COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 13 h 35.

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux réseaux numériques, modifiant le règlement (UE) 2015/2120, la directive 2002/58/CE et la décision nº 676/2 002/CE et abrogeant le règlement (UE) 2018/1971, la directive (UE) 2018/1972 et la décision nº 243/2012/UE (règlement sur les réseaux numériques) - COM(2026) 16 FINAL - Examen d'une proposition de résolution européenne portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité

M. Jean-François Rapin, président, rapporteur, en remplacement de M. Vincent Louault. - Mes chers collègues, notre collègue Vincent Louault ayant eu un empêchement, je vais présenter en son nom son analyse et la proposition d'avis motivé qu'il formule sur la proposition de règlement sur les réseaux numériques.

Les réseaux numériques, que l'on appelle aussi réseaux de télécommunications, ont beaucoup changé ces dernières années, avec le passage vers la 5G ou encore la transition vers le cuivre.

De fait, le code des communications électroniques européen, qui date de 2018, n'est plus totalement en phase avec la réalité du secteur et de son économie. Il fallait donc intervenir pour le moderniser.

Cela est d'autant plus vrai que l'Union européenne se caractérise par un retard en la matière par rapport à ses concurrents. La France est en avance concernant la fibre, mais ce n'est pas le cas de tous les pays européens. L'Allemagne, par exemple, accuse du retard en la matière, en raison de ses propres choix et de préférences nationales.

La proposition de règlement sur les réseaux numériques présentée par la Commission européenne entend donc améliorer la connectivité pour les citoyens. Nous pouvons nous en réjouir.

Elle vise également à améliorer la compétitivité des opérateurs européens de télécommunications. C'est un objectif louable, d'autant plus dans le contexte géopolitique incertain que nous connaissons : il y va de notre autonomie stratégique en matière de réseaux numériques.

Toutefois, ce faisant, l'Union européenne doit, comme dans toute matière, veiller à agir de manière proportionnée, sans empiéter sur les compétences des États membres.

Soyons clairs : dans leurs infrastructures, dans leurs organisations, les marchés des télécommunications demeurent principalement nationaux. Ils reposent sur des équilibres propres à chaque État membre.

Avec sa proposition de règlement sur les réseaux numériques, la Commission européenne empiète sur les compétences des États membres.

Cette proposition de règlement apparaît contraire aux principes de subsidiarité et de proportionnalité pour au moins cinq raisons.

Premièrement, la Commission européenne propose de centraliser de façon accrue la gestion du spectre radioélectrique pour les fréquences terrestres. Actuellement, ce sont les agences de régulation nationales - en France, l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) - qui attribuent ces fréquences aux opérateurs, en lien avec les pouvoirs publics, sur la base d'une analyse qui relève de l'aménagement du territoire, au plus près des besoins de connectivité locaux.

La centralisation accrue de cette gestion au niveau européen, couplée à un droit de veto de la Commission européenne sur les décisions d'attribution que prendrait l'Arcep, dépasse clairement ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de réduction de la fragmentation.

Deuxièmement, la Commission européenne propose la création de ce qu'elle appelle un « passeport unique » pour les opérateurs.

Cela leur permettrait d'exercer leur activité partout dans l'Union européenne, sur la base de l'autorisation et du contrôle d'un seul régulateur national dans un seul État membre.

Cette proposition m'apparaît dénuée de bon sens.

Elle conduirait l'Arcep à devenir potentiellement compétente pour contrôler les obligations d'un opérateur en Grèce, en Hongrie, au Portugal ou ailleurs dans l'Union européenne, selon les législations nationales de ces pays.

À l'inverse, elle pourrait encourager les opérateurs à se tourner vers les régulateurs des États membres dont les législations sont connues pour être les moins contraignantes, créant un effet d'aubaine franchement néfaste. Très concrètement, l'Arcep serait privée d'une partie de sa capacité de contrôle sur les opérateurs exerçant en France.

Je tiens d'ailleurs à souligner que cela pourrait avoir des effets sérieux sur le contrôle des obligations en matière de numérotation des services d'urgence. Pourtant, ces services - pompiers, police, Samu - sont gérés au niveau national, selon des règles propres à chaque État membre.

Troisièmement, ce fameux « passeport unique » soulève un risque très grave et très sérieux pour les régimes nationaux d'interceptions légales.

Sans capacité de contrôle du respect des obligations françaises pesant sur les opérateurs en la matière, les services compétents pourraient voir obérée leur capacité à demander la mise sur écoute d'un individu, dans le cadre du droit national applicable, par exemple dans des enquêtes de contre-terrorisme.

La Commission européenne touche là au coeur de la compétence souveraine des États membres en matière de sécurité nationale.

Or, comme vous le savez, il s'agit d'une compétence exclusive des États membres, selon l'article 4 du traité sur l'Union européenne (TUE).

Quatrièmement, la Commission européenne propose de revoir la structure de gouvernance du cadre européen des communications électroniques. Alors que celle-ci ne semble pas soulever de problème majeur - au contraire, son efficacité est plutôt reconnue - les pouvoirs de l'Organe des régulateurs européens des communications électroniques (Orece) seraient renforcés.

Serait aussi créé un Office des réseaux numériques (ODN, pour Office for Digital Networks), doté de missions propres.

Alors que la gouvernance actuelle fonctionne, je ne vois pas bien l'intérêt de complexifier le paysage. Le risque, en revanche, est connu : c'est celui d'une bureaucratisation renforcée et de coûts induits au niveau du budget de l'Union européenne.

Je voudrais d'ailleurs souligner que la Commission européenne prévoit de doter ce nouvel office de 25 équivalents temps plein (ETP). Cela apparaît dérisoire au regard des prérogatives qui lui sont confiées. Il faut donc s'attendre à voir cette structure grossir, alors que dans le même temps, les moyens humains nécessaires au sein de l'Arcep ne devraient pas diminuer. Il n'y a donc pas d'économies à attendre au niveau national, au regard de la hausse probable des moyens financiers nécessaires au niveau européen - et tout cela, sans aucune garantie d'efficacité accrue !

L'une des missions confiées à cet office pose en particulier question : selon le texte présenté par la Commission, il serait chargé de rédiger, seul, un plan de préparation de l'Union pour les infrastructures numériques.

L'objectif consistant à améliorer la résilience des réseaux numériques est louable. Mais la compétence pour y parvenir réside chez les régulateurs nationaux, et non au sein de la Commission européenne.

Cette proposition semble par ailleurs s'inscrire dans une tendance actuelle de la Commission consistant à créer des structures chargées de recueillir, auprès des États membres, du renseignement ou des données sensibles et de les synthétiser afin de déterminer des positions supranationales. Cela touche là encore directement à la sécurité nationale !

Cette tendance, que l'on a aussi observée dans la proposition de révision du règlement sur la cybersécurité qui a donné lieu à un avis motivé de la part de notre commission, m'apparaît critiquable, car contraire au principe de subsidiarité.

Cinquièmement, je veux aborder les enjeux de cybersécurité.

Dans la proposition de la Commission européenne, des obligations renforcées seraient prévues pour les opérateurs en matière de sécurité des réseaux, notamment contre les cybermenaces et les dépendances critiques.

Or, en la matière, plusieurs autres textes viennent d'être adoptés ou sont en cours d'examen. Je pense notamment à la directive concernant des mesures destinées à assurer un niveau élevé commun de sécurité des réseaux et des systèmes d'information dans l'Union, dite NIS 2 (Network and Information Security), ou au paquet sur la cybersécurité, que je viens de mentionner. Ces textes offrent des réponses horizontales aux questions de cybersécurité. Ils s'appliquent en fait déjà aux opérateurs de télécoms.

La nouvelle proposition de règlement présentée par la Commission européenne ne doit pas conduire à additionner des mesures sectorielles redondantes, sans valeur ajoutée au regard de l'objectif poursuivi.

Une nouvelle fois, il convient de rappeler que la cybersécurité, par nature, relève en partie de la souveraineté nationale.

Concernant la sécurité cyber des infrastructures critiques de réseaux de télécommunications, on touche à des choix souverains des États membres, ce qui pose un problème supplémentaire du point de vue de la subsidiarité et de la proportionnalité de cette proposition.

Ces cinq sources d'inquiétude, et en particulier celle qui concerne la protection des régimes nationaux d'interceptions légales, justifient pleinement que le Sénat adopte un avis motivé.

Concernant le registre militaire, je m'inquiète par ailleurs de la compétence que la Commission européenne pourrait récupérer sur la gestion du patrimoine de fréquences réservées aux usages régaliens.

La Commission européenne ne devrait avoir aucun droit de regard sur la partie du spectre qui relève des usagers militaires ou du renseignement ! Nous devons donc lui adresser un message ferme sur cette question.

J'observe toutefois que notre démarche ne devrait pas rencontrer un grand écho, à ce stade, chez nos collègues des autres parlements nationaux, que nous avons consultés.

Sur les quinze chambres qui nous ont répondu, dix indiquent avoir examiné la proposition au titre de la subsidiarité. Si deux chambres précisent que la proposition a soulevé des interrogations sur la question de la centralisation accrue de la gestion du spectre au niveau européen, à notre connaissance, aucun avis motivé n'a été adopté à ce stade.

J'ajoute, en conclusion, que j'ai échangé hier matin avec le secrétaire général des affaires européennes (SGAE), qui a évoqué lui aussi les difficultés soulevées par cette proposition de règlement.

Je tiens donc à remercier Vincent Louault pour le travail qu'il a effectué dans un temps très contraint.

Mme Christine Lavarde. - J'ai du mal à comprendre l'intérêt de ce texte.

M. Jean-François Rapin, président, rapporteur, en remplacement de M. Vincent Louault. - Il est vrai que la France dispose déjà de ces outils.

Mme Christine Lavarde. - Précisément : alors, à quoi servira-t-il concrètement ?

Je m'interroge en particulier sur le « passeport unique ». Le 112 est le numéro d'appel d'urgence européen, qui se déploie ensuite au niveau national. L'harmonisation des télécoms et des réseaux a donc peu à voir avec cette question.

Par ailleurs, certains éléments de la proposition de règlement concernent la concurrence. Le rachat de SFR et la réorganisation des opérateurs de télécoms en France ont-ils été évoqués durant les auditions ? C'est en effet un sujet d'actualité brûlante dans notre pays.

M. Jean-François Rapin, président, rapporteur, en remplacement de M. Vincent Louault. - L'harmonisation des opérateurs téléphoniques sur le territoire de l'Union européenne avait notamment été évoquée dans le rapport Draghi sur l'avenir de la compétitivité européenne.

Mme Christine Lavarde. - Par ailleurs, la proposition de règlement peut-elle préparer l'Europe à mieux réagir face à l'émergence d'une nouvelle technologie nécessitant des investissements structurants de l'Union pour rester compétitive face à des acteurs comme la Chine et les États-Unis ? Ce serait en effet, à mes yeux, le seul intérêt de ce texte ! Le secteur des télécommunications évolue très rapidement : en témoigne la vitesse avec laquelle nous sommes passés au wifi, à la fibre et à la 5G ces dernières années.

M. Jean-François Rapin, président, rapporteur, en remplacement de M. Vincent Louault. - La France a une certaine avance sur ces enjeux : elle dispose donc déjà des outils que nous propose aujourd'hui l'Union européenne. C'est sans doute pour cette raison que peu de pays se soucient de la question de la subsidiarité ! Mais il sera en effet bien moins utile à la France.

Le rachat de SFR n'a pas été abordé durant les auditions. En effet, cette question était un peu moins brûlante lorsque les travaux ont été menés. Par ailleurs, nous nous sommes concentrés sur la subsidiarité, au regard des délais contraints.

Pendant les auditions et consultations menées par Vincent Louault, Orange a souhaité apporter des éléments de contexte sur cette proposition de règlement, rappelant que la France est en effet en avance sur ce sujet, et que nos opérateurs sont très bien armés. C'est ce qui explique cette forme de hiatus entre la France et les autres États membres.

La commission adopte, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité, disponible en ligne sur le site du Sénat.

Communication sur les derniers accords commerciaux conclus par la Commission européenne

M. Jean-François Rapin, président. - Nous en venons maintenant au second point de notre ordre du jour, concernant un sujet également sensible, à savoir l'actualité de la politique commerciale européenne.

Nos collègues François Bonneau et Didier Marie nous proposent un bilan des derniers accords commerciaux conclus par l'Union européenne, en particulier avec l'Inde et l'Australie. Ce dernier accord présente, pour certaines filières agricoles, des enjeux comparables à ceux de l'accord avec le Mercosur : je m'étais donc étonné de l'absence de réaction des agriculteurs.

Leur communication pourra donner lieu à des notes d'actualité qui m'apparaissent très utiles pour éclairer nos collègues.

Je cède la parole à Didier Marie, puis à François Bonneau.

M. Didier Marie, rapporteur. - Mes chers collègues, les derniers mois ont été jalonnés d'évolutions significatives en matière commerciale ; il nous a donc paru opportun d'en proposer une synthèse intermédiaire avant la suspension de nos travaux pour l'été.

Je ne reviendrai que très succinctement sur l'accord avec les pays du Mercosur, qui a fait l'objet d'une proposition de résolution européenne déposée, notamment, sur l'initiative de notre président Jean-François Rapin.

Adoptée en séance publique le 16 décembre dernier, cette proposition de résolution européenne appelait le Gouvernement français à saisir la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) afin qu'elle se prononce sur la conformité de l'accord entre l'Union européenne et le Mercosur aux traités européens. Pourtant, malgré ses déclarations répétées d'opposition à cet accord, le Gouvernement s'est obstinément refusé à engager une telle démarche. Ce paradoxe est d'autant plus frappant que, pendant que notre pays restait immobile, le Parlement européen puis la Pologne ont, eux, pris leurs responsabilités en saisissant la Cour, respectivement en janvier et en avril derniers.

Face à ce revers, Mme Ursula von der Leyen a décidé d'accélérer et d'annoncer l'application provisoire de l'accord commercial avec les pays du Mercosur, sans attendre que la Cour de justice se prononce. Si cette option était juridiquement envisageable, elle demeure politiquement inacceptable et démontre l'entêtement de la Commission européenne sur ce dossier. Ce passage en force témoigne d'un profond mépris à l'égard des agriculteurs européens, mais aussi du vote du Parlement européen, que nous ne pouvons que condamner.

Quoi qu'il en soit, si l'accord avec le Mercosur est appliqué à titre provisoire depuis le 1^er mai 2026, sa ratification définitive pourrait encore prendre de nombreux mois, voire plusieurs années. Dans l'intervalle, la Commission européenne fait le pari que la politique du fait accompli finira par prévaloir et que les oppositions s'estomperont devant une réalité déjà installée. Cela nous interroge sur l'équilibre des pouvoirs européens : dans ce cas précis, le passage en force est manifeste !

J'en viens à présent à un accord commercial qui a suscité beaucoup moins de débats que celui qui a été conclu avec le Mercosur : l'accord modernisé entre l'Union européenne et le Mexique.

Le processus de modernisation remonte à 2016, lorsque l'Union et le Mexique ont décidé d'actualiser l'accord global en vigueur depuis 2000. Si un accord de principe sur le volet commercial a été trouvé dès avril 2018, il a fallu attendre le début de l'année 2025 pour que l'Union européenne annonce la conclusion des négociations relatives à cet accord modernisé.

Le 22 mai dernier, à l'occasion du huitième sommet entre l'Union européenne et le Mexique organisé à Mexico, les deux parties ont officiellement signé cet accord, qui doit à présent être soumis au Conseil et au Parlement européen en vue de sa ratification par l'Union européenne.

En pratique, l'accord modernisé prévoit notamment la suppression de la quasi-totalité des droits de douane sur les exportations agroalimentaires européennes ainsi qu'un accès facilité des entreprises de l'Union aux marchés publics mexicains.

Comme l'a souligné le commissaire européen à l'agriculture et à l'alimentation, M. Christophe Hansen, qui effectuera en novembre 2026 une mission de promotion de l'agriculture européenne au Mexique, cette signature a été globalement saluée par les filières agricoles européennes. En effet, le Mexique étant un importateur net de produits agroalimentaires de l'Union européenne, cet accord ouvre d'importantes perspectives commerciales et devrait permettre aux producteurs européens de mieux répondre à une demande mexicaine en forte progression.

J'en viens désormais à un autre accord commercial qui occupe le devant de la scène depuis plusieurs mois : l'accord de Turnberry conclu avec les États-Unis.

Après des négociations difficiles et des à-coups au Parlement européen, le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un compromis, le 20 mai dernier, sur les deux règlements visant à mettre en oeuvre les aspects tarifaires de la déclaration conjointe de l'Union européenne et des États-Unis, adoptée le 21 août 2025. Pour rappel, cette déclaration prévoyait que les États-Unis appliquent un droit de douane global de 15 % sur les produits européens, tandis que l'Europe réduira à zéro les droits auxquels seront soumis certains produits industriels et agricoles américains.

Le Parlement et le Conseil se sont finalement accordés sur une prolongation de l'accord jusqu'à fin 2029. Cette prolongation n'est toutefois pas un blanc-seing, puisque la Commission européenne pourra suspendre cet accord dès la fin de l'année 2026 si les droits de douane frappant l'acier et l'aluminium européens ne sont pas réduits à 15 %, ou, plus largement, si les engagements américains ne sont pas respectés.

Après avoir été approuvé en commission du commerce international le 3 juin dernier, l'accord provisoire doit désormais être soumis au vote du Parlement européen en séance plénière le 16 juin prochain. Cette séquence doit permettre une adoption avant le 4 juillet, date butoir imposée par Donald Trump, sous peine de voir entrer en vigueur des droits de douane de 25 % sur les véhicules européens exportés vers les États-Unis.

Nous en sommes conscients : cet accord est profondément déséquilibré et constitue une défaite commerciale pour l'Union européenne. Dans cette négociation, elle n'a pas agi comme la grande puissance économique qu'elle prétend être, mais a cédé sous la pression américaine, en raison notamment de sa dépendance sécuritaire à l'égard des États-Unis, des divisions qui traversent les États membres et de la volonté d'éviter toute surenchère dans le rapport de force commercial engagé par Washington.

Nous ne nous attarderons pas davantage sur cet accord, non parce qu'il serait secondaire, mais parce que nous avons déjà eu l'occasion d'en examiner en profondeur les ressorts et les conséquences dans le cadre de la mission d'information sur la nouvelle donne du commerce international. Les conclusions de nos travaux, nourries par de très nombreuses auditions, figurent dans le rapport adopté le 16 décembre dernier, auquel je me permets de vous renvoyer.

C'est dans ce contexte, marqué par les réserves exprimées à l'égard de l'accord UE-Mercosur et les turbulences qui affectent la relation transatlantique, qu'il faut comprendre la conclusion récente de deux nouveaux accords commerciaux avec l'Inde et l'Australie.

Face à la dégradation des relations commerciales avec les États-Unis, la Commission européenne a fait de la diversification de ses partenariats une priorité stratégique. L'objectif est clair : réduire la dépendance de l'Union à l'égard d'un partenaire devenu de plus en plus imprévisible, en développant à la fois de nouveaux débouchés pour nos entreprises et de nouvelles sources d'approvisionnement. Il s'agit, en somme, de renforcer notre résilience économique et de limiter notre exposition à des rapports de force susceptibles de se transformer en moyens de pression politique.

Cette préoccupation n'a rien de théorique. Elle a été illustrée de manière particulièrement brutale en janvier dernier, lorsque le président Trump a menacé d'imposer des droits de douane de 10 % à huit États européens, dont la France, ayant déployé des troupes au Groenland, si ce territoire n'était pas intégralement cédé aux États-Unis. Cet épisode a mis en lumière les profondes divergences qui traversent l'Union européenne : tandis que certains responsables politiques appelaient à privilégier la voie de la négociation pour éviter toute escalade, d'autres souhaitaient activer l'instrument anti-coercition afin de répondre fermement aux pressions américaines - sans succès. Je vous renvoie, sur ce point, à la note d'actualité que nous avons publiée en janvier dernier sur ce « bazooka commercial » difficile à manier.

J'en reviens à présent à la stratégie de diversification commerciale de l'Union européenne. Celle-ci s'est récemment concrétisée par la conclusion d'un accord majeur avec l'Inde, présenté par Mme von der Leyen comme « la mère de tous les accords commerciaux ». Conclu le 27 janvier dernier, au terme de près de vingt années de négociations, cet accord donne naissance à un espace économique réunissant près de 2 milliards d'habitants et représentant environ 25 % du PIB mondial et près d'un tiers du commerce international.

Annoncée peu après le revers du Mercosur et la saisine de la CJUE, la conclusion de cet accord a permis à la Commission européenne de réaffirmer sa crédibilité et sa capacité à mener à bien son agenda commercial.

Dans le détail, l'accord prévoit une baisse significative de droits de douane indiens jusqu'ici très élevés. La Commission européenne revendique l'ouverture commerciale la plus ambitieuse jamais consentie par l'Inde à un partenaire.

En pratique, l'accord prévoit une élimination ou une réduction des droits de douane, en valeur, de 96,6 % des exportations de biens européens vers l'Inde, et de 99,3 % des exportations de biens indiens vers l'Union européenne. Selon les estimations de la Commission, ces réductions tarifaires permettraient aux Européens d'économiser environ 4 milliards d'euros par an en droits de douane, et de doubler les exportations vers l'Inde d'ici à 2032.

Pour les produits industriels - machines, équipements électriques, aéronautique, matériel optique et médical - l'accord organise un démantèlement tarifaire important. La Commission a cherché, en contrepartie, à limiter les concessions faites à l'Inde compte tenu du niveau initialement très élevé de ses droits de douane.

Cet accord a souvent été présenté comme l'antithèse du Mercosur, en ce qu'il combine un renforcement de l'accès à un marché stratégique avec la prise en compte des besoins de protection des secteurs agricoles les plus sensibles en Europe. L'Inde étant une grande puissance agricole, l'Union européenne a privilégié une approche défensive, en excluant de la libéralisation tarifaire plusieurs produits tels que la viande bovine, la volaille, le riz, le sucre, le miel ou encore le blé tendre. Pour d'autres produits, elle a retenu une ouverture encadrée par des contingents tarifaires, avec des quotas à droits réduits notamment pour la viande ovine et caprine, le maïs doux ou encore l'amidon de maïs.

En parallèle, l'accord supprime ou réduit des droits de douane souvent élevés - autour de 36 % en moyenne - qui pesaient sur les exportations européennes. L'Union européenne a notamment obtenu un allègement important sur les vins et les spiritueux.

Qualifiée de « pragmatique et responsable » par le Comité des organisations professionnelles agricoles de l'Union européenne et la Confédération générale des coopératives agricoles (Copa-Cogeca), cette approche a été globalement saluée par les organisations agricoles, qui ont souligné les efforts de la Commission pour concilier ouverture des marchés et protection des filières sensibles. Ces réactions confirment que les organisations agricoles ne sont pas contre le commerce, mais contre une politique commerciale qui fait l'impasse sur la protection des secteurs les plus fragiles.

Nous ne voudrions toutefois pas donner l'impression que cet accord est exempt de limites. En matière de développement durable et de droits humains, le bilan apparaît en effet mitigé, dans la mesure où l'Inde demeure réticente à lier les questions commerciales à d'autres enjeux. Si elle a accepté plusieurs engagements contraignants dans le chapitre consacré au commerce et au développement durable, ceux-ci ne relèvent pas du mécanisme de règlement des différends de l'accord, ce qui en réduit nécessairement la portée.

À l'issue de longues négociations, l'Union européenne a néanmoins obtenu que les droits humains et la démocratie soient consacrés comme éléments essentiels de l'accord de libre-échange, toute violation permettant à l'autre partie de suspendre ou de résilier unilatéralement l'accord. En revanche, il n'en va pas de même pour l'accord de Paris : selon les informations communiquées par la Commission européenne, celui-ci ne ferait pas l'objet d'une clause équivalente.

Voilà, mes chers collègues, la présentation succincte que nous pouvions faire de cet accord, qui fait par ailleurs l'objet d'une note d'actualité plus détaillée, à laquelle je vous renvoie.

J'en viens à présent à l'accord récemment conclu avec l'Australie, qui, sur bien des aspects, fait contraste avec l'accord UE-Inde.

En pratique, le 26 mars dernier, l'Union européenne et l'Australie ont annoncé la conclusion d'un accord de libre-échange après plus de huit ans de négociations. Celles-ci avaient commencé en juin 2018, avant d'être interrompues en octobre 2023, en raison de désaccords persistants sur les concessions agricoles européennes.

D'après les informations transmises par la direction générale du Trésor que nous avons auditionnée, alors qu'un accord semblait sur le point d'être finalisé lors de la dernière réunion de travail, la partie australienne a finalement fait volte-face, en revenant à ses demandes initiales, jugées très ambitieuses, sur l'accès au marché agricole européen, notamment pour la viande bovine et ovine. Ce revirement s'expliquait par le contexte préélectoral, marqué par une forte pression exercée sur le ministre australien du commerce extérieur par le lobby agricole, qui jugeait l'accès au marché européen insuffisant. La Commission a néanmoins tenu, conservant sa position ferme, et refusé d'accéder à ces demandes, ce qui a entraîné la suspension des négociations.

Ces dernières ont repris en juin 2025 et se sont considérablement accélérées au début de l'année 2026, dans un contexte marqué par les perturbations du système commercial multilatéral ainsi que par la nécessité de solidifier les relations entre partenaires de confiance.

Avant d'entrer dans le détail de cet accord, je rappelle que l'Australie est un partenaire commercial d'importance moyenne de l'Union européenne. Elle se classe au trente-sixième rang des fournisseurs de l'UE, avec 10,2 milliards d'euros d'importations, et au seizième rang de ses clients, avec 36,9 milliards d'euros d'exportations, ce qui en fait le cinquième excédent commercial de l'Union, à hauteur de 26,7 milliards d'euros.

L'Australie constitue une économie développée, dans laquelle le produit intérieur brut par habitant devrait atteindre plus de 73 000 dollars en 2026, soit un niveau comparable à celui de l'Allemagne, de la Finlande ou de la France. Il s'agit également d'une économie dynamique, affichant une croissance soutenue, avec un taux de croissance annuel moyen du PIB de 2,3 % entre 2015 et 2024.

J'ajouterais, enfin, que l'Australie est un pays où l'industrie manufacturière ne représentait, en 2017, que 5,8 % de la valeur ajoutée, ce qui rend cette puissance majoritairement dépendante aux importations en ce qui concerne les biens de consommation. Pour toutes ces raisons, il était stratégique pour l'Union européenne de renforcer son accès au marché australien, en démantelant ou en diminuant les barrières tarifaires et non tarifaires qui pénalisent la compétitivité des produits européens face à leurs concurrents. En effet, malgré des droits de douane globalement faibles, le pays a déjà conclu dix-neuf accords commerciaux avec des économies développées ; je pense aux États-Unis, au Japon, à la Corée du Sud, à la Chine, au Royaume-Uni ou encore à l'Inde.

L'accord avec l'UE visait donc à améliorer la position concurrentielle de nos entreprises et il semble que, sur ce point, les objectifs de négociation de l'Union aient été pleinement atteints. En matière de commerce des biens, l'accord a pour objet, en effet, la suppression des droits de douane sur près de 100 % des exportations de l'Union. Il devrait ainsi bénéficier à toutes les filières exportatrices, y compris agricoles et agroalimentaires, notamment les secteurs des vins et spiritueux, et des produits laitiers. Par ailleurs, l'accord ouvre le marché australien dans des secteurs clés tels que les services financiers, les télécommunications, le transport maritime et les services professionnels, tout en consolidant sur une base bilatérale les engagements déjà très ambitieux pris par l'Australie en matière de libéralisation des services.

M. François Bonneau, rapporteur. - En définitive, sur le fondement des flux observés en 2024, la libéralisation tarifaire australienne devrait permettre, à court terme, aux entreprises exportatrices européennes d'économiser environ 1 milliard d'euros par an en droits de douane, dont plus de 100 millions d'euros pour les seules entreprises françaises. À plus long terme, l'accord devrait entraîner une hausse d'environ 33 % des exportations européennes vers l'Australie, ce dont nous ne pouvons que nous féliciter.

En outre, cet accord - c'est probablement l'un de ses bénéfices majeurs - vise à assurer la sécurisation d'un accès privilégié aux matières premières australiennes. Dans un contexte où les terres rares, minerais et métaux critiques font l'objet d'une compétition mondiale accrue, liée à l'industrialisation et au développement des technologies avancées, cette dimension est évidemment stratégique.

Vous n'êtes pas sans savoir, en effet, que notre dépendance aux terres rares nous expose à des vulnérabilités importantes. La note d'actualité d'octobre 2025 de notre commission sur la politique européenne en matière de terres rares souligne ainsi la nécessité, pour l'Europe, de développer des filières d'approvisionnement indépendantes de la Chine. C'est précisément l'ambition de l'accord commercial avec l'Australie, un pays doté de ressources stratégiques considérables, puisqu'il est le premier exportateur mondial de lithium et qu'il détient la deuxième réserve mondiale de nickel et de bauxite, ainsi que la sixième réserve mondiale de terres rares.

Concrètement, l'accord tend à sécuriser l'accès des entreprises européennes à ces ressources en interdisant les taxes et monopoles à l'exportation pour l'ensemble des biens, et en introduisant des dispositions relatives à la transparence dans les procédures d'octroi de licences d'exploration et d'exportation, ainsi que des règles de non-discrimination dans l'accès aux infrastructures énergétiques et dans la régulation des prix de l'énergie.

Il a également pour objet un renforcement des coopérations visant à intégrer les chaînes de valeur et à promouvoir des standards environnementaux et sociaux élevés. À cet égard et plus globalement, je tiens à souligner que le chapitre consacré au commerce et au développement durable s'inscrit pleinement dans la nouvelle approche de l'Union européenne et répond aux standards les plus exigeants en la matière. En effet, il tend à reconnaître l'accord de Paris comme élément essentiel de l'accord et contient des engagements contraignants relatifs à sa mise en oeuvre et au respect des conventions fondamentales de l'Organisation internationale du travail. Le respect de ces engagements sera assuré par un mécanisme de règlement des différends, pouvant aller jusqu'à des sanctions en cas de manquement.

De ce point de vue, il faut reconnaître qu'il s'agit d'un accord commercial ambitieux et conforme aux intérêts européens. Il n'en demeure pas moins qu'il a un coût et que des concessions ont été consenties sur le plan agricole.

Je le dis d'emblée : le volet agricole de l'accord fera des gagnants en Europe - je pense notamment aux filières des vins et spiritueux, ou encore des produits laitiers -, mais aussi des perdants, à savoir essentiellement les producteurs ovins et bovins. En effet, l'Australie, dont le cheptel est en phase de recapitalisation, exporte près de 70 % de sa production de viande ovine et bovine, et a donc logiquement cherché à obtenir une ouverture accrue du marché européen. Cette ouverture est, in fine, très proche de celle qui avait été négociée en 2023. Permettez-moi d'insister sur ce point : la Commission européenne n'a pas sacrifié les filières ovines et bovines dans les dernières négociations de 2026 pour parvenir à tout prix à un accord ; elle est restée fidèle à la position qu'elle défendait déjà depuis 2023.

En pratique, pour la viande ovine, l'Union européenne ouvre deux contingents réservés à la viande dite « nourrie à l'herbe », pour un total de 25 000 tonnes. S'agissant de la viande bovine, l'Australie obtient un contingent total de 30 600 tonnes réparti en deux quotas : 16 830 tonnes pourront être exportées sans droits de douane, sous condition d'alimentation à l'herbe, tandis que 13 770 tonnes se verront appliquer un taux réduit de 7,5 %. Ces volumes seront mis en oeuvre de manière progressive, sur sept ans pour la viande ovine et dix ans pour la viande bovine, afin de laisser à la filière européenne le temps nécessaire à l'adaptation. La Commission souligne ainsi le caractère encadré et graduel de l'ouverture du marché européen, ces nouveaux contingents ne représentant qu'environ 0,5 % de la production bovine de l'Union.

L'exécutif européen relève par ailleurs que l'écart de compétitivité entre les filières européennes et australiennes sera partiellement compensé par les exigences de production, notamment l'obligation pour les nouveaux contingents de provenir uniquement de viande « nourrie à l'herbe ». Ce différentiel sera également limité par l'obligation de respecter les normes européennes de commercialisation. Celles-ci interdisent l'usage d'hormones et d'antibiotiques activateurs de croissance, alors que les filières australiennes « sans hormones » sont, en règle générale, moins compétitives que celles qui y recourent.

Par ailleurs, contrairement à d'autres pays dont les défaillances en matière de contrôles sanitaires sont bien connues et documentées, l'Australie apparaît globalement fiable sur le plan sanitaire. Aucune non-conformité liée aux hormones n'a d'ailleurs jamais été détectée dans les viandes australiennes, malgré des contrôles réguliers aux frontières.

Enfin, l'accord comporte une clause de sauvegarde bilatérale : en cas de préjudice subi par un secteur de production européen, la Commission pourra réintroduire temporairement des droits de douane sur les produits concernés pendant toute la période de transition, soit sept ans pour l'ensemble des produits, cette durée étant portée à douze ans pour la viande ovine et à quinze ans pour la viande bovine.

Ces garanties ne suffisent toutefois pas à rassurer les filières ovine et bovine, qui pointent l'ampleur des écarts réglementaires avec l'Australie, pays qui autorise nombre de substances et pratiques interdites au sein de l'Union européenne, telles que les épandages aériens ou les traitements antiparasitaires par douche. Les normes de transport y sont nettement moins contraignantes ; rappelons que, en Europe, la première phase de transport est limitée à quatorze heures, avec une durée de pause minimale d'une heure et des exigences strictes en matière de densité animale. À l'inverse, en Australie, les ovins de plus de quatre mois peuvent être transportés jusqu'à quarante-huit heures sans accès à l'eau et sans aucune obligation relative à la densité pendant le transport !

L'engraissement y repose largement sur des feedlots, c'est-à-dire des parcs pouvant accueillir plus de 10 000 têtes de bétail. Dans ce contexte, la viande bovine australienne bénéficie bien évidemment d'un avantage de compétitivité très marqué par rapport à la viande française, dont les prix se situent entre 4,50 et 5,70 euros par kilogramme, contre environ 1,70 euro pour la production australienne. Dès lors, en l'absence de toute mesure miroir susceptible de garantir une réelle équivalence s'agissant des normes de production, les éleveurs européens craignent à juste titre les conséquences d'une concurrence qu'ils jugent déloyale.

Parallèlement, les organisations agricoles dénoncent les effets cumulatifs des accords de libre-échange, qui se traduisent par la multiplication des contingents de viande ouverts au marché européen. Ainsi, la filière bovine estime que la Single Pocket est largement dépassée. Pour mémoire, cette approche, introduite par le commissaire européen au commerce Peter Mandelson en 2005, visait à fixer un plafond global aux concessions que l'Union européenne pouvait accorder sur la viande bovine. Cette enveloppe était calculée à partir de la consommation intérieure des années précédentes, sur la base d'un ratio de 4 % de la consommation européenne.

Selon les estimations de la Fédération nationale bovine, le niveau actualisé de cette Single Pocket serait actuellement d'environ 250 000 tonnes équivalent-carcasse. Néanmoins, les contingents déjà ouverts pour l'importation de viande bovine vers l'Union dépassent 385 000 tonnes équivalent-carcasse, soit plus d'une fois et demie ce plafond théorique.

Dans le même temps, la filière ovine souligne qu'aucune enveloppe globale n'a jamais été définie pour la viande en question, ce qui rend difficile toute appréciation consolidée des ouvertures successives de marché.

En définitive, l'ensemble de ces éléments invite à nuancer les jugements parfois portés sur cet accord. L'accord UE-Australie ne saurait être assimilé à un « Mercosur bis », comme ont pu le prétendre certains de ses détracteurs, et ce pour plusieurs raisons.

D'abord, les concessions européennes y sont nettement inférieures à celles accordées aux pays du Mercosur. À titre d'exemple, la libéralisation de la viande bovine concerne, dans le cas australien, un volume total de 35 000 tonnes équivalent-carcasse contre 158 000 pour le Mercosur.

Ensuite, ces concessions ne devraient avoir un effet négatif que sur deux filières sensibles au sein de l'Union, alors que les pays du Mercosur sont très compétitifs sur un éventail beaucoup plus large de produits agricoles, tels que la volaille, le sucre, l'éthanol ou encore le maïs.

Enfin, comme cela a déjà été souligné, l'Australie est un partenaire disposant d'un système sanitaire nettement plus strict que celui des pays du Mercosur. Je tiens également à rappeler que l'accord avec l'Australie se distingue par des engagements solides en matière de développement durable, ce qui n'était pas le cas avec l'accord du Mercosur.

Pour autant, il serait illusoire de penser que ces nouveaux quotas seront sans conséquence pour nos filières bovine et ovine, qui en subiront inévitablement les effets. Les garanties apportées par la Commission se limitent à souligner le poids relativement modeste de ces quotas au regard des volumes produits et consommés dans l'Union européenne, et occultent ainsi une réalité essentielle : ces quotas s'ajoutent à ceux déjà prévus par d'autres accords de libre-échange qui, pris ensemble, exercent une pression difficilement soutenable sur nos filières d'élevage.

Alors que se poursuivent des négociations bilatérales en vue de conclure de nouveaux accords de libre-échange avec les Philippines, la Thaïlande ou encore les Émirats arabes unis, il est donc essentiel de prendre en considération l'effet cumulatif des accords de libre-échange pour mieux calibrer les concessions accordées sur le plan agricole et in fine préserver la viabilité de ces filières, trop souvent sacrifiées au nom d'enjeux géopolitiques et stratégiques qui les dépassent.

M. Pierre Cuypers. - Qu'entendez-vous par « droits humains » ?

M. Didier Marie, rapporteur. - Les droits de l'homme en général. Par exemple, le travail des enfants est une problématique qui se rencontre en Inde. Je pense aussi au respect des textes de l'Organisation internationale du travail. Le concept peut être étendu au droit de l'environnement.

M. Jacques Fernique. - Si j'ai bien compris, l'accord de libre-échange avec l'Australie serait suffisamment contraignant en ce qui concerne les dispositions sociales et environnementales, et entrerait en conformité avec la nouvelle approche de l'Union, à savoir retenir des standards plus exigeants. En revanche, l'accord avec l'Inde serait plus mitigé, notamment au sujet du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières. Pouvez-vous m'indiquer ce que cela signifie concrètement ? Je n'ai pas trouvé mention dans l'accord avec l'Australie de ce même mécanisme, mais les réticences ne semblent pas les mêmes.

M. François Bonneau, rapporteur. - Exactement. Les garanties sont bien plus solides du côté australien.

M. Didier Marie, rapporteur. - La Commission européenne a décidé de conclure tous azimuts des accords commerciaux pour des raisons géopolitiques et de libéralisme, au regard des incertitudes qui pèsent sur les relations avec les États-Unis, le premier partenaire économique de l'Union. Nous pouvons regretter qu'ils soient à géométrie variable, les autres sujets que le commerce, pour lequel les dispositions restent les mêmes, étant annexes : ils diffèrent selon les attentes des pays signataires, notamment en matière d'État de droit, ce que nous pouvons regretter.

Par exemple, la question démocratique a été intégrée dans l'accord avec l'Inde, mais nous pouvons nous interroger sur les capacités de l'Union européenne à revenir sur les dispositions en cas de mise en cause de ces valeurs. Il suffit de se pencher sur les événements qui viennent d'avoir lieu au cours des dernières élections dans certains États membres de cette république fédérale.

Je donnerai également l'exemple de l'accord de Paris et de la protection de l'environnement. Cet enjeu se retrouve dans les accords de libre-échange avec les pays qui ont signé et appliquent les dispositions de la COP21. Quand le partenaire fait preuve d'un peu plus de souplesse sur la question, comme l'Inde, ce thème ne fait pas partie intégrante de l'accord.

La réunion est close à 14 h 35.