COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES

- Présidence de M. Bernard Delcros, président -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Audition de Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation

M. Bernard Delcros, président. - Madame la ministre, c'est un grand plaisir de vous accueillir au Sénat, dans cette délégation aux collectivités territoriales qui ne vous est pas inconnue. Je suis heureux que cette rencontre ait lieu alors que deux projets de loi concernant les collectivités seront prochainement débattus au Sénat.

Nos travaux actuels pourront aussi alimenter nos échanges. Ainsi, la délégation mène la mission d'information « Intercommunalité : affirmer la logique de partenariat des territoires », pour laquelle nos collègues Catherine Belrhiti, Éric Kerrouche, Didier Rambaud et Grégory Blanc ont été nommés rapporteurs. Ils rendront leurs conclusions le 18 juin et pourront intervenir après votre présentation.

Cette mission s'inscrit dans la continuité d'une réflexion engagée il y a cinq ans dans le cadre de la mission d'information « Métropoles : pour de nouvelles dynamiques territoriales », de laquelle vous avez été rapporteur. La délégation avait alors mis en lumière un dysfonctionnement : les métropoles étaient progressivement encombrées de compétences de proximité qu'elles ne pouvaient pas exercer convenablement. La question du partage des compétences se posait donc et, selon la conclusion des rapporteurs, l'intercommunalité devait se construire par la preuve et par le service, en fondant la répartition des compétences sur la capacité réelle de chaque échelon à pouvoir agir avec efficacité.

Nos rapporteurs cherchent aujourd'hui à approfondir et à conforter cette logique, notamment à travers les projets de territoire. Ce même fil conducteur a guidé le colloque que notre délégation a organisé le 28 mai : « La subsidiarité en action : condition de la décentralisation ? ». La décentralisation ne prend tout son sens que lorsque chaque compétence est exercée à l'échelon le plus pertinent, le plus proche du terrain, celui qui permet d'agir avec la plus grande efficacité.

La délégation conduit également la mission d'information « Quelle contribution des collectivités territoriales au développement des ruralités à l'ère des transitions ? Enjeux, perspectives et recommandations », que nous avons confiée à nos collègues Laurent Burgoa, Franck Montaugé et Ghislaine Senée. Cette mission est chargée d'examiner comment les territoires ruraux peuvent constituer des leviers des transitions, qu'elles soient économiques, énergétiques, sociales, culturelles ou démographiques.

C'est dans ce contexte que nous souhaitons vous entendre sur deux projets de loi qui font directement écho à ces travaux.

J'évoquerai d'abord le projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, pour lequel le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) a rendu le 2 avril un avis favorable, ce qui constitue un très bon signal, même si cet avis est assorti de conditions.

Ce texte est l'aboutissement d'un travail de simplification dans lequel la délégation est engagée depuis longtemps et pour lequel elle joue un rôle moteur. Il a été entamé lorsque vous présidiez la délégation et nous l'avons poursuivi, notamment avec les assises de la simplification.

Concernant ensuite le projet de loi visant à renforcer l'État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics, notre délégation préconise de longue date le renforcement du rôle du préfet de département comme pivot de la coordination territoriale. Cependant, nous avons perçu la déception de certains élus locaux et d'associations d'élus locaux lors de l'examen du texte le 30 avril par le CNEN, qui a rendu un avis défavorable. Les inquiétudes portent notamment sur le pouvoir général de substitution du préfet et sur la stratégie nationale d'aménagement qui risque, selon eux, de contraindre l'initiative des collectivités. Comment entendez-vous répondre à ces préoccupations ?

Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. - Je suis toujours heureuse d'échanger avec vous et nous sommes à votre disposition pour discuter librement.

Une rencontre très importante s'est tenue hier au ministère, sur les défis de l'aménagement du territoire. Il s'agissait d'une rencontre très libre, à laquelle ont participé des universitaires, des chercheurs et des élus.

Malgré la succession des crises auxquelles nous sommes confrontés, nous ne vivons pas de grande crise, mais une profonde mutation. Il nous faut considérer avec lucidité le monde qui sera le nôtre demain et relever trois défis.

Le premier défi est démographique. Nous n'avons pas encore pris conscience que le développement ne pourra pas advenir avec la croissance démographique que nous connaissons. L'évolution en la matière est marquée par un vieillissement de la population qui transforme la société.

Le deuxième défi est constitué par la transition climatique et écologique, qui est nécessaire et dans laquelle les collectivités sont déjà largement inscrites.

Enfin, le troisième défi concerne la transition liée à la souveraineté alimentaire et à la réindustrialisation, sachant que 31 % de l'industrie française se trouve dans les territoires, ce qui constitue le taux le plus important d'Europe.

Quand l'État commence à s'intéresser à la stratégie d'aménagement du territoire, on peut se dire qu'il va penser pour nous et nous dire quoi faire. Je voudrais rappeler ce qu'a été la délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale des régions (Datar) : l'outil d'un État stratège, qui fixait une feuille de route et la partageait avec les élus locaux et les territoires accompagnés. Dans tous les territoires, nous savons combien cette route tracée nous a aidés, nous permettant de procéder à d'importants aménagements.

La stratégie d'aménagement du territoire évoquée dans l'un des deux projets de loi n'est pas pensée dans un entre- soi au ministère, mais avec des chercheurs, des scientifiques et différents organismes, qui nous permettent de rassembler de la documentation.

Ainsi, 170 personnes assistaient à la rencontre d'hier, dont certaines ont témoigné. Les échanges ont été très intéressants. L'idée est bien de poursuivre dans cette démarche, de dessiner l'horizon tout en reconnaissant le principe de libre administration des collectivités, auxquelles il ne s'agit pas d'imposer des choses.

Je ferai ici une parenthèse sur l'état d'avancement du statut de l'élu. Nous sommes en train de finaliser le décret sur la bonification de retraite. Le sujet relève de la compétence de mon collègue du ministère du travail et des solidarités. Il fait l'objet d'une certaine pression en la matière, de ma part et de la vôtre, et le décret doit sortir bientôt.

Je voudrais remercier la délégation pour ses travaux, notamment pour l'un de ses derniers rapports, Pour une intercommunalité de la confiance, au service des territoires, préparé par Jean-Marie Mizzon et Maryse Carrère. L'intercommunalité, qui est dans le paysage, représente un atout et une chance. Toutefois, la question de la proximité reste posée avec la commune. Lors de la rencontre d'hier, le président du comité de bassin Seine-Normandie était présent. Ce comité représente plus de 8 0400 communes, de l'Aube au Havre. Ce président a souhaité qu'un représentant de chaque commune soit présent dans le comité. Selon lui, si nous enlevons à la commune la capacité de s'intéresser à l'eau, nous aurons beaucoup de mal à faire en sorte que ce sujet soit partagé.

J'ai entendu vos propositions sur la nécessité pour les élus d'être plus près des communes, d'avoir un projet de territoire et de discuter. Vous le savez, je ne suis pas favorable à des normes supplémentaires et à des règles que l'on impose, mais cela se discute.

Vous avez mentionné deux projets de loi mais il en existe un troisième, même si le Sénat n'en examinera que deux avant l'été. La semaine prochaine, nous débattrons à l'Assemblée nationale du projet de loi constitutionnelle pour une Corse autonome au sein de la République. Je le mentionne car il s'inscrit dans notre réflexion sur la différenciation et l'adaptation des lois. Dans ce cas précis, il s'agit de considérer qu'une île située à 18 kilomètres de la Sicile Sardaigne et à 180 kilomètres de Nice, qui est montagneuse et offre un bassin de vie méditerranéen, présente des particularités nécessitant des adaptations, dans une différenciation sans doute plus conséquente que celle dont nous avons l'habitude.

Les deux autres textes concernent la simplification et je remercie la délégation pour son travail en la matière. Je prendrai une image : nous tentons de vider une baignoire alors que le robinet continue de couler. Il faut tenir bon et veiller à vider un peu la baignoire, tout en réduisant le débit du robinet. En effet, nous sommes tous producteurs de normes, y compris nos concitoyens. Les normes s'additionnent et certaines naissent aujourd'hui de la protection de l'environnement, de la sécurité ou de la protection alimentaire, créant une sorte d'embouteillage ou de noeud.

Lors du dernier congrès des maires et des présidents d'intercommunalité de France, le Premier ministre s'est engagé à réduire de 100 le nombre de normes avant le congrès suivant. Tout cela dépendra de votre travail, mais je n'exerce aucune pression. Au cours du premier semestre, nous avons pris 122 mesures de simplification et nous pourrons atteindre le nombre de 160 en novembre, si nous avançons bien.

Nous avons demandé aux associations d'élus et aux parlementaires des suggestions de simplification et nous avons aussi sollicité les préfets. Nous avons évalué chacune des dispositions proposées, interrogeant leur faisabilité. Nous les avons ensuite traitées en fonction de leur degré d'urgence, avant d'agir à deux niveaux.

D'abord, au niveau réglementaire, nous avons déjà pris un méga-décret. Je donnerai un exemple frappant : nous avons réussi à supprimer le décret obligeant les Français à vider les piscines municipales ur piscine chaque année. Cela coûtait environ 30 millions d'euros et jeter de l'eau saine semble un peu curieux. Nous avons adopté 46 mesures de simplification concernant le fonctionnement quotidien des collectivités locales, notamment des communes. Un deuxième méga-décret pourrait être publié d'ici au 15 juillet.

Ensuite, au niveau législatif, le projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales comprend 42 mesures de simplification. On me dit qu'il y a de tout dans ce texte ; je l'entends. Différents éléments sont classés par thème et, pour avoir travaillé avec les élus, les associations d'élus et vous tous, j'estime que nous faisons oeuvre utile.

On pourrait souhaiter un « grand soir » de la simplification, mais les lendemains de révolution sont toujours problématiques. De plus, le Gouvernement ne dispose que d'un temps court, jusqu'à la prochaine échéance ou peut-être avant, qui nous oblige à être utiles. Tous les nouveaux élus nous demandent de simplifier les choses et nous avons une obligation de résultat.

C'est pourquoi le texte que nous proposons doit aller au bout et prospérer, même si nous pouvons l'enrichir. Si ce texte fait l'objet du même emballement que le projet de loi de simplification de la vie économique adopté le 26 mai 2026, nous n'aurons pas apporté la réponse dont ils ont besoin à nos élus, et je songe surtout aux maires, notamment aux maires des plus petites communes. Nous avons donc élaboré un texte simple et clair.

Sur le projet de loi visant à renforcer l'État local, ou « État efficace », nous entendons de nombreux commentaires. Certains sont positifs quand, pour d'autres, l'État serait en train de recentraliser. Il faut lire le texte. D'abord, le Premier ministre a affirmé, comme je l'ai fait moi-même, la nécessité d'un acte de décentralisation. En effet, l'organisation actuelle ne permet pas d'être efficaces.

Nous avons consulté les associations d'élus, le Sénat a produit plusieurs rapports sur le sujet et nous avons aussi accès au rapport d'Éric Woerth, Décentralisation : le temps de la confiance. Nous savons ce qui va et ce qui ne va pas. Cependant, les associations d'élus ont des visions différentes, ce qui est normal, et le calendrier parlementaire est embouteillé par des urgences. Je vous renvoie aux grands débats qui ont eu lieu au moment de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) et de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam). Sommes-nous capables de produire un texte de décentralisation efficace dans un temps raisonnable, sachant qu'il n'y a pas de majorité à l'Assemblée nationale ?

Être lucide ne signifie pas renoncer. Ouvrir un grand débat sur la décentralisation est nécessaire et utile, mais un texte sur la question n'aboutirait pas. Le Premier ministre a bien expliqué que dans les temps qui sont les nôtres, nous avons le choix entre ouvrir de grands chantiers qui n'aboutiront jamais, ne rien faire ou faire des choses utiles et claires. Il ne s'agit pas d'un manque d'ambition, mais d'une méthode de travail qui vise à être pragmatique et à produire des résultats. Nous avons choisi cette dernière option, ce qui ne nous empêche pas de proposer un texte de décentralisation thématique sur le logement. Nous n'avons donc pas renoncé à la décentralisation, mais le moment n'est pas le bon.

Par conséquent, nous choisissons de faire ce qui n'a jamais été fait dans notre pays au moment des réformes territoriales. Nous évaluons l'organisation de l'État territorial, qui est éparpillée. J'entends des élus et des chefs d'entreprise dire qu'ils reçoivent quatre avis des services de l'État dans le cadre de leurs projets d'aménagement et que personne n'arbitre.

À titre d'exemple, au moins deux préfets ont appris par la presse qu'une agence avait accordé une subvention dans un département à une entreprise pour un processus d'industrialisation écologique, alors que cette entreprise est en délicatesse avec la direction départementale du travail pour travail dissimulé.

Il faut que l'État soit plus performant et plus efficace. Des fonctionnaires remarquables et efficients sont à l'oeuvre mais les situations étant complexes, il faut un chef d'orchestre, qui doit être le préfet de département. Aujourd'hui, les problèmes remontent à Paris, mais il faut du temps pour que quelqu'un se rende compte qu'il s'agit d'un sujet important et les solutions ne se trouvent pas ici. Nous positionnons donc le préfet de département comme l'ensemblier des services et agences de l'État et nous l'inscrivons dans la loi. L'État doit accompagner les collectivités pour trouver des solutions et non pas aligner des avis qui entravent l'action. Il s'agit aussi de sécuriser le pouvoir d'adaptation du préfet. C'est la mère de toutes les batailles. En effet, nous pouvons tout décentraliser, mais l'État doit s'organiser en fonction.

J'en viens à la question des finances, qui vous préoccupe. Nous avons lancé une mission parlementaire sur les finances locales, composée de deux députés et d'une sénatrice. Cette mission a deux objectifs : formuler des suggestions et des propositions pour le projet de loi de finances (PLF) pour 2027 et faire des propositions pour une véritable réforme des finances locales.

Concernant le PLF, nous ne pouvons plus continuer à déplacer les dotations et la dotation globale de fonctionnement (DGF). En matière de finances locales, nous sommes confrontés à des enjeux de lisibilité et de visibilité. La question des clauses de revoyure en cas de transferts se pose aussi. Nous devons relever un défi démographique important et nombre de nos territoires vont perdre des habitants. Or la DGF est basée essentiellement sur le nombre d'habitants. Notre écosystème ne correspond plus au fond du décor.

Mme Catherine Belrhiti, rapporteure de la mission d'information « Intercommunalité : affirmer la logique de partenariat des territoires ». - Je souhaite d'abord vous remercier pour le débat d'hier, qui a été très intéressant et au cours duquel nous avons abordé des thèmes importants pour nos collectivités, notamment en ce qui concerne la transition démographique, la réindustrialisation et l'adaptation au changement climatique.

Nous préparons un rapport dans le cadre de notre mission d'information et aurions besoin de votre avis sur un certain nombre de points, notamment sur le projet de territoire.

À ce jour, aucune disposition n'impose aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre d'adopter un projet de territoire, alors que les textes rendent ce document obligatoire pour les pôles d'équilibre territorial et rural (PETR). Estimez-vous souhaitable d'étendre cette obligation aux EPCI à fiscalité propre ainsi qu'aux pôles métropolitains ? Quelle est votre position sur l'idée de prévoir un débat obligatoire en début de mandat sur le projet de territoire, sur le modèle du débat relatif au pacte de gouvernance déjà prévu par la loi ? Faut-il rendre obligatoire le document lui-même ou seulement le débat politique ?

J'en viens à la définition dans la loi du projet de territoire. L'expérience des PETR montre qu'une obligation d'élaboration peut coexister avec une grande liberté de contenu et de forme. Une définition législative générale du projet de territoire comme document stratégique, transversal et partenarial suffirait-elle à préserver cette souplesse tout en donnant une orientation utile ?

M. Éric Kerrouche, rapporteur de la mission d'information « Intercommunalité : affirmer la logique de partenariat des territoires ». - Nous tentons de savoir dans quelle mesure il serait possible, à l'intérieur du modèle intercommunal, d'améliorer le fonctionnement des communes entre elles, des communes avec l'intercommunalité, voire des intercommunalités entre elles. Dans cette perspective, la question du projet de territoire se pose. Vous avez indiqué qu'il n'était pas forcément souhaitable d'ajouter de nouvelles obligations aux collectivités territoriales et singulièrement aux intercommunalités.

Néanmoins, je souhaiterais aborder deux points. D'abord, le projet de territoire est essentiel. En effet, les exécutifs des intercommunalités étant élus a posteriori des élections municipales, il est possible que le débat n'ait pas eu lieu sur la perspective de l'intercommunalité pour les six années à venir. À cet égard, la possibilité d'imposer le projet de territoire est une bonne chose. Cependant, cette obligation n'est possible que si elle s'inscrit dans une volonté concomitante de simplification. Nous pourrions donc rendre le projet de territoire obligatoire et nouss' assurer, dans le même temps, que ce projet servirait à supprimer éliminer l'obligation de produire certains projets sectoriels, schémas ou rapports. Il s'agirait à la fois d'une incitation à la prospective territoriale et d'une simplification ; qu'en pensez-vous ?

Par ailleurs, le texte concernant l'État territorial mentionne des conventions de réciprocité entre les intercommunalités. Ne faudrait-il pas encourager de manière générale les formes souples d'intercommunalité de coopération que sont les ententes intercommunales, les conventions de prestations de services ou les contrats de réciprocité ? Il s'agit d'outils pertinents et utiles, qui sont pourtant sous-utilisés.

Enfin, concernant ce même texte, pourriez-vous nous indiquer comment vous concevez réexpliquer le mécanisme de substitution du préfet en cas de carence d'une collectivité territoriale la logique de la carence pour le corps préfectoral telle que vous la concevez ? Il nous semble que cette possibilité de carence et de substitution du préfet aux élus locaux entre directement en conflit avec l'esprit de la décentralisation de 1982. En effet, l'essentiel de la décentralisation consiste à faire en sorte que la tutelle disparaisse. Comment justifiez-vous l'équilibre que vous souhaitez trouver ?

M. Grégory Blanc, rapporteur de la mission d'information « Intercommunalité : affirmer la logique de partenariat des territoires ». - J'appartiens à un territoire, le Maine-et-Loire, dans lequel la cartographie a été singulièrement chamboulée, ce qui a produit certains succès notables. Ainsi, la constitution de grands EPCI représente un atout, peut favoriser l'investissement et la mise en place de nouveaux services, et s'articuler avec les nombreuses communes nouvelles.

Cependant, dans des territoires qui n'ont pas fait le choix de la commune nouvelle ou qui se trouvent proches de plus petites communes nouvelles, on observe une résurgence des coopérations conventionnelles et de formes souples de coopération intercommunale, pour répondre au besoin de mutualisation. Je souhaiterais connaître votre avis sur ce sujet, qui constitue un axe important de nos questionnements.

J'ai entendu votre métaphore de la baignoire, mais il existe différentes façons de la remplir. Il faut distinguer les robinets et nous avons besoin d'une clarification de l'État en la matière, pour nous permettre d'avancer. Nous nous trouvons dans un océan de confusion et il serait important de clarifier ce que certains appellent la « pluricommunalité », notamment en matière de compétences sociales ou de compétences de police municipale.

Le deuxième sujet que j'aborderai ne figure pas directement dans notre rapport. Compte tenu de la situation financière, nous savons que des décisions seront prises de manière brutale et qu'il ne s'agira pas seulement de petites décisions d'ajustement, que certaines viseront des ajustements structurels. Nous sommes vigilants vis-à-vis des collectivités, mais nous savons bien que tous nos débats sur la réorganisation institutionnelle seront confrontés à des mouvements de fond considérables liés à la gouvernance des dotations attribuées aux collectivités locales et à celle des comptes de la protection sociale.

Certes, il est difficile de réformer, mais ne faudrait-il pas mettre en place un cadre pluriannuel ? En effet, nous parlons de réforme, de décentralisation et de simplification, mais nous ignorons où nous atterrirons. Il nous faut donner de la lisibilité aux collectivités locales.

L'année dernière, nous avons dit de la dotation de solidarité urbaine (DSU) qu'il suffisait de la percevoir une première fois pour l'obtenir une deuxième fois si les critères étaient toujours remplis, ce qui concerne la quasi-totalité des communes. Ainsi, l'effet de péréquation est inexistant, ce qui est moins vrai de la dotation de solidarité rurale (DSR). Comment les réflexions ont-elles avancé sur ce point ?

Mme Catherine Belrhiti. - Pour aller vers un système un peu plus démocratique et faire en sorte que les conseillers municipaux de l'ensemble du territoire se sentent investis et informés, les textes ont imposé aux EPCI de produire un rapport annuel d'activité. Cependant, ce rapport est transmis aux communes sans donner lieu le plus souvent à un débat substantiel. Serait-il opportun que chaque EPCI organise une fois par an une présentation de ce rapport, assortie d'un débat associant l'ensemble des conseils municipaux du territoire, y compris ceux qui ne siègent pas au conseil communautaire ? Une telle réunion plénière annuelle vous paraît-elle relever d'une bonne pratique ? Appelle-t-elle une modification législative ?

Mme Françoise Gatel, ministre. - Je l'ai dit : l'intercommunalité est dans le paysage et elle est nécessaire. Elle a beaucoup apporté, notamment en milieu rural, où les communes sont parfois très petites.

Par ailleurs, l'intercommunalité n'est pas une collectivité. Il s'agit d'un ensemble de communes ayant généralement une partie d'ADN commun, même s'il existe des cas particuliers, surtout depuis la réforme de la loi NOTRe. Un principe de subsidiarité s'applique et il s'agit de faire ensemble ce que l'on ne peut pas faire seul.

La loi a donné des compétences et nous avons introduit l'intérêt communautaire, y compris pour les métropoles. Nous disons qu'il est possible de faire les choses à cette échelle, mais aussi à celle de deux intercommunalités, et que la carte de France ne peut pas être dessinée ici. On ne peut pas définir la taille d'efficacité d'une intercommunalité.

Selon le principe de libre administration, des objectifs sont fixés par la loi et les élus sont en capacité de s'organiser.

Ensuite, la question de la gouvernance se pose, comme dans les conseils municipaux. Certains maires et présidents d'intercommunalité ont compris qu'ils ne pourront pas aller bien loin sans convaincre leur conseil communautaire, tous les élus municipaux et la population.

Je reprends l'exemple du comité de bassin Seine-Normandie. Un maire d'une toute petite commune de l'Aube, qui est agriculteur, a compris depuis longtemps qu'il fallait un délégué de chaque commune dans sa structure pour que la question de l'eau soit acceptée.

L'intercommunalité doit avoir un projet de territoire. A-t-on déjà vu une équipe municipale être élue sans programme ? La différence, c'est que le programme de l'intercommunalité se fait après l'élection, parce qu'il s'agit d'une composition de communes.

Le projet ne peut être élaboré qu'avec les élus. Le malheur de l'intercommunalité, c'est que de nombreuses communes n'ont qu'un représentant. Au conseil municipal, des gens sont donc en overdose. Si l'on perd les conseillers municipaux, on crée une distance agressive envers l'intercommunalité. Il s'agit d'un défi.

Il faut former les élus municipaux et les élus communautaires à porter l'intercommunalité. Le projet de territoire est indispensable. Cependant, je ne suis pas favorable à l'obligation, parce que le projet sera formidable dans certains cas mais pas dans d'autres. L'enjeu réside dans la formation des élus. Cette question doit être portée par Intercommunalités de France, mais aussi par l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF). Dans les associations départementales de maires, un temps doit être consacré à une réflexion positive sur le projet. Il ne peut pas ne pas y avoir de débat. Les forums doivent comprendre l'ensemble des élus et parfois les associations. On doit aussi intégrer dans les commissions des intercommunalités des conseillers municipaux. L'obligation ne règle pas la question de la valeur des projets.

J'en viens à la mutualisation, qui constitue une excellente réponse. Il faut prendre en compte les échelles de pertinence et on ne peut pas faire la même chose partout. À titre d'illustration, j'entends de plus en plus de réflexions autour des équipements sportifs, un maire se disant par exemple qu'il pourrait construire un terrain de football synthétique et que le maire d'à côté pourrait bâtir une salle de tennis. L'échelle de mutualisation peut se situer au sein de l'intercommunalité, mais peut aussi s'établir avec ses voisins. Il faut donner des formes souples  : on peut créer une commune nouvelle ou un syndicat, mutualiser des polices municipales ou des gardes champêtres.

C'est en ce sens que l'on peut aussi travailler sur le contrat de réciprocité, qui constitue une alliance des territoires. Quand les métropoles ont été créées, le texte les présentait comme des locomotives tirant et fertilisant le territoire. Certaines métropoles travaillent très bien avec leur territoire voisin, comme Brest, qui a fait des choses formidables avec son arrière-pays, comme Nantes, qui a permis au pays de Retz de relancer une agriculture, ou comme le Grand Paris, qui a mis en place des accords de partenariat avec l'Aube et les intercommunalités dans une perspective de développement.

Je souhaite que les métropoles, qui ont leurs faiblesses mais restent des zones de forte concentration, mettent en place des accords de partenariat d'une manière très libre. Je songe par exemple aux périmètres de mobilité. Je suis favorable à laisser les gens inventer ce qui leur convient, tout en inscrivant dans la loi que les accords de réciprocité doivent être intégrés. L'accord de réciprocité constitue une forme de péréquation en matière de finances. Quand une métropole a conclu un accord de ce type avec son voisin, ne devrions-nous pas le prendre en compte dans la dotation métropolitaine ? Je suis donc favorable aux contrats de réciprocité, aux coopérations et aux formes très souples.

Concernant les finances, j'ignore comment il est possible de gérer une commune sans connaître le montant de la DGF pour l'année suivante. Je suis favorable à la visibilité et la lisibilité. C'est pourquoi la notion de contrat figure dans notre projet. Au travers de contrats État-région, l'État définit ses ambitions, en matière de santé, de mobilité ou de transition écologique, et la région répond « d'accord », acceptant ainsi une forme de compagnonnage. Je suis favorable à ce que les préfets ou les sous-préfets se rendent dans chacune de nos communes, pour demander aux maires quels sont leurs projets et annoncer lesquels pourront être accompagnés. Il faut de la lisibilité et un peu de stabilité.

J'en viens au sujet de la carence, qui provoque beaucoup d'énervement. Selon le texte, lorsqu'une collectivité est défaillante, l'État se substitue. D'abord, le Conseil d'État a limité l'intervention de l'État à certains cas. Ensuite, le pouvoir de substitution existe déjà.

Je donnerai un exemple. Quand des gens du voyage sont présents sur des aires d'accueil et que le maire se retrouve dans l'incapacité de gérer la situation faute de moyens, il en appelle au préfet, pour qu'il se substitue à son autorité et, ce, à raison.

Je pourrais aussi mentionner les catastrophes climatiques, les inondations ou les incendies. Le maire a une compétence de prévention et de sécurité, qui lui est donnée par la loi. Parfois, le phénomène auquel il est confronté est tellement conséquent qu'il n'a pas la capacité d'agir, n'en ayant pas les moyens. Il s'agit donc de dire que, à un moment, l'État peut intervenir pour sécuriser la situation, ce qui revient aussi à protéger le maire. Telle est notre idée. Il s'agit bien de protéger aussi le maire et de faire en sorte que des recours ne soient pas introduits contre lui après la catastrophe, au motif qu'il n'aurait pas agi.

J'entends bien que ces dispositions peuvent donner l'impression que nous recentralisons, mais ce n'est pas ce dont il s'agit. Ne nous racontons pas d'histoires : j'ai été maire et bien des fois cela m'a arrangée que le préfet prenne la main.

Concernant la dotation de compensation, nous avons introduit une révision de dotation de compensation exceptionnelle pour un cas. Celle-ci déroge à la règle actuelle, qui veut que l'intercommunalité ne puisse revoir les dotations de compensation qu'avec l'avis des communes. Il s'agit du cas très important de Fessenheim. La centrale nucléaire ayant fermé, les recettes qui existaient n'existent plus. Pourtant, de par la loi, l'intercommunalité doit toujours à la commune concernée le montant de la dotation tel qu'il était fixé. En la matière, nous sommes obligés de procéder par la loi. Nous avons vérifié et quatre intercommunalités sont concernées.

Enfin, selon la loi, le président d'intercommunalité peut déjà demander au maire de présenter le rapport annuel. Nous ne devons pas nous contenter d'envoyer le document. Un débat libre doit avoir lieu lors d'une séance du conseil municipal. Il faudrait aussi réunir l'ensemble des conseillers communautaires. Je pense toujours au conseiller municipal qui ne viendra jamais assister à des grand-messes. Si l'intercommunalité est une assemblée de communes, cela signifie qu'il faut rendre des comptes tous les ans à la commune.

Mme Anne-Sophie Patru. - Concernant le statut de l'élu, quand les décrets d'application sur la bonification des trimestres de retraite et sur toutes les mesures qui relèvent du ministère du travail seront-ils publiés ? Il nous faut une réponse.

M. Joshua Hochart. - Un assouplissement partiel du « zéro artificialisation nette » (ZAN) a été introduit par amendement durant l'examen du projet de loi de simplification de la vie économique, grâce à une partie des députés du Rassemblement national. Le camp présidentiel a voté contre le texte final, mais, faute de majorité, celui-ci avait été adopté, puis censuré par le Conseil constitutionnel. Cette dernière décision est contestable, et la question du ZAN reste d'actualité.

Une proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux, dite Trace, a été adoptée au Sénat en mars 2025. Défendue par les sénateurs MM. Jean-Baptiste Blanc et Guhislain Cambier, elle vise à donner aux collectivités une respiration face aux contraintes du ZAN, qui bloque aujourd'hui des projets dans des dizaines de communes rurales et périurbaines. À ce jour, elle n'est pas inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Le ZAN, dans sa forme actuelle, est vécu par de très nombreux élus comme une contrainte imposée d'en haut, sans tenir compte des réalités locales : des communes rurales qui ont des difficultés à construire le moindre logement, des petites villes qui voient fuir leurs entreprises faute de zones d'activité disponibles, des territoires qui ont fait des efforts de sobriété foncière depuis des années et qui sont pénalisés au même titre que ceux qui ont bétonné sans compter.

Les sénateurs coauteurs du texte ont écrit au Premier ministre pour demander l'inscription de cette proposition de loi à l'ordre du jour et enfin sortir de l'immobilisme. Nous soutenons pleinement l'initiative de la loi Trace et l'assouplissement du ZAN. Quand le texte sera-t-il inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale ?

Mme Nadine Bellurot. - Le Sénat avait a adopté, le 10 juin 2025, presque à l'unanimité un pouvoir de dérogation donné au préfet. Nous verrons si cette proposition sera appliquée dans sa totalité, mais j'ai constaté que des dispositions prises allaient en ce sens.

Je vais vous présenter deux cas pratiques de simplification.

Deux communes de mon département, Thizay et Sainte-Fauste, ont voulu mutualiser un agent, en regroupant un agent d'une commune, qui est fonctionnaire territorial, et l'agent de l'autre commune, qui est en CDD. Or cette possibilité de mutualisation, prévue à l'article L. 332-8 du code général des collectivités territoriales, n'est possible que si l'agent contractuel est en CDI, et non en CDD. Sincèrement, ces communes ne savent pas comment procéder, alors qu'elles auraient besoin de mettre en place cette mutualisation de manière saisonnière. Comment avancer ?

Un autre exemple : une petite commune de 1 500 habitants, Neuvy-Saint-Sépulchre, a un étang en barrage d'un cours d'eau classé non prioritaire. La commune aimerait pouvoir le curer. Cependant, face à l'empilement des obligations et des considérations locales, on luieur a répondu qu'il était tout à fait possible de réaliser le curage, mais pour un coût de 2 millions d'euros. Les bras m'en sont tombés ! Ne sommes-nous pas tombés sur la tête ? Le préfet pourrait-il proposer une dérogation pour autoriser de tels travaux, et ce, tout en tenant compte de l'impact environnemental ? La prise en compte de cet impact, lié à un tout petit cours d'eau, a pour conséquence qu'aujourd'hui l'étang est inutilisable, en raison de son envasement. Cette situation, même en termes sanitaires, est extrêmement dommageable. Il faudrait de réels assouplissements, car nos collectivités ne peuvent pas investir 2 millions d'euros pour un curage d'étang qui, il y a quelques décennies, n'était ni compliqué ni coûteux.

Concernant le contrat de La Poste, des inquiétudes remontent.

Ces exemples rejoignent vos préoccupations, madame la ministre, puisque vous avez toujours défendu la souplesse. Il ne faut pas que le droit devienne si contraignant qu'il soit impossible de réaliser quoi que ce soit. Cela est contre-productif : trop de droit finit par tuer toute initiative dans nos collectivités.

M. Bernard Delcros, président. - Je m'associe à la question sur La Poste, qui suscite de vives inquiétudes. On ne peut pas, d'un côté, annoncer une relance de la politique d'aménagement du territoire et, de l'autre, envisager des mesures qui réduiraient la présence postale, très appréciée par les élus locaux.

M. Pierre-Alain Roiron. - La notification des projets de décret du Premier ministre au Parlement suscite de vives inquiétudes. Depuis le projet de loi de finances pour 2025, la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) a été amputée de 400 millions d'euros en autorisations d'engagement. Les deux décrets notifiés au Parlement le 28 mai dernier y ajoutent 60,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 40 millions en crédits de paiement, y compris les crédits déjà engagés auprès des collectivités.

Face à cette érosion continue, quelles sont les intentions du Gouvernement pour le reste de l'exercice 2026, alors que les enveloppes ne sont, me semble-t-il, toujours pas notifiées aux préfectures de région ? Le Gouvernement prend-il l'engagement de ne pas procéder à de nouvelles annulations sur la DSIL - la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) semble épargnée pour le moment - et sur la dotation politique de la ville (DPV), avant la fin de l'exercice ?

Concernant le projet de loi, j'ai une question sur l'article 5 relatif aux syndicats départementaux d'énergie. L'État local devrait articuler son action avec les collectivités territoriales, sécuriser les décideurs locaux, créer une conférence départementale des réseaux destinée à améliorer la coordination territoriale sur les compétences relatives à l'eau, à l'énergie et au numérique. En réalité, cela reviendra à absorber les conférences départementales, qui ont déjà mis un certain temps à se mettre en place, ainsi que des instances spécialisées dédiées à la programmation des investissements sur les réseaux d'électricité et de gaz, qui avaient atteint leur vitesse de croisière. Certains parleront de recentralisation, d'autres de pouvoir accru accordé au préfet. La présidence de cette instance reviendrait au préfet et la coprésidence au président du département. Le Conseil d'État a largement exprimé son désaccord. Quel est votre point de vue ?Concernant le projet de loi, j'ai une question sur l'article 5 relatif aux syndicats départementaux d'énergie. L'État local devrait articuler son action avec les collectivités territoriales, sécuriser les décideurs locaux et créer une conférence départementale des réseaux destinée à améliorer la coordination territoriale sur les compétences relatives à l'eau, à l'énergie et au numérique. En réalité, cela reviendrait à absorber les conférences départementales, qui ont déjà mis un certain temps à se mettre en place, ainsi que des instances spécialisées dédiées à la programmation des investissements sur les réseaux d'électricité et de gaz, qui avaient atteint leur vitesse de croisière. Certains parleront de recentralisation, d'autres d'un pouvoir accru accordé au préfet. La présidence de cette instance reviendrait au préfet, tandis que le président du conseil départemental, ou son représentant, en serait membre. Le Conseil d'État a estimé que cette conférence n'appelait pas de disposition législative et a proposé de ne pas retenir le dispositif. Quel est votre point de vue ?

Ma troisième question porte sur l'article 3. Vous y évoquez l'idée de renforcer l'État local, d'articuler son action avec les collectivités - ce qui nous semble une bonne chose -, de sécuriser les décideurs locaux et de créer un guichet unique préfectoral pour toutes les demandes d'ingénierie et de subventions d'investissement. Toutefois, les préfectures, qui ont perdu des effectifs importants ces dernières années, auront-elles les moyens et les effectifs adéquats pour prendre en compte toutes ces demandes ?

M. Jean-Marie Mizzon. - Ma première question concerne le statut de l'élu. Vous avez rappelé la parution prochaine du décret relatif à la retraite des élus locaux. Toutefois, la question de la validation des acquis de l'expérience et celle des certificats de compétences se posent également. Où en sommes-nous ?

Ma deuxième question porte sur le projet de loi que vous êtes appelée à présenter. J'envisage de déposer un amendement sur une question qui concerne tous les maires, et singulièrement ceux des toutes petites communes rurales. Il s'agirait de les autoriser à inscrire à l'ordre du jour, séance tenante, une question portant sur un point non pas urgent, mais de moindre importance - par exemple un point de gestion à soumettre au conseil municipal, sans incidence budgétaire. Cela répondrait à de très nombreuses demandes. Le Conseil d'État a émis un avis négatif sur les questions urgentes, mais pas sur celles de moindre importance. Par exemple, lors d'une fête scolaire, si le maire décide d'offrir un verre, il ne peut pas inscrire cette dépense à l'ordre du jour et doit convoquer une nouvelle réunion du conseil municipal.

Enfin, que savez-vous de la suite qui sera donnée à la proposition de loi visant à renforcer les prérogatives des officiers de l'état civil et du ministère public pour lutter contre les mariages simulés ou arrangés, défendue par Stéphane Demilly, adoptée ici au Sénat, et qui concerne les maires qui marient des personnes qui sont sous obligation de quitter le territoire français (OQTF) ? Ce texte a été adopté il y a presque plus d'un an. Quand pourrait-il être inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale ?

Mme Françoise Gatel, ministre. - Concernant le statut de l'élu, nous avons déjà pris un certain nombre de décrets : sur l'indemnité des présidents d'EPCI et de syndicats, sur la désignation des référents déontologues, sur les modules gratuits de formation et sur l'information sur l'allocation de fin de mandat.

D'autres décrets sont en attente. Les décrets sur la retraite et sur les absences pour commémoration, mesures de sûreté ou réunion, sont prévus pour juin. La prise en compte des absences pour les avantages sociaux devrait également être finalisée en juin. Le label employeur, tout comme la validation des acquis, est plutôt prévu pour septembre, car nous considérons que cela n'est pas urgent. La validation des acquis ne sera possible que pour les élus de ce mandat. Nous allons proposer une méthode de travail avec le ministère du travail, en vous y associant, ainsi que des élus d'expérience qui peuvent décrire les compétences requises.

Il en va de même pour le label employeur : nous devons travailler avec les organisations professionnelles, pour ne pas créer une usine à gaz. On ne peut donner un label employeur « citoyen » à tout va, ni créer 150 critères. Il faut donc faire quelque chose dans l'esprit de la responsabilité sociétale des entreprises (RSE), avec trois ou cinq critères.

Concernant la retraite, il y a une mobilisation très positive et attentive auprès du ministre du travail. Nous espérons que le décret sera publié fin juin ; une réunion interministérielle a eu lieu pour valider certains points. N'hésitez pas à dire aux ministres que ce sujet vous intéresse.

La mise en application ne pourra intervenir qu'au 1er janvier, car il ne peut y avoir de rétroactivité. Nous n'avons pas tardé à agir, mais il a fallu travailler avec toutes les caisses de retraite ! En tout état de cause, il est urgent que le décret paraisse.

M. Bernard Delcros, président. - La mise en application est prévue au 1er janvier. Par conséquent, le mandat 2026-2032 sera-t-il pris en compte pour la retraite ?

Mme Françoise Gatel, ministre. - Tout à fait. Par ailleurs, j'ai toujours dit qu'il fallait attendre la parution des décrets avant de déclencher toute demande de liquidation.

Ensuite, nous défendons l'idée d'un préfet pivot et non d'un préfet prévôt.

Le ZAN est l'exemple même d'une disposition vertueuse. La frugalité et la sobriété foncières sont une obligation face aux enjeux climatiques et de souveraineté. Autrefois, même dans nos campagnes, on voyait des lotissements se développer, avec des terrains de 1 000 m² ; or les gens n'en veulent plus. Si vous voulez réimplanter des commerces dans les centres-villes et prendre en compte la population qui vieillit, vous devez la relocaliser dans les bourgs.

Le ZAN est l'exemple même d'une disposition qui a été intégrée dans la loi sans étude d'impact et sans prise en compte de la différenciation. Le Sénat a ensuite oeuvré avec la loi Trace et la loi de simplification de la vie économique. L'objectif de frugalité et de sobriété foncière s'impose à tout le monde. Toutefois, nous aurions dû, comme pour la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) avec les contrats de mixité sociale, mettre en place des sortes de contrats de sobriété foncière locale, en dialoguant avec les préfets.

Ce n'est pas moi, monsieur le sénateur, qui définis l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Le Gouvernement n'a pas oublié ce sujet, mais nous avons un certain nombre de textes urgents à examiner.

Nous devons traiter la question des étangs. Il serait bien que le Sénat s'intéresse à cette question du point de vue des lignes de protection de l'eau et de l'environnement. Les étangs font partie du mode de vie rural. On ne peut pas soudain imposer aux gens de boucher leurs étangs privés. À l'instar du travail remarquable que le Sénat avait fait sur les ponts, il faudrait établir une doctrine avec le ministère de l'environnement en matière d'étangs.

Concernant La Poste, j'ai revu sa présidente, l'AMF ainsi que Stéphane Travert, qui est en charge de ces questions. La présence postale fait partie des services importants, mais quand il n'y a que deux clients dans la journée, cela pose problème. Sans supprimer le service, il faut savoir le transformer, comme nous avons su le faire avec les maisons France Services - je n'ai surtout pas dit que La Poste devrait intégrer les maisons France Services, ce ne serait pas une bonne idée. Nous allons étudier ces questions.

Portalis dit avec intelligence que la loi est faite pour les hommes et non les hommes pour la loi. Arrêtons donc de faire des choses inutiles. Mme Bellurot à a tout à fait raison.

Monsieur Mizzon, nous avions proposé que l'on puisse introduire à l'ordre du jour d'un conseil municipal un point qui n'avait pas été annoncé. Le Conseil d'État a retoqué notre formulation. Je suis favorable à ce que nous examinions la question, sachant qu'il faut définir ce qui est de moindre importance, pour ne pas créer de difficultés.

J'en viens aux finances. Nous savons tous que notre pays a une dette de 3 500 milliards d'euros, que la crise du détroit d'Ormuz nous a coûté jusqu'en mai 6 milliards d'euros et que la situation ne s'arrange pas. Le problème est d'ampleur. Encore une fois, personne ne dit que les collectivités sont responsables du déficit, mais il s'agit du budget de la nation, alloué aux hôpitaux, aux routes, aux écoles, et qui accompagne les collectivités. Les transferts de l'État vers les collectivités représentent 144 milliards d'euros - je ne dis pas que c'est trop ou pas assez, je me contente de donner le chiffre.

Nous avons procédé à des gels de crédits. Un gel n'est pas une annulation, et nous avons été extrêmement vigilants. Tous les crédits des programmes Villages d'avenir, Petites Villes de demain et Territoires d'industrie ont été maintenus. Je n'ai pas non plus touché à la DETR. Il est plus facile d'être ministre quand on a beaucoup d'argent, mais cela ne m'est jamais arrivé. Nous essayons de prendre des décisions pertinentes et responsables.

Il faut chercher à faire des économies. J'ai donc modestement essayé de privilégier certaines choses et de respecter nos engagements. Nous avons pris des engagements pour France Santé et je n'ai pas touché à France Services.

Concernant les syndicats d'énergie, nous constatons, notamment dans les territoires ruraux, que les départements ont beaucoup de compétences dans les réseaux, qu'il s'agisse des réseaux routiers ou du déploiement du très haut débit. Le Premier ministre a rappelé la pertinence de l'échelle départementale. Ainsi, nous avons indiqué que le préfet devait mobiliser l'ensemble des élus sur la pertinence des réseaux, afin de s'assurer qu'ils desservent de manière qualitative la dernière maison et le dernier kilomètre. Nous souhaitons qu'un échange ait lieu entre les élus et le préfet pour vérifier si la carte des réseaux est pertinente. Le préfet ne fera pas d'injonction, mais l'idée est de faire un diagnostic de tous les enjeux, car nous savons que les réseaux sont déterminants.

C'est le préfet qui préside cet échange. L'idée n'est pas de supprimer ce qui fonctionne, mais d'essayer d'organiser les choses. Aujourd'hui, Départements de France demande à coprésider cette commission. Cependant, j'ai toujours affirmé qu'il ne s'agit pas de transférer ces syndicats d'énergie au département. Je le dis à nouveau, avec beaucoup de clarté. Et si des communes ou des intercommunalités souhaitent transférer ces syndicats, dans un esprit de libre administration, nous ne l'interdisons pas. Les communes se sont organisées en syndicats ; les communes, notamment les plus rurales, ont donc déjà montré l'exemple de la mutualisation et de l'échelle de pertinence.

La direction générale des collectivités locales (DGCL) a demandé aux préfets de nous transmettre les engagements pris en matière de DETR et de dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) qui font l'objet de gels partiels. Nous avons donc demandé à faire remonter ces informations, car lorsque les préfets ont théoriquement alloué des crédits, nous devons être vigilants. Les enveloppes ont été transmises.

Enfin, une bonne nouvelle : les enveloppes du fonds de sauvegarde des départements ont été notifiées et adressées aux départements.

Par ailleurs, la proposition de loi de Stéphane Demilly sur la lutte contre les mariages simulés ou arrangés est inscrite le jeudi 25 juin à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 10 h 25.