous sommes dans une théorie fédéraliste, qui suppose des compétences exclusives et des compétences non-exclusive ou partagées. Cela suppose que, dans la loi fondamentale, vous ayez une répartition des compétences très claire, qui n'existe pas en France. Encore une fois, on est assez éloigné de la tradition française.

Le traité de Lisbonne est aussi allé assez loin en matière de subsidiarité. Avec lui, le Comité des régions peut saisir la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) en cas d'atteinte au principe de subsidiarité des politiques publiques mises en oeuvre. Cela n'a jamais été utilisé, mais c'est une possibilité juridique. Je ne sais pas si cela peut donner des idées au Conseil constitutionnel... Cela renvoie aussi à une autre logique dans la construction européenne, la logique intergouvernementale : depuis une dizaine ou une quinzaine d'années, les États ont largement repris la main dans la gouvernance européenne.

La politique de cohésion territoriale, appelée aussi politique régionale en son temps, représente encore 35 % du budget de l'Union européenne, soit plus de 350 milliards d'euros sur sept ans. Ce n'est pas rien. C'est la seule politique publique européenne qui corresponde véritablement à ce principe de subsidiarité. Pourquoi ? Car elle a été largement inventée, en tout cas mise en oeuvre, par Jacques Delors et son équipe au début des années 1980, en particulier Pascal Lamy, qui était son chef de cabinet. Des orientations stratégiques sont définies par la Commission européenne - un peu les grandes lignes dont parlait Benjamin Morel - qui doivent être votées dans les mêmes termes par le Parlement et le Conseil. Ensuite, principe de partenariat oblige, un accord doit être conclu entre la Commission et chacun des États membres pour la mise en oeuvre de la politique de cohésion, pour accommoder les orientations stratégiques avec les stratégies nationales et régionales. En fonction de l'organisation interne des États, cela peut être un jeu à deux, à trois, à quatre.

Déjà, au début des années 1990, deux auteurs en sciences politiques très connus, Gary Marks et Liesbet Hooghe, un Nord-Américain et une Néerlandaise, appelaient cela la « gouvernance multiniveau » ou multilevel governance - en fait, c'est tout simplement le principe de subsidiarité. Sauf que la gouvernance multiniveau et le principe de subsidiarité - vous l'avez rappelé à plusieurs reprises les uns et les autres - s'effilochent très largement en France depuis vingt ans.

J'en viens donc à mon troisième point. En 2003, Jean-Pierre Raffarin, ancien président de feu la région Poitou-Charentes, a une vision de la gouvernance multiniveau qui aboutit à la loi de 2003, mais pour bientôt mourir. Pourquoi ? Parce que, juste après, avec les élargissements de 2004, de 2007, la construction européenne se paralyse complètement. En France aussi, des blocages se mettent en place. En 2007, le rapport Balladur s'intitulait : « Il est temps de décider ». Effectivement - nous ne l'avons toujours pas fait. Il est temps de décider sur la subsidiarité, notamment, sur le choix de tel ou tel échelon. Puisque les réformes territoriales, en 2010, en 2014, 2015, ne permettent pas d'avancer, c'est l'État qui se réforme et se déconcentre. En effet, la révision générale des politiques publiques, l'agencification commencent à ce moment-là : les agences régionales de santé (ARS), l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) naissent à ce moment-là, parce que l'État, face à une décentralisation bloquée, fait avancer les politiques publiques par une forme de néo-managérialisme territorial.

Mieux d'État et moins d'État : je retire des services déconcentrés de l'État, je crée des agences et, surtout, je gouverne par la norme et par la fiscalité. Dans un contexte budgétaire toujours périlleux, où nous sommes regardés comme le vilain petit canard de l'Union européenne, il faut donner des gages de bonne gestion par la recentralisation des finances publiques. Bercy ne veut plus de fiscalité locale, car il ne la maîtrise pas. Comme il a déjà du mal à rendre une copie propre à la Commission européenne, il faut qu'il ait toutes les cartes en main. Depuis Lionel Jospin en 1999, il y a vingt-sept ans, les gouvernements, de droite comme de gauche, ne cessent de réduire l'autonomie fiscale ou l'autonomie financière. Dans le meilleur des cas, on garde l'autonomie financière et on sape l'autonomie fiscale. Cela n'est pas suffisant : l'État garde son seul pouvoir, qui est la norme. L'inflation normative, dont les sénateurs se font souvent l'écho, a explosé depuis vingt ou vingt-cinq ans, parce que l'État est moins présent dans les territoires...

Il continue à gouverner par les finances et par la norme. Jamais des lois n'ont été aussi bavardes, aussi mal écrites. La loi NOTRe, comme d'autres, fait des centaines de pages. Regardez la loi de 1966 sur les communautés urbaines : quinze pages. Il y a une espèce de dissonance, de frustration, autour de la subsidiarité, affichée symboliquement en France, mais effacée dans les faits.

La subsidiarité n'est pas un simple mécanisme technique de répartition des compétences. C'est une autre philosophie politique de la proximité, fondée sur la capacité d'agir des territoires, sur une culture du pluralisme qui est une condition de la vitalité de nos démocraties en souffrance. Vous avez raison de la réinterroger. Elle peut être un principe de réforme, mais, plus encore, une révolution culturelle en France. En sommes-nous capables collectivement ? Honnêtement, je n'en suis pas sûr.

Il faudrait redéfinir ce qui relève du régalien et du non-régalien. Si nous mettons en place une subsidiarité verticale, c'est la décentralisation imposée. Ce qu'il faudrait, c'est une décentralisation bottom-up, ascendante. Si nous arrivons à nous mettre d'accord sur le régalien et le non-régalien, ce dernier est discuté entre les collectivités territoriales elles-mêmes : dans chaque région, les départements, les régions, les intercommunalités s'accordent sur la répartition des compétences. Cela, c'est de la subsidiarité ascendante. Mais qui le voudrait ? Qui en est capable en France ? L'État central ? Non. Le législateur, je n'en suis pas sûr, car cela voudrait dire que vous perdez du pouvoir, mesdames et messieurs les sénateurs. Il faut ensuite définir des mécanismes de coopération et de solidarité.

La force du fédéralisme allemand ou du fédéralisme suisse, par exemple, est la coopération entre les niveaux. Pour les théoriciens du fédéralisme, les Allemands et les Suisses sont perçus comme des centralisateurs. Pour un Canadien ou un citoyen des États-Unis, un fédéraliste allemand est un affreux centraliste, à cause des mécanismes de coopération verticale et horizontale - notamment les conférences sectorielles à l'échelle des Länder et au niveau fédéral - extrêmement puissants et capables de produire de la solidarité territoriale, ce que nous ne savons pas faire. Changeons donc de culture et essayons la subsidiarité. Je suis ravi que Départements de France sonne le tocsin. (Applaudissements.)

M. Jean-Léonce Dupont, vice-président de Départements de France. - Je vous remercie vivement pour l'ensemble de vos interventions et pour leur qualité. Je retiens beaucoup d'éléments et, pour tout dire, je suis très en phase avec les propos tenus par les uns et par les autres.

Je ne sais pas quelle était l'origine professionnelle du député que vous avez cité, cher Benjamin Morel, mais je peux vous dire, pour avoir mené de nombreuses auditions, notamment à la Cour des comptes, que c'est une pensée partagée par ses magistrats puisqu'ils me l'ont dit directement. C'est donc vraiment profond. Cela nécessite, comme l'a dit Romain Pasquier, une révolution culturelle.

Je retiens le modèle allemand du Bundesrat, qui répartit au niveau d'une assemblée nationale un certain nombre de financements qui concernent les Länder. Nous avons effectivement des champs de travail à explorer. Lorsque vous dites que Bercy ne veut pas de fiscalité locale, je vous le confirme. La volonté de Bercy est que les collectivités locales aient financièrement la tête juste au-dessus de l'eau. Si la tête sort trop haut, on prélève, on fige des dotations, on met des normes nouvelles qui provoquent des dépenses nouvelles. Si la tête est sous l'eau, l'État sauveur viendra compenser « l'incompétence » de la collectivité locale.

ÉCHANGE AVEC LES PARTICIPANTS

Une locutrice dans la salle. - Dans une logique de subsidiarité et de décentralisation, comment améliorer concrètement la coordination locale sans créer une dépendance croissante à des couches administratives, numériques et techniques toujours plus complexes ? En effet, à force d'ajouter des normes, des plateformes, des outils et des niveaux de validation, on risque aussi d'engendrer davantage de fragmentation, de lenteur, de dépendance technique, d'inégalités face au numérique et, parfois même, un éloignement des réalités du terrain.

Les récentes crises cyber ont également montré que la continuité de l'action publique locale reposait encore sur une certaine sobriété administrative et sur la capacité des territoires à fonctionner en mode dégradé. Dès lors, comment trouver un équilibre entre subsidiarité, modernisation, souveraineté et résilience territoriale ?

M. Romain Pasquier, directeur de la recherche à Sciences Po Rennes, responsable de la chaire Territoires et mutations de l'action publique. - Concernant la multiplication des normes, il y a de plus en plus d'analyses de politiques publiques qui tournent autour de la notion d'accumulation. Dans le monde occidental, dans les démocraties libérales, les politiques publiques se multiplient. L'État tient par l'accumulation de dispositifs. Cela crée tellement d'interdépendances que cela limite l'autonomie des acteurs. Tout le monde se tient par des financements, par des normes. Par conséquent, les capacités à agir sont aujourd'hui extrêmement réduites.

Une fois que nous avons fait ce constat, comment en sortir ? Le « grand soir par le haut » ne peut pas fonctionner. Si clarification il peut y avoir, si résilience il peut y avoir, elle ne peut se faire que par le bas, par la connaissance qu'ont les acteurs de terrain, les élus locaux, les collectifs, les associations, de la réalité des politiques publiques.

Pour être honnête, la plupart des collectivités territoriales ne sont pas des acteurs de proximité. J'analyse les politiques publiques tous les jours ; dans le domaine social, les financeurs sont souvent les départements, certes, mais qui sont les acteurs ? Les associations, pour l'essentiel. Il faut donc associer tous ces acteurs à cette clarification et à cette résilience. En revanche, cela ne peut être fait que sous l'autorité bienveillante des autorités locales et régionales.

C'est pourquoi la subsidiarité ascendante me semble être la solution : la clarification et la simplification des politiques publiques ne peuvent se faire que par des conférences où l'État serait absent. Vous allez me dire que ce n'est pas possible. C'est possible à partir du moment où vous avez clarifié ce qui est régalien et ce qui ne l'est pas, en confiant à toutes les collectivités territoriales le champ non régalien des politiques publiques, charge à elles de se le répartir.

C'est aussi une plus grande responsabilité. Il faut aussi le dire, dans le monde construit par la décentralisation, on se plaint parfois de l'État, mais on est parfois content de le retrouver... C'est une notion fondamentale chez Chantal Millon-Delsol : plus vous êtes autonome, plus vous êtes responsable. Les acteurs locaux connaissent la diversité de l'accumulation de ces politiques publiques et peuvent emprunter des chemins de simplification, tout simplement pour améliorer l'usage des deniers publics et pour rendre de meilleurs services à nos concitoyens.

M. Benjamin Morel, maître de conférences en droit public à l'université Panthéon Assas. - C'est un sujet sur lequel j'aurai une petite différence avec mon collègue. Les régimes fédéraux ne sont pas des régimes d'étanchéité des compétences, même s'ils ont tenté de l'être.

Prenez l'exemple du régalien. Aux États-Unis, la défense est ce qu'il y a de plus régalien. Vous construisez un char ; cela implique une politique industrielle de l'État fédéral ; potentiellement une politique sociale. Si je construis mon char en Californie et que je veux envahir le Groenland, il faut que je le transporte jusqu'à la côte Est. Cela implique une politique de transport. L'idée que l'État ne puisse pas intervenir dans des politiques non régaliennes n'est pas possible en réalité.

D'où la subsidiarité, selon laquelle l'État interviendra si, et seulement si, il y a un intérêt supérieur. Il faut donc éviter de concevoir les choses de manière trop rigide. L'avantage de la subsidiarité, c'est justement la flexibilité : savoir qui agit, comment, au bon moment et au bon endroit implique nécessairement une coopération entre l'État et les collectivités.

Par ailleurs, on parle beaucoup en ce moment d'un terme qui me semble essentiel pour comprendre notre décentralisation, un terme introduit il y a une dizaine d'années par Francis Fukuyama : la vétocratie. Pour lui, le grand problème aujourd'hui est qu'un pouvoir en empêche un autre, y compris - il parle des États-Unis - entre l'échelon local et l'échelon national. Or il devrait au contraire y avoir une capitalisation des pouvoirs locaux et nationaux pour un pouvoir d'agir. Si vous avez une politique de transition écologique à la charge de l'État et que les collectivités ne jouent pas le jeu, il n'y a pas de transition écologique. Si elle est à la charge des collectivités et que l'État ne joue pas le jeu, il n'y en a pas non plus.

Oui, il y a trop de normes. Mais pourquoi ? Il y a une inflation normative que l'on peut comprendre : au XIX^e siècle, le droit pénal était simple : tout condamné aura la tête tranchée. L'État n'intervenait que dans ce domaine.

Quand l'État commence à réguler l'économie, il y a nécessairement une inflation normative. Quand vous devez réguler l'intelligence artificielle, les modalités de ces normes changent à peu près tous les deux mois - vous le savez, mesdames et messieurs les sénateurs. Cela implique forcément beaucoup de normes, de la technicité dans la norme, et des normes beaucoup plus variables.

Ensuite, le trop de normes est le symptôme non pas d'un État fort, mais d'un État faible. Quand l'État n'est pas capable de construire lui-même une autoroute, il produit de la norme et demande aux acteurs privés, aux collectivités territoriales, aux entreprises, d'agir à sa place. Nous sommes passés d'un État ingénieur à un État régulateur. La véritable question est donc non pas comment supprimer les normes, mais comment réformer l'État. Qu'attendons-nous de lui ? Qu'attendons-nous qu'il fasse ?

En fait, nous sommes tous des junkies de la norme. Quand on découvre qu'il y a du cadmium dans le chocolat, que demande-t-on à l'État ? Vite, une norme ! Certes, cette norme peut être légitime. Les collectivités elles-mêmes sont demandeuses de normes. En fait, il ne faut être ni statolâtre ni statophobe. L'État n'est ni une fin en soi ni le grand démon. Il est l'instrument que le peuple se donne pour agir sur son propre destin.

Si en tant que citoyen, j'estime que quelque chose me menace, je vais attendre de l'État qu'il réagisse. Et que va faire l'État ? Il va produire de la norme. Soit la société est capable de s'auto-organiser pour répondre aux problèmes qui se posent, soit elle se tourne vers l'État, qui finira par n'agir que par la norme.

Nous sommes les premiers coupables de ce système, nous les citoyens, les associations, les entreprises, les collectivités. La redéfinition de l'action publique implique une redéfinition de ce que nous attendons des pouvoirs publics.

Je conclurai en évoquant la responsabilité. L'imputabilité à un échelon d'action publique implique de pouvoir toujours évaluer un bilan et un projet. En d'autres termes, cela implique une forme de clarté de l'action publique, un fonctionnement compréhensible pour le citoyen. Or le problème de la décentralisation aujourd'hui est qu'elle suscite de l'incompréhension. Non seulement la répartition des compétences n'est pas claire, mais certains échelons sont bizarres. Ainsi, la métropole de Lyon est non pas une intercommunalité, mais une collectivité à statut particulier qui ressemble à une intercommunalité, tout en exerçant également les compétences du département. Qui comprend ? Pas le citoyen ! Or si je ne comprends pas, je ne vote pas, et je déracine la démocratie. Imputabilité implique clarté ; capacité d'action implique pouvoir local, donc subsidiarité, et leviers fiscaux.

La décentralisation, c'est non pas l'efficacité, mais la démocratisation des politiques publiques. Or, depuis trente ans, nous avons perdu le citoyen. Sans lui, il n'y a pas de légitimité politique et sans légitimité politique, il ne peut y avoir de pouvoir. Il faut donc récupérer le citoyen, lui permettre de se rendre compte que s'il veut changer le réel, il doit agir localement, que l'échelon départemental est l'échelon pertinent démocratiquement, comme il l'est du point de vue de l'action publique en termes de subsidiarité.

Mme Mélanie Lepoultier, vice-présidente du conseil départemental du Calvados. - Permettez-moi de vous faire part de mon retour d'expérience en tant que maire, depuis maintenant douze ans.

Nous avons beaucoup parlé d'autonomie fiscale et de la capacité des collectivités locales à faire leurs propres choix, en toute responsabilité. Or, en l'espace de douze ans seulement, les priorités nationales sont descendues, d'une manière déguisée, à un échelon très local. Les financements sont désormais totalement fléchés, ce qui réduit la capacité des collectivités à décider de leurs projets et de leur propre stratégie. Je pense à tous ces « appels à » : appels à manifestation d'intérêt, à projets, à programmes, etc. Sous couvert d'un financement descendant, ces appels constituent un fléchage des priorités nationales, lesquelles sont de facto imposées aux autorités locales. C'est une privation d'autonomie.

En outre, toutes les collectivités n'ont pas la capacité, y compris en ingénierie, de répondre à tous ces appels. Enfin, ces appels ne permettent pas d'orienter les politiques locales, car les critères d'attribution des financements sont assez restrictifs.

M. Jean-Léonce Dupont, vice-président de Départements de France - Cette table ronde s'achève. Merci à l'ensemble des intervenants pour la qualité de leurs interventions.

Comme vous, je suis extrêmement sensible à la notion de responsabilité publique. J'ajoute qu'une véritable responsabilité citoyenne est également nécessaire. Il faut pour cela mettre fin à une certaine culture victimaire, à ce que j'appelle une certaine schizophrénie citoyenne : « Je ne supporte pas que l'État intervienne sur tous les sujets, mais, dès qu'il y a un problème, je veux qu'il intervienne. »

L'amélioration de l'ensemble de notre système repose donc sur les pouvoirs publics, mais également sur l'ensemble des citoyens.

Mme Pascale Gruny, vice-président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. - Je remercie à mon tour tous les intervenants, vous également, cher Jean-Léonce Dupont, qui avez présidé cette première table ronde.

J'ajouterai à ce qui vient d'être dit qu'il faut faire preuve de responsabilité, mais également se faire confiance. On ne donne pas le pouvoir quand on n'a pas confiance. Dans notre société, on ne fait plus confiance à personne et l'on n'avance plus. C'est dommageable.

Par ailleurs, le non-cumul des mandats entraîne une perte de pouvoir pour les parlementaires, ainsi qu'une perte de compétences. Nous avons encore ici des élus locaux, mais bientôt, il n'y en aura plus. Nous avons vu que l'élection à l'Assemblée nationale de députés qui n'avaient jamais envisagé de devenir parlementaires, même s'ils constituent une richesse, a posé de réelles difficultés.

Nous allons à présent passer à la seconde table ronde consacrée aux applications concrètes du principe de subsidiarité dans l'action départementale. La première table ronde a permis de revenir sur les fondements de la subsidiarité et d'engager une réflexion sur le sujet. Nous allons passer à la pratique, dans les départements, qui sont très importants, car ils sont présents partout dans les territoires.

Les départements gèrent les politiques de proximité essentielles pour nos concitoyens : l'action sociale, la protection de l'enfance, le soutien aux communes rurales et, de plus en plus aujourd'hui, la médiation numérique, etc. En un mot, ils font ce que les échelons supérieurs ne peuvent pas faire aussi bien. C'est la définition même de la subsidiarité.

Deux difficultés majeures freinent cette dynamique : la loi NOTRe de 2015, qui a supprimé la clause de compétence générale, de sorte que les départements ne peuvent plus intervenir librement pour faire face à des besoins nouveaux ou imprévus, ainsi que la diminution considérable de leurs ressources financières propres. Sans marges de manoeuvre budgétaires, la subsidiarité n'est-elle pas qu'une belle intention ?

Nous aborderons aussi une autre forme de subsidiarité : la subsidiarité ascendante. Les expériences que les départements réalisent localement enrichissent ensuite la loi nationale, comme ce fut le cas pour l'accompagnement des allocataires du revenu de solidarité active (RSA) dans le cadre de la loi pour le plein emploi du 18 décembre 2023. L'intelligence du terrain remonte et nourrit l'action de l'État. Encore faut-il que les décrets soient publiés rapidement... Il faut savoir que nos concitoyens pensent que la loi est applicable à partir du moment où il en a été question à la sortie du conseil des ministres ! Il y a donc un décalage entre les attentes de nos concitoyens et l'action des élus locaux, dont les moyens sont de plus en plus contraints.

Je vais à présent vous présenter les trois intervenants de la seconde table ronde, avant de leur donner la parole.

Mme Marie-Agnès Petit est présidente du conseil départemental de la Haute-Loire, vice-présidente de Départements de France et présidente de sa commission Développement et solidarités territoriales. Elle nous dira ce que signifie concrètement la subsidiarité dans un territoire rural.

M. Christoph Schnaudigel est président du Landkreis de Karlsruhe, co-président du Conseil des communes et régions d'Europe. Il évoquera la mise en oeuvre du principe de subsidiarité en Allemagne et, plus généralement, la décentralisation au niveau des Länder et des collectivités territoriales.

M. Jean-Luc Chenut, président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine, abordera plus particulièrement la question des moyens financiers. Peut-on parler de réelle subsidiarité quand un département n'a plus guère de leviers fiscaux et dépend pour l'essentiel de dotations que l'État fixe seul ?

Bien entendu, chacun pourra intervenir sur ces différents sujets. Le principal est que vous nous donniez votre avis et des exemples concrets de ce que vous vivez au quotidien.

Mme Marie-Agnès Petit, présidente du conseil départemental de la Haute-Loire - Merci, chère Pascale Gruny. Je salue l'ensemble des sénateurs et des intervenants présents, ainsi que mon collègue Jean-Léonce Dupont, vice-président de Départements de France. Les intervenants de la première table ronde ont bien défini le concept de subsidiarité, de saint Augustin à aujourd'hui. On l'a vu, la subsidiarité n'est pas seulement un slogan technocratique.

Différentes lois - je pense aux lois NOTRe et Maptam - ont conduit à transférer et à empiler les compétences. Il nous faut donc changer de philosophie politique et mettre en oeuvre le principe de subsidiarité, qui consiste à décider et à agir à l'échelon le plus proche possible, en étant le plus efficace possible. C'est d'ailleurs ce que demandent et nous disent tous les jours l'ensemble des élus locaux. La théorie - le cadre juridique officiel, la Constitution, les lois, les décrets - c'est bien beau, les appels à projets, à manifestation d'intérêt, les comités Théodore, Théodule et Théophile - il s'en réunit tous les jours ! -, mais le citoyen, lui, demande aux élus locaux ce qu'ils mettent en place, de manière simple et efficace, en proximité, pour répondre à leurs besoins.

Les départements sont au rendez-vous, ils sont le pivot de l'action de proximité et de l'efficacité, parce qu'ils sont agiles et qu'ils ont une fine connaissance de leur population, qu'il s'agisse des personnes âgées, des familles en difficulté ou des citoyens en situation de handicap. Ils connaissent l'ensemble des maires et des élus locaux qui mettent en place des initiatives, mais aussi les différentes associations qui oeuvrent dans le cadre de la protection de l'enfance ou de l'autonomie. Bref, les départements sont au rendez-vous parce qu'ils ont une expertise sociale et territoriale.

Cette proximité administrative est importante et permet le maintien de l'équilibre territorial. C'est grâce à cet équilibre que nous pourrons remonter les besoins exprimés par nos concitoyens et parvenir à la subsidiarité, qui se développe, mais qui n'est pas encore tout à fait au rendez-vous.

Les départements, eux, sont parfaitement au rendez-vous de l'efficacité de proximité, d'abord en assurant les solidarités territoriales, en réponse aux inégalités de capacité entre les territoires. Lorsque l'État s'est désengagé de l'assistance technique de l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (Atésat), dont bénéficiaient toutes les communes pour la mise en place de projets, les maires se sont naturellement tournés vers les élus départementaux et leur ont demandé de l'aide. C'est ainsi que 80 agences départementales d'ingénierie ont été mises en place pour accompagner l'ensemble des projets des territoires. Concrètement, en Haute-Loire, 200 communes ont été accompagnées par notre agence technique d'ingénierie, 600 missions de conseil ont été réalisées, que ce soit pour sécuriser des logiciels et des centres de données ou entretenir des ouvrages d'art. Nous sommes sans arrêt à l'écoute pour répondre aux besoins des maires.

Quand j'ai entendu l'État dire il y a quelques mois qu'il fallait mutualiser l'expertise au niveau départemental dans le cadre des Villages d'avenir, quand j'apprends qu'il projette, dans le cadre du projet de loi visant à renforcer l'État local, de mettre en place un guichet unique préfectoral, j'y vois un manque total de respect pour les initiatives portées par les départements ces dernières années.

Attention ! L'État est en train de demander à tous les préfets d'organiser à l'automne prochain un grand forum sur l'ingénierie et la ruralité. Nous assistons à une reconcentration totale de la décentralisation. L'État cherche à mettre de côté tout ce qu'ont fait les départements en matière d'ingénierie. C'est un sujet sur lequel Départements de France va devoir travailler et faire des propositions.

Tous les départements accompagnent les communes dans leurs projets d'investissement. L'idée circule que ce n'est pas aux départements d'accompagner financièrement les communes, mais ils sont au rendez-vous. Il faut savoir que 90 % des subventions versées aux communes servent à entretenir la voirie rurale. Les communes bénéficient pour la voirie d'un peu de dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), mais elle est en train de fondre comme neige au soleil, tout comme le fonds vert d'ailleurs. Nous ne sommes pas près de retrouver un peu d'autonomie financière et surtout d'autonomie fiscale !

Les départements sont également aux côtés des communes en matière de santé, car les ARS, qui portent normalement la politique de santé, ne sont pas au rendez-vous. Les départements prennent de nombreuses initiatives dans ce domaine. Ainsi, en Haute-Loire, nous avons acheté un médicobus qui circule depuis trois mois dans un secteur où il n'y a pas de médecin. Huit médecins y travaillent. C'est aussi cela, l'initiative territoriale portée par les départements.

Il faut voir la subsidiarité, notamment en matière de solidarité territoriale, non pas comme une concurrence, mais comme une complémentarité. La région et l'État peuvent aussi apporter leur aide aux communes. En fait, la solidarité nous dit pourquoi agir, quand la subsidiarité nous dit où agir.

Les solidarités humaines relèvent également du département. L'accompagnement des personnes âgées est ainsi un enjeu majeur, presque tous les départements faisant face au mur du vieillissement. La Haute-Loire comptera 4 500 personnes âgées de plus dans trois ans.

En théorie, le département est chef de file de l'autonomie. Avez-vous regardé ce qu'il se passe dans la réalité ? Le cloisonnement entre l'État et les ARS, dont dépend le volet sanitaire, et le département, chargé du volet médico-social, est contre-productif. Nous attendons la loi relative au grand âge, qui devrait permettre à la personne âgée en perte d'autonomie d'avoir un parcours plus fluide.

Lorsque j'ai été élue présidente du département, j'ai défini, avec l'ensemble des élus, trois valeurs essentielles, dont l'une est orientée vers l'usager : mettons en place, quelles que soient nos actions, celles qui répondent le plus en proximité et avec efficacité aux besoins de l'usager. Pour lui, peu importe le guichet ou sa couleur.

Nous avons ainsi mis en place dans de nombreux départements des maisons départementales de l'autonomie, un guichet unique qui permet à la personne âgée ou en situation de handicap d'obtenir, sans faire face à différents interlocuteurs, une réponse unique. Nous avons mis les mains dans le cambouis : la caisse d'assurance retraite et de santé au travail (ex-CRAM), la Mutualité sociale agricole (MSA) et le département ont signé une convention pour éviter que le dossier d'une personne passe d'un service à l'autre sans jamais être au bon endroit au bon moment. C'est une mesure de bon sens.

L'État a demandé aux départements de mettre en place un schéma départemental de l'amélioration de l'accessibilité des services au public (Sdaasp) : les départements, là encore, sont au rendez-vous dans tous les territoires.

On pourrait parler aussi des personnes en situation de handicap et des bénéficiaires du RSA. Le département a juste à payer le RSA à la Caisse d'allocations familiales. Nous ne le versons pas directement au bénéficiaire, que nous accompagnons pourtant. Nous le connaissons, nous savons où il habite, nous connaissons sa famille, nous travaillons en réseau avec les associations, les entreprises, les chantiers d'insertion. Nous le voyons tous les jours : l'accompagnement, ça fonctionne, sauf pour un tiers des bénéficiaires, pour qui cela ne marchera jamais. France Travail, c'est un comité Théodule. Nous perdons un temps précieux à réunir tous les acteurs dans de tels comités. Consacrons plutôt ce temps à accompagner les allocataires du RSA.

La subsidiarité, c'est la proximité, certes, mais également la simplification. Arrêtons les appels à projets, arrêtons les appels à manifestation d'intérêt. Regardons de quelle manière la subsidiarité, qui doit être synonyme de liberté d'agir, peut s'appliquer. Que l'État nous laisse faire et cesse de faire preuve de défiance à l'égard des collectivités locales, notamment des départements.

Mon collègue Jean-Luc Chenut interviendra sur les aspects financiers, mais priver les départements, comme on l'a fait ces dernières années, d'un pouvoir fiscal, c'est les empêcher d'investir. Nous le savons, les départements consacrent 70 % de leurs dépenses de fonctionnement à la santé et à l'action sociale. Je ne voudrais pas que le département devienne demain simplement l'agence sociale de l'État. Tel n'est pas son rôle. Aujourd'hui, notre expertise, notre connaissance fine de tous nos publics, quels qu'ils soient, ne sont plus à démontrer. Nous sommes même les premiers à montrer que la subsidiarité est non plus seulement un principe, mais une réalité à l'échelon départemental.

Mme Pascale Gruny, vice-président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. - Merci pour votre intervention.

J'ajouterai à ce que vous venez de dire le constat suivant : de plus en plus d'élus exercent un métier en plus de leur mandat, ils travaillent dans la journée et ne peuvent assister à toutes les réunions, tous les comités auxquels ils sont invités à participer, tant ils sont nombreux. De ce fait, c'est l'administration qui gère. Il faut prendre conscience de cette situation. Il faut certes simplifier, mais, j'en ai l'expérience, chaque fois que l'on simplifie, c'est pire ensuite !

Nous venons de réaliser une mission sur les perspectives de réforme des agences régionales de santé. Nous en avons tiré la conclusion qu'il fallait une agence à l'échelon départemental, l'échelon régional étant trop éloigné du terrain. En tant qu'élus, nous sommes sollicités lorsque les patients n'ont pas de médecin traitant ou n'obtiennent pas de rendez-vous chez un spécialiste.

La situation est-elle meilleure en Allemagne ? Existe-t-il une véritable subsidiarité ?

M. Christoph Schnaudigel, président du Landkreis de Karlsruhe, co-président du Conseil des communes et régions d'Europe - C'est un grand honneur pour moi de prendre la parole aujourd'hui au Sénat français, et ce pour la deuxième fois, dans un lieu qui représente particulièrement la diversité territoriale et l'importance des collectivités territoriales. 

L'échange entre la France et l'Allemagne sur la subsidiarité et la décentralisation est particulièrement précieux. Même si nos traditions administratives et institutionnelles sont différentes, nous sommes confrontés à des défis très similaires. Comment organiser un État efficace tout en restant proche des citoyens ? Comment garantir une action publique performante sans perdre l'ancrage démocratique local ? Comment préserver la cohésion territoriale dans un contexte de tensions financières et sociales croissantes ?

Je vais aujourd'hui vous présenter le fonctionnement du fédéralisme allemand et, plus particulièrement, le rôle des collectivités locales, ainsi que les raisons pour lesquelles nous considérons que des communes et des provinces fortes, comme les Landkreise, sont une condition essentielle de la confiance, de la stabilité et de l'acceptation de l'action publique. 

L'Allemagne est un État fédéral. La répartition des compétences entre l'État fédéral, les Länder et les collectivités locales est claire. Ce système s'est développé historiquement et il est profondément ancré dans la Loi fondamentale allemande. Le fédéralisme ne vise pas seulement à limiter le pouvoir, il doit surtout permettre de prendre de meilleures décisions - j'en suis convaincu -, au plus près des citoyens. Le principe de subsidiarité joue ici un rôle central.

Si ce principe est aujourd'hui souvent évoqué dans le contexte européen, il structure depuis longtemps notre organisation interne. En résumé, il signifie que le niveau supérieur ne doit intervenir que lorsque le niveau inférieur ne peut pas agir efficacement lui-même. Cela semble simple, un peu théorique aussi, mais les conséquences sont très concrètes dans la pratique administrative des communes allemandes.

De nombreuses compétences qui touchent directement les citoyens relèvent de l'échelon communal en Allemagne. Ainsi, les crèches, les garderies, les écoles, l'aide sociale, la protection de l'enfance, les services de santé, les transports publics, la gestion des déchets, l'eau, l'énergie, l'urbanisme ou la protection civile sont organisés par les communes. Les provinces allemandes assument souvent des missions qui sont trop importantes pour une seule municipalité, mais qui restent trop proches du terrain pour être gérées efficacement au niveau du Land ou de l'État fédéral.

À titre d'exemple, la gestion des déchets est organisée par le Landkreis. Bien sûr, nous ne pouvons pas faire ce que nous voulons, il y a un cadre juridique, mais à l'intérieur de celui-ci, nous sommes libres d'organiser la gestion des déchets. Les discussions sont vives, comme vous pouvez l'imaginer : les Verts peuvent avoir une vision différente de celle des socialistes ou des chrétiens-démocrates, mais la décision est prise démocratiquement au sein du conseil régional.

Il est également essentiel de souligner que les collectivités locales ne sont pas simplement des subdivisions administratives de l'État. L'autonomie communale bénéficie d'une protection constitutionnelle forte. L'article 28 de notre Constitution garantit aux municipalités, mais aussi aux Landkreise, « le droit de régler, sous leur propre responsabilité toutes les affaires de la communauté locale ». La place forte des collectivités locales est aujourd'hui également reconnue à l'échelon européen. L'article 4, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne oblige aussi l'Union à respecter l'identité nationale des États membres, y compris l'autonomie locale et régionale. Cela montre bien que l'autonomie locale est non pas seulement un principe d'organisation nationale, mais aussi un élément de l'ordre constitutionnel européen.

Cette garantie constitue un élément fondamental de notre démocratie, car la démocratie ne vit pas uniquement dans les parlements nationaux ; elle vit aussi à travers la responsabilité directe sur le terrain. J'ai évoqué l'exemple de la gestion des déchets. Les maires, les présidents des provinces allemandes - les Landräte - et les membres des conseils sont élus directement par les citoyens. Ils disposent donc d'une forte légitimité démocratique et d'une responsabilité politique immédiate à l'égard de la population.

Madame Gruny, vous avez parlé de la confiance. Pourquoi ne pas avoir confiance en ceux qui possèdent cette légitimité démocratique ? Il faut vraiment avoir confiance. À une époque où beaucoup de citoyens ressentent une certaine distance à l'égard des institutions publiques, la municipalité ou la province représente la partie la plus visible et la plus concrète de l'État. Les citoyens rencontrent souvent l'action publique d'abord à la mairie ou au Landratsamt. Cela signifie également que les collectivités locales sont la véritable cheville ouvrière de la mise en oeuvre des politiques publiques. Une grande partie des décisions prises par l'État fédéral ou les Länder, et même par l'Europe, sont finalement appliquées à l'échelon communal.

Nous l'avons vu très clairement lors des crises récentes, que ce soit lors de la pandémie de covid, de l'accueil et de l'intégration des réfugiés ou encore dans le cadre du développement des énergies renouvelables, ce sont toujours les municipalités et les provinces qui ont trouvé des solutions pragmatiques et ont rendu possible l'action publique sur le terrain. C'est pourquoi il nous semble essentiel que les décisions politiques à l'échelon fédéral prennent en compte très tôt la réalité locale. Des lois qui ne peuvent pas être appliquées concrètement sur le terrain risquent de fragiliser la confiance des citoyens dans l'action publique.

Bien entendu, un système fédéral et subsidiaire comporte aussi des défis. C'est un système compliqué, qui implique des besoins de coordination importants, des solutions parfois différentes selon les régions et des mécanismes de financement relativement complexes.

J'évoquerai à présent le fonctionnement financier, car l'argent est toujours un sujet essentiel. Les municipalités allemandes disposent traditionnellement de ressources fiscales propres, notamment grâce à la taxe professionnelle, ainsi qu'à une part de l'impôt sur le revenu ou de la TVA. Cette autonomie financière renforce leur capacité d'action politique.

Les provinces allemandes, les Landkreise, en revanche, ne disposent généralement pas de grands impôts propres. Elles sont principalement financées par ce que l'on appelle en allemand la Kreisumlage ; il s'agit d'une contribution versée par les municipalités membres de la région pour financer les missions de la province. Ce système repose donc sur une logique de solidarité territoriale : les communes les plus riches paient plus et les plus faibles paient moins. Il permet aussi de garantir des services publics sur l'ensemble du territoire, y compris dans les régions plus fragiles. Naturellement, ce système suscite des discussions et des tensions. Les municipalités financièrement fortes considèrent parfois ces contributions comme une charge importante, tandis que les territoires plus faibles dépendent davantage des mécanismes de solidarité.

Les différences sont parfois très importantes entre les collectivités riches et les plus fragiles. Les discussions sont vives au sein du conseil régional, car c'est lui qui décide, de manière démocratique, du montant que les municipalités doivent payer au Landkreis. Aujourd'hui, la situation financière de nombreuses collectivités allemandes est sous pression, notamment en raison de l'augmentation des dépenses sociales, des besoins d'investissement et du transfert de nouvelles missions par l'État fédéral ou les Länder. La situation est un peu la même en France.

Il s'agit non pas d'un problème de subsidiarité, mais du résultat de mauvaises décisions prises à l'échelon fédéral : cela signifie qu'une décision a été prise sans qu'une solution financière ait été trouvée. Ainsi, toutes les lois sociales sont décidées par le Parlement fédéral, mais ce sont les communes qui doivent les financer, alors qu'elles n'ont pas assez d'argent pour cela.

De ce point de vue, la France et l'Allemagne sont confrontées à des questions assez similaires. Comment garantir la capacité d'action des collectivités locales ? Comment éviter des déséquilibres territoriaux ? Comment préserver des marges de manoeuvre suffisantes pour la démocratie locale ?

Malgré nos différences, je suis convaincu que nos deux pays peuvent apprendre l'un de l'autre. L'Allemagne bénéficie peut-être d'une forte autonomie locale et d'un ancrage démocratique très direct, mais la France, de son côté, possède une grande expérience en matière de cohérence territoriale et de pilotage stratégique de l'action publique.

Au fond, la question essentielle n'est pas celle de l'architecture institutionnelle parfaite. L'essentiel est de savoir si les citoyens perçoivent l'État comme efficace, juste et accessible. C'est précisément là que réside, selon moi, la véritable force des structures décentralisées et subsidiaires : elles créent la proximité, la responsabilité et l'adhésion.

Pour conclure, je dirai quelques mots sur la dimension européenne, car je suis également co-président du Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE). À l'échelon européen aussi, la question de la subsidiarité devient de plus en plus importante. L'Union européenne ne pourra conserver durablement la confiance des citoyens que si les décisions européennes restent compréhensibles, proportionnées et applicables sur le terrain. Les collectivités locales et régionales jouent ici un rôle clé, car elles mettent en oeuvre une grande partie du droit européen, souvent sans avoir été suffisamment associées en amont à son élaboration. C'est précisément pour cette raison que le CCRE soutient depuis plusieurs années le concept de la subsidiarité active.

L'objectif est d'associer davantage les collectivités locales et régionales dès les premières phases de l'élaboration de la législation européenne. Nous avons fait des propositions en faveur d'une subsidiarité active, car nous pensons que les collectivités locales ne sont pas simplement des parties prenantes : nous sommes des partenaires centraux dans la mise en oeuvre des politiques européennes. Nous devons encore renforcer notre présence et notre capacité d'influence auprès des institutions européennes. C'est précisément ce que nous sommes en train de construire ensemble.

La Commission européenne a également lancé plusieurs initiatives importantes dans ce domaine. Elle reconnaît de plus en plus la nécessité de mieux prendre en compte les collectivités territoriales dans ses procédures législatives européennes et d'évaluer plus précisément les effets territoriaux des politiques européennes.

Ce sont de premières étapes, mais nous allons, à mon sens, dans la bonne direction. Les collectivités locales et régionales fortes ne sont pas un obstacle à la capacité d'action européenne : elles en sont une condition. La décentralisation ne crée pas seulement de la proximité avec les citoyens, elle renforce aussi la résilience de nos sociétés. Nos États deviennent plus solides lorsque les responsabilités sont partagées entre plusieurs niveaux et lorsque les solutions peuvent émerger là où les problèmes apparaissent concrètement. Pour le dire autrement, l'Europe sera forte si ses villes, ses départements et ses régions restent forts.

Mme Pascale Gruny, vice-président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. - Merci pour cet éclairage. Il est vrai que nous vous envions cette autonomie au plus près du terrain et du citoyen. De même, il est vrai qu'il faut aujourd'hui davantage de visibilité pour le citoyen. La visibilité, c'est ce qu'il constate dans son quotidien. Aujourd'hui, c'est compliqué et on voit le résultat dans les urnes : les citoyens y expriment leur colère, notamment dans les territoires ruraux.

Dans ces territoires, les sujets les plus importants sont la mobilité et la santé. Sans mobilité, il n'y a pas d'accès, dans chaque commune, au travail, à un mode de garde pour les enfants ainsi qu'à un médecin. Or nous n'avons pas les moyens d'accompagner les citoyens sur ces sujets.

Le financement des collectivités est différent en France. Sans autonomie financière, nous ne pouvons pas avancer.

M. Jean-Luc Chenut, président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine. - Merci, madame la présidente, de nous autoriser à mettre les mains dans le cambouis, car les universitaires ont placé le débat à un niveau très élevé ! (Sourires.)

La subsidiarité est un bon principe, mais il ne faut pas lui prêter des vertus qu'il n'a pas. C'est un principe de clarté et de clarification des domaines d'intervention respectifs des uns et des autres. Mais il doit s'appréhender avec pragmatisme : la qualité des politiques publiques ne tient pas à la juxtaposition de dizaines de domaines d'intervention, mais à la capacité de les mettre en relation les unes avec les autres - là est sans doute la limite du principe. Je réagis souvent aux propos de médias affirmant que notre organisation territoriale est quasiment incompréhensible, que la difficulté ne vient pas des politiques elles-mêmes, mais de l'organisation elle-même - trop de strates, trop d'élus -, et que le problème serait les élus plutôt que le fond des dossiers. Car derrière ces propos peut se cacher un profond recul démocratique. Le complément de la subsidiarité, c'est la capacité à collaborer et à se faire confiance.

Il y a vingt ans, on a beaucoup parlé d'un acte II de la décentralisation. Je crois qu'il s'agissait non pas d'un acte de décentralisation, mais de transferts de politiques publiques, notamment sociales, dont l'État subodorait - dans sa sagesse - qu'elles seraient de plus en plus coûteuses ; il suffisait d'anticiper, par exemple, les questions démographiques. D'où l'attribution aux départements de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) en 2001, puis - dans le sillage du transfert du revenu minimum d'insertion (RMI) aux départements en 2003, auquel succédera le RSA en 2008 - de la prestation de compensation du handicap (PCH), créée par la grande loi sur le handicap de 2005. Ainsi, le transfert des compétences vers les collectivités territoriales est organisé aussitôt - et aujourd'hui, ces mêmes collectivités pourront vous dire que le compte n'y est toujours pas. Il s'agit du transfert de compétences qui relèvent de la solidarité nationale, ce qui nécessite un socle commun garantissant l'égalité sur l'ensemble du territoire national, puis la capacité d'innover et d'apporter tel ou tel complément ici ou là. Seuls les transferts de personnels et de compétences relatives aux routes et aux collèges ont été accompagnés des moyens de leur mise en oeuvre ; les autres compétences transférées n'ont été financées qu'à l'instant T. Si l'on ne prend que le périmètre de l'APA, du RSA et de la PCH, les départements ont financé sur fonds propres au moins 12 milliards d'euros de reste à charge ; or leurs recettes n'ont pas connu la même dynamique de progression que les dépenses liées aux transferts de compétences. Le rapport entre ces 12 milliards d'euros et la somme des budgets des conseils départementaux, soit 65 milliards d'euros, montre que près de 20 % de ces budgets sont absorbés par le reste à charge des financements des politiques de solidarité - normées à l'échelle nationale pour beaucoup d'entre elles, même si elles sont déclinées localement.

L'année 2009 constitue une autre étape importante, comparable à la période 2022-2023 : conjonction d'une crise financière majeure - les subprimes - et d'une réforme fiscale de grande envergure. Prenons l'exemple de la structure du budget du conseil départemental de l'Ille-et-Vilaine, qui n'est pas très différente des ratios nationaux : en 2009, les droits de mutation, recettes très volatiles, s'étaient effondrés, mais ne pesaient que 10 % des recettes réelles. Lors de la seconde crise, ils en représentaient 22 % en moyenne, et parfois 25 % voire plus. Surtout, 2009 fut la dernière année où nous votions quatre taux - taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), taxe d'habitation, taxe professionnelle ; ces recettes représentaient alors 45 % des recettes réelles d'un département comme celui de l'Ille-et-Vilaine. En situation de crise, nous disposions donc de capacités d'ajustement, qui ont été mobilisées à des intensités variables selon les départements : certains ont fait le choix d'économies fortes, d'autres de maintenir les services. C'était un exercice démocratique et de responsabilité. L'année 2009 n'est pas si loin, et pourtant c'est une époque que l'on semble avoir oubliée.

Le second coup de lame intervient en 2022 : en raison de la suppression de la taxe d'habitation et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), environ 35 milliards d'euros sont sortis de la chaîne de financement de l'action publique. Je ne dis pas que 35 milliards d'euros ont été ponctionnés sur le budget des départements - des mécanismes de compensation ont été mis en place. Mais, pour compenser, l'État a alimenté les budgets départementaux par de la TVA, qu'il gardait jusque-là pour ses propres politiques. Cela a eu des effets : une réduction de la capacité d'intervention de l'État, qui s'est dessaisi d'une part importante de cette ressource, et une perte d'autonomie considérable pour les départements. Jusqu'alors, nos budgets n'étaient pas financés par la TVA ; c'est aujourd'hui notre première recette de fonctionnement - entre 30 % et 35 % de nos ressources. Elle compense la CVAE et la TFPB qui étaient territorialisées, robustes, et assorties d'un pouvoir de taux. Nous sommes donc perdants sur les deux leviers, alors que la dynamique des dépenses sociales normées et obligatoires reste constante, de 3 % à 5 % par an.

Il y a une vingtaine d'années, nous avions des capacités d'action. Je n'aime pas le terme de « compétences facultatives », car lorsqu'on est en difficulté, la première réponse est : « Si c'est facultatif, supprimez. » Je préfère parler de compétences partagées - c'est la formule retenue dans les textes -, dans le sport, l'éducation populaire, la culture, le tourisme. Or nos capacités à les exercer ont fondu comme neige au soleil. J'ai participé avec Jean-Léonce Dupont à une série de rencontres organisée par François Rebsamen, alors ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, en présence de la direction générale du Trésor, de la direction du budget, de la direction générale des finances publiques (DGFiP) et de la direction générale des collectivités locales (DGCL). On nous a présenté des tableaux montrant que les départements ne disposaient plus d'une autonomie complète de décision que sur environ 3,5 % à 4 % de leurs politiques publiques. Le constat de nos interlocuteurs a été non pas « c'est très peu », mais « il vous reste encore des marges » ! D'ailleurs, ce point de vue a été relayé, je le regrette, par le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale de l'époque, ce qui montre que nous n'étions pas forcément aidés par la représentation nationale. Ces 3,5 % à 4 % étaient ainsi pointés comme des capacités d'ajustement. Or les choses ne fonctionnent pas ainsi.

L'État lui-même, dans sa sagesse, autorise les collectivités locales à contribuer aux contrats de plan État-région (CPER) bien au-delà de leurs compétences propres : enseignement supérieur, hôpital, nous sommes invités à participer aux tours de table. Tout à l'heure, Gérard Lahellec a évoqué le financement de la ligne à grande vitesse (LGV) Bretagne-Pays de la Loire, qu'il a porté pendant des années à la région Bretagne. S'il n'y avait pas eu un tour de table général des collectivités apportant un tiers d'un financement de plus de 3 milliards d'euros - la région, les quatre départements bretons à hauteur de 45 millions d'euros chacun, les soixante-deux intercommunalités de Bretagne selon leur taille, de Rennes Métropole à des intercommunalités de 15 000 ou 16 000 habitants -, ce projet ne serait peut-être jamais sorti. De même pour le très haut débit : le syndicat mixte de coopération territoriale Mégalis Bretagne, réunissant la région et les quatre départements bretons sur un consensus politique d'aménagement du territoire, a engagé entre 40 millions d'euros et 45 millions d'euros ; le dispositif devrait être bouclé fin 2026, même si les derniers raccordements - la dernière cour de ferme - sont les plus difficiles, les plus coûteux et les plus longs.

Dans le sens inverse, nous avons aussi une capacité d'intervention en direction du bloc local, car on oublie souvent que la solidarité territoriale fait partie de nos missions. Lors des inaugurations d'équipements communaux, le département a souvent le même niveau d'engagement que l'État - en comptant la DETR, le fonds vert et la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL). Quand notre contribution atteint 5 % du projet, celui-ci peut se faire sans nous ; quand elle est de 20 % ou 25 %, il ne se réalise pas sans notre participation. Ce sont tout de même des enjeux majeurs sur lesquels nous voulons continuer d'agir. Mais se pose alors la question du delta : quand il ne reste que 3 % à 4 % de capacité d'action non préfléchée sur des compétences obligatoires, l'enjeu de la subsidiarité est précisément de disposer de ressources adaptées aux missions confiées.

Le vieillissement de la population est un enjeu bien identifié. Mais je crois qu'on n'a pas encore pris la pleine mesure d'une autre tendance : l'effondrement de la natalité, dans des proportions inconnues - il faut sans doute remonter au lendemain de la Première Guerre mondiale, où les hommes de 18 à 40 ans avaient été décimés. Depuis 2022-2023, c'est un véritable effondrement, qui soulève des questions sur les équilibres scolaires - les écoles en milieu rural, les collèges - et sur les équipements de petite enfance et l'emploi des assistantes maternelles.

Voilà pour les éléments concrets, j'en viens à l'expression de l'une de mes préoccupations : le projet de loi dont on ne dit plus qu'il est de décentralisation - il est heureux d'avoir retiré ce mot, par lucidité probablement. Je connais bien la ministre - bretillienne - qui le porte, ancienne présidente de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. La généralisation des capacités de substitution des préfets, sans qu'on en définisse les contours, va à l'encontre de la décentralisation. De même pour la notion de préfet chef de file de l'ensemble des dispositifs de soutien aux territoires : qu'il soit chef de file des propres services de l'État ne nous pose pas de difficulté - et nous n'y verrions que des avantages -, mais nous dire que nous devrions entrer dans des tours de table avec une priorisation sur laquelle nous n'aurons pas la main, en abondant ce que l'État ne veut pas faire lui-même, pose un certain nombre de questions, que le débat parlementaire abordera, au Sénat comme à l'Assemblée nationale. Avec Départements de France, nous avons préparé une adresse. Peu d'articles ont passé l'examen que nous avons mené, en toute impartialité et de façon transpartisane ; un consensus s'est dégagé pour appeler à une vigilance maximale, position entérinée par notre dernière commission exécutive. Il est urgent d'attendre et de réfléchir.

Je donnerai un dernier exemple de ce qu'il ne faut pas faire : la réforme en profondeur de la taxe d'aménagement. Ce dispositif fonctionnait : il était géré par les directions départementales des territoires et de la mer (DDTM) ; l'ouverture de chantier était le fait générateur de la taxe. On a pensé que Bercy serait plus compétent, via les directions régionales des finances publiques (DRFiP), pour collecter la ressource. C'est un fiasco. On nous a d'abord parlé de problèmes de logiciels, mais le vrai problème est le changement de fait générateur qui est désormais la déclaration d'achèvement ; or un grand nombre de chantiers se terminent sans déclaration - et sans déclaration, pas de fait générateur ! Aussi, les recettes de taxe d'aménagement perçues par les départements ont chuté de plus de 75 % en deux ans. On nous a dit que l'hémorragie avait été contenue, mais elle se poursuit en 2026... Quand un dispositif fonctionne, mieux vaut ne pas y toucher et se concentrer sur les nombreux problèmes où des solutions sont attendues.

M. Jean-Léonce Dupont, vice-président de Départements de France. - Dans l'exemple de la réforme de la taxe d'aménagement, l'absence de responsabilité est saisissante : on n'est pas en mesure d'identifier qui a pris la décision, ni comment la corriger. Personne n'est responsable ! C'est la parfaite illustration de la nécessité de prendre en compte la responsabilité de l'ensemble des autorités publiques que l'on a évoquée plus tôt.

Mme Pascale Gruny, vice-président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. - Ce qui me frappe, c'est l'absence de visibilité. Lors des campagnes des élections départementales, on constate que les citoyens ne savent pas ce que fait le conseil départemental. Quand on leur parle des collèges, ils pensent aux services de l'éducation nationale et non à nous qui les gérons. C'est peut-être aussi un peu de notre faute : nous ne communiquons pas suffisamment. Pourtant, dans leur vie quotidienne, les citoyens ont besoin du département - et ce de plus en plus.

Sur les ressources propres : dans mon département, la valeur moyenne d'une vente immobilière est d'environ 80 000 euros - un montant très faible - et les gens y restent, ce qui limite le turnover et donc les droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Le président de mon département sollicite souvent Départements de France pour de la péréquation. Je lui rappelle parfois qu'il y a des limites, car des politiques sont engagées dans chaque département.

En tout cas, nous avons assisté à un débat éclairant l'ensemble des enjeux du principe de subsidiarité, grâce à l'apport de nos universitaires et aux retours d'expérience concrets, ainsi qu'à la comparaison avec l'exemple de l'Allemagne. Je propose maintenant d'ouvrir les questions, portant sur l'une ou l'autre des deux tables rondes.

ÉCHANGE AVEC LES PARTICIPANTS

Une locutrice dans la salle. - Entre l'objectif du « zéro artificialisation nette » (ZAN), les obligations de rénovation énergétique, les mises aux normes et les coûts croissants des travaux, ne risque-t-on pas de rendre presque impossible la reprise de commerces ou de logements dans les communes qui perdent déjà des habitants ?

M. Jean-Léonce Dupont, vice-président de Départements de France. - La question que vous posez renvoie au problème des objectifs des politiques publiques, parfois contradictoires entre eux. Le ZAN ne peut que susciter un long débat. À titre personnel, j'y vois l'illustration d'une caractéristique française qui consiste à passer d'un extrême à l'autre. En l'espèce, on est passé d'une liberté quasi totale, qui engendrait des aberrations, à un cadre juridique tellement contraignant que réaliser à coût raisonnable des implantations d'entreprises ou réindustrialiser est devenu extrêmement complexe.

M. Jean-Luc Chenut, président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine. - La question de la réinstallation de commerces concerne des secteurs non pas en tension, mais en voie de dévitalisation. L'enjeu est surtout d'être capable de restructurer l'habitat existant - et les départements soutiennent généralement les dispositifs de renouvellement urbain. Le ZAN n'est pas la contrainte principale qui pèse sur ces territoires : il y existe du foncier bâti disponible à réhabiliter.

Par ailleurs, je précise mon propos au sujet de la complexité de notre organisation territoriale : on peut sortir d'une école de journalisme sans avoir été sensibilisé à ce sujet ou être diplômé d'un master de sciences politiques sans savoir qui fait quoi. Je souhaite qu'on réfléchisse à ce sujet : je suis convaincu qu'il y a des marges de progrès.

Mme Marie-Agnès Petit, présidente du conseil départemental de la Haute-Loire. - Cette question me fait penser à la clause de compétence générale, présentée ce matin par Benjamin Morel comme l'un des piliers de la subsidiarité. Or les départements ne l'ont plus. Elle pourrait pourtant être synonyme de cette proximité et de cette efficacité que les départements démontrent aujourd'hui - tout comme leur rôle de coordonnateurs et de chefs de file.

Je prendrai l'exemple de la compétence eau : elle a été transférée aux communautés de communes alors qu'on aurait peut-être mieux fait de la gérer à l'échelle d'un bassin. Le chef de filat sur les réseaux d'eau, d'électricité et de numérique mériterait d'être réexaminé. Une péréquation de l'eau - ceux qui en ont pourraient en donner à ceux qui n'en ont pas - pourrait constituer une mission interdépartementale, car les sources peuvent irriguer différents bassins versants, indépendamment des limites administratives.

Mme Pascale Gruny, vice-président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. - C'est effectivement un sujet dont nous débattons beaucoup au Sénat. Le département serait certainement le bon échelon, même si, bien entendu, se posent les questions des frontières - et ce à chaque échelon.

Mme Mélanie Lepoultier, vice-présidente du conseil départemental du Calvados. - Sur la pédagogie et la transmission : il est vrai que l'organisation territoriale figure encore dans les programmes, mais le problème tient à une forme de schizophrénie - on veut enseigner beaucoup de choses, si bien que les priorités se perdent. Nous n'avons jamais autant oeuvré pour enseigner la démocratie locale à nos élèves, et pourtant j'ai l'impression que cela marche de moins en moins bien. Je n'ai pas de solution, mais je partage votre interrogation.

Sur un autre point : la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi) est l'archétype d'une décision prise sans questionnement sur l'échelon le plus pertinent. Le transfert de cette compétence aux EPCI les a confrontés à des montagnes d'investissements et d'ingénierie. Dans mon territoire, nous avons décidé de la porter à l'échelle d'un syndicat regroupant trois intercommunalités - non sans difficultés, y compris pour convaincre les services de l'État. Et pourtant, même à cette échelle, nous nous heurtons à des difficultés concrètes, notamment assurancielles. On imagine ce qu'il en est à l'échelle d'une seule intercommunalité de 15 000 à 20 000 habitants. C'est un exemple emblématique de décision prise sans consultation suffisante des autorités locales, lesquelles auraient d'emblée signalé le mur devant elles. La problématique des inondations et de l'érosion littorale ne fera malheureusement que s'accentuer.

Un locuteur dans la salle. - Si l'on comprend bien l'effet ciseau entre les dépenses et les recettes des départements, ceux-ci n'ont aucune incitation à étendre l'exercice de leurs compétences propres ou partagées. Quelle incitation a un département à lutter contre le non-recours, dès lors que cela induirait plus de dépenses sans recettes supplémentaires ? Comment la subsidiarité peut-elle répondre à cette situation ? Et quel rôle peut jouer la société civile - la chute du taux de syndicalisation étant elle-même une forme de recul de la démocratie sociale et, partant, de la démocratie territoriale ?

M. Jean-Luc Chenut, président du conseil départemental d'Ille-et-Vilaine. - La réponse varie selon les sensibilités. Pour ma part, je considère qu'une politique a un coût, porté par les usagers ou par les contribuables - ou par les deux -, et qu'à chaque objectif de politique publique doit correspondre une étude d'impact précisant son coût et son mode de financement. Le débat entre ceux qui souhaitent plus ou moins de politiques publiques - et donc de fiscalité - reste ouvert, mais l'on ne doit jamais faire l'impasse sur la question du coût et du financement.

Le dernier exemple en date est particulièrement significatif : l'élargissement de la PCH à l'ensemble du handicap psychique et des maladies neurodégénératives. Personne ne peut être contre cette avancée, mais il n'y a eu aucune étude d'impact. Dès la première année de mise en oeuvre, en 2025, le conseil départemental d'Ille-et-Vilaine a enregistré une augmentation de 15 % des bénéficiaires de la PCH, plusieurs milliers de dossiers supplémentaires à instruire à la maison départementale des personnes handicapées (MDPH), et 6 millions à 7 millions d'euros de dépenses supplémentaires, sans que la question du financement ait été posée.

M. Jean-Léonce Dupont, vice-président de Départements de France. - Je rejoins tout à fait les propos de Jean-Luc Chenut. Ayant été parlementaire pendant de nombreuses années, j'ai constaté qu'on nous disait souvent qu'une décision avait été prise à la suite d'une étude d'impact. Or, en fait, parfois, il n'y en avait pas, ou alors elle avait été mal réalisée. On a prétendu, y compris devant le Conseil constitutionnel, que certains textes très importants de ces dernières années avaient donné lieu à des études d'impact, mais si j'avais eu à noter la qualité de ces études, j'aurais probablement mis une note proche de zéro ! Le législateur est donc souvent amené à se prononcer sans disposer d'études d'impact intelligibles. Par conséquent, nous prenons des décisions dont nous ne voyons jamais les conséquences.

En ce qui concerne, par exemple, l'élargissement de la prestation de compensation du handicap qu'évoquait Jean-Luc Chenut, je peux vous dire qu'à aucun moment son coût n'a été identifié. On ne s'est pas demandé non plus qui devait prendre en charge cette mesure. En réalité, c'est simple : on prend une décision au niveau national, à charge ensuite pour les collectivités locales de se débrouiller pour payer !

De même la Gemapi ne peut être traitée au niveau très local. Cela relève plutôt, comme l'a dit Marie-Agnès Petit, de l'interdépartemental. En effet, les rivières n'ont pas de limite territoriale ! Il faut définir un territoire suffisamment vaste pour instaurer une péréquation et pouvoir agir. L'enjeu est donc celui de mettre en oeuvre une coopération interdépartementale. Il a pourtant été décidé, sans aucune étude d'impact, que cette compétence serait attribuée au niveau local, mais, évidemment, ce transfert de compétence ne s'est accompagné d'aucun moyen supplémentaire, même si l'État, généreux, a autorisé les intercommunalités à prélever des taxes spécifiques complémentaires... Cela en dit long sur la méthode.

Je demande l'application de l'article 40 de la Constitution à l'ensemble des décisions. En vertu de cet article, quand un parlementaire créatif dépose un amendement pour créer une dépense supplémentaire sans avoir prévu un financement adéquat, son amendement ne peut tout simplement pas être examiné. Je souhaite l'application d'un mécanisme similaire pour toutes les décisions de dépenses prises au niveau national, mais qui correspondent à des activités des collectivités locales, et en particulier des départements. On pourrait même envisager un article 40 sur la parole gouvernementale et présidentielle...

En ce qui concerne l'effet de ciseaux pour les départements, qui a été évoqué, soyons clairs : si, dans les trois ans qui viennent, il n'y a pas de changement du paradigme budgétaire et financier, l'ensemble des départements se retrouveront, à terme, dans une impasse budgétaire.

Comment leur rendre une autonomie financière ? Il me semble impossible de recréer une taxe d'habitation. Je pense donc, comme beaucoup de mes collègues, qu'il faut attribuer une fraction de certaines ressources nationales au niveau local, en laissant à ce dernier une petite marge de liberté. Par exemple, pour nous, il ne serait pas incohérent que les départements puissent avoir une part de liberté dans la fixation des taux de la contribution sociale généralisée (CSG), qui est destinée à financer la solidarité. Malheureusement, c'est un scénario que Bercy refuse catégoriquement. Comme vous voyez, le chemin est encore long et les prochaines échéances seront extrêmement importantes à cet égard.

Mme Pascale Gruny, vice-président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. - Je suis tout à fait d'accord avec le constat qui vient d'être formulé en ce qui concerne la position de Bercy. Nous pouvons aussi avoir des inquiétudes en raison de la renationalisation programmée de la politique agricole commune européenne. Les crédits d'un fonds européen dédié à encourager la conversion vers l'agriculture biologique n'ont pas été totalement utilisés, car, malheureusement, le bio n'a pas un marché suffisant. Bercy voudrait réaffecter ces sommes au budget général. J'ai récemment interrogé le Gouvernement à ce propos. Nous demandons que les crédits restent consacrés à l'agriculture. Or Bercy veut les prendre et redistribuer ensuite.

Vous avez évoqué le non-recours. Je suis sincèrement attristée de constater que des gens ne demandent pas l'aide dont ils ont besoin. Quand on est élu, on doit être au service des citoyens, répondre à leurs besoins, les aider à améliorer leur qualité de vie. On ne peut pas se contenter de dire : « Je n'ai pas beaucoup de financements, je n'ai pas beaucoup de recettes. Pourvu qu'on ne me demande rien, et tant pis pour les personnes qui sont dans le besoin. » Ce n'est pas ainsi que les élus raisonnent - enfin, je l'espère.

En 2015 et 2016, en tant qu'élus de l'Aisne, nous sommes ainsi allés frapper à la porte de l'Élysée parce qu'à partir du mois de novembre, nous ne pouvions plus payer nos agents. M. Jean-Léonce Dupont a dit que les départements risquaient, à un moment donné, de ne plus pouvoir agir. En fait, nous avons déjà vécu une telle situation. L'année dernière, nous avons même présenté un pré-budget en déficit, ce qui est interdit, afin de bien montrer que nous ne pouvons plus continuer ainsi, alors que, malheureusement, nous devons répondre à énormément de sollicitations. Mme Marie-Agnès Petit, tout à l'heure, a parlé du grand âge. Les rapports sur le sujet se multiplient depuis vingt ans. Une loi portant mesures pour bâtir la société du bien-vieillir et de l'autonomie a même été votée, lorsque Catherine Vautrin était ministre de la santé. Mais nous n'avons pas les moyens financiers pour faire face. Comme ma collègue Émilienne Poumirol pourrait en témoigner, nous déposons régulièrement des propositions de loi, au Sénat, sur ce sujet, sur la santé, sur l'accès aux soins, etc. Nous nous efforçons de répondre à la demande qui émane du terrain, mais nous manquons de moyens.

Une locutrice dans la salle. - Ma question porte sur les coopérations décentralisées. J'aimerais savoir si l'application du principe de subsidiarité pourrait permettre aux villes jumelées de disposer de marges de manoeuvre pour assurer la continuité des projets menés dans le cadre des coopérations décentralisées qui sont actuellement suspendues.

M. Jean-Léonce Dupont, vice-président de Départements de France. - Une coopération décentralisée correspond à une décision prise dans le cadre du principe de subsidiarité. Le problème aujourd'hui est d'ordre budgétaire, tant pour le bloc communal que pour les départements et les régions. Par conséquent, il me semble qu'il sera difficile, à court terme, de développer un certain nombre de coopérations décentralisées, qu'il s'agisse de pérenniser celles qui existent ou d'en créer de nouvelles. Telle est la réponse que je peux vous faire.

Mme Émilienne Poumirol. - Nos échanges sur la subsidiarité ont été très intéressants. Il importe de définir ce qui relève ou non du régalien. Je suis aussi conseillère départementale et je représente d'ailleurs le président du conseil départemental de la Haute-Garonne. Nous constatons que les enjeux sont politiques, budgétaires et financiers. Le noeud du problème est bien l'autonomie financière des départements. Nous savons tous que ces derniers sont victimes d'un effet de ciseaux. Comme vous l'avez rappelé, beaucoup de départements sont déjà en très grande difficulté financière. Je ne sais quel département arrivera, d'ici à trois ans, à établir un budget en équilibre, ou alors ce sera au prix d'un renoncement à tout investissement. La Haute-Garonne est un département qui connaît une augmentation démographique extrêmement importante. Nous construisions avant deux ou trois collèges par an, parce que cela était nécessaire pour répondre aux besoins, mais nous sommes désormais obligés de freiner notre intervention en la matière. Il est vrai qu'il faut aussi tenir compte de la baisse de la natalité.

Tant que nous ne serons pas parvenus à redéfinir notre système de fiscalité pour garantir l'autonomie financière des départements et des régions, qui ont la compétence du développement économique, mais quasiment aucune recette pour le faire, nous n'y arriverons pas.

Il est très facile aujourd'hui pour l'échelon national de prévoir des transferts de compétences, dans la mesure où ces derniers, à l'image de la prime Ségur, reposent sur le principe « je décide, tu paies ». Le Gouvernement prend des décisions sans se soucier de leur impact, car il sait que ce seront les collectivités qui paieront, et non l'État. On savait bien que la prime Ségur serait financée par les départements. Tant que cette hypocrisie, car c'en est une, perdurera, et que l'on transférera des compétences sans transférer les ressources nécessaires en parallèle, on n'arrivera à rien. La véritable révolution, si je puis m'exprimer ainsi, serait de faire sauter le mur de Bercy.

M. Christoph Schnaudigel, président du Landkreis de Karlsruhe, co-président du Conseil des communes et régions d'Europe. -  Pour l'Allemand que je suis, cette discussion a un petit air de déjà-vu. Nous avons les mêmes problèmes en Allemagne. Je suis toutefois convaincu que si l'on se dote d'un outil de subsidiarité, cela coûte moins cher, parce que nous parvenons alors à trouver des solutions plus adaptées à la réalité sur le terrain. Nous sommes confrontés en Allemagne aux mêmes problèmes, mais les outils dont nous disposons nous permettent peut-être de trouver des solutions plus adaptées.

Mme Pascale Gruny, vice-président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. - Je vous remercie.

Le colloque est clos à 12 h 20