COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES

- Présidence de M. Bernard Delcros, président -

La réunion est ouverte à 8 h 35.

Autorisation de publication des actes du colloque du 28 mai 2026, en partenariat avec Départements de France et l'Association Française du Conseil des Communes et Régions d'Europe, intitulé : « La subsidiarité en action : condition de la décentralisation ? »

M. Bernard Delcros, président. - Mes chers collègues, deux demandes d'autorisation de publication sont aujourd'hui soumises à notre délégation.

La première concerne les actes du colloque consacré à la subsidiarité, organisé le 28 mai 2026. Nous étions alors convenus d'en assurer la publication sous la forme d'un rapport d'information de la délégation. Une telle publication suppose toutefois une autorisation formelle de notre instance. Je saisis cette occasion pour renouveler mes remerciements à notre collègue Pascale Gruny, qui a bien voulu me représenter lors de ce colloque.

La seconde demande porte sur la publication d'un rapport d'information dressant le bilan des travaux conduits par la délégation en matière de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales depuis 2023. Cette date constitue un point de départ important : elle correspond en effet à la signature, le 16 mars 2023, d'une charte d'engagements communs entre le Sénat et le Gouvernement.

La délégation autorise la publication des actes du colloque consacré à la subsidiarité et du rapport d'information dressant le bilan des travaux conduits par la délégation en matière de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales depuis 2023.

Examen du rapport de la mission d'information « Pour une approche inclusive du développement durable des territoires ruraux »

M. Bernard Delcros, président. - Mes chers collègues, le deuxième point à l'ordre du jour de notre séance appelle l'examen du rapport de la mission d'information conduite par nos collègues Laurent Burgoa, Franck Montaugé et Ghislaine Senée sur le thème de « la contribution des collectivités territoriales au développement des territoires ruraux à l'ère des transitions ».

Pourquoi ce contrôle ? On décrit souvent les ruralités comme subissant les crises : déprise démographique, déclin industriel, déficit d'attractivité, changement climatique, perte du lien social et culturel, manque d'accessibilité des services publics, etc. Pourtant, les territoires ruraux et leurs élus sont au coeur des transitions et en première ligne pour imaginer et mettre en oeuvre des solutions concrètes, durables, inclusives.

J'y suis particulièrement sensible en tant qu'élu du Cantal, un département rural de moyenne montagne, confronté comme beaucoup d'autres territoires à des enjeux de développement et de résilience face aux multiples défis qui se posent en matière de démographie, d'économie et d'attractivité, d'adaptation au changement climatique et de cohésion sociale et culturelle. Pour ma part, je suis persuadé que notre société ne sera pas en mesure de relever tous les défis qui se présentent à elle sans la ruralité.

J'apprécie le soin que vous avez mis à proposer une approche à 360 degrés du sujet, sans oublier d'inclure la question des territoires « hyperruraux », éloignés de toute centralité urbaine, qui ne possèdent pas de base économique ou industrielle, et sont les grands oubliés des politiques publiques.

Vos réflexions s'inscrivent dans la continuité des travaux de la délégation, qui portent notamment sur la transition environnementale des collectivités territoriales, l'ingénierie des petites communes, l'ingénierie des collectivités territoriales en matière de développement économique, l'ingénierie de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ou encore la revitalisation des centres-bourgs.

Puisque nous parlons d'ingénierie, je tiens à souligner que pour mener à bien votre mission, vous avez su déployer tous les moyens mis à disposition des rapporteurs de la délégation : un colloque sur le thème des ruralités et des transitions, organisé au Sénat le 9 octobre 2025 ; les auditions en délégation plénière de Dominique Faure et Clément Beaune ; 15 auditions rapporteur, qui vous ont permis d'entendre 26 interlocuteurs ; un « Regards croisés » sur le thème de la mobilité dans les territoires, avec la participation du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) ; une consultation en ligne des élus locaux sur la plateforme dédiée du Sénat, qui a recueilli 2 372 réponses ; 8 contributions écrites que vous avez recueillies.

Cette matière riche et documentée vous a permis de battre en brèche les traditionnels clichés sur la ruralité et d'établir un état des lieux précis de la santé des territoires ruraux, qui sont à la fois stratégiques et vulnérables, et disposent de véritables atouts pour assurer les différentes transitions en cours, comme le démontrent les nombreux exemples inspirants que vous mettez en avant dans le rapport.

Vous vous êtes ensuite intéressés aux facteurs limitants et aux conditions de réussite du développement durable des territoires ruraux : rôle de l'État, stratégie d'aménagement, politique industrielle, gouvernance, ingénierie.

Cher Laurent, cher Franck, vous avez fait le choix d'intituler votre rapport « Pour une approche inclusive du développement durable des territoires ruraux ». Qu'est-ce qui a justifié ce choix plutôt que celui de l'intitulé de la mission d'information ?

M. Laurent Burgoa, rapporteur. - Monsieur le président, nous avons souhaité intituler notre rapport « Pour une approche inclusive du développement durable des territoires ruraux », partant du constat que les territoires ruraux, qui représentent 88 % des communes françaises et 33 % de la population, sont trop souvent perçus comme des espaces en déclin ou en marge des dynamiques nationales. Pourtant, ils sont au coeur des transitions, économique, démographique, climatique, énergétique, sociale et culturelle.

La consultation en ligne des élus locaux que nous avons réalisée fin 2025 le montre bien : deux tiers des élus interrogés pensent que les territoires ruraux sont davantage en transition qu'en crise.

Notre rapport, qui s'appuie, comme vous l'avez rappelé, sur 15 auditions, un colloque, un « Regards croisés » et une consultation en ligne, démontre que les collectivités territoriales peuvent jouer un rôle déterminant, à l'ère des transitions, dans la structuration d'une économie territoriale durable et inclusive, fondée sur la conciliation entre attractivité économique, transition écologique et cohésion sociale et culturelle.

Je vous propose dans un premier temps de dresser un diagnostic partagé des forces et des fragilités des ruralités, avant que mon collègue Franck Montaugé n'aborde les leviers d'action et les perspectives.

S'agissant du diagnostic, nos échanges avec l'Insee ont souligné le caractère à la fois stratégique et vulnérable des espaces ruraux, qui ne forment pas un bloc homogène, avec une attention particulière aux territoires « hyperruraux », qui représentent 26 % du territoire et 5,4 % de la population, et souffrent davantage des fractures territoriales, économiques et sociales. S'il existe des fractures entre l'urbain et le rural, il en existe aussi au sein des ruralités.

Les territoires ruraux disposent d'atouts réels pour accompagner les transitions : espaces naturels, biodiversité, captation du carbone, énergies renouvelables, circuits courts, qualité de vie, lien social, etc.

Ils connaissent aussi des fragilités structurelles, en particulier dans le rural non périurbain. Le rapport met en avant un certain nombre de données qui doivent nous alerter : déprise démographique, vieillissement de la population, vulnérabilité énergétique - 31,7 % dans le rural contre 20,7 % dans l'urbain dense -, taux de pauvreté, accessibilité aux services essentiels - 25 minutes dans le rural contre 5 minutes dans le périurbain.

Notre diagnostic insiste par ailleurs sur les limites des politiques actuelles, en particulier s'agissant du déficit de stratégie d'aménagement du territoire. Les élus auditionnés déplorent le désengagement de l'État en matière de planification stratégique. Les logiques d'appels à projets et de contractualisation favorisent les collectivités les mieux armées et créent de la concurrence entre les territoires, même s'il faut saluer les efforts consentis dans le cadre des dispositifs tels que Territoires d'industrie ou Villages d'avenir.

Pour autant, les collectivités territoriales ne se sont pas suffisamment approprié les outils de planification stratégique. Les territoires ruraux restent souvent en marge des schémas tels que le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) ou le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII). De plus, l'offre de proximité en matière d'ingénierie territoriale n'est pas suffisamment structurée, en particulier en matière de prospective territoriale.

Pour répondre à ces constats et enjeux, notre rapport formule dix-huit recommandations structurées en six axes, avec l'ambition d'une approche plus inclusive du développement durable des territoires ruraux.

Je vais à présent vous présenter les principales recommandations des trois premiers axes.

L'axe 1 porte sur la stratégie et la gouvernance.

Nous proposons de définir au niveau national une politique d'aménagement durable tenant compte de tous les territoires, dans le cadre d'une gouvernance multiniveau, qui associerait l'État, les régions, les départements, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les communes, et qui reposerait sur des dynamiques ascendantes et descendantes, en prenant modèle sur la gouvernance des Territoires d'industrie.

Par ailleurs, nous préconisons de développer une politique industrielle des territoires, intégrée aux politiques d'aménagement des territoires, dans le cadre d'un dialogue entre l'État et les collectivités territoriales alimenté par un processus bottom-up et top-down permettant à la fois de catalyser les initiatives locales et de fixer les priorités nationales.

Nous souhaiterions accompagner spécifiquement les territoires hyperruraux, avec des mesures sectorielles comme la création ou la diversification de filières - par exemple, des filières biosourcées comme le lin ou le chanvre -, mais aussi avec des mesures de soutien ciblées telles que la bonification de la dotation de solidarité rurale (DSR).

Enfin, nous proposons de relancer l'idée des contrats de réciprocité pour renforcer les solidarités et les synergies entre métropoles et ruralités ; la proposition figure d'ailleurs dans le rapport sur l'aménagement du territoire remis par Dominique Faure à Françoise Gatel en décembre 2025. Les contrats de réciprocité y sont cités comme « un levier de coopération interterritoriale urbain/rural ouvert à une grande diversité des formes de coopération. Même s'ils restent très peu développés, ces contrats ont eu un effet favorable sur la cohésion des territoires concernés » ;

L'axe 2 concerne les outils et de bonnes pratiques.

Nous préconisons à cet égard de produire des statistiques publiques au plus près des territoires pour améliorer la connaissance des territoires ruraux par les acteurs locaux. Il n'est, par exemple, pas possible aujourd'hui d'avoir accès au PIB des départements.

Nous recommandons de diffuser les bonnes pratiques via un répertoire national. Je citerai l'exemple des « Pépites de la ruralité », identifiées par l'Association des maires ruraux du Gard dans le cadre du Grand atelier de la transition écologique du Gard, ou encore la construction durable du groupe scolaire Rosa-Bonheur à Castillon-du-Gard, qui combine performance énergétique, avec l'utilisation du chauffage géothermique, de panneaux photovoltaïques et la réutilisation des eaux pluviales, et valorisation du patrimoine local, avec l'utilisation de matériaux locaux à faible impact environnemental.

Dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire durable et inclusive que nous appelons de nos voeux, il est nécessaire de développer les outils de prospective, de planification, de gestion de projet et d'évaluation pour davantage d'efficacité et une meilleure anticipation des changements climatiques, démographiques et économiques. La prospective ne doit pas rester l'apanage de l'échelon régional ; certains territoires ruraux ont réussi à engager une transformation systémique en ayant recours à une démarche prospective. C'est le cas, par exemple, Loos-en-Gohelle, dans le Pas-de-Calais, de Le Mené, dans les Côtes-d'Armor, de Malaunay, en Seine-Maritime, ou de Biovallée, dans la Drôme. La création ou l'actualisation des schémas de cohérence territoriale (Scot) est aussi un bon exemple de développement de la prospective, qui doit faire l'objet d'une réelle appropriation par les élus locaux, afin qu'elle fasse partie de leur boîte à outils.

L'axe 3 porte sur le financement de l'ingénierie territoriale.

Nous recommandons, d'une part, de créer un fonds « 1 % ingénierie », prélevé sur les enveloppes d'investissement, par exemple la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), ce qui permettrait, selon l'Association nationale des pôles d'équilibres territoriaux et ruraux et des pays (ANPP), de financer 400 postes d'ingénierie publique dans les ruralités, et, d'autre part, d'étendre l'éligibilité de la DETR aux études d'ingénierie, de prospective et de planification.

Ces recommandations posent les bases d'une nouvelle alliance entre l'État, les collectivités et les acteurs locaux, mais pour les mettre en oeuvre, il convient également de lever les freins opérationnels et de s'appuyer davantage sur les dynamiques locales.

C'est le propos que va développer mon collègue Franck Montaugé, à qui je cède à présent la parole.

M. Franck Montaugé, rapporteur. - Monsieur le président, pour revenir à votre question sur le titre, l'expression « approche inclusive » renvoie à plusieurs éléments. L'inclusivité géographique, car nous avons voulu signifier que tous les territoires étaient concernés ; l'inclusivité fonctionnelle, car beaucoup d'acteurs, tant publics que privés, ont un rôle à jouer. L'inclusivité, enfin, pour dire que le développement durable était plus large que la seule protection de l'environnement : il revêt aussi des dimensions sociales, économiques et culturelles.

L'axe 4 concerne la simplification et l'adaptation des normes. Les auditions ont fait ressortir que le coût de la complexité des normes freinait les projets de développement économique et industriel dans les ruralités. Nous proposons que soit définie au niveau national une méthode de simplification et d'adaptation des normes relatives au développement des territoires. La conduite de cette démarche devra associer toutes les parties prenantes, de l'État aux communes, en passant par les différentes catégories de collectivités territoriales ainsi que les acteurs privés initiateurs et acteurs du développement.

Nous recommandons d'encourager le pouvoir de dérogation des préfets en matière économique et industrielle, comme le préconise M. Olivier Lluansi, ancien directeur du programme « Territoires d'industrie ».

Nous préconisons d'élargir les missions de la commission de conciliation des documents d'urbanisme pour en faire une « conférence de dialogue » associant élus, industriels, syndicats et associations, qui pourra être saisie pour avis par le préfet sur tout projet d'adaptation des normes au niveau local afin d'améliorer l'acceptabilité des projets économiques et industriels.

Cette proposition s'inspire de la proposition de loi visant à renforcer et sécuriser le pouvoir préfectoral de dérogation afin d'adapter les normes aux territoires, déposée par nos collègues Rémy Pointereau et Guylène Pantel. Elle a également été formulée par Olivier Lluansi à propos de « Territoires d'industrie ».

Nous proposons d'évaluer et de renforcer l'efficacité des schémas stratégiques, tels que les SRADDET, SRDEII, SCOT, pour en faire de véritables leviers de transition des ruralités.

En effet, lors des auditions, peu d'élus des territoires ruraux ont pu citer le SRADDET comme un levier d'action, alors que c'est la vocation première de ce schéma. Nous préconisons d'en faire un véritable outil de prospective et de planification, qui doit mieux s'articuler avec le niveau national - les priorités fixées par l'État -, et le niveau local, soit les projets portés par les élus ruraux.

Pour un meilleur développement territorial local, la cohérence et la lisibilité des processus de type SRADDET, SRDEII, SCOT, contrat de relance et de transition écologique (CRTE), plan local d'urbanisme (PLU), doivent être recherchées, en impliquant les élus locaux et leurs représentations dans cette démarche.

L'axe 5 porte sur l'accompagnement des transitions. Les auditions ont permis d'identifier plusieurs leviers.

D'une part, le foncier apparaît comme un enjeu clé du développement économique : 81 % des intercommunalités refusent des projets faute de foncier disponible selon le Baromètre 2026 du foncier économique d'Intercommunalités de France. Dans le contexte du zéro artificialisation nette (ZAN), nous préconisons de renforcer la connaissance du foncier existant en développant les observatoires aux niveaux local, régional et national.

Nous proposons de retrouver la maîtrise publique du foncier par le recours à des outils juridiques adaptés - préemption, baux emphytéotiques, portage par des foncières publiques de type établissement public foncier (EPF) ou établissement public de financement et de restructuration (EPFR) -, et la définition de stratégies adaptées de gestion et d'optimisation du foncier disponible ou à réhabiliter, comme le renforcement du recyclage des friches, qui représentent 170 000 hectares disponibles en France, à comparer aux 20 000 hectares d'espaces naturels, agricoles ou forestiers consommés chaque année.

Plusieurs actions sont possibles : l'occupation temporaire des friches dans l'attente de leur aménagement, la mobilisation des fonds de recyclage de friches (fonds friches et fonds vert), des outils de cartographie des friches, du type de Cartofriches au Cérema. Il faut aussi réfléchir à l'expérimentation de mécanismes de compensations foncières interrégionales pour ajuster les ressources et les besoins en foncier.

En outre, les acteurs de la transition doivent être davantage soutenus. Nous préconisons de consolider la dotation « aménités rurales », qui représentait 100 millions d'euros en 2024, pour mieux reconnaître la contribution des communes rurales à la transition écologique, et de réorienter l'action des chambres consulaires - chambres d'agriculture, chambres de commerce et d'industrie, chambre de métiers et de l'artisanat -, qui ont connu des mouvements successifs de rationalisation de leurs réseaux et de leurs moyens, vers l'accompagnement des porteurs de projets en matière de décarbonation, de transition énergétique ou encore de portage immobilier.

Il importe de soutenir les acteurs associatifs qui oeuvrent pour le développement et la valorisation des territoires ruraux. Nous recommandons d'intégrer davantage ces acteurs associatifs dans l'élaboration, la mise en oeuvre et l'évaluation des politiques d'aménagement durable.

Nous pensons en particulier aux acteurs de l'économie sociale et solidaire, qui représentent 10 % du PIB et qui apportent des solutions dans les territoires où la rentabilité est plus faible qu'ailleurs. Par exemple, dans les ruralités, l'aide à domicile est assurée à 72 % par des acteurs de l'économie sociale et solidaire (ESS).

Nous pensons aussi au développement des tiers lieux, qui sont un levier important du développement durable et inclusif dans les ruralités, où l'on dénombre 34 % des 3 500 tiers-lieux en France.

Nous pensons enfin aux acteurs de la culture et du patrimoine, qui sont des leviers du développement territorial dans les ruralités. Je pourrais évoquer le festival Jazz In Marciac dans le Gers, dont l'impact économique était estimé à 3 millions d'euros en 2021, au bénéfice des secteurs de l'hôtellerie, de la restauration, des cafés, des entreprises ambulantes, avec des retombées fiscales pour le territoire. Je citerai aussi l'ambitieux projet de territoire « Bigorrus », porté par la communauté de communes Adour-Madiran, qui vise à réaménager le site d'une ancienne cave coopérative de l'appellation d'origine contrôlée (AOC) Madiran à Castelnau-Rivière-Basse pour en faire un véritable lieu d'attractivité, d'innovation et de valorisation du patrimoine local.

Il nous paraît important d'envisager la possibilité de valoriser la dimension culturelle des projets d'aménagement durable du territoire impliquant l'ANCT ou soumis aux conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE).

Enfin, une attention particulière doit être portée à la formation. C'est l'axe 6.

Nous préconisons de systématiser la formation des élus ruraux aux stratégies et outils de développement durable. L'initiative de l'université de Nîmes, qui propose une formation diplômante en gestion des communes rurales, nous paraît devoir être généralisée. Par ailleurs, nous recommandons d'accompagner spécifiquement les jeunes ruraux, qui représentent 5,3 millions de personnes, soit 30 % des moins de 20 ans, et subissent de nombreux déterminismes territoriaux et sociaux. L'association Rura nous rappelait le chiffre de 2 heures 37 minutes de transport quotidien pour les jeunes ruraux contre 1 heure 55 minutes pour les jeunes urbains. Le dispositif des Territoires éducatifs ruraux (TER) nous paraît devoir être généralisé pour aider à fédérer les acteurs éducatifs, sociaux et culturels autour de la construction des projets d'avenir des jeunes ruraux.

En conclusion, la ruralité, dans sa diversité, est ou peut devenir un formidable levier de développement durable au service de l'avenir de notre pays. Notre rapport montre que les territoires ruraux sont non pas un problème, mais une solution. Là où l'État s'éloigne ou s'est éloigné, parfois faute de sollicitations ou de propositions, les territoires ruraux peuvent être porteurs de modèles résilients, durables, cohérents, innovants et inclusifs pour répondre aux défis du développement, à l'ère des transitions du XXI^e siècle.

Pour finir, citons la parole des associations Destin commun, Rura, InSite et Bouge ton coq sur les Réalités et imaginaires de la ruralité française (2025) : « En ce sens, investir le modèle rural devient un enjeu stratégique. Cela suppose d'y consacrer des moyens, mais aussi du temps, de l'écoute, de l'attention et de la reconnaissance. Car au-delà de ses difficultés bien réelles, la ruralité est aujourd'hui l'un des rares modèles de territoires perçus comme porteurs de stabilité, de solutions concrètes et de cohérence à long terme. Ce n'est pas la France d'hier, mais un laboratoire pour demain ».

M. Bernard Delcros, président. - Je vous remercie pour cette présentation. Ces sujets me parlent tout particulièrement. Pensez-vous que la dotation « aménités rurales » devrait être fléchée vers la protection de l'environnement et la transition écologique ?

M. Patrice Joly. - Il y a un enjeu culturel : la compréhension par les territoires de ce qu'est véritablement le développement durable. En effet, il inclut beaucoup d'éléments.

Les outils de planification sont effectivement très abscons pour les élus locaux. Il y a une vraie difficulté d'appropriation.

Enfin, je m'interroge sur la valorisation du foncier. Comment prendre en compte un foncier valorisé par l'installation à proximité d'un équipement public ou par un classement ? C'est injuste, car le propriétaire n'y est pour rien. Peut-on envisager une contribution spécifique au moment de la vente ?

Mme Nadine Bellurot. - Votre diagnostic est très juste. Vos recommandations sont pertinentes. Il y a beaucoup à prendre dans ce rapport d'information. Vous avez bien éclairé ce visage de la France. Pensez-vous que la dotation « aménités rurales » devrait être renforcée ?

M. Laurent Burgoa, rapporteur. - Nous souhaitons valoriser la dotation « aménités rurales ». Aujourd'hui, elle n'est pas ciblée sur certains services. Il serait intéressant d'y travailler.

Le développement économique a été retiré aux départements au bénéfice exclusif des régions. Certains départements pourraient récupérer cette compétence ou la cogérer. La région Occitanie est un bon exemple : avec 13 départements concernés, il n'y a pas assez de proximité. Depuis le Gard, Toulouse est loin !

M. Franck Montaugé, rapporteur. - Concernant la dotation « aménités rurales », je suis convaincu qu'elle devrait profiter aux communes au titre des paiements pour services environnementaux (PSE). Il faut que la ruralité participe pleinement à cette logique environnementale.

Nous devons promouvoir une vision extensive de la notion de développement durable, sans opposer systématiquement développement économique et protection de l'environnement.

Pour conclure, je dirai que les gouvernements qui se sont succédé depuis plusieurs années ont laissé ces problématiques dans un angle mort de nos politiques publiques. Il faut prendre ce dossier à bras-le-corps. Nous en sommes loin.

M. Bernard Delcros, président. - Je vous remercie pour toutes ces précisions. Nous réfléchirons aux suites à donner à cet excellent travail.

Les recommandations sont adoptées.

La délégation adopte le rapport d'information.