Jeudi 18 juin 2026
- Présidence de Mme Pascale Gruny, vice-président -
La réunion est ouverte à 8 h 35.
Rapport d'information : « Intercommunalité : affirmer la logique de partenariat des territoires » - Examen du rapport
Mme Pascale Gruny, président. - Mes chers collègues, notre réunion est consacrée à l'examen du rapport d'information intitulé : « Intercommunalité : affirmer la logique de partenariat des territoires ».
Je veux d'abord remercier très vivement nos quatre rapporteurs, Catherine Belrhiti, Éric Kerrouche, Didier Rambaud et Grégory Blanc, du travail transpartisan qu'ils ont mené sur un sujet essentiel pour l'avenir de nos communes.
L'intercommunalité structure la vie quotidienne de nos concitoyens, mais demeure un objet institutionnel encore trop peu lisible. La campagne municipale de mars 2026 l'a confirmé : l'intercommunalité a été, une nouvelle fois, largement absente du débat public local. Elle doit donc mieux expliquer ce qu'elle apporte aux communes et aux habitants.
La création, en avril 2025, sur l'initiative du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE), d'une mission d'information sur l'intercommunalité nous avait conduits à suspendre provisoirement nos propres travaux pour éviter toute redondance.
Le rapport de cette mission présidée par Jean-Marie Mizzon, élaboré par Maryse Carrère, a été présenté devant notre délégation le 6 janvier 2026. Il contribue à poser un diagnostic important : après une décennie de réformes territoriales, les intercommunalités doivent encore s'ancrer dans la réalité des territoires.
Le présent rapport de notre délégation s'inscrit dans cette ligne. Il ne prévoit pas un nouveau « big bang territorial » et ne rouvre pas le débat sur la répartition des compétences entre communes et groupements. En revanche, nos rapporteurs ont choisi de porter leur attention sur un enjeu central, le projet de territoire, dont l'importance a été soulignée, le 11 juin 2026, par la ministre Françoise Gatel lors de son audition. Celui-ci permet aux élus de définir collectivement un cap stratégique.
Autre sujet qui a retenu mon attention : la mission invite à mieux mobiliser les formes souples de coopération, telles que les ententes.
Je cède à présent la parole à nos rapporteurs.
Mme Catherine Belrhiti, rapporteure. - Lorsque nous avons débuté nos travaux, en février 2026, nous avons souhaité aborder le sujet de l'intercommunalité sous un angle délibérément différent de celui qu'avaient retenu, quelques mois plus tôt, nos collègues Jean-Marie Mizzon et Maryse Carrère, dont le rapport dressait un diagnostic d'ensemble du modèle intercommunal issu de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam) et de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe).
Afin d'éviter toute redondance avec ces travaux, nous n'avons cherché ni à rouvrir le débat sur la répartition des compétences entre les communes et leurs groupements ni à revenir sur les compétences obligatoires, au coeur d'équilibres financiers qu'il convient de préserver. Les élus locaux aspirent à une stabilité institutionnelle qu'une décennie de réformes successives a mise à mal. Les conséquences des assouplissements les plus récents, notamment sur les compétences « eau » et « assainissement », n'ont pas encore pu être pleinement appréciées.
Une conviction profonde a guidé l'ensemble de nos travaux : la coopération intercommunale ne trouve pleinement sa légitimité que lorsqu'elle permet aux communes d'agir mieux ensemble qu'isolément, dans le respect de leur libre administration et au bénéfice de l'ensemble du territoire et de ses habitants.
C'est pourquoi nous avons choisi de concentrer notre attention sur trois axes stratégiques, qui demeurent, dans une très large mesure, des impensés de la coopération entre les communes.
Le premier est le projet de territoire. L'intercommunalité souffre moins d'un déficit de compétences que d'un déficit de légitimité perçue, qui s'est manifesté avec une acuité particulière après les élections municipales de mars 2026 : un sondage publié en début d'année par Intercommunalités de France révèle que seulement 31 % des Français savent qu'ils éliraient simultanément leurs représentants à l'intercommunalité. Cette dernière est, en somme, absente au moment même où les citoyens choisissent.
Cette situation préoccupante a une cause structurelle que notre rapport entend mettre en lumière : l'intercommunalité ne s'est pas dotée, de manière systématique, des instruments qui lui permettraient de renforcer sa légitimité, en montrant que les communes agissent mieux ensemble qu'elles ne le feraient isolément.
Le deuxième axe concerne les formes souples de coopération entre communes et entre territoires : ententes intercommunales, conventions de prestation de services, contrats de réciprocité. Ces outils, qui permettent d'ajuster l'action publique aux besoins du terrain sans créer de structure nouvelle, transférer des compétences, ni recourir au cadre plus intégré des EPCI à fiscalité propre, demeurent méconnus, sous-utilisés et invisibles sur un plan statistique. La Cour des comptes relevait pourtant, dès 2016, qu'il était « particulièrement utile de recourir plus amplement » à ces instruments. Ce constat reste d'actualité dix ans plus tard.
Le troisième axe porte sur les cadres plus structurés de coopération que constituent les pôles d'équilibre territorial et rural (PETR) et les pôles métropolitains, dont nous avons souhaité apprécier la portée, les limites et les perspectives d'évolution.
De ces trois axes découlent cinq recommandations, dont trois appellent une intervention législative et deux relèvent de la bonne pratique. La conviction qui les sous-tend est unique : la coopération entre communes se justifie par le service qu'elle rend, non par sa seule existence institutionnelle. C'est à cette condition qu'elle peut prétendre à la légitimité démocratique qui lui fait encore défaut.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Notre première recommandation consiste à rendre obligatoire un projet de territoire en début de mandat.
En effet, le premier constat que notre mission a dressé est simple : il n'existe, en l'état du droit, aucune obligation légale pour un EPCI à fiscalité propre d'adopter un projet de territoire, que ce soit une communauté de communes, une communauté d'agglomération, une communauté urbaine ou une métropole. L'enquête menée en 2020 par l'Assemblée des communautés de France montrait que 44 % seulement des intercommunalités ayant répondu au questionnaire disposaient d'un projet adopté en bonne et due forme.
Or les textes sont clairs sur ce point : le progrès de la coopération intercommunale est fondé sur la libre volonté des communes d'élaborer des « projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité ». Ce fondement n'a pas encore trouvé sa pleine traduction dans la pratique. Le projet de territoire peut être l'instrument pertinent pour remédier à ce déficit de légitimité. Comment expliquer en effet aux citoyens quels seront les axes d'action d'une intercommunalité dans les six ans à venir en l'absence d'un tel projet ?
Cette situation contraste étonnamment avec le régime applicable aux PETR. En effet, le code général des collectivités territoriales (CGCT) impose à ces pôles d'élaborer un projet de territoire dans les douze mois suivant leur mise en place, de le soumettre pour avis à la conférence des maires et d'en rendre compte annuellement. Les 122 PETR recensés par la direction générale des collectivités locales (DGCL) en 2024 attestent de la viabilité et de l'importance de ce modèle. Une note réalisée par la division de la législation comparée du Sénat, portant sur l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne et l'Italie, confirme par ailleurs que le projet de territoire constitue une singularité française sans équivalent dans les pays voisins étudiés, ce qui est, en fait, un atout à valoriser.
La mission propose d'étendre aux EPCI à fiscalité propre et aux pôles métropolitains l'obligation, aujourd'hui réservée aux PETR, d'élaborer un projet de territoire dans les douze mois suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux. Cette obligation serait assortie d'une définition légale générale, sans que la loi en fixe le contenu, la méthodologie ou la présentation, qui doivent demeurer adaptés aux réalités locales. Le projet de territoire pourrait ainsi être défini comme un « document stratégique, transversal et partenarial par lequel les communes et l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre définissent, pour la durée du mandat, la vision partagée du développement et de l'organisation du territoire au service de ses habitants ».
J'ajoute qu'un débat formalisé en début de mandat, distinct du débat sur le pacte de gouvernance, contribuerait à donner le temps nécessaire aux élus communautaires de s'approprier politiquement ce document.
Dans notre esprit, cette obligation aurait une contrepartie explicite car il ne s'agit pas d'ajouter un document aux nombreux documents déjà existants, qui ennuient déjà une partie des élus locaux. Tout EPCI dont le projet de territoire comporte, dans un volet identifié, les éléments requis par un schéma sectoriel déterminé serait dispensé d'élaborer ce dernier séparément. Je pense par exemple au document intitulé « stratégie numérique responsable ». Notre objectif est d'alléger la charge pesant sur les EPCI, et non de l'alourdir.
Parmi les documents dont l'intégration paraît la plus immédiatement accessible figure également le schéma de mutualisation des services, qui n'est d'ailleurs plus obligatoire depuis 2019. Pour des documents aux contraintes procédurales plus lourdes, tels que le plan climat-air-énergie territorial (PCAET) ou le programme local de l'habitat (PLH), cette intégration pourrait également être envisagée.
Le projet de territoire ne doit pas être un document de vitrine, un catalogue d'intentions joliment mis en page tous les six ans. Il doit montrer, mandat après mandat, la vision stratégique du développement défendue par l'EPCI. Plusieurs grandes intercommunalités urbaines montrent d'ailleurs la voie, comme l'ont souligné les représentants de l'association France urbaine lors de son audition : sectorisation par pôles à la communauté urbaine du Grand Reims ; enveloppes déconcentrées de crédits aux communes à l'Eurométropole de Strasbourg et à Rennes Métropole ; contrats de codéveloppement coconstruits en début de mandat à Nantes et à Lille. Ces pratiques attestent que le projet de territoire peut constituer le cadre d'une solidarité active et lisible entre la ville-centre et les communes membres.
M. Didier Rambaud, rapporteur. - Notre deuxième recommandation consiste à débattre chaque année du rapport d'activité devant l'ensemble des élus locaux.
Pour rappel, le CGCT oblige déjà le président de l'EPCI à adresser chaque année au maire de chaque commune membre un rapport retraçant l'activité de l'établissement. Le maire le présente ensuite en séance publique au conseil municipal. L'objectif initial, fixé lors de l'adoption de ce dispositif à la fin des années 1990, était explicite : améliorer le débat démocratique sur l'action intercommunale. Force est de constater que cet objectif est très inégalement atteint. Dans de nombreuses intercommunalités, la transmission du rapport d'activité n'est suivie d'aucun débat substantiel.
C'est pourquoi nous recommandons que chaque EPCI à fiscalité propre organise chaque année une présentation de son rapport d'activité, assortie d'un débat formalisé associant l'ensemble des conseillers municipaux du territoire, y compris ceux qui ne siègent pas au sein du conseil communautaire.
Cette recommandation s'articule directement avec la précédente. Si le projet de territoire exprime, en début de mandat, la vision stratégique et les engagements de l'EPCI, le rapport d'activité en permet le suivi annuel : il permet de démontrer, projets à l'appui, que l'intercommunalité tient ses engagements et produit une valeur ajoutée réelle. L'un expose ce que l'EPCI s'engage à faire, l'autre permet de mesurer ce qu'il a effectivement accompli. Ensemble, ces deux instruments forment le socle d'une intercommunalité qui se justifie moins par son existence institutionnelle que par le service qu'elle rend aux communes et aux habitants.
Troisième recommandation : renforcer la liberté de vote des conseillers communautaires
De nos auditions a résulté un constat récurrent : dans certains conseils communautaires, en particulier lorsque les petites communes sont placées dans une relation de forte dépendance financière à l'égard de l'intercommunalité, le vote à main levée peut placer les élus communautaires sous pression, puisqu'ils délibèrent sous le regard du président de l'EPCI, des représentants de la commune-centre ou des autres membres de l'assemblée, voire des cabinets, lorsqu'ils existent. Cette situation est susceptible d'altérer, en pratique, la pleine liberté de vote des conseillers communautaires.
Afin de mieux garantir cette liberté, la mission recommande de généraliser le recours au scrutin électronique dans les EPCI. Une telle modalité de vote permettrait de substituer au vote à main levée une procédure plus neutre, plus moderne et moins exposée à l'exercice d'une pression immédiate. Elle contribuerait ainsi à renforcer l'autonomie de décision des élus communautaires, en particulier de ceux qui représentent les communes les moins peuplées.
Cette recommandation doit être - j'y insiste - clairement distinguée de la question du scrutin secret. La mission ne propose pas de modifier les règles actuellement applicables en la matière : le scrutin secret demeurerait possible dans les conditions prévues par le droit en vigueur, notamment lorsqu'il est demandé par un tiers des membres présents. Le scrutin électronique constitue seulement une modalité technique de vote, indépendante du caractère public ou secret du scrutin.
M. Grégory Blanc, rapporteur. - Notre quatrième recommandation vise à encourager le recours aux formes souples de coopération, à développer la « pluricommunalité », concept à distinguer de l'intercommunalité au sens propre.
L'un des angles morts les plus significatifs que notre mission a identifiés concerne les instruments permettant aux communes de coopérer en dehors du cadre institutionnel des EPCI à fiscalité propre. Ces formes souples présentent trois caractéristiques qui les rendent particulièrement adaptées aux besoins opérationnels des collectivités : elles n'exigent pas la création d'une personne morale nouvelle ; elles ne supposent aucun transfert de compétences ; elles sont, enfin, réversibles. Elles répondent à une attente forte des élus locaux : disposer de solutions simples et modulables là où la création ou le maintien d'un syndicat serait disproportionné.
Leur intérêt est encore accru par le contexte budgétaire résultant de la loi de finances pour 2026, qui fragilise de manière inédite la capacité d'action des intercommunalités. Ces coopérations permettent de maintenir une action collective efficace sans engendrer de frais de structure supplémentaires.
L'entente intercommunale est la plus ancienne de ces formules, puisqu'elle remonte à la loi de 1884. Elle permet à plusieurs communes de s'associer pour un objet d'utilité commune sans qu'aucune autorisation préfectorale ne soit requise. Son champ d'application est large : regroupements pédagogiques intercommunaux, gestion d'équipements partagés, organisation d'une police pluricommunale...
La convention de prestation de services permet à une commune d'exécuter pour le compte d'une autre, sans lien d'appartenance au même EPCI, des prestations précisément identifiées : instruction des autorisations d'urbanisme, gestion informatique, élaboration de la paie, archivage, etc. Cette faculté a été élargie à l'ensemble des communes en 2019. Le contrat de réciprocité, enfin, organise une coopération interterritoriale entre une métropole et des territoires voisins autour d'objectifs partagés, à l'image du contrat conclu entre l'Eurométropole de Metz et la communauté de communes du Saulnois, centré sur un projet alimentaire territorial.
La police pluricommunale, sur laquelle plusieurs personnes auditionnées, ont insisté, illustre l'utilité de ces formes souples. Elle permet à plusieurs communes de mettre en commun leurs agents de police sur la base d'une convention, sans création de structure nouvelle, chaque agent demeurant sous l'autorité du maire de la commune sur le territoire duquel il intervient. Les données du ministère de l'intérieur font apparaître que 529 communes y recourent, dont 81 % comptent moins de 10 000 habitants. Nous comptons d'ailleurs déposer un amendement, cosigné par nous quatre, rapporteurs de la mission, dans le cadre du projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, et ce afin de faciliter les coopérations en matière de police pluricommunale.
J'ajoute que le service unifié, qui permet à deux ou plusieurs EPCI de regrouper leurs services au sein d'un service unique rattaché à l'un d'eux, demeure, lui aussi, très peu mobilisé, faute d'être suffisamment connu. Il offrirait pourtant aux EPCI de taille modeste le moyen d'atteindre une taille critique dans des domaines où aucun d'eux ne dispose seul des ressources nécessaires : je pense à l'instruction des autorisations d'urbanisme, aux services juridiques ou à la protection des données.
Notre mission recommande que le Gouvernement s'engage dans la promotion active de ces instruments et procède à une évaluation approfondie de leur utilisation réelle. En 2019, le législateur a élargi la possibilité, pour les communes, de conclure des conventions de prestation de services entre elles, même lorsqu'elles n'appartiennent pas à la même intercommunalité. L'objectif affiché était clair : leur permettre d'agir plus vite, de réaliser des économies et de mutualiser leurs moyens plus efficacement. Puisque cet outil a été encouragé au nom de l'efficacité, il est légitime que le Parlement demande aujourd'hui que l'on en dresse le bilan.
M. Didier Rambaud, rapporteur. - Notre cinquième et dernière recommandation porte sur la mise à jour du guide des coopérations.
En effet, la DGCL a publié en 2019 un guide des coopérations à l'usage des collectivités locales et de leurs groupements, document à vocation directement opérationnelle, dont l'objet est de permettre aux élus et à leurs services de mobiliser les instruments de mutualisation en toute sécurité juridique.
Hélas, ce guide est en partie obsolète dans la mesure où plusieurs lois importantes sont intervenues depuis sa publication. Sa mise à jour permettrait d'intégrer ces évolutions législatives, de préciser les critères permettant de choisir entre entente et syndicat intercommunal, afin d'éviter que des ententes soient mobilisées pour des coopérations qui relèvent en réalité d'une gouvernance institutionnalisée et d'enrichir le document d'exemples récents en matière d'ingénierie territoriale, de numérique et de transition écologique.
La DGCL nous a indiqué que ce travail serait engagé en 2026-2027. Nous nous en réjouissons et souhaitons que la présente recommandation contribue à en orienter le contenu et à en accélérer le calendrier de mise en oeuvre.
Mme Catherine Belrhiti, rapporteure. - Au terme de ses travaux, la mission est convaincue que l'avenir de la coopération entre communes réside non pas dans une refonte de l'architecture territoriale, mais dans une meilleure mobilisation des outils existants et dans une exigence accrue de partenariat entre territoires.
Le projet de territoire peut, à cet égard, constituer un instrument décisif. Il doit être conçu non comme un document d'affichage, mais comme un document stratégique, transversal et partenarial, par lequel les communes et l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre définissent, pour la durée du mandat, une vision commune du développement et de l'organisation du territoire au service de ses habitants. Il s'inscrit ainsi pleinement dans le cadre du principe de subsidiarité et d'une recherche d'efficacité renforcée de l'action publique locale.
Les formes souples de coopération conventionnelle, telles que les ententes, les conventions de prestation de services et les contrats de réciprocité, permettent, quant à elles, des montages ciblés, adaptables et volontaires, particulièrement utiles lorsque les besoins opérationnels appellent des réponses rapides et différenciées. J'ai pu le vérifier dans mon département de la Moselle, dans le cadre d'une grande consultation que j'ai lancée auprès des maires à l'occasion de cette mission.
Les PETR et les pôles métropolitains confirment, pour leur part, l'intérêt de cadres de coopération et de projet permettant d'organiser des solidarités et des stratégies à une échelle dépassant celle de chaque intercommunalité prise isolément.
Le sens de nos recommandations est donc clair : conforter la coopération entre communes par un recours plus fréquent aux outils juridiques et pratiques disponibles, déjà prévus par les textes.
Plusieurs de nos recommandations ne peuvent toutefois être mises en oeuvre à droit constant : elles supposent une modification des textes en vigueur. C'est pourquoi la mission a souhaité anticiper cette traduction normative et a déjà consacré plusieurs réunions de travail à la rédaction d'une proposition de loi. Cette dernière aura vocation à donner une portée concrète aux principales orientations que nous formulons aujourd'hui.
Je souhaite ajouter un point à titre personnel. Notre mission transpartisane n'a pas retenu, faute de consensus, l'idée de rendre obligatoire le recours au scrutin secret pour certaines délibérations importantes au sein des EPCI. Je demeure toutefois favorable à cette évolution, attendue par de nombreux élus locaux, car elle contribuerait à renforcer leur liberté de vote au sein des assemblées intercommunales. Je signale d'ailleurs que, sur l'initiative de notre collègue Kristina Pluchet, la commission des lois a adopté, hier, un amendement reprenant explicitement le dispositif de sa proposition de loi visant à garantir la liberté de vote des conseillers communautaires, dont j'étais l'une des premières signataires.
Ainsi comprise, la coopération entre communes ne doit pas être un compromis institutionnel subi : elle doit demeurer ce qu'elle a vocation à être, un mode d'action collective au service de l'efficacité de l'action publique.
Mme Pascale Gruny, président. - Je vous remercie de cette présentation fort instructive, mes chers collègues.
M. Cédric Chevalier. - Je remercie moi aussi les quatre rapporteurs de leurs préconisations et du travail accompli dans le cadre de cette mission.
En tant que membre d'une intercommunalité comprenant 143 communes, dont la plus grande a 200 000 habitants et la plus petite seulement 50 habitants, je confirme que le souhait de la plupart des élus locaux est de disposer d'un cadre stable et de bénéficier de davantage de visibilité.
Dans un précédent rapport, notre délégation avait déploré que certains rapprochements résultent de coopérations quelque peu forcées. Il aurait été intéressant à ce titre de cibler les intercommunalités susceptibles d'élaborer un projet de territoire, plutôt que d'encourager un certain nombre de ces mariages factices. Aussi votre première recommandation me semble-t-elle intéressante : mettre en oeuvre un projet de territoire en début de mandat oblige les uns et les autres à réfléchir à la meilleure manière de partager le territoire.
En revanche, je suis sceptique à l'idée de le rendre obligatoire dans un délai de douze mois : un tel délai paraît trop resserré compte tenu des contraintes qui pèsent sur les élus en début de mandat. Par ailleurs, je serais favorable à ce que ce projet de territoire s'inscrive dans un plan local d'urbanisme intercommunal préexistant ou bien un schéma de cohérence territoriale (Scot) embrassant le territoire, qui sont deux documents reflétant une réflexion commune. À défaut, un projet de territoire ne me semblerait pas forcément utile.
S'agissant de votre recommandation concernant la liberté de vote des conseillers communautaires, je m'inquiète de ce que le vote électronique engendre des coûts supplémentaires et « fige » en quelque sorte le vote. Avec cette modalité de vote, en effet, tout le monde sait qui vote quoi, ce qui, à mon sens, ne contribue pas à faire baisser la pression sur les élus.
De manière générale, je trouve votre rapport utile : il ouvre le débat sur la gouvernance intercommunale. Une question reste cependant en suspens : certains élus municipaux, du fait des très nombreux transferts de compétences, se sentent aujourd'hui totalement démunis. Face à la crise actuelle de l'engagement local, cela est loin d'être anodin.
Mme Muriel Jourda. - Je tiens à remercier nos collègues du travail de qualité qu'ils ont réalisé.
Personnellement, j'ai une vision mitigée des intercommunalités et, surtout, de leur évolution. À mon sens, elles étaient des outils juridiques, presque techniques, consistant à agir à la place des communes dans les secteurs où celles-ci n'en étaient pas capables. Or beaucoup trop de compétences leur ont été confiées et les communes ont été en quelque sorte « dépouillées » de leur substance - même si cela s'est parfois fait avec leur assentiment.
Autre remarque, les intercommunalités fonctionneraient plus efficacement si chaque commune y occupait la même place. On observe souvent que le président de l'intercommunalité n'est plus le primus inter pares et se comporte désormais comme le chef des maires : il impose de ce fait une vision qui n'est pas toujours celle des autres collectivités membres.
J'ajoute que je ne suis pas une grande partisane de la loi NOTRe : j'estime qu'une intercommunalité n'a de sens que si elle est créée autour d'un bassin de vie, critère qui a, hélas, été abandonné. C'est du reste pourquoi je considère que l'amendement de Kristina Pluchet, auquel Catherine Belrhiti a fait référence, est légitime : on sait bien qu'il arrive que les maires de petites communes n'osent pas voter contre les projets soutenus par les élus de grandes collectivités par peur de mesures de rétorsion. Conçues comme des instruments techniques, les intercommunalités ont été dévoyées et sont malheureusement devenues des lieux de pouvoir.
J'entends la remarque d'Éric Kerrouche sur le manque de visibilité dont souffrent les intercommunalités au moment des élections municipales. Toutefois, comment voulez-vous que des candidats, parfois de bords opposés, se mettent d'accord pour défendre une vision commune de l'intercommunalité auprès de nos concitoyens, surtout en l'absence de certitude sur la majorité politique qui s'y dégagera ?
Enfin, faut-il créer un schéma supplémentaire, le projet de territoire, regroupant les autres schémas ou projets intercommunaux ? Je ne le crois pas. Nous ne sommes pas dans un monde parfait : on risque de complexifier le tout, sous couvert de modifier l'outil juridique. À titre personnel, je suis davantage favorable aux coopérations souples, domaine par domaine. Les compétences que les intercommunalités exercent seraient, selon moi, mieux exercées si on les confiait à quelques communes seulement - j'en reviens ainsi à la notion de bassin de vie pertinent. Il me paraîtrait plus efficace d'accorder davantage de liberté aux élus : ils savent réfléchir par eux-mêmes et n'ont nul besoin qu'on leur impose de nouveaux documents transversaux.
M. Franck Montaugé. - Votre travail rejoint, à certains égards, le rapport que plusieurs collègues et moi-même présenterons prochainement à la délégation.
Je partage le sens de votre démarche et vos propositions. Vous suggérez la mise en place d'un processus global et intégratif réunissant des dispositifs existants qui ont déjà démontré leurs propres forces et, surtout, leurs propres faiblesses. De fait, ces outils manquent parfois de lisibilité pour les élus locaux de terrain. Comme cela a été évoqué, ceux-ci sont censés participer à de grands schémas de planification tels que le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet). Or, en réalité, ils sont souvent éloignés de ce type de démarche, pourtant importante pour le développement de leur territoire.
Par ailleurs, il convient de s'entendre sur l'appellation de ce projet territorial que vous appelez de vos voeux. Je suis très attaché à la qualification de projet de développement durable du territoire. Le développement durable ne se limite pas à l'écologie ; il touche au développement économique, social, à la préservation environnementale et climatique, mais également au développement culturel. En rapportant ces quatre dimensions aux compétences exercées par les communes et les EPCI, on constate que ces collectivités en sont responsables. Par conséquent, ces dimensions doivent se traduire dans le plan stratégique de développement durable du territoire que vous proposez, et auquel je souscris.
Une autre question se pose quant à l'interaction entre, d'une part, les projets communaux, formalisés et soumis le moment venu aux habitants lors d'une campagne électorale, y compris dans les communes les moins peuplées, et, d'autre part, ce projet stratégique de développement durable porté par l'EPCI.
D'un point de vue démocratique, la plus grande précaution s'impose à cet égard : ces démarches doivent être scrupuleusement articulées afin de conserver tout leur sens pour l'ensemble des citoyens du territoire concerné. Ce processus, pertinent, doit également être organisé au-delà de sa définition et de sa mise en oeuvre, en prévoyant notamment son évaluation in itinere. Celle-ci pourrait utilement être présentée devant les conseils municipaux et le conseil communautaire pour donner vie aux politiques publiques en question.
Enfin, comment envisagez-vous de coordonner et de mettre en cohérence ces différents dispositifs qui présentent chacun des vertus et des faiblesses ? Le maquis actuel regroupe les Sraddet, les schémas régionaux de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), ou encore les Scot - ces derniers comportant eux aussi une dimension de projet liée au développement durable. Il serait regrettable que votre proposition particulièrement intéressante ne puisse avancer en raison des nombreuses contraintes pesant de toutes parts sur les collectivités.
Une véritable remise à plat me semble ainsi nécessaire pour que l'ensemble de ces démarches soient véritablement comprises et suivies par les élus de terrain.
Mme Pascale Gruny, président. - Je comprends votre conception du développement durable, mais cette notion a malheureusement été restreinte à sa seule dimension environnementale.
M. Franck Montaugé. - C'est une honte !
Mme Pascale Gruny, président. - Cette évolution est désormais intégrée par la population ; or un projet de territoire s'adresse précisément à elle.
Mme Nadia Sollogoub. - Vous vous êtes attaqués à un sujet éminemment complexe, sur lequel nous étions « coincés » ; vous avez su remettre l'ouvrage sur le métier avec justesse, et il convient désormais d'avancer. Notre organisation territoriale et les élus ont besoin de stabilité ; nous devons cesser de nous accrocher au passé en répétant que c'était mieux avant.
Pour autant, en observant nos élus, nous constatons combien le premier outil d'intercommunalité, à l'échelle des petites communautés de communes, constituait un véritable outil technique à leur service. Ce modèle avait fait ses preuves et fonctionnait parfaitement. C'est bien le changement d'échelle qui a posé problème.
Je suis également élue d'un territoire rural. Dans mon département, la plus petite commune compte « environ 17 habitants », comme le dit son maire. Sur une telle surface, il est particulièrement difficile de définir un périmètre cohérent autour d'un projet de territoire commun. Si un secteur défend la construction d'une piscine, les habitants situés à 100 kilomètres de là s'en désintéressent totalement. Ces fractures territoriales compliquent considérablement la donne, encore plus lorsque certaines zones se trouvent en montagne tandis que d'autres, situées en plaine, font face à des risques d'inondation.
L'effet pervers de ce changement d'échelle réside dans le fait que les élus intègrent l'intercommunalité non plus pour travailler ensemble et bâtir un projet commun de territoire, mais pour tirer la couverture à soi. L'objectif affiché consiste souvent à devenir davantage bénéficiaire que contributeur. Or il est impossible de convaincre la population si les élus eux-mêmes ne sont pas convaincus. Vous avez raison de replacer ce point au centre des débats. Avant les élections, nombre d'élus nous ont confié leur volonté de se représenter à l'échelle communale, mais expriment une profonde réticence vis-à-vis de l'intercommunalité.
Par ailleurs, les conseils communautaires s'apparentent de plus en plus à un pensum : ils s'étirent souvent de 19 heures à 2 heures du matin sans que personne ne prenne la parole, ce qui vide le débat démocratique de sa substance.
Je rejoins donc la position de Muriel Jourda : réhabiliter ces outils de coopération, rappeler qu'ils ne sont pas antinomiques avec la communauté de communes et favoriser la création de petites unités souples, mobiles et opérationnelles sont de très bonnes idées.
La question du vote est également importante. Lorsqu'ils décrivent la pénibilité de ces conseils communautaires, les élus déplorent souvent l'inutilité du vote, qui se résume à une approbation unanime et mécanique. Il s'agit d'un enjeu central pour refaire de ces instances de véritables lieux d'expression démocratique.
D'un point de vue purement logistique, on manque de salles suffisamment vastes pour réunir l'ensemble des délégués. Les grandes intercommunalités parviennent à organiser des réunions dans différentes communes à tour de rôle ; l'acquisition d'un système de vote électronique représenterait alors un investissement financier, qui devra apporter une réelle plus-value. Si cette obligation met fin à ce type d'organisation des conseils en figeant le lieu de réunion, il faudra que cet investissement se justifie.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Il existe des solutions très peu chères.
Mme Nadia Sollogoub. - Au sein de ma propre intercommunalité, nous avions conclu que la mise en place d'un tel dispositif devait présenter un bénéfice concret. C'est pourquoi je plaide pour le vote à bulletin secret. Si le système électronique se contente d'enregistrer des votes publics où chacun sait qui a appuyé sur le bouton, l'investissement paraîtra injustifié aux yeux des élus.
M. Gérard Lahellec. - Merci de votre travail de fond, qui alimente ma réflexion. L'exercice consistant à définir le souhaitable me convient tout à fait : il s'agit d'une démarche asymptotique, qui indique la voie à suivre vers un objectif sans nécessairement l'atteindre. Votre approche est justifiée car, comme l'affirme un proverbe sur mon territoire, « on ne fait pas pousser l'herbe en tirant dessus ».
Dans mon département de 615 000 habitants, nous sommes passés assez brutalement de 28 intercommunalités à 8. Pour accompagner ce mouvement, notre territoire présente la particularité de ne pas en confier la présidence à la commune-centre. Or définir un projet de territoire sans l'implication directe de cette dernière est un exercice complexe. J'en observe actuellement une illustration concrète : l'entreprise Nokia annonce une nouvelle restructuration dont l'impact frappera la ville-centre, mais pas exclusivement.
Par ailleurs, il est compliqué d'être prescriptif. S'il est utile de disposer d'une indication de tendance, la prescription se heurte à une réalité incontournable : pour travailler ensemble, il faut être d'accord. J'illustrerai ce propos par une expérience vécue : un des EPCI que j'évoquais, regroupant 105 000 habitants et 57 communes, a dû réinventer les cantons au sein même de l'intercommunalité. Il a fallu procéder ainsi pour que chaque élu s'y retrouve dans le fonctionnement quotidien. Il s'agit là d'une question essentielle.
L'enjeu démocratique se situe donc au coeur de ces problématiques, et la définition d'un projet de territoire est un exercice complexe. Reconnaissons-le, l'intercommunalité est parfois perçue comme un simple guichet ; ce n'est pas une généralité, mais on y est parfois davantage pour soi-même et sa propre commune que pour l'intercommunalité en elle-même. L'approche asymptotique consistant à définir le souhaitable me va donc bien, mais je reste très prudent face à toute logique de prescription.
M. Franck Montaugé. - J'appelle votre attention sur la nécessité de former et d'accompagner les élus dans l'élaboration de ces stratégies, tout en leur octroyant les moyens financiers nécessaires dans le cadre du processus des projets territoriaux de développement durable que vous proposez. Nous y reviendrons dans le rapport que nous présenterons à la délégation, intitulé Quelle contribution des collectivités locales au développement durable des territoires à l'ère des transitions ? : ce point est décisif. La question récurrente et permanente de la formation des élus se pose quant à la conduite de ces démarches, qui sont par ailleurs indispensables, et qui mobilisent, par exemple, des techniques de prospective territoriale.
Cela pose le défi de l'articulation entre les actions planifiées à l'échelle locale et les impératifs des partenaires, qui sont la plupart du temps les financeurs des projets et dont les temporalités sont tout à fait différentes. Une cohérence d'ensemble, une certaine constance sur le moyen et le long terme, sont nécessaires, en particulier, mais pas seulement, pour le développement économique durable des territoires.
Cette exigence peut percuter les calendriers des élections municipales et intercommunales, dont la temporalité est calée sur six ans, alors que les politiques d'aménagement se décident sur des dizaines d'années. Lorsqu'une direction est arrêtée pour un territoire, elle ne peut être modifiée à chaque nouvelle mandature. La genèse et la conduite de ces projets exigent parfois des horizons temporels bien supérieurs à ceux des mandats municipaux. Si cette remarque ne simplifie pas l'équation, elle me paraît importante, car elle conduit à confronter nos propositions à la réalité du terrain.
Concernant vos propositions sur les modalités de vote, je suis sceptique quant à la remise en cause du vote à bulletin secret. Il convient de faire preuve d'une grande prudence pour ne pas dévoyer la démocratie. Le vote, fût-il celui d'élus, et peut-être plus encore dans ce cas précis, doit pouvoir se faire à bulletin secret sur des sujets complexes et parfois délicats qui ne font pas consensus. Je suis attaché à ce principe.
Mme Pascale Gruny, président. - Ce rapport suscite manifestement de nombreuses réflexions et intéresse tout le monde. Un constat me choque souvent : dans les intercommunalités regroupant une ville-centre importante et des communes rurales, les agents ont le sentiment d'avoir pour employeur le président de l'exécutif. J'observe ainsi que, bien souvent, les maires, ou les élus qui les représentent, ne sont pas très bien reçus par ces services. Si ce détail peut paraître anodin au regard de vos développements, il démontre une perte de pouvoir terrible pour les maires.
Mme Catherine Belrhiti, rapporteure. - Concernant le vote électronique, notre insistance découle d'un constat : les grandes intercommunalités ont noyé les petites communes, et les maires se sentent bien souvent frustrés. Comme le soulignait Muriel Jourda, se retrouver contraint de voter à main levée dans une telle configuration est très compliqué. Cette difficulté est d'autant plus prégnante que vous faites face au président et aux vice-présidents qu'il a généralement lui-même choisis, qui vous observent, exerçant de fait une véritable pression.
Ayant moi-même siégé dans ces instances durant des années, je vous confirme qu'il s'agit d'une attente forte, encore formulée aujourd'hui par les nouveaux maires. Il fallait aller vers un dispositif permettant de simplement appuyer sur un bouton, un geste bien plus aisé que de lever la main. Je le répète, si je propose, à titre personnel, de rendre obligatoire le vote secret pour certaines délibérations importantes, c'est précisément parce que cette demande émane du terrain ; elle n'a toutefois pas recueilli de consensus au sein de notre mission.
S'agissant du projet de territoire, certains d'entre vous se sont interrogés sur l'articulation entre ce dernier et les projets spécifiques portés par chaque commune. Le délai d'une année vise précisément à engager une réflexion commune. Il s'agit d'éviter que les municipalités se contentent de présenter leurs dossiers individuels dans le seul espoir d'obtenir des financements et de les obliger à travailler ensemble. Cette période doit permettre de débattre des ambitions pour le territoire et de décider collectivement de la répartition spatiale des projets.
Par ailleurs, il doit effectivement s'agir d'un projet de développement durable, au sens où l'entend Franck Montaugé, intégrant l'ensemble des dimensions de la durabilité qu'il a précédemment exposées. Il est vrai qu'il est difficile de préparer un tel projet. Pour autant, il me semble problématique qu'un candidat à la présidence d'un exécutif se présente sans être porteur du moindre projet. Il est donc important d'imposer cet exercice à celui qui brigue cette fonction, en l'obligeant à concevoir au préalable une vision de ses actions sur le terrain.
La ville-centre accapare généralement le pouvoir, forte d'une représentation supérieure, reléguant les autres communes au silence. Il est par conséquent essentiel qu'un président puisse affirmer qu'il porte bien un projet pour le territoire et pour l'ensemble de ses municipalités, et non au bénéfice exclusif de sa propre commune.
M. Grégory Blanc, rapporteur. - Vos questions recoupent exactement celles que nous nous sommes posées. Les tensions qui traversent la relation entre l'intercommunalité et les communes soulèvent des interrogations à tous les échelons.
Nous avons délibérément évité d'aborder deux enjeux majeurs, conscients que ceux-ci relèvent d'un débat politique de plus grande ampleur. Le premier est le dilemme institutionnel, que nous n'entendons pas trancher : faut-il revenir vers la commune ou approfondir le fait intercommunal ? S'engager dans ce débat nous aurait empêchés d'avancer. Le second est l'enjeu démocratique du rapport des citoyens à l'intercommunalité. Il faudra sans doute trancher cette question à l'avenir, mais elle dépassait le cadre de notre mission.
Nous avons donc fait le choix d'ouvrir le capot pour identifier des leviers d'amélioration n'exigeant pas de modifications structurelles, ce qui s'apparentait à une gageure.
Nous avons ainsi abouti à l'articulation entre les formules souples et le projet de territoire. Concernant les premières, Boris Ravignon, représentant Intercommunalités de France, a souligné que le transfert du pouvoir de police de la voirie à l'intercommunalité faisait perdre aux municipalités la possibilité de constituer des polices pluricommunales sur ce domaine. Nous sommes face à des situations inédites, qui démontrent la nécessité de clarifier ce qui relève des compétences décisionnelles de l'intercommunalité elle-même, et ce qui relève de la volonté de mutualiser à l'échelle locale.
Le développement des formules souples reste ainsi conditionné à une clarification préalable de l'échelle intercommunale, c'est là toute la difficulté de notre mission. Cette exigence rend le projet de territoire indispensable pour renforcer les coopérations et clarifier leur articulation au sein de l'EPCI.
Enfin, le délai de douze mois me paraît adéquat. Le pacte de gouvernance et le pacte financier recouvrent des réalités distinctes aux temporalités différentes ; engager des actions dans l'un sans avoir débattu de l'autre risque de produire des résultats inaboutis. Notre objectif est de trouver des voies de passage pour fluidifier le fonctionnement des collectivités, en garantissant une forme de cohérence entre les différentes façons de coopérer.
M. Éric Kerrouche, rapporteur. - Le coût d'installation d'un système de vote électronique est très faible. J'ai très rapidement mis en place un tel système dans mon intercommunalité et personne n'envisagerait de voter d'une autre façon désormais.
Toutefois, il faut distinguer les modalités et les finalités du vote. S'agissant du vote du budget, je suis fondamentalement opposé à un vote secret : ne pas savoir qui a voté en faveur de l'adoption d'un document engageant l'avenir de l'intercommunalité contreviendrait à la transparence démocratique. En revanche, pour certaines délibérations relatives à des sujets complexes, le vote secret peut être justifié. En outre, les dysfonctionnements que peuvent connaître certaines intercommunalités XXL, sachant que seuls 10 % des intercommunalités comptent plus de 50 communes, ne sont pas liés à leur taille. En effet, comme l'attestent certains travaux, ceux-ci touchent quelque 10 à 15 % des intercommunalités, quelle que soit leur taille.
En revanche, même s'il est important de la conserver, j'ignore à quoi sert une commune de 17 habitants, en dehors de constituer une expression démocratique en tant que telle. En effet, une telle commune n'a pas les moyens de fournir des services publics à ses habitants. Si les communes disposent de la clause de compétence générale, seule une partie d'entre elles peut l'exercer, les autres manquent de moyens pour le faire. Par conséquent, travailler au niveau intercommunal permet de pallier cette situation, mais pas à n'importe quel prix. En cela, je souscris aux propos de Muriel Jourda.
Pour répondre à Cédric Chevalier, s'agissant du projet de territoire, certains documents comme le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) portent une vision du territoire et de son développement qui n'est pas forcément globale.
Pourquoi instaurer une obligation s'agissant du projet de territoire ? À mon sens, il n'est pas acceptable qu'une institution dotée de prérogatives et de moyens aussi importants qu'une structure intercommunale n'informe pas ses administrés des décisions ou des orientations qu'elle prendra tout au long de son mandat de six ans. Les réunions intercommunales ne sauraient se réduire à des transactions entre élus, sans visibilité pour les citoyens. C'est tout l'intérêt du projet de territoire obligatoire : il précise quels seront les projets menés en commun, aussi bien aux élus municipaux qu'aux habitants. C'est pourquoi un délai de douze mois est prévu afin de préserver les cinq années restantes du mandat.
La présidente de la commission des lois demandait à quoi cela servirait. Tout d'abord, cela permettrait de supprimer, complètement ou partiellement, certains documents. En effet, les différences de temporalités régissant ces documents sont un problème pour l'intercommunalité. À mon sens, élaborer un schéma stratégique en une fois, à un moment précis, semble préférable à la mise à jour, chaque année, des documents déjà existants afin de tenir compte des impératifs et des temporalités d'un nouveau plan ou schéma, ce que nous faisons actuellement.
Ensuite, il faut agréger pour simplifier et, ultérieurement, gagner un temps qui, sans cela, serait consacré à des tâches administratives fastidieuses et répétées pendant six ans, ou encore à des réunions. Un tel projet de territoire serait un signal adressé à la population et aux élus, ainsi qu'une source de simplification. Ainsi, si certains aspects relevant d'un schéma numérique sont traités par le projet de territoire, on pourra considérer que l'on a répondu aux obligations définies en la matière. En cela, il s'agit d'un instrument de simplification stratégique et démocratique.
M. Didier Rambaud, rapporteur. - Je fais partie des quelques sénateurs défendant l'intercommunalité. En effet, avant d'être élu sénateur, j'ai eu la chance d'exercer les mandats de maire, de conseiller départemental et de président d'une intercommunalité ; au regard de mes vingt années d'engagement local, c'est au travers de cette dernière fonction que j'ai été le plus efficace. Avant la création de cette intercommunalité, mon territoire ne disposait ni de zone d'activités, ni de crèche, ni de médiathèque, ni de haut débit. Sans elle, tout cela n'existerait pas.
Lorsque nous avons défini le projet de territoire, nous avons débattu parfois vivement avec les maires des communes situées à la limite du périmètre concerné. Ils se demandaient ce qu'un tel projet pouvait leur apporter.
Madame Jourda, vous concevez l'intercommunalité comme un instrument essentiellement technique, appelé à intervenir là où les communes ne peuvent agir seules. Pour ma part, j'y vois aussi un véritable outil d'aménagement du territoire, et non le simple prolongement d'un syndicat de communes. En cela, le terme même d' « intercommunalité » ne rend peut-être pas pleinement compte de son utilité.
Au Sénat, nous sommes traditionnellement favorables aux communes, qui sont en quelque sorte notre « coeur de métier ». Aussi avons-nous cherché, avec ce rapport, à trouver un compromis entre les défenseurs des communes et ceux des intercommunalités.
Mme Pascale Gruny, président. - Je considère, au regard du principe de subsidiarité, que tout ce qui peut être accompli seul doit l'être ; et lorsque ce n'est pas possible, les projets doivent alors être partagés.
En ce moment, nous rencontrons les nouveaux maires qui viennent de prendre leurs fonctions. Or ceux-ci éprouvent des difficultés à appréhender l'ensemble des responsabilités qui leur incombent, ce qui invite à s'interroger sur le délai prévu de douze mois ; pour autant, je souscris à un tel délai. La loi portant création d'un statut de l'élu local a mis l'accent sur la formation. Or nombre de ces élus sont des actifs qui ne peuvent se libérer pour suivre des formations. Ces sujets sont à prendre en compte.
Nous vous remercions pour ce rapport passionnant.
Les recommandations sont adoptées.
La délégation adopte le rapport d'information et en autorise la publication.
Mission d'information relative aux maisons France Services dans les quartiers prioritaires de la ville - Examen du rapport
Mme Pascale Gruny, président. - Le second point de notre ordre du jour est consacré à l'examen du rapport d'information de nos collègues Hervé Reynaud et Anne-Sophie Patru sur l'action des maisons France Services (MFS) dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).
France Services est un dispositif que nous connaissons bien dans sa dimension rurale - c'est d'ailleurs en ce sens qu'il a été pensé et déployé à l'origine -, mais dont la présence dans les QPV soulève des questions spécifiques qui n'avaient jamais été posées. Or, sur les 2 865 structures France Services recensées sur le territoire, 597 d'entre elles sont implantées dans ou à proximité d'un quartier prioritaire de la ville. On ne peut que saluer l'idée de nos collègues d'investiguer le fonctionnement des maisons France Services qui évoluent dans un environnement aussi différent de celui de la ruralité.
Ce rapport pose avec rigueur la question de l'adéquation entre un outil et les territoires qu'il est censé desservir. Il formule des recommandations concrètes que nos rapporteurs vont présenter, et sur lesquelles la délégation sera invitée à se prononcer.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - Lancé à l'issue du grand débat national de 2019, le programme France Services a été conçu pour répondre à un besoin identifié, en priorité, dans les territoires ruraux et les petites villes : celui d'un accès humain, de proximité, à l'ensemble des services publics du quotidien. En regroupant sous un guichet unique douze opérateurs partenaires, le programme a offert un point d'entrée unique à des publics souvent éloignés pour effectuer leurs démarches administratives.
Le succès a été rapide : le réseau compte actuellement 2 865 structures, avec un objectif de 3 000 structures d'ici à 2027, comme l'a indiqué le ministre de la ville et du logement, Vincent Jeanbrun, et 99,7 % des Français se trouvent désormais à moins de vingt minutes d'une maison France Services.
Ce succès a une histoire particulière dans les QPV. Ces derniers figuraient bien parmi les cibles prioritaires du programme dès son lancement, mais leur prise en compte effective a été progressive, au fil des initiatives locales, sans stratégie nationale dédiée ni adaptation du modèle à la nature particulière de ces territoires. Aujourd'hui encore, seuls 21 % des structures du réseau sont implantées en QPV, contre près de 70 % en zone rurale.
Ce constat a justifié notre mission d'information. Nous avons voulu comprendre pourquoi des structures pensées pour pallier l'éloignement géographique fonctionnaient si différemment dans des quartiers où l'éloignement est non pas physique, mais social.
La réponse est nette : dans les QPV, les maisons France Services sont non pas un outil de proximité territoriale, mais un levier d'accompagnement social et administratif. Elles y rencontrent un succès indéniable - elles sont souvent un point d'entrée essentiel pour l'accès aux droits -, mais ce succès révèle aussi des fragilités structurelles que le dispositif n'a pas été conçu pour absorber.
Après avoir auditionné les opérateurs nationaux, des représentants des préfectures et de structures associatives, des élus et le ministre de la ville, lequel a été entendu sur ce sujet par la délégation, nous avons identifié un paradoxe que nous tenons à souligner d'emblée : plus les services publics se dématérialisent, et dématérialisent leurs procédures, plus ils engendrent un besoin d'accompagnement humain pour les publics peu familiarisés à ces démarches. Les maisons France Services sont, en partie, la réponse institutionnelle à un problème que la dématérialisation a, elle-même, créé.
À partir de ce constat, nous avons formulé dix recommandations, organisées en cinq axes.
Le premier axe consiste à cibler et accélérer le déploiement dans les QPV. Notre première recommandation est la suivante : au sein des zones urbaines, nous proposons de prioriser les QPV pour ce qui concerne l'ouverture des maisons France Services à labelliser d'ici à 2027, en fixant un objectif chiffré national, et de mentionner systématiquement le réseau France Services dans le volet « accès aux droits » des contrats de ville Engagements Quartiers 2030, ce qui n'est actuellement pas automatiquement le cas.
Notre recommandation n° 2 est de subordonner toute nouvelle labellisation à une concertation préalable avec le préfet, les élus locaux et les structures déjà présentes sur le territoire, comme les centres sociaux, les centres communaux d'action sociale (CCAS) ou les agences postales, afin de privilégier la mutualisation plutôt que la création systématique de structures nouvelles.
Notre deuxième axe vise à adapter le financement aux réalités des QPV. Notre recommandation n° 3 est de passer à un financement pluriannuel, adossé à la durée des accords-cadres nationaux liant l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) aux opérateurs. Cette mesure de bon sens, qui ne requiert aucun crédit supplémentaire, mettrait fin à la précarité annuelle qui fragilise notamment les porteurs associatifs, particulièrement nombreux en QPV.
Notre troisième axe vise à stabiliser et à clarifier le périmètre du dispositif. La recommandation n° 4 vise à intégrer l'Agirc-Arrco au bouquet de services. C'est une évidence : en pratique, les conseillers traitent d'ores et déjà ces démarches, sans pour autant disposer ni des outils ni du back-office nécessaires. Parallèlement, nous demandons d'évaluer soigneusement les conséquences de toute intégration ultérieure, pour ne pas dégrader la qualité du service de premier niveau.
La recommandation n° 5 tend à soumettre les opérateurs nationaux à un audit périodique de leurs procédures, fondé sur le modèle des audits pour le label France Services, et à étendre l'objectif « Dites-le-nous une fois » à l'ensemble de leurs démarches ; là encore, sans coût pour les finances publiques.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Je remercie Anne-Sophie Patru de la qualité de nos échanges. Les recommandations traduisent nos axes de réflexion. Au fil des auditions, la volonté d'améliorer la connaissance des publics et le pilotage des dispositifs s'est clairement imposée. Si certaines données sont fournies par l'ANCT, au sein des maisons France Services, chaque partenaire ne connaît pas forcément le rôle des autres acteurs, voire de leurs propres agents évoluant dans ces structures.
La recommandation n° 6 vise à enrichir le système d'information des maisons France Services, afin de permettre le suivi des parcours des usagers : c'est une cible prioritaire, car la dimension sociale est primordiale en QPV, peut-être davantage qu'en zone rurale ; le volet rural a d'ailleurs déjà fait l'objet d'un rapport du président de notre délégation, Bernard Delcros. Il s'agit également d'enrichir l'échange de données entre les structures et les opérateurs. Actuellement, personne, pas même les opérateurs, n'a de visibilité complète sur ce qui se passe dans ces structures. Dès lors, il est impossible de mesurer l'impact réel du dispositif en matière d'accès aux droits, et de différencier ce qui se joue dans les QPV et en zone rurale.
La recommandation n° 7 a pour objet de renforcer le rôle de l'animateur départemental France Services, poste généralisé à l'ensemble des départements depuis 2023, à tout le moins sur le papier, en lui confiant explicitement une mission de coordination comportant la transmission en temps réel des évolutions du bouquet de services, la facilitation des relations entre conseillers et référents des opérateurs, et la remontée des éventuels dysfonctionnements au niveau national. En règle générale, un tel coordinateur se situe plutôt au niveau de la préfecture ou de la sous-préfecture. Au fil des auditions, il est apparu que ce rôle n'était encore ni pleinement assumé ni bien compris, à tout le moins par les acteurs que nous avons rencontrés.
Notre cinquième axe consiste à renforcer les outils au service des conseillers et des usagers. La recommandation n° 8 tend à pérenniser le financement des conseillers numériques et à les affecter systématiquement aux maisons France Services. La fracture numérique, qui est l'une des premières causes de fréquentation de ces structures, ne pourra être durablement réduite sans une présence humaine dédiée à cet objectif. C'est peut-être l'une des spécificités des maisons France Services situées dans les QPV.
La recommandation n° 9 vise à mettre en oeuvre sans délai la convention entre France Travail et l'ANCT prévoyant le déploiement de l'outil TradEmploi, qui est un dispositif de traduction instantanée, en priorisant les structures situées dans les QPV, où les barrières linguistiques constituent un frein majeur à l'accès aux droits, bien davantage qu'en zone rurale. Nous proposons également d'étudier sa mutualisation aux autres opérateurs.
Enfin, la recommandation n° 10 a pour objet de soumettre les opérateurs nationaux à un audit de simplification de leurs démarches en ligne. C'est le pendant logique du paradoxe évoqué en introduction : la complexité croissante des démarches est l'une des causes structurelles de la fréquentation des maisons France Services. Simplifier en amont, c'est désengorger en aval.
Au terme de ce travail, nous avons une conviction simple : les maisons France Services en QPV sont, à la fois, un instrument d'accès aux droits indispensable et un révélateur des insuffisances du service public de droit commun. À mon sens, un travail serait d'ailleurs à mener sur les démarches dématérialisées.
Consolider ces structures sans en dénaturer la finalité suppose d'agir simultanément sur cinq leviers : le déploiement, le financement, le périmètre et le pilotage des maisons France Services, ainsi que les outils à leur disposition, et ce, tout en respectant les contraintes budgétaires, que nous avons constamment gardées à l'esprit. Aucune de nos dix recommandations ne nécessite une dépense supplémentaire et significative. Il s'agit, pour l'essentiel, de mieux organiser l'existant, de clarifier les responsabilités et de donner de la visibilité aux acteurs de terrain. En effet, les maisons France Services s'appuient souvent sur des acteurs ou des associations de quartier qui sont ensuite labellisés.
Enfin, nous insistons sur un point : le succès des maisons France Services dans les QPV ne doit jamais devenir un alibi au désengagement des opérateurs de leurs propres guichets. C'est un point de vigilance, car nous avons été alertés à cet égard. Nous y veillerons lors du prochain bilan du programme.
Mme Pascale Gruny, président. - On peut en effet simplifier les démarches en ligne pour que davantage de gens y aient accès, mais, pour ma part, je considère que le contact humain est important. Or, de plus en plus, on n'a personne en face de soi. L'intelligence artificielle (IA) entraînera peut-être une simplification des démarches, mais il faut aussi contrôler et analyser ce qui en sort.
Les maisons France Services ont apporté le contact humain. Dans ma ville, les conseillers municipaux, qui sont chargés d'un ou plusieurs quartiers dont ils s'occupent particulièrement, sont submergés de demandes. Si on les remplace demain par la machine, l'absorption de la commune par l'intercommunalité s'accélérera encore. Faisons attention !
Des personnes qui fréquentent les maisons ou les bus France Services m'ont expliqué que les agents devaient répondre à toutes les demandes et qu'ils avaient les numéros de téléphone de tous leurs interlocuteurs. En revanche, lorsque l'on appelle l'Agirc-Arrco ou la caisse d'assurance retraite et de santé au travail (Carsat), il n'y a personne au bout du fil ! Le problème, c'est que les agents des MFS ne connaissent pas les réponses aux questions qui concernent ces caisses. Et comme les effectifs sont réduits partout...
M. Grégory Blanc. - Merci pour ce rapport d'une grande précision, car en matière de politique de la ville, j'ai souvent du mal à m'y retrouver.
Les quartiers prioritaires de la politique de la ville sont de grandes lessiveuses, où vivent deux sortes de population : les habitants qui y restent parce qu'ils n'ont pas les moyens de partir - on retrouve la même problématique dans les zones rurales reculées ; et ceux, très mobiles, qui s'y sont installés à cause d'une difficulté de vie et n'aspirent qu'à en repartir. Il y a donc une grande rotation dans ces quartiers. Et du fait de l'atrophie de la vie collective, il n'y a personne pour organiser la vie associative, ceux qui pourraient s'y consacrer ne restant pas longtemps sur place.
Première remarque : la façon de travailler le maillage est tout à fait fondamentale. En milieu rural, la question est de savoir quel moyen de transport les personnes peuvent emprunter pour se rendre à la maison France Services. Dans les QPV, elle est de savoir comment nouer un maillage pour rassurer des habitants éloignés des institutions et leur redonner confiance : il s'agit de leur dire que dans ces maisons on va non pas les « fliquer », mais les aider.
Ce maillage est tout à fait essentiel en termes de mobilité. Peut-être faudrait-il préciser qu'il est de la responsabilité du corps préfectoral d'assurer une coordination à cet égard ; à défaut, ces services seront parachutés dans des territoires auxquels ils ne seront pas connectés, et ils ne fonctionneront pas.
Deuxième remarque : Pour répondre à la dimension « rebond » pour une partie de la population, il faudrait ajouter une brique relative à l'insertion et à l'emploi. Certes, le département s'en occupe aussi ; mais il est problématique de dire à une personne qui franchit la porte d'une structure que c'est à un endroit qu'elle trouvera la réponse à sa question - de ce fait, on perd beaucoup de monde en route... Il convient d'assurer un chaînage et d'inscrire dans le cahier des charges des MFS une forme de souplesse. En effet, selon qu'elles sont installées en milieu rural, périurbain ou dans les QPV, elles ne s'occupent pas des mêmes populations. Une imbrication plus fluide est fondamentale pour que le dispositif fonctionne.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - La question du maillage est ressortie des diverses auditions que nous avons menées. Nous l'avons constaté, il existe quelques manquements dans le cadre de la mission de coordination que doivent assurer les préfectures. Certaines d'entre elles ne semblaient pas avoir pris la mesure de leur rôle. Cette coordination est en effet très importante, et c'est pourquoi elle fait l'objet d'une de nos recommandations.
Nous avons observé une différence marquante selon que les MFS sont implantées dans les QPV ou en milieu rural. Dans les QPV, l'implantation peut être liée à la présence d'associations, voire de commerçants. Dans la Loire, par exemple, les représentants de l'union départementale des associations familiales (Udaf) nous ont dit qu'ils préféraient s'installer dans un endroit où il y a du passage. Le paradigme et complètement différent dans la ruralité, où l'on raisonne plutôt en temps de trajet.
S'agissant de la dimension « rebond », des acteurs associatifs intègrent l'aspect de l'insertion et de l'emploi au sein des bus ou des maisons France Services en menant des actions ponctuelles d'animation, qui instaurent une véritable dynamique.
Madame la présidente, il est vrai que l'aspect humain est très important. Nous avons été alertés quant à une éventuelle non-reconduction du dispositif des conseillers numériques, que nous recommandons de maintenir. Même si 93 % des Français ont un téléphone portable, l'accès au numérique n'est pas garanti pour autant, contrairement à ce que nous ont expliqué certains hauts fonctionnaires. Pour autant, la dématérialisation correspond à une demande d'une partie de nos concitoyens, laquelle n'est pas concernée par les MFS.
Concernant l'Agirc-Arrco et la Carsat, on nous a dit que la ligne dédiée fonctionnait bien. Mais les agents des MFS sollicités ne laissent jamais un dossier de retraite au milieu du gué.
M. Hervé Reynaud, rapporteur. - Les maisons France Services fonctionnent aujourd'hui très bien et le taux de satisfaction dépasse 99 %. Nous sommes à la croisée des chemins puisque le ministre a fixé l'objectif de 3 000 MFS dans les prochains mois, en particulier dans les QPV. Il faut donc se concentrer sur la notion de service public en se rappelant combien de personnes n'ont pas accès à leurs droits, ce qui est paradoxal. Il faut améliorer l'aspect humain pour faire avancer les procédures mais aussi, au travers de la sociabilité, pour briser une forme de solitude.
Les témoignages attestent que les animateurs départementaux France Services s'efforcent de répondre à toutes les questions. Mais il faut à cet égard un portage politique, et cela vaut aussi pour l'installation des MFS. En effet, la labellisation se greffe parfois sur un existant, sans qu'il y ait eu de concertation préalable sur la pertinence de l'implantation ; d'où notre recommandation sur ce point, pour atteindre les 100 % de satisfaction.
La mutualisation et l'optimisation des moyens avec les associations sur le terrain sont nécessaires, car un travail fait deux fois finit par coûter cher ; et l'on sait aussi qu'il n'y aura pas de subventions supplémentaires de la part de l'État.
Mme Pascale Gruny, président. - Je ne savais pas qu'il existait des animateurs départementaux France Services. De la même façon, je ne connais pas toutes les « casquettes » du sous-préfet - j'ai ainsi appris que parmi celles-ci figurait l'accompagnement des travaux effectués sur les églises. Les préfets devraient mieux nous informer à cet égard.
Par ailleurs, la couverture numérique est de moins en moins bonne sur le territoire, ce qui ne facilite pas les choses.
La Mutualité sociale agricole (MSA) mène une action en matière sociale très positive en milieu rural, pour les agriculteurs et les salariés. Or on lui donne de moins en moins de moyens du fait de l'existence des MFS, ce qui est dommageable.
Enfin, au-delà de la question de la dématérialisation, il est de plus en plus difficile aujourd'hui de faire sortir les gens de leur maison pour partager des moments communs, ce qui est un problème pour la société en général.
Mme Nadia Sollogoub. - Élue dans un département très rural, j'avais au début mal vécu la création des maisons France Services, que je considérais comme un sparadrap palliant la disparition des services publics. Or j'avais tort puisque le résultat est positif : elles sont clairement identifiées et fréquentées.
La création d'un logiciel de traduction sera une bonne chose dans le cadre de l'accueil des réfugiés, notamment ukrainiens : ils pourront chercher des informations en dehors du cercle de leur communauté et ainsi sortir de leur isolement, ce qui est vital.
M. Grégory Blanc. - On ne peut pas, aujourd'hui, accomplir de démarches administratives sur un téléphone portable, mais seulement sur un ordinateur, car le format des sites administratifs n'est pas configuré à cette fin. Nous devons faire entendre cette problématique avec force.
Mme Pascale Gruny, président. - Je rappelle que les déclarations de revenus peuvent toujours se faire sous format papier ; or nombre de nos concitoyens, notamment âgés, ne le savent pas. Nous nous étions battus, au Sénat, pour que cette disposition soit maintenue.
Les recommandations sont adoptées.
La délégation adopte, à l'unanimité, le rapport d'information et en autorise la publication.
Mme Pascale Gruny, président. - Je vous remercie, mes chers collègues, pour cette réunion très riche.
La réunion est close à 10 h 30.