Mercredi 27 mai 2026
- Présidence de Mme Monique Lubin, présidente -
La réunion est ouverte à 16 h 30.
Audition de maître Christelle Mazza, avocate au barreau de Paris, spécialiste de l'accompagnement des victimes d'épuisement professionnel, auteure de l'ouvrage « Souffrance au travail dans le service public. Sortir du silence. Entrer en résistance » (éditions du Puits fleuri, 2026)
Mme Monique Lubin, présidente. - Nous poursuivons aujourd'hui les travaux de notre mission d'information sur la souffrance psychique au travail en nous penchant à nouveau sur la situation de la fonction publique.
Nous avons déjà abordé ce sujet à plusieurs reprises et sous plusieurs angles. Le 8 avril dernier, nous avons entendu la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), puis le 28 avril des représentants des trois grandes écoles du service public, l'Institut national du service public (INSP), l'Institut national des études territoriales (Inet) et l'École des hautes études en santé publique (EHESP). Notre rapporteure a également reçu les organisations syndicales de fonctionnaires.
Pour autant, il nous paraissait essentiel d'aller au-delà de ces points de vue institutionnels et des discours officiels. Il est indéniable que la souffrance psychique au travail dans la fonction publique est réelle, et peut-être même plus intense, à certains égards, que dans le secteur privé.
Les facteurs de risques psychosociaux y sont très répandus : exigences émotionnelles fortes, autonomie réduite, conflits éthiques parfois insurmontables en raison de l'engagement personnel des agents. Surtout, le secteur public est traversé depuis une vingtaine d'années par une profonde vague de restructurations, qui sont souvent menées sans consulter ceux qui le font vivre.
Pour échanger avec nous sur ce sujet, nous recevons une avocate particulièrement engagée dans la défense des agents du service public qui sont les victimes de leurs conditions et de l'organisation de leur travail, Mme Christelle Mazza. Vous êtes également l'auteure de l'ouvrage Souffrance au travail dans le service public. Sortir du silence. Entrer en résistance, publié en janvier dernier. C'est un titre qui en dit long !
Vous faites état, dans votre ouvrage et vos interventions médiatiques, du fléau de la souffrance éthique des agents publics. Quelle en est la source ? Comment l'employeur public y répond-il habituellement et comment affecte-t-elle la santé des agents concernés ?
On nous a fait part des initiatives gouvernementales pour mieux prendre en compte la souffrance psychique subie par les agents, à défaut de la prévenir efficacement : nouveau plan santé au travail, meilleur suivi de la sinistralité dans la fonction publique, renforcement de la formation des futurs managers aux enjeux des risques psychosociaux. Qu'est-ce que cela vous inspire ? La réponse est-elle à la hauteur des enjeux ?
Vous avez représenté des parties civiles à plusieurs grands procès ces dernières années, comme celui de l'affaire France Télécom. On aurait pu espérer une véritable prise de conscience à la suite de ces épisodes très largement médiatisés. Ce n'est de toute évidence pas le cas, puisque nous faisons face en la matière à une crise de santé publique. Quel regard portez-vous sur le suivi apporté aux agents qui en sont les victimes ? Comment accompagner ceux qui souhaitent reprendre un emploi ?
Enfin la question se pose de la reconnaissance de l'épuisement professionnel comme une maladie professionnelle à part entière, avec un tableau spécifique, plutôt qu'au travers d'une procédure complémentaire dérogatoire. Qu'en pensez-vous ?
Voici quelques-unes de mes interrogations, qui sont partagées par mes collègues, et auxquelles vous pourrez peut-être répondre.
Mme Christelle Mazza, avocate au barreau de Paris spécialiste de l'accompagnement des victimes d'épuisement professionnel, auteure de l'ouvrage Souffrance au travail dans le service public. Sortir du silence. Entrer en résistance. - Je suis particulièrement émue d'être devant vous aujourd'hui. Ce sont en effet plutôt les acteurs institutionnels ou les syndicats qui sont entendus au Parlement. J'assiste depuis vingt ans des agents publics, mais, malgré mes tentatives de participer à des colloques officiels, notamment à la DGAFP, je constate que leurs portes sont fermées aux avocats. C'est regrettable, en raison de notre connaissance importante du terrain et parce que les décideurs, contrairement à ce que l'on pense, ne sont pas toujours informés de ce qui se passe au coeur des services publics.
Il m'apparaît essentiel de dépsychologiser la question de la souffrance au travail. La matière est pluridisciplinaire et, même, humaniste. Il faut à ce titre revoir la formation des agents publics en général, mais également celle des juristes. Le droit de la fonction publique et le droit de la santé au travail dans l'administration sont des impensés du système, selon un processus à la fois inconscient et délibéré.
À rebours de nombreux clichés, je soulignerai la place très importante que le Sénat - supposément plus conservateur que l'Assemblée nationale - a occupée lors du vote de la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale, créant le corpus législatif relatif au harcèlement moral au travail.
Je ressens donc ma présence devant vous comme j'avais perçu ma plaidoirie lors du procès de France Télécom : avec la sensation de vivre un moment historique pour la matière qui me concerne. Il importe qu'il y ait une prise de conscience collective, citoyenne et politique, à l'échelle nationale.
Mon ouvrage ethnographique, je l'ai voulu documenté et, quoiqu'assez frontales, mes positions sont factuelles. J'ai énormément sourcé cet ouvrage, tout en l'illustrant par la littérature pour rendre plus accessibles au grand public certaines notions réputées complexes notamment du droit de la fonction publique, avec l'objectif de travailler à l'émancipation - on retrouve là le sous-titre de l'ouvrage : « Sortir du silence » - et à l'éveil de la conscience tant juridique que politique des agents publics.
J'ai pris connaissance il y a une quinzaine de jours de la recension de cet ouvrage dans le journal Le Monde, sous le titre quelque peu polémique « Les zombies du service public ». Je me suis alors souvenue de l'oeuvre de Jean Cayrol, auteur notamment des Poèmes de la nuit et du brouillard, dont l'oeuvre a été qualifiée de « littérature lazaréenne », Lazare étant celui qui est revenu d'entre les morts.
Dans mon ouvrage, je relate le procès France Télécom et comment j'ai vu défiler à la barre des « survivants ». Le terme est très fort et délibérément choisi. Ceux qui ont vécu le procès et connaissent le démantèlement puis la privatisation de cette entreprise publique savent de quelle façon l'on a alors traité ses agents. Comment vit-on lorsqu'on survit à une expérience pareille ? On devient un zombie.
Mon emploi de termes forts vient de ce que, probablement plus que personne d'autre, je suis sur la ligne de front au quotidien, en matière pénale et administrative, depuis près de vingt ans. Davantage encore que de l'usure, j'éprouve de l'indignation et presque un sentiment de honte au regard de ce qui se passe depuis près de quarante ans. Au terme du procès France Télécom, on aurait pu imaginer que l'État modifie sa feuille de route ; nous constatons l'exact inverse, avec une progression à marche forcée. C'est sur ce point qu'il faut un réveil collectif. Le processus à l'oeuvre est violent non seulement pour les travailleurs du service public et ses usagers, que nous sommes tous, mais aussi pour l'État de droit et notre démocratie.
Contrairement à ce que son titre indique, l'ouvrage que j'ai commis ne traite pas tout à fait de la souffrance au travail dans le service public ; il porte sur ce que cette souffrance nous dit de l'état de notre démocratie et sur le lien entre effondrement démocratique, souffrance au travail et hausse exponentielle des atteintes à la probité ainsi que de la criminalité organisée. La souffrance au travail des agents publics est la manifestation d'une crise démocratique terrible.
J'ai inséré dans mon ouvrage la fable de La Fontaine Le Savetier et le financier, qui m'avait profondément marquée lorsque, âgée de douze ans, je l'avais découverte. Pour rappel, elle relate l'histoire d'un financier agacé par son voisin, un savetier - autrement dit un cordonnier - qui chante toute la journée. Du jour où il lui confie un sac d'or, le savetier devient malade d'angoisse à l'idée que l'on vienne le lui voler. Il s'arrête de chanter, ce qui fait le bonheur du financier. À la fin de la fable, le savetier rapporte les cent écus au financier en réclamant qu'on lui rende ses chants.
Cette fable illustre ce qui se déroule dans le service public. Les fonctionnaires sont, dans leur grande majorité, des savetiers : ils sont habités par l'intérêt général, par les valeurs qui fondent la République - Liberté, Égalité, Fraternité - et par des valeurs de probité, de désintéressement, de neutralité, d'indépendance.
Ce sont les défaillances en matière d'exemplarité et les atteintes à la probité de membres de la classe dirigeante de l'administration, de gouvernants et d'élus qui engendrent de graves fractures ainsi qu'une violence éthique : les valeurs pour lesquelles vous êtes entré dans l'administration ne sont pas celles que l'État, au sens large, poursuit.
Alors que je présentais mon ouvrage dans une librairie, un haut fonctionnaire, que j'avais d'ailleurs déjà croisé à plusieurs reprises à l'occasion de contentieux, m'a dit ceci : « En fait, il faut protéger le service public de l'État. » J'ai trouvé cette phrase assez extraordinaire.
Je m'exprime aujourd'hui en qualité de citoyenne, d'avocate indignée, mais aussi d'avocate tout court. Je porte la parole de nombreux agents publics, que je suis fière d'assister et de soutenir. Je regrette, hélas, leur absence d'accès à la parole publique ; les fonctionnaires n'ont guère voix au chapitre. Il n'existe pas de dialogue social dans l'administration où, à mon sens, les syndicats ne représentent pas non plus les fonctionnaires. Cette problématique d'expression entraîne elle aussi beaucoup de ressentiment et de désespoir.
Je faisais état de la honte que j'éprouve : pas une seule fois au cours de celles de vos auditions que j'ai suivies, qui vous ont conduits à entendre la haute fonction publique et la DGAFP, je n'ai entendu prononcer le terme de « suicides ». Le suicide est pourtant un fléau dans l'administration, en particulier dans certains secteurs d'activité, et il ne concernait pas uniquement l'entreprise France Télécom. Un seul suicide dans une organisation de travail en démontre la pathologie et doit nous conduire à nous interroger sur elle. Le harcèlement moral en général, qui ne représente qu'une partie de la souffrance au travail, est par exemple la marque d'un mode managérial particulier.
Quels obstacles empêchent la prise en considération de la souffrance au travail dans l'administration ? Ils sont nombreux, mais nous pouvons les identifier.
Le premier est celui que j'appelle la « posture de victime ». J'en traite dans mon chapitre intitulé « Entre ressentiment égoïste et indignation désintéressée ».
Le Conseil d'État et, plus généralement, le droit public entretiennent une vision de la victime éminemment nietzschéenne : elle est un maillon faible, pleine de ressentiment et d'individualisme, elle fait injure à la notion plus universaliste d'intérêt général.
J'analyse dans mon ouvrage de nombreux colloques et discours, en particulier un colloque de 2023 sur l'intérêt général ; il faisait écho à un rapport annuel de 1999 sur le même thème, d'ailleurs cité dans le dernier discours de Marc Guillaume, nouveau vice-président du Conseil d'État, ce qui illustre la continuité dans la façon dont cette institution élabore cette notion. Dans ce colloque, un professeur des universités dit reprendre les propos de Pierre Legendre, anthropologue du droit, lorsqu'il déclare : « Vous savez, le droit privé, c'est sale : c'est l'argent, le pouvoir, le sexe, on s'y occupe de choses basses et libérales ; pour nous, dans le droit public, la matière est noble, elle touche à l'intérêt général, ce qui supplante un peu tout le reste. » On comprend alors la posture du juge administratif et les raisons pour lesquelles le fonctionnaire victime lui apparaît le plus souvent comme exprimant un ressentiment égoïste.
L'attitude est également la même à l'égard d'organisations telles que les associations ou syndicats. Le même professeur ajoutait d'ailleurs détester les associations, leur reprochant de n'exprimer qu'un corporatisme et des revendications sectorielles. Pourtant, ce colloque avait également donné la parole à un représentant de la police et à d'autres de collectivités territoriales qui se livraient bien à ce qui était reproché aux associations, c'est-à-dire de telles revendications sectorielles.
Lors d'un autre colloque, un magistrat administratif, professeur associé dans une université, a déclaré à son tour que le droit de la santé au travail ne pouvait pas s'appliquer à l'administration.
La loi existe, et si elle y est en principe la même qu'en droit privé, elle n'est concrètement pas appliquée dans le droit de la fonction publique. Un représentant de la DGAFP a indiqué de même que, du fait du principe de continuité du service public, on ne pouvait pas toujours entendre les revendications individuelles et, en substance, appliquer la loi ; et c'est ainsi qu'on laisse cours au dépassement de la durée légale de travail lorsque les effectifs sont en tension.
Je le dis sans détour : si nous appliquions la loi au sein de nos administrations, pas l'une d'elles ne fonctionnerait. Au nom de la mutabilité du service public, on a admis un système dans lequel on fonctionne en toute illégalité. La mutation des agents publics doit-elle, par exemple, servir à combler les errances de l'administration ? En la matière, rien n'est véritablement pensé en amont et l'on a accepté - je pèse ce terme - d'« esclavagiser » un certain nombre de ces agents. Au titre du double devoir d'obéissance et de réserve, on leur demande au surplus de ne rien dire.
Il est assez édifiant de plaider devant le juge administratif sur des situations de ce genre. Vous plaidez alors l'illégalité contre une logique de système institutionnalisée.
J'en arrive à un deuxième obstacle. Il m'apparaît particulièrement important, c'est celui de la « fragmentation » ou de la « décontextualisation ».
Le juge administratif s'en tient au strict légalisme, c'est-à-dire au contrôle de légalité d'un acte faisant grief. Il se refuse à toute analyse subjective et humaine des situations.
Dans une logique fragmentée, de réflexion par silo, vous n'intégrez pas la maladie professionnelle dans son contexte, celui d'une certaine organisation du travail, et vous ne pouvez dès lors pas réellement comprendre ce qui est à l'oeuvre dans l'affaire qui vous est déférée.
Je citerai l'exemple, qui me met en colère, d'une personne dont j'assure actuellement la défense. Cette personne, fonctionnaire titulaire, ayant dirigé un établissement public et connu une première situation très grave de harcèlement moral, ce que - chose rare, le taux d'accueil de ces dossiers étant inférieur à 10 % - le tribunal administratif a reconnu, qui l'a profondément affectée mais dont elle s'est remise, a subi exactement le même type de faits dans un nouvel établissement dépendant de la même administration, pourtant fort éloigné géographiquement du précédent, où elle avait réussi à être intégrée. Le second employeur n'ignorait pourtant rien de ce qu'elle avait auparavant vécu et faisait état d'un accueil bienveillant à son égard.
Cette personne va toutefois subir exactement le même harcèlement dans sa nouvelle affectation que dans la précédente, du fait d'une logique systémique propre à cette structure. Nous présentons une nouvelle demande de reconnaissance de maladie professionnelle. Le dossier se fonde sur quatre expertises et la mise en avant d'une incapacité permanente partielle (IPP) d'un taux supérieur à 25 %. Cette personne est traumatisée non pas tant par ce qu'elle a subi au titre du harcèlement, mais par la répétition des faits et par la réponse institutionnelle à laquelle elle est confrontée. J'ai engagé un référé-suspension, estimant impossible que la maladie professionnelle ne soit pas reconnue, malgré les expertises concordantes en ce sens. Nos contradicteurs ont demandé la transmission du précédent dossier médical de ma cliente et en ont déduit, dans leur argumentaire, l'existence d'un état pathologique antérieur, dont la rechute serait totalement étrangère au service. Si le fait d'avoir subi deux fois du harcèlement au cours d'une carrière, dont une judiciairement reconnue, caractérise un état antérieur, alors personne n'arrive chimiquement pur dans un poste !
Le juge des référés a rendu une ordonnance dont je n'ai pas parfaitement saisi le sens. Elle dit tout et son contraire, en dépit de l'évidence de la situation. Je l'interprète comme une invitation à porter l'affaire devant le Conseil d'État. C'est un exemple de ce que j'appelle la fragmentation. Il est quotidien.
En droit de la santé, on ne saurait pourtant valablement dissocier l'analyse strictement légaliste du contexte humain et de ce qui se joue dans l'administration concernée ainsi que dans son secteur d'activité. Cependant, une partie de la haute fonction publique ne veut ou ne peut le reconnaître en raison d'un double clivage social et psychique.
Le premier renvoie à la sociologie de la juridiction administrative, et notamment du Conseil d'État, auquel il revient de traiter des problématiques relatives aux ressources humaines de l'administration. On y trouve une représentation des classes populaires à 6 %. C'est un corps d'élite qui ne représente pas le peuple. La remarque est factuelle et nullement partisane ou polémique. Des études sociologiques l'étayent. Comment voulez-vous connaître l'état d'un service public sans expérience préalable du terrain, quand vous en ignorez le travail réel et quand, au surplus, votre formation vous a éloigné de toute approche de l'administration sous l'angle de ses travailleurs ? Vous vous en tenez alors au strict contrôle de légalité. C'est tout le danger d'un système trop légaliste, que je qualifie d'« eugénisme juridique », où le droit est dévoyé et n'est plus source d'émancipation mais de coercition.
Le second clivage, le clivage psychique, est celui qui vous apprend à déshumaniser l'approche des affaires. Les juridictions parlent ainsi moins de personnes que de « stocks » de dossiers. Il vous permet de mieux exécuter les ordres : vous ne prenez pas la mesure des conséquences de vos décisions.
Ce double clivage explique une grande partie des rejets des demandes d'agents publics devant les juridictions administratives.
J'en viens à présent à un autre obstacle : l'opposition public-privé.
La particularité du service public tient à ce que, aux termes de l'article 20 de la Constitution, les fonctionnaires sont soumis au Gouvernement. Ce sont des travailleurs au service de l'État, ce dernier étant représenté par nos gouvernants, élus et hauts commis qui, tels les directeurs d'hôpital, relèvent des ministères.
Quel intérêt ont-ils à stigmatiser les fonctionnaires ? Cela leur permet de détourner l'attention des politiques publiques vers ces agents, et de faire reposer sur ces derniers toute la responsabilité des difficultés. Les conséquences des politiques publiques ne s'en matérialisent pas moins dans l'organisation du travail et des services.
Contrairement à ce que l'on pense, les revendications collectives de travail sont des plus rares dans l'administration, où elles n'interviennent que dans les cas extrêmes. Et faute de dialogue social, elles ne peuvent y prendre une autre forme que la grève. La réaction consiste alors invariablement, y compris dans les collectivités territoriales, à en faire de nouveau reposer la responsabilité sur les seuls fonctionnaires ; fonctionnaires qui ne disposent d'aucune marge de manoeuvre et sont tenus de se conformer aux instructions. Il y a un intérêt politique à stigmatiser les agents publics.
La question qui s'impose lorsque surviennent des dysfonctionnements du service public est celle de savoir ce qui se passe au niveau des décisionnaires politiques, de ceux qui organisent le travail.
Au cours de son audition, l'un de vos interlocuteurs de la DGAFP expliquait que sa direction produit de la doctrine permettant d'asseoir un certain nombre de règles en matière de ressources humaines et, quoiqu'il ne l'ait pas explicitement exprimé ainsi, semblait se désintéresser du récolement des informations relatives à la marche des services, notamment les données de santé. Car tout est segmenté, et nous l'avions constaté dans l'affaire France Télécom : en définitive, du fait d'une organisation matricielle, personne, jamais, n'est responsable et chacun invite à s'adresser à la porte d'à côté ou à l'étage supérieur.
Dans le milieu hospitalier, ce sont le ministère de la santé, le Centre national de gestion (CNG) ou encore les agences régionales de santé (ARS) qui interviennent. Le pouvoir est dilué et l'on ne sait jamais qui prend les décisions. Ce n'est pas anodin, c'est une manière de diluer également les responsabilités, notamment sur le plan pénal.
Lorsque, l'année dernière, j'ai saisi la Cour de justice de la République à la suite de suicides survenus au sein de l'hôpital public, le CNG, une émanation du ministère de la santé, a produit quelques semaines plus tard un guide destiné à « Gérer et accompagner les situations de suicide ou de tentatives de suicide d'un agent public hospitalier ». C'est une façon de déresponsabiliser le ministère et de renvoyer le problème aux directions générales des hôpitaux. Faut-il s'en satisfaire ou s'en scandaliser ? Toujours est-il que chaque hôpital comprendra désormais un service qui traitera des situations de suicide ou de tentative de suicide. On ne se pose cependant toujours pas la question de savoir pourquoi elles sont aussi nombreuses !
Je mentionne les hôpitaux, mais je pourrais parler de l'administration dans sa globalité. D'ailleurs, c'est toujours un membre de la DGAFP qui, dans l'audition que vous avez organisée, a évoqué l'élaboration de plans pour la police et la direction générale des finances publiques (DGFiP) ; mais pas une seule fois je ne lui ai entendu dire que c'était parce que ces administrations sont sinistrées par des vagues de suicides. On en parle comme un bulletin météo ! Ce faisant, on s'expose à revivre une situation catastrophique, telle celle que France Télécom a connue.
Mme Annick Girardin, rapporteure. - Je partage une grande partie de vos propos et il faut en effet répéter que les fonctionnaires sont la colonne vertébrale de notre République et de notre démocratie. Ils subissent aussi, dans les trois volets de la fonction publique - la fonction publique hospitalière, la fonction publique d'État et la fonction publique territoriale, chacune présentant sans doute des particularités -, toutes les transformations rendues nécessaires par l'évolution de notre société et son organisation ou imposées par ses difficultés financières.
On constate qu'il est difficile d'obtenir des données chiffrées. Je ne dirai cependant pas qu'il n'existe aucune forme de dialogue social dans la fonction publique ; il n'y est simplement pas du tout conçu sur le modèle qui prévaut dans le secteur privé.
Le sujet sur lequel nous échangeons m'intéresse au premier chef : j'ai été ministre de la fonction publique et je me sens à ce titre responsable pour le temps que j'ai passé à la tête de ce ministère. J'y avais indiqué ma volonté d'un unique service de ressources humaines pour l'ensemble de la fonction publique, une réforme de nature à modifier en profondeur la répartition actuelle des compétences en la matière. Personne, à aucun niveau de décision, n'en a jamais repris l'idée.
Pour nous aider à élaborer des recommandations, qu'est-ce qui, selon vous, explique que les difficultés soient plus accentuées dans le secteur public que dans le secteur privé ? Les raisons en tiennent-elles en particulier aux mécanismes d'alerte, à ceux de la chaîne hiérarchique ou encore à la qualité des enquêtes qui sont conduites ?
Vous avez parlé de la mutation, qui est souvent vécue comme quelque chose qui est imposé à l'agent, alors que la mutation laisserait une plus grande place au choix de celui-ci. Pourquoi certains moments produisent-ils davantage de souffrance, au-delà de la seule organisation générale de l'administration.
Ne pensez-vous pas que la perte de sens soit plus marquée dans la fonction publique que dans le privé aussi parce que les charges y sont davantage partagées et parce que l'on n'y perçoit pas toujours bien les retombées de son travail ?
J'aimerais également vous entendre sur la violence des usagers qui affirment que la fonction publique et que les services publics - qu'ils réclament pourtant - leur coûtent trop cher. Et certes, dans les budgets de l'État, des collectivités et du monde hospitalier, la part que représente la masse salariale explique que toute coupe emporte des conséquences immédiates sur les conditions de travail.
Enfin, plutôt que « sortir du silence », ne s'agit-il pas d'abord de sortir d'une ambiguïté que nous connaissons tous, mais à laquelle nous n'avons peut-être pas les moyens de répondre ?
Mme Christelle Mazza. - « Sortir du silence, entrer en résistance » est presque un oxymore. La résistance renvoie pour moi à des actes qui, souvent déconsidérés, s'opèrent dans la discrétion. C'est la question de l'émancipation des fonctionnaires qui se pose, lesquels ne sont pas toujours parfaitement informés de leurs droits et vivent terrorisés à l'idée d'exprimer une quelconque doléance. J'échange avec nombre d'agents, soit dans des collectifs, soit à titre individuel : ils ont peur de signaler les difficultés à leur hiérarchie. C'est l'une des problématiques et c'est ce que j'appelle « sortir du silence », au sens de droit à s'exprimer.
Aux termes de l'article 40 du code de procédure pénal, tout fonctionnaire témoin d'un crime ou d'un délit est tenu de le signaler au procureur de la République. Autrement dit, chaque fonctionnaire est en principe porteur de l'intérêt général. Ce n'est cependant pas ainsi que les fonctionnaires sont de fait considérés lorsqu'ils dénoncent la situation de souffrance qu'ils subissent.
L'usage du terme de « résistance » ne renvoie, lui, pas nécessairement à la Seconde Guerre mondiale, quoiqu'il y fasse inévitablement penser au regard du poids de l'histoire. Je rappelle que le Conseil d'État a, en 1946, élaboré la théorie du collaborateur occasionnel de service public, qui connaît une nouvelle actualité avec la notion de collaborateur de justice applicable aux repentis. C'est un terme qui dérange au regard du poids de l'histoire.
Dans une approche quelque peu organique, je ne dissocie pas « sortir du silence » et « entrer en résistance ». Je m'efforce de démontrer comment, en contribuant à porter l'intérêt général, l'on peut s'émanciper d'un droit de la fonction publique fortement hiérarchique et pyramidal.
Si je relève qu'il n'existe pas, dans cette fonction publique, de dialogue social, peut-être convient-il effectivement mieux d'observer qu'il s'y exprime différemment. Notons néanmoins que la fonction publique est régie non par le contrat, y compris pour les agents contractuels, mais par la loi et le règlement, ce qui la rigidifie et y limite la possibilité d'une « approche par le bas ».
Vous évoquez la violence des usagers. La stigmatisation des fonctionnaires est réelle et correspond à une véritable propagande. J'ai expliqué l'intérêt politique qui la sous-tend.
La question budgétaire est, elle, totalement dévoyée. La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf) institue le principe de fongibilité asymétrique des crédits : on bloque donc les recrutements d'emplois à temps plein auxquels on substitue, pour plus de souplesse, les recrutements de contractuels. Ne pouvant plus assurer la continuité de service avec l'emploi à temps plein, on est obligé de recruter davantage de contractuels à des conditions parfois totalement discriminatoires en comparaison des titulaires.
Mme Annick Girardin, rapporteure. - Et illégales...
Mme Christelle Mazza. - En effet, mais je ne m'y attarderai pas, parce que rien ne fonctionne légalement dans l'administration aujourd'hui.
Il existe par exemple, en France, un problème sévère de mortalité infantile. Il tient non à la fermeture de maternités, mais au fait que l'on ne recrute plus de professionnels spécialisés pour y assurer la permanence et la continuité des soins. Notre taux de mortalité infantile est ainsi parmi les plus élevés au monde.
La difficulté n'est pas avant tout d'ordre budgétaire. Nos finances publiques nous permettraient d'assurer un service public normal, conforme à la loi, mais l'argent est très mal utilisé. La volonté politique semble en cause, avec une part intentionnelle et une part plus culturelle, et c'est ce que j'explique dans mon ouvrage. Le droit de la fonction publique est à la fois militaire, impérialiste et trop légaliste.
Je serai honnête : je me sens un peu seule aux côtés des agents publics et il est vrai qu'il n'est pas simple de défendre mes positions, qui me mettent à dos nombre d'institutions. J'invite cependant ces mêmes institutions et les citoyens à être à l'écoute de leurs agents publics au quotidien, et non pas seulement en temps de crise, par exemple sanitaire. Il faut tâcher de comprendre pourquoi des fonctionnaires souffrent au point d'attenter à leur vie et chercher, dans notre histoire et notre fonctionnement institutionnel, les raisons pour lesquelles nous en sommes là.
J'insiste sur la problématique des atteintes à la probité. C'est aussi un impensé du système. J'ai beaucoup travaillé sur l'emprise systémique et la criminalité organisée, notamment dans les mafias italiennes et en particulier, Cosa Nostra. Des logiques de système y sont à l'oeuvre comme elles sont à l'oeuvre dans l'organisation du travail de la fonction publique. Par analogie, on trouve les mêmes mécanismes. Dans mon ouvrage, je compare collaborateurs de justice et lanceurs d'alerte, et développe la thèse de Diana Villegas, auteure de L'Ordre juridique mafieux, qui montre comment un ordre juridique criminel peut interagir avec un ordre juridique légal.
La corruption de fonctionnaires, par le bas comme par le haut, que nous constatons de nos jours est extrêmement grave. Le démantèlement de l'État, engagé depuis la fin des années 1980 et répondant peut-être naïvement à une volonté de modernisation par le transfert à la sphère privée d'un certain nombre d'activités, permet beaucoup de dévoiements, par le secteur privé, mais aussi par la criminalité organisée. Il faut en avoir conscience, je le sais grâce aux témoignages que j'ai recueillis auprès d'agents publics.
La crise de sens se nourrit de l'écoeurement des agents publics. Derrière les problématiques de santé au travail et les phénomènes de décompensation dans l'administration, on voit poindre le sentiment de s'éreinter inutilement à la tâche, pour des services qui dévoient l'intérêt général.
Je voudrais que nous sortions de l'antienne selon laquelle les fonctionnaires ne sont vus que sous le prisme de la fainéantise ou de la sécurité de l'emploi. Je mets au défi quiconque de venir travailler une semaine à l'hôpital, dans un palais de justice, dans la police : la situation est vite intenable. Ainsi, les agents du secteur public avec qui j'ai travaillé qui étaient salariés auparavant sont frappés par ce qui s'apparente à un véritable choc des cultures.
M. Olivier Henno. - Nous pouvons ressentir cette crainte, ce mal-être au quotidien. Cependant, le fait qu'elle existe davantage dans le secteur public que dans le privé semble paradoxal. Pourquoi le statut de la fonction publique et le principe d'inamovibilité, conçus pour protéger les agents publics, ne fonctionnent-ils plus ? Quand le dérèglement est-il intervenu ?
Mme Christelle Mazza. - En droit, l'inamovibilité s'applique aux magistrats et à certains mandats ; cela signifie qu'ils ne peuvent pas être mutés, afin de garantir leur indépendance. Sans doute faites-vous référence à la sécurité de l'emploi.
Sur ce point, il faut sortir de la vision strictement économique du travail. Un travail, ce n'est pas seulement un revenu. Ainsi, dans l'administration, au-delà du traitement, sans l'épanouissement et la structuration identitaire que procure le lien au travail, on n'est pas heureux et il se produit un phénomène de décompensation.
Même s'il existe toujours des exceptions, on n'entre pas dans l'administration pour bien gagner sa vie - on gagne plus dans le privé, à fonction égale -, mais par vocation. Étant fille et petite-fille de fonctionnaires, je peux témoigner du fait que, dans les années 1960 et 1970, la sécurité de l'emploi avait son importance, mais nous ne sommes plus dans la même époque. Tous les agents que je défends sont dans le service public par vocation.
Certes, pour les accidents du travail, les conditions sont les mêmes dans le droit privé et celui de la fonction publique, comme le rappelait le représentant de la DGAFP que vous avez auditionné. Cependant, la jurisprudence n'est pas du tout la même. Dans ce contexte, la décision du Conseil d'État en matière d'accident survenu pendant un entretien avec un agent, que je trouve particulièrement scandaleuse, a fait beaucoup de mal aux agents et témoigne d'une méconnaissance de l'administration.
Concernant la temporalité, l'analyse historique à laquelle je me suis livrée dans mon ouvrage, qui s'arrête à 2014, tend à démontrer une continuité. Elle est à placer en lien avec la mouvance du New Public Management (nouvelle gestion publique), qui émerge à l'échelle européenne à partir des années 1970 et qui a été introduite en France par la circulaire Rocard de 1989.
C'était la première fois que l'on parlait d'efficacité du service public. Alors que les premiers dégâts apparaissaient déjà dans les années 1970-1980 dans les pays anglo-saxons, notamment sous les administrations Reagan et Thatcher, nous avons pensé que nous ferions mieux en France. Les intentions étaient certainement louables, mais cela a permis le premier démantèlement de l'État, qu'ont accompagné les grands traités européens et, en 1995, les ordonnances Juppé sur le démantèlement de la sécurité sociale - la « main gauche de l'État », selon Bourdieu. S'ajoute la Lolf de 2001, comme je l'ai mentionné.
Le processus se poursuit, à marche forcée, à compter de 2008 avec la révision générale des politiques publiques (RGPP). Le bilan de la RGPP réalisé en 2012 par les inspections interministérielles, qui était politique, puisqu'il correspondait au début du mandat de François Hollande, fait état de l'isolement et de l'incompréhension des agents publics largement confrontés aux cabinets de conseil. En effet, le recours à ces derniers ne date pas de l'ère Macron à partir de 2017, mais avait commencé dès les années 2008-2012.
Je rappelle l'existence de la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (HPST), avec, selon le Président de la République de l'époque, un seul patron à l'hôpital. C'est à la même période, entre 2007 et 2010, qu'a eu lieu le scandale des suicides à France Télécom. Si la soeur jumelle de cette dernière, en termes de démantèlement et de réorganisation, qu'est La Poste est passée entre les mailles du filet judiciaire, c'est peut-être parce que certains faits ont été mieux cachés.
Le processus n'a pas ralenti sous la présidence de François Hollande, avec les lois du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. La déontologie des agents publics est donc une notion extrêmement récente dans notre droit, qui a à peine dix ans.
Tout fonctionnaire, quel qu'il soit, est soumis à un régime disciplinaire en parallèle d'un régime pénal. Or nos gouvernants ne sont soumis à aucun régime disciplinaire. Ainsi, on s'attaque au juge judiciaire, au juge pénal, qui est le seul, dans le cadre de la séparation des pouvoirs, à exercer un contrôle sur l'organisation du travail. En particulier, le délit de harcèlement moral, parent pauvre du code pénal, est le seul point d'entrée pour responsabiliser nos dirigeants publics.
Dans une entreprise, les plans sociaux permettent d'organiser la réponse à une crise économique, lorsqu'une restructuration est nécessaire. En revanche, dans l'administration, il n'y a pas de plan social, mais seulement la mutabilité du service public, dont la mise en application, si elle est parfois commandée par l'état de la société, découle d'impulsions politiques dans la grande majorité des cas. Mon discours n'est pas partisan, j'essaie d'avoir la démarche la plus neutre possible.
Le mode de fonctionnement du secteur public, assez militaire, est le fruit de l'histoire. Sa continuité, depuis des décennies, s'illustre dans les rapports du Conseil d'État et les discours qui y sont prononcés, notamment le dernier discours de Marc Guillaume. Ainsi, cette institution, la colonne vertébrale de l'intérêt général, soulève une importante difficulté, d'ordre constitutionnel, au regard de la séparation des pouvoirs.
Mme Anne Ventalon. - Selon vous, que révèle le silence institutionnel sur la souffrance des fonctionnaires ? Comment sortir d'une approche qui consiste à individualiser la souffrance - c'est-à-dire l'incapacité à s'adapter au travail - au lieu d'interroger l'organisation ? Combien faudra-t-il d'arrêts de travail de longue durée et d'agents brisés, pour ne pas dire de suicides, pour changer de démarche ?
Mme Christelle Mazza. - Je souhaite faire une analogie avec l'affaire Patrick Bruel, dont la révélation aura nécessité l'intervention des médias et plus de trente témoignages, alors qu'il y a eu des signalements bien antérieurs. Cela fait écho au silence institutionnel qui prévaut dans l'administration, en application de la théorie du « pas de vagues ».
Défendant des membres de l'administration de toutes les catégories, je discute avec de nombreux hauts fonctionnaires, des ambassadeurs, des magistrats. Beaucoup sont écoeurés de ce qu'est en train de devenir l'État ; or ils subissent des représailles d'autant plus violentes qu'ils ont encore moins le droit que les autres de parler. Cela leur coûte très cher.
Toutefois, il convient de ne pas négliger l'existence d'une majorité silencieuse. En effet, la situation n'est pas la responsabilité des seuls politiques ; la servitude volontaire a également une grande importance. On y consent pour des objectifs de carrière, ou encore par confort personnel. Sur ce point, je n'émets pas de jugement péjoratif : c'est difficile, on est isolé, et on finit par se dire qu'on ne pourra pas changer le système. Cependant, je suis la preuve vivante qu'une personne seule peut faire énormément de choses ; j'arrive à rassembler des agents publics, guidés par un strict désintéressement et animés d'un profond sentiment d'indignation et d'injustice.
En situation de crise institutionnelle, comme c'est le cas actuellement, j'invite les agents publics à se souvenir du hashtag #MeToo. De même, nous pourrions envisager un hashtag #JeSuisLIntérêtGénéral. En effet, chaque fonctionnaire défend l'intérêt général. Pour ce faire, il faut se départir de tout esprit victimaire, car tout n'est pas blanc ou noir.
Une fonctionnaire, que j'ai rencontrée lors de la signature de mon ouvrage, m'a demandé de porter sa voix au Sénat. Son message, très universaliste, s'inscrit dans l'intérêt général. Telle est la démarche des fonctionnaires que je défends depuis vingt ans.
Face aux difficultés rencontrées dans une structure organisationnelle, il faut solidariser les indignations et dépasser la stricte condition individuelle, ce qui est difficile. Je suis donc parfois très dure avec mes clients, en leur demandant d'inscrire leur histoire personnelle dans l'organisation du travail, car une situation de souffrance au travail ne peut en être dissociée. Dans l'administration plus qu'ailleurs - hôpital, police, justice -, les personnes travaillent en équipe et ont besoin de solidarité. Fracturer, individualiser, c'est justement déstructurer la possibilité de se rebeller.
Je mentionne brièvement l'évaluation et la prime à l'intéressement. Par exemple, des commissaires de police se voient promettre 30 000 euros annuels de prime selon le nombre de cas soldés et de gardes à vue. Ainsi, on fait de la statistique sur de l'humain, qui est, par nature, accidentel. Cela désolidarise les équipes et suscite frustration et ressentiment, car d'un côté, l'accent mis sur la continuité de service et l'urgence amènent à dépasser la durée légale de travail et à supporter tout ce qui est humainement possible ; de l'autre, on demande du rendement.
Je conclus avec l'exemple, très marquant, d'une infirmière responsable de la qualité des soins à l'hôpital et mère de trois enfants, selon qui on peut guérir une fracture, mais pas une amputation. Or elle se sentait amputée, avec l'envie, chaque soir, de projeter sa voiture dans le mur, car elle ne supportait plus de ne pas voir ses enfants. Ce cas est typique de la profession, car les infirmières et infirmiers ont un tel engagement éthique envers les soins qu'ils portent toute la détresse de l'hôpital et des usagers. Ils sont sous l'emprise de la fonction.
L'aspect central de l'affaire Bruel et du harcèlement moral est la pratique systémique du contrôle coercitif. Il ne s'agit pas d'une problématique sérielle concernant un individu, mais bien d'un problème de société.
Mme Marie-Pierre Richer. - Je voudrais revenir sur deux éléments.
Premièrement, vous avez évoqué les secteurs de la santé et de la sécurité, particulièrement exposés. Je vous rejoins sur ce point, d'autant que ces secteurs touchent à l'humain ; les agents y sont souvent confrontés à des situations douloureuses. Nous pourrions y ajouter les sapeurs-pompiers. Ainsi, même si vous parlez beaucoup de l'institution et des fonctionnaires, j'aimerais aussi mentionner les hommes et les femmes qui composent cette institution.
Deuxièmement, la peur de parler existe aussi dans le secteur privé, où le risque du licenciement existe. Selon vous, les fonctionnaires souffrent ; cependant, j'ose espérer que ce n'est pas le cas de tous. Comme dans le secteur privé, le management et la manière humaine de prendre en considération le mal-être sont au coeur de tout. Peut-on plutôt considérer qu'il s'agit, non pas de tous les fonctionnaires, mais de certains d'entre eux ?
Mme Christelle Mazza. - Le fonctionnaire est la matérialisation d'une fonction ; il est doté d'un matricule, avec une sujétion à l'État, et le principe de la mutabilité du service public fait qu'il est titulaire de son grade, et non de son emploi. Ce dernier étant très largement défini, il couvre une très large palette de postes. On peut donc déstabiliser et déstructurer une carrière au nom de ce principe, même si celui-ci souffre parfois certains tempéraments, notamment pour les magistrats.
Un exemple récent, classique, concerne les professeurs des universités-praticiens hospitaliers (PUPH), au statut très particulier : placés sous une double tutelle, ils sont titulaires de leur emploi. Pour régler certains problèmes de harcèlement, ils sont soumis à des changements d'affectation d'office au sein du même établissement, sur des postes qui n'existent plus. En d'autres termes, on les met au placard. J'ai eu affaire à un président de commission médicale d'établissement, qui évoquait un cas de ce type à la télévision. Ainsi, la rigidité du statut mène parfois à des situations d'une violence extrême.
Certes, le secteur privé a ses problématiques. Pour ma part, je parle surtout de ce que je connais bien, le secteur public, sans volonté d'opposer les deux. Cela étant, le code du travail est bien plus protecteur, y compris dans son application par la justice, que le droit de la fonction publique. Ainsi, devant le juge administratif, nous n'atteignons même pas le taux de 10 % de reconnaissance des situations de souffrance au travail. En réalité, le taux de rejet, qui approche les 100 %, s'explique par la mécanique du contrôle de légalité. En outre, l'usage juridictionnel fait que le juge administratif adopte souvent une posture de protection de l'État et du système. Or certaines décisions ne sont pas conformes avec la loi, ce qui crée un cercle vicieux : dès lors que les administrations ne sont pas sanctionnées, les comportements dommageables persistent.
Le harcèlement moral, seul délit permettant de sanctionner les problématiques managériales au coeur de l'administration, n'est pas suffisamment reconnu, que ce soit par le code pénal ou par les politiques pénales. Plus aucune enquête n'est ouverte, ou presque. Ce délit est déconsidéré, à tort, ce qui signifie qu'un système d'impunité existe dans l'administration. Aux prud'hommes, un dossier de harcèlement moral a de fortes chances d'aboutir ; dans l'administration, c'est quasiment impossible. Je suis l'une des dernières avocates à porter ces dossiers devant le tribunal administratif ; c'est anormal. En en discutant avec les confrères et en faisant une analyse statistique des jurisprudences, je constate que tout le monde connaît la réalité du problème.
Sur la dimension humaine, je suis la première à affirmer que les fonctionnaires ne sont pas des matricules. Cependant, ils ne sont pas considérés comme des personnes au sein de l'institution. Est-ce dû à une culture professionnelle à modifier ? Nous sommes formatés, pas nécessairement de manière institutionnelle, pour raisonner ainsi.
Mme Annick Girardin, rapporteure. - En écho à vos propos, ayant été fonctionnaire - conseillère d'éducation populaire et de jeunesse -, j'ai moi aussi été confrontée aux problématiques de sens.
J'en viens à l'accompagnement des victimes. Il existe une différence fondamentale entre le public et le privé : l'État, qui fait respecter le droit du travail à l'extérieur, ne se l'applique pas à lui-même dans la fonction publique.
Ma question, plus individuelle, concerne l'après. Dans la fonction publique, une fois une personne reconnue victime ou en arrêt de travail pour une souffrance liée à l'organisation, de quel accompagnement bénéficie-t-elle, par rapport au secteur privé ?
Mme Christelle Mazza. - Pendant très longtemps, les répercussions du démantèlement de l'État ont été gérées par la politique sociale, avec des reconnaissances très simples d'accidents du travail et de maladies professionnelles et une jurisprudence clémente. Le tournant se situe en septembre 2021, avec la décision du Conseil d'État sur la définition de l'accident de service dans le cadre des entretiens annuels, que j'estime être un véritable poison pour l'administration.
Les conclusions du rapporteur public révèlent une vision extrêmement méprisante de la demande de reconnaissance d'accident de travail ou de maladie professionnelle (AT-MP). On estime encore que le harcèlement ou la maltraitance relèvent d'une action physique ou d'une violence extrême : des insultes, des coups sur la tête pendant un entretien. Or, comme nous le savons très bien en sociologie du travail, on peut détruire la vie de quelqu'un de manière extrêmement calme. Désormais, j'assiste aux entretiens avec les agents, ce qui n'est pas toujours très accepté. Ainsi, j'ai été témoin des méthodes managériales glaçantes que je décris dans mon ouvrage, qui ont aussi été employées à France Télécom.
Le mépris quant à la souffrance au travail augmente, particulièrement depuis 2017-2018. Désormais, il n'y a plus de reconnaissance d'accident du travail ou de maladie professionnelle. De ce point de vue, le débat sur l'admission du burn-out comme maladie professionnelle peut être comparé à celui du féminicide : durcir le terme a une portée politique. Ainsi, en droit, on peut faire reconnaître le burn-out comme maladie professionnelle, que ce soit au travers du syndrome anxiodépressif, de la dépression ou du syndrome post-traumatique. La vraie question est de déterminer ce qui empêche cette reconnaissance, particulièrement dans la jurisprudence administrative : pourquoi n'arrive-t-on pas à comprendre que le travail rend malade ?
De ce fait, le problème n'est pas tant la façon dont on accompagne. Pire qu'un impensé, il s'agit d'un déni total, très darwinien, que j'appelle la biopolitique de l'administration : les plus forts résistent. Les victimes sont des faibles, qui n'arrivent pas à supporter la mutabilité du service, donc on les écarte.
La fin de la reconnaissance des accidents du travail et des maladies professionnelles s'explique par la pression budgétaire, qui relève d'une volonté politique. Les rapports de la Cour des comptes sur la sécurité sociale montrent ainsi que l'on a prélevé des crédits de la branche AT-MP pour abonder le régime général et financer les retraites. On achète donc la paix sociale de manière assez perverse, car cela n'est pas assumé, alors qu'on en voit les effets en contentieux. L'ordonnance du juge des référés sur la maladie professionnelle, dont je faisais état tout à l'heure et dont le volet relatif à l'antériorité me pose problème, comporte aussi cette dimension politique. Contre toute évidence, on ne reconnaît plus le lien entre les conditions de travail et la santé des agents.
Le scandale sur lequel je tiens à vous alerter est donc l'absence d'accompagnement. Il existe une omerta sur la souffrance au travail dans l'administration : on demande aux agents de se taire, alors qu'a lieu une restructuration globale à l'échelle de la nation et que nous assistons à la disparition progressive de l'État social. Cette orientation politique nouvelle, très grave, mérite d'être explicitée. Je le fais dans mon ouvrage, de manière très sourcée. Les gens doivent le savoir, car nous sommes en train de le faire au nom de prétendues restrictions budgétaires, avec des répercussions sur le devenir des agents qui s'effondrent.
Mme Monique Lubin, présidente. - Je vous remercie et souscris totalement à votre conclusion. Au cours d'une audition précédente, nous avions été quelque peu étonnées de la description du traitement de la souffrance psychique au travail. Vous avez, malheureusement, confirmé mon ressenti.
La réunion est close à 17 h 45.