COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES

- Présidence de M. Bernard Delcros, président -

La réunion est ouverte à 8 h 35.

Autorisation de publication des actes du colloque du 28 mai 2026, en partenariat avec Départements de France et l'Association Française du Conseil des Communes et Régions d'Europe, intitulé : « La subsidiarité en action : condition de la décentralisation ? »

M. Bernard Delcros, président. - Mes chers collègues, deux demandes d'autorisation de publication sont aujourd'hui soumises à notre délégation.

La première concerne les actes du colloque consacré à la subsidiarité, organisé le 28 mai 2026. Nous étions alors convenus d'en assurer la publication sous la forme d'un rapport d'information de la délégation. Une telle publication suppose toutefois une autorisation formelle de notre instance. Je saisis cette occasion pour renouveler mes remerciements à notre collègue Pascale Gruny, qui a bien voulu me représenter lors de ce colloque.

La seconde demande porte sur la publication d'un rapport d'information dressant le bilan des travaux conduits par la délégation en matière de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales depuis 2023. Cette date constitue un point de départ important : elle correspond en effet à la signature, le 16 mars 2023, d'une charte d'engagements communs entre le Sénat et le Gouvernement.

La délégation autorise la publication des actes du colloque consacré à la subsidiarité et du rapport d'information dressant le bilan des travaux conduits par la délégation en matière de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales depuis 2023.

Examen du rapport de la mission d'information « Pour une approche inclusive du développement durable des territoires ruraux »

M. Bernard Delcros, président. - Mes chers collègues, le deuxième point à l'ordre du jour de notre séance appelle l'examen du rapport de la mission d'information conduite par nos collègues Laurent Burgoa, Franck Montaugé et Ghislaine Senée sur le thème de « la contribution des collectivités territoriales au développement des territoires ruraux à l'ère des transitions ».

Pourquoi ce contrôle ? On décrit souvent les ruralités comme subissant les crises : déprise démographique, déclin industriel, déficit d'attractivité, changement climatique, perte du lien social et culturel, manque d'accessibilité des services publics, etc. Pourtant, les territoires ruraux et leurs élus sont au coeur des transitions et en première ligne pour imaginer et mettre en oeuvre des solutions concrètes, durables, inclusives.

J'y suis particulièrement sensible en tant qu'élu du Cantal, un département rural de moyenne montagne, confronté comme beaucoup d'autres territoires à des enjeux de développement et de résilience face aux multiples défis qui se posent en matière de démographie, d'économie et d'attractivité, d'adaptation au changement climatique et de cohésion sociale et culturelle. Pour ma part, je suis persuadé que notre société ne sera pas en mesure de relever tous les défis qui se présentent à elle sans la ruralité.

J'apprécie le soin que vous avez mis à proposer une approche à 360 degrés du sujet, sans oublier d'inclure la question des territoires « hyperruraux », éloignés de toute centralité urbaine, qui ne possèdent pas de base économique ou industrielle, et sont les grands oubliés des politiques publiques.

Vos réflexions s'inscrivent dans la continuité des travaux de la délégation, qui portent notamment sur la transition environnementale des collectivités territoriales, l'ingénierie des petites communes, l'ingénierie des collectivités territoriales en matière de développement économique, l'ingénierie de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ou encore la revitalisation des centres-bourgs.

Puisque nous parlons d'ingénierie, je tiens à souligner que pour mener à bien votre mission, vous avez su déployer tous les moyens mis à disposition des rapporteurs de la délégation : un colloque sur le thème des ruralités et des transitions, organisé au Sénat le 9 octobre 2025 ; les auditions en délégation plénière de Dominique Faure et Clément Beaune ; 15 auditions rapporteur, qui vous ont permis d'entendre 26 interlocuteurs ; un « Regards croisés » sur le thème de la mobilité dans les territoires, avec la participation du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) ; une consultation en ligne des élus locaux sur la plateforme dédiée du Sénat, qui a recueilli 2 372 réponses ; 8 contributions écrites que vous avez recueillies.

Cette matière riche et documentée vous a permis de battre en brèche les traditionnels clichés sur la ruralité et d'établir un état des lieux précis de la santé des territoires ruraux, qui sont à la fois stratégiques et vulnérables, et disposent de véritables atouts pour assurer les différentes transitions en cours, comme le démontrent les nombreux exemples inspirants que vous mettez en avant dans le rapport.

Vous vous êtes ensuite intéressés aux facteurs limitants et aux conditions de réussite du développement durable des territoires ruraux : rôle de l'État, stratégie d'aménagement, politique industrielle, gouvernance, ingénierie.

Cher Laurent, cher Franck, vous avez fait le choix d'intituler votre rapport « Pour une approche inclusive du développement durable des territoires ruraux ». Qu'est-ce qui a justifié ce choix plutôt que celui de l'intitulé de la mission d'information ?

M. Laurent Burgoa, rapporteur. - Monsieur le président, nous avons souhaité intituler notre rapport « Pour une approche inclusive du développement durable des territoires ruraux », partant du constat que les territoires ruraux, qui représentent 88 % des communes françaises et 33 % de la population, sont trop souvent perçus comme des espaces en déclin ou en marge des dynamiques nationales. Pourtant, ils sont au coeur des transitions, économique, démographique, climatique, énergétique, sociale et culturelle.

La consultation en ligne des élus locaux que nous avons réalisée fin 2025 le montre bien : deux tiers des élus interrogés pensent que les territoires ruraux sont davantage en transition qu'en crise.

Notre rapport, qui s'appuie, comme vous l'avez rappelé, sur 15 auditions, un colloque, un « Regards croisés » et une consultation en ligne, démontre que les collectivités territoriales peuvent jouer un rôle déterminant, à l'ère des transitions, dans la structuration d'une économie territoriale durable et inclusive, fondée sur la conciliation entre attractivité économique, transition écologique et cohésion sociale et culturelle.

Je vous propose dans un premier temps de dresser un diagnostic partagé des forces et des fragilités des ruralités, avant que mon collègue Franck Montaugé n'aborde les leviers d'action et les perspectives.

S'agissant du diagnostic, nos échanges avec l'Insee ont souligné le caractère à la fois stratégique et vulnérable des espaces ruraux, qui ne forment pas un bloc homogène, avec une attention particulière aux territoires « hyperruraux », qui représentent 26 % du territoire et 5,4 % de la population, et souffrent davantage des fractures territoriales, économiques et sociales. S'il existe des fractures entre l'urbain et le rural, il en existe aussi au sein des ruralités.

Les territoires ruraux disposent d'atouts réels pour accompagner les transitions : espaces naturels, biodiversité, captation du carbone, énergies renouvelables, circuits courts, qualité de vie, lien social, etc.

Ils connaissent aussi des fragilités structurelles, en particulier dans le rural non périurbain. Le rapport met en avant un certain nombre de données qui doivent nous alerter : déprise démographique, vieillissement de la population, vulnérabilité énergétique - 31,7 % dans le rural contre 20,7 % dans l'urbain dense -, taux de pauvreté, accessibilité aux services essentiels - 25 minutes dans le rural contre 5 minutes dans le périurbain.

Notre diagnostic insiste par ailleurs sur les limites des politiques actuelles, en particulier s'agissant du déficit de stratégie d'aménagement du territoire. Les élus auditionnés déplorent le désengagement de l'État en matière de planification stratégique. Les logiques d'appels à projets et de contractualisation favorisent les collectivités les mieux armées et créent de la concurrence entre les territoires, même s'il faut saluer les efforts consentis dans le cadre des dispositifs tels que Territoires d'industrie ou Villages d'avenir.

Pour autant, les collectivités territoriales ne se sont pas suffisamment approprié les outils de planification stratégique. Les territoires ruraux restent souvent en marge des schémas tels que le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) ou le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII). De plus, l'offre de proximité en matière d'ingénierie territoriale n'est pas suffisamment structurée, en particulier en matière de prospective territoriale.

Pour répondre à ces constats et enjeux, notre rapport formule dix-huit recommandations structurées en six axes, avec l'ambition d'une approche plus inclusive du développement durable des territoires ruraux.

Je vais à présent vous présenter les principales recommandations des trois premiers axes.

L'axe 1 porte sur la stratégie et la gouvernance.

Nous proposons de définir au niveau national une politique d'aménagement durable tenant compte de tous les territoires, dans le cadre d'une gouvernance multiniveau, qui associerait l'État, les régions, les départements, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les communes, et qui reposerait sur des dynamiques ascendantes et descendantes, en prenant modèle sur la gouvernance des Territoires d'industrie.

Par ailleurs, nous préconisons de développer une politique industrielle des territoires, intégrée aux politiques d'aménagement des territoires, dans le cadre d'un dialogue entre l'État et les collectivités territoriales alimenté par un processus bottom-up et top-down permettant à la fois de catalyser les initiatives locales et de fixer les priorités nationales.

Nous souhaiterions accompagner spécifiquement les territoires hyperruraux, avec des mesures sectorielles comme la création ou la diversification de filières - par exemple, des filières biosourcées comme le lin ou le chanvre -, mais aussi avec des mesures de soutien ciblées telles que la bonification de la dotation de solidarité rurale (DSR).

Enfin, nous proposons de relancer l'idée des contrats de réciprocité pour renforcer les solidarités et les synergies entre métropoles et ruralités ; la proposition figure d'ailleurs dans le rapport sur l'aménagement du territoire remis par Dominique Faure à Françoise Gatel en décembre 2025. Les contrats de réciprocité y sont cités comme « un levier de coopération interterritoriale urbain/rural ouvert à une grande diversité des formes de coopération. Même s'ils restent très peu développés, ces contrats ont eu un effet favorable sur la cohésion des territoires concernés » ;

L'axe 2 concerne les outils et de bonnes pratiques.

Nous préconisons à cet égard de produire des statistiques publiques au plus près des territoires pour améliorer la connaissance des territoires ruraux par les acteurs locaux. Il n'est, par exemple, pas possible aujourd'hui d'avoir accès au PIB des départements.

Nous recommandons de diffuser les bonnes pratiques via un répertoire national. Je citerai l'exemple des « Pépites de la ruralité », identifiées par l'Association des maires ruraux du Gard dans le cadre du Grand atelier de la transition écologique du Gard, ou encore la construction durable du groupe scolaire Rosa-Bonheur à Castillon-du-Gard, qui combine performance énergétique, avec l'utilisation du chauffage géothermique, de panneaux photovoltaïques et la réutilisation des eaux pluviales, et valorisation du patrimoine local, avec l'utilisation de matériaux locaux à faible impact environnemental.

Dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire durable et inclusive que nous appelons de nos voeux, il est nécessaire de développer les outils de prospective, de planification, de gestion de projet et d'évaluation pour davantage d'efficacité et une meilleure anticipation des changements climatiques, démographiques et économiques. La prospective ne doit pas rester l'apanage de l'échelon régional ; certains territoires ruraux ont réussi à engager une transformation systémique en ayant recours à une démarche prospective. C'est le cas, par exemple, Loos-en-Gohelle, dans le Pas-de-Calais, de Le Mené, dans les Côtes-d'Armor, de Malaunay, en Seine-Maritime, ou de Biovallée, dans la Drôme. La création ou l'actualisation des schémas de cohérence territoriale (Scot) est aussi un bon exemple de développement de la prospective, qui doit faire l'objet d'une réelle appropriation par les élus locaux, afin qu'elle fasse partie de leur boîte à outils.

L'axe 3 porte sur le financement de l'ingénierie territoriale.

Nous recommandons, d'une part, de créer un fonds « 1 % ingénierie », prélevé sur les enveloppes d'investissement, par exemple la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), ce qui permettrait, selon l'Association nationale des pôles d'équilibres territoriaux et ruraux et des pays (ANPP), de financer 400 postes d'ingénierie publique dans les ruralités, et, d'autre part, d'étendre l'éligibilité de la DETR aux études d'ingénierie, de prospective et de planification.

Ces recommandations posent les bases d'une nouvelle alliance entre l'État, les collectivités et les acteurs locaux, mais pour les mettre en oeuvre, il convient également de lever les freins opérationnels et de s'appuyer davantage sur les dynamiques locales.

C'est le propos que va développer mon collègue Franck Montaugé, à qui je cède à présent la parole.

M. Franck Montaugé, rapporteur. - Monsieur le président, pour revenir à votre question sur le titre, l'expression « approche inclusive » renvoie à plusieurs éléments. L'inclusivité géographique, car nous avons voulu signifier que tous les territoires étaient concernés ; l'inclusivité fonctionnelle, car beaucoup d'acteurs, tant publics que privés, ont un rôle à jouer. L'inclusivité, enfin, pour dire que le développement durable était plus large que la seule protection de l'environnement : il revêt aussi des dimensions sociales, économiques et culturelles.

L'axe 4 concerne la simplification et l'adaptation des normes. Les auditions ont fait ressortir que le coût de la complexité des normes freinait les projets de développement économique et industriel dans les ruralités. Nous proposons que soit définie au niveau national une méthode de simplification et d'adaptation des normes relatives au développement des territoires. La conduite de cette démarche devra associer toutes les parties prenantes, de l'État aux communes, en passant par les différentes catégories de collectivités territoriales ainsi que les acteurs privés initiateurs et acteurs du développement.

Nous recommandons d'encourager le pouvoir de dérogation des préfets en matière économique et industrielle, comme le préconise M. Olivier Lluansi, ancien directeur du programme « Territoires d'industrie ».

Nous préconisons d'élargir les missions de la commission de conciliation des documents d'urbanisme pour en faire une « conférence de dialogue » associant élus, industriels, syndicats et associations, qui pourra être saisie pour avis par le préfet sur tout projet d'adaptation des normes au niveau local afin d'améliorer l'acceptabilité des projets économiques et industriels.

Cette proposition s'inspire de la proposition de loi visant à renforcer et sécuriser le pouvoir préfectoral de dérogation afin d'adapter les normes aux territoires, déposée par nos collègues Rémy Pointereau et Guylène Pantel. Elle a également été formulée par Olivier Lluansi à propos de « Territoires d'industrie ».

Nous proposons d'évaluer et de renforcer l'efficacité des schémas stratégiques, tels que les SRADDET, SRDEII, SCOT, pour en faire de véritables leviers de transition des ruralités.

En effet, lors des auditions, peu d'élus des territoires ruraux ont pu citer le SRADDET comme un levier d'action, alors que c'est la vocation première de ce schéma. Nous préconisons d'en faire un véritable outil de prospective et de planification, qui doit mieux s'articuler avec le niveau national - les priorités fixées par l'État -, et le niveau local, soit les projets portés par les élus ruraux.

Pour un meilleur développement territorial local, la cohérence et la lisibilité des processus de type SRADDET, SRDEII, SCOT, contrat de relance et de transition écologique (CRTE), plan local d'urbanisme (PLU), doivent être recherchées, en impliquant les élus locaux et leurs représentations dans cette démarche.

L'axe 5 porte sur l'accompagnement des transitions. Les auditions ont permis d'identifier plusieurs leviers.

D'une part, le foncier apparaît comme un enjeu clé du développement économique : 81 % des intercommunalités refusent des projets faute de foncier disponible selon le Baromètre 2026 du foncier économique d'Intercommunalités de France. Dans le contexte du zéro artificialisation nette (ZAN), nous préconisons de renforcer la connaissance du foncier existant en développant les observatoires aux niveaux local, régional et national.

Nous proposons de retrouver la maîtrise publique du foncier par le recours à des outils juridiques adaptés - préemption, baux emphytéotiques, portage par des foncières publiques de type établissement public foncier (EPF) ou établissement public de financement et de restructuration (EPFR) -, et la définition de stratégies adaptées de gestion et d'optimisation du foncier disponible ou à réhabiliter, comme le renforcement du recyclage des friches, qui représentent 170 000 hectares disponibles en France, à comparer aux 20 000 hectares d'espaces naturels, agricoles ou forestiers consommés chaque année.

Plusieurs actions sont possibles : l'occupation temporaire des friches dans l'attente de leur aménagement, la mobilisation des fonds de recyclage de friches (fonds friches et fonds vert), des outils de cartographie des friches, du type de Cartofriches au Cérema. Il faut aussi réfléchir à l'expérimentation de mécanismes de compensations foncières interrégionales pour ajuster les ressources et les besoins en foncier.

En outre, les acteurs de la transition doivent être davantage soutenus. Nous préconisons de consolider la dotation « aménités rurales », qui représentait 100 millions d'euros en 2024, pour mieux reconnaître la contribution des communes rurales à la transition écologique, et de réorienter l'action des chambres consulaires - chambres d'agriculture, chambres de commerce et d'industrie, chambre de métiers et de l'artisanat -, qui ont connu des mouvements successifs de rationalisation de leurs réseaux et de leurs moyens, vers l'accompagnement des porteurs de projets en matière de décarbonation, de transition énergétique ou encore de portage immobilier.

Il importe de soutenir les acteurs associatifs qui oeuvrent pour le développement et la valorisation des territoires ruraux. Nous recommandons d'intégrer davantage ces acteurs associatifs dans l'élaboration, la mise en oeuvre et l'évaluation des politiques d'aménagement durable.

Nous pensons en particulier aux acteurs de l'économie sociale et solidaire, qui représentent 10 % du PIB et qui apportent des solutions dans les territoires où la rentabilité est plus faible qu'ailleurs. Par exemple, dans les ruralités, l'aide à domicile est assurée à 72 % par des acteurs de l'économie sociale et solidaire (ESS).

Nous pensons aussi au développement des tiers lieux, qui sont un levier important du développement durable et inclusif dans les ruralités, où l'on dénombre 34 % des 3 500 tiers-lieux en France.

Nous pensons enfin aux acteurs de la culture et du patrimoine, qui sont des leviers du développement territorial dans les ruralités. Je pourrais évoquer le festival Jazz In Marciac dans le Gers, dont l'impact économique était estimé à 3 millions d'euros en 2021, au bénéfice des secteurs de l'hôtellerie, de la restauration, des cafés, des entreprises ambulantes, avec des retombées fiscales pour le territoire. Je citerai aussi l'ambitieux projet de territoire « Bigorrus », porté par la communauté de communes Adour-Madiran, qui vise à réaménager le site d'une ancienne cave coopérative de l'appellation d'origine contrôlée (AOC) Madiran à Castelnau-Rivière-Basse pour en faire un véritable lieu d'attractivité, d'innovation et de valorisation du patrimoine local.

Il nous paraît important d'envisager la possibilité de valoriser la dimension culturelle des projets d'aménagement durable du territoire impliquant l'ANCT ou soumis aux conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE).

Enfin, une attention particulière doit être portée à la formation. C'est l'axe 6.

Nous préconisons de systématiser la formation des élus ruraux aux stratégies et outils de développement durable. L'initiative de l'université de Nîmes, qui propose une formation diplômante en gestion des communes rurales, nous paraît devoir être généralisée. Par ailleurs, nous recommandons d'accompagner spécifiquement les jeunes ruraux, qui représentent 5,3 millions de personnes, soit 30 % des moins de 20 ans, et subissent de nombreux déterminismes territoriaux et sociaux. L'association Rura nous rappelait le chiffre de 2 heures 37 minutes de transport quotidien pour les jeunes ruraux contre 1 heure 55 minutes pour les jeunes urbains. Le dispositif des Territoires éducatifs ruraux (TER) nous paraît devoir être généralisé pour aider à fédérer les acteurs éducatifs, sociaux et culturels autour de la construction des projets d'avenir des jeunes ruraux.

En conclusion, la ruralité, dans sa diversité, est ou peut devenir un formidable levier de développement durable au service de l'avenir de notre pays. Notre rapport montre que les territoires ruraux sont non pas un problème, mais une solution. Là où l'État s'éloigne ou s'est éloigné, parfois faute de sollicitations ou de propositions, les territoires ruraux peuvent être porteurs de modèles résilients, durables, cohérents, innovants et inclusifs pour répondre aux défis du développement, à l'ère des transitions du XXI^e siècle.

Pour finir, citons la parole des associations Destin commun, Rura, InSite et Bouge ton coq sur les Réalités et imaginaires de la ruralité française (2025) : « En ce sens, investir le modèle rural devient un enjeu stratégique. Cela suppose d'y consacrer des moyens, mais aussi du temps, de l'écoute, de l'attention et de la reconnaissance. Car au-delà de ses difficultés bien réelles, la ruralité est aujourd'hui l'un des rares modèles de territoires perçus comme porteurs de stabilité, de solutions concrètes et de cohérence à long terme. Ce n'est pas la France d'hier, mais un laboratoire pour demain ».

M. Bernard Delcros, président. - Je vous remercie pour cette présentation. Ces sujets me parlent tout particulièrement. Pensez-vous que la dotation « aménités rurales » devrait être fléchée vers la protection de l'environnement et la transition écologique ?

M. Patrice Joly. - Il y a un enjeu culturel : la compréhension par les territoires de ce qu'est véritablement le développement durable. En effet, il inclut beaucoup d'éléments.

Les outils de planification sont effectivement très abscons pour les élus locaux. Il y a une vraie difficulté d'appropriation.

Enfin, je m'interroge sur la valorisation du foncier. Comment prendre en compte un foncier valorisé par l'installation à proximité d'un équipement public ou par un classement ? C'est injuste, car le propriétaire n'y est pour rien. Peut-on envisager une contribution spécifique au moment de la vente ?

Mme Nadine Bellurot. - Votre diagnostic est très juste. Vos recommandations sont pertinentes. Il y a beaucoup à prendre dans ce rapport d'information. Vous avez bien éclairé ce visage de la France. Pensez-vous que la dotation « aménités rurales » devrait être renforcée ?

M. Laurent Burgoa, rapporteur. - Nous souhaitons valoriser la dotation « aménités rurales ». Aujourd'hui, elle n'est pas ciblée sur certains services. Il serait intéressant d'y travailler.

Le développement économique a été retiré aux départements au bénéfice exclusif des régions. Certains départements pourraient récupérer cette compétence ou la cogérer. La région Occitanie est un bon exemple : avec 13 départements concernés, il n'y a pas assez de proximité. Depuis le Gard, Toulouse est loin !

M. Franck Montaugé, rapporteur. - Concernant la dotation « aménités rurales », je suis convaincu qu'elle devrait profiter aux communes au titre des paiements pour services environnementaux (PSE). Il faut que la ruralité participe pleinement à cette logique environnementale.

Nous devons promouvoir une vision extensive de la notion de développement durable, sans opposer systématiquement développement économique et protection de l'environnement.

Pour conclure, je dirai que les gouvernements qui se sont succédé depuis plusieurs années ont laissé ces problématiques dans un angle mort de nos politiques publiques. Il faut prendre ce dossier à bras-le-corps. Nous en sommes loin.

M. Bernard Delcros, président. - Je vous remercie pour toutes ces précisions. Nous réfléchirons aux suites à donner à cet excellent travail.

Les recommandations sont adoptées.

La délégation adopte le rapport d'information.

Examen du rapport d'information relatif à l'état des lieux de la compensation financière résultant des exonérations, dégrèvements et suppressions de fiscalité locale

M. Bernard Delcros, président, rapporteur. - Mes chers collègues, comme vous le savez, nous menons depuis plusieurs semaines un travail de fond pour mesurer la sous compensation des mesures successives d'exonération, de dégrèvement ou de suppression de fiscalité locale décidées au cours des trente dernières années. Ces mesures ont finalement privé les collectivités de recettes fiscales ; nous avons voulu savoir comment elles ont été compensées au moment où elles ont été décidées, et surtout comment ces compensations ont évolué dans le temps.

Le résultat de notre travail est saisissant : les collectivités locales accusent un manque à gagner de 26 milliards d'euros, soit le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF), par rapport à ce qu'elles auraient perçu si ces mesures n'avaient pas été prises, et ce pour la seule année 2024 - imaginez le montant en cumulé ! Cette situation ne cesse de s'accentuer, les compensations d'exonérations fiscales étant chaque année revues à la baisse dans la loi de finances, s'agissant de variables d'ajustement.

Les nombreuses réformes et évolutions de la fiscalité locale se sont traduites historiquement par une multiplication d'exonérations, de dégrèvements et de suppressions d'impôts locaux. À chaque fois, des mécanismes de compensation différents, plus ou moins pénalisants pour les collectivités, ont été mis en place.

En 2006, la compensation de l'exonération de 20 % du foncier non bâti a ainsi été, dans un premier temps, indexée de façon dynamique sur l'évolution des bases, avant d'être indexée sur l'évolution de la DGF, qui a baissé entre 2014 et 2017. En 1999, la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle (TP) a d'abord été compensée en référence aux bases de TP de 1999, puis indexée sur l'évolution de la DGF. En 2011, la suppression pure et simple de la TP a été compensée par la création de plusieurs impôts locaux - la cotisation foncière des entreprises (CFE) ou l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (Ifer), par exemple -, puis ajustée au moyen du fonds national de garantie individuelle des ressources (Fngir), qui est - bien sûr - resté figé dans le temps. À partir de 2018, la suppression progressive de la taxe d'habitation sur les résidences principales a été compensée, pour les communes, par le transfert de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des départements et, pour les départements et les intercommunalités, par une fraction de TVA. Plus récemment, la réduction puis la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ont été compensées par l'attribution d'une fraction de TVA, si bien qu'un peu plus de la moitié des recettes de TVA est désormais reversée aux collectivités ou au budget de la sécurité sociale.

Si ces mesures ont été généralement compensées à l'euro près au moment où elles ont été prises, les compensations se sont ensuite réduites au fil du temps. Plus grave encore, l'augmentation de 10 points de l'exonération partielle de taxe foncière sur les propriétés non bâties (Tfpnb) n'a donné lieu à aucune compensation. Or, pour certaines communes rurales, la part de Tfpnb représente plus de la moitié des recettes fiscales. Nous avons rectifié le tir l'année suivante, mais tout de même...

Il s'agit non pas de mettre en cause les choix politiques des gouvernements successifs, qui peuvent être légitimes, mais de mesurer leurs impacts sur les ressources nécessaires aux collectivités pour exercer leurs compétences.

Nous avons donc procédé à un exercice qui, à notre connaissance, n'avait jamais été réalisé : évaluer le montant que les collectivités auraient perçu si elles avaient conservé leur levier fiscal. Nous avons voulu mesurer, d'une part, l'écart entre le produit perçu par les collectivités aujourd'hui et les engagements initiaux pris par l'État ; d'autre part, l'écart entre le produit qu'elles auraient perçu si ces mesures n'avaient pas été prises.

Notre premier étonnement a été de constater que sur un sujet aussi important il existait peu d'éléments consolidés. Du fait de l'absence de données fiables, nous avons demandé l'accompagnement technique du cabinet Michel Klopfer - je remercie d'ailleurs les équipes qui ont travaillé sur ce sujet.

La compensation d'un impôt local n'est pas un cadeau fait aux collectivités ; c'est le corollaire de décisions prises à l'échelle nationale, qui ne doivent pas affecter le budget des collectivités qui n'en sont pas à l'origine. C'est vrai aussi bien l'année de la suppression de la ressource fiscale que dans le temps, car les bases fiscales sont dynamiques.

Le manque à gagner de 26 milliards d'euros que j'ai évoqué en préambule se répartit ainsi : 10 milliards d'euros pour le bloc communal, 12,7 milliards d'euros pour les départements et 3,2 milliards d'euros pour les régions. La perte de recettes des collectivités s'accélère chaque année, sous l'effet de la réduction de ces variables d'ajustement. Cela ne peut pas continuer ainsi !

Une autre difficulté tient à la diversité des modalités de compensation, qui nuit à la lisibilité du système et, plus encore, à son suivi dans la durée. Ces modalités - allocations compensatrices assises sur des prélèvements sur recettes de l'État, fractions d'impôts nationaux, transferts de fiscalité locale entre catégories de collectivités, remplacements par de nouveaux impôts ou encore fonds de répartition - ne forment pas un ensemble homogène. Certaines compensations sont figées dans le temps, d'autres évoluent selon des bases ou des taux de référence variables et sont souvent affectées d'un coefficient de minoration. Certaines compensent une perte initiale, tandis que d'autres sont censées préserver une dynamique dans la durée.

Ainsi, la diversité des modalités de compensation et la faiblesse de leur dynamique ont conduit à deux écueils : l'illisibilité du système ; une perte de recettes majeure et récurrente pour les collectivités locales. Il est bien sûr impossible de se satisfaire de cette situation, mais il n'est pas non plus question d'exiger le remboursement des 26 milliards d'euros perdus.

Mme Céline Brulin. - C'est tout de même tentant !

M. Bernard Delcros, président, rapporteur. - Je vous l'accorde, mais nous ne reviendrons pas sur le passé.

Aussi, nous proposons, premièrement, de sanctuariser les compensations existantes, afin qu'elles ne soient plus des variables d'ajustement budgétaire ; deuxièmement, de fixer des modalités de compensation pour le futur qui n'entraînent aucune perte de recettes pour les collectivités ; enfin, troisièmement, de faire évaluer les compensations, à compter de 2027, par un tiers de confiance tous les trois ans, et, en cas de perte constatée pour les collectivités, de permettre la compensation totale.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Quelque 26 milliards de pertes de recettes en 2024, 5,5 milliards d'euros d'écart entre engagements et versements, 7,7 milliards prévus en 2026 : ces chiffres ne sont pas une fatalité ; ils sont le résultat d'un système incontrôlé qui a dérapé et qu'il est urgent de réformer.

Les témoignages que nous avons recueillis lors de la table ronde réunissant des associations d'élus locaux confirment cette urgence. M. Jean-Léonce Dupont, président de la commission finances et fiscalité locales de Départements de France, a alerté sur la détérioration du délai de désendettement des départements, qui est passé de 2,4 à 6,7 ans entre 2022 et 2024, et sur la baisse de l'épargne nette, passée de 8,59 milliards d'euros à 1,76 milliard d'euros. De son côté, M. Antoine Homé, alors trésorier et co-président de la commission finances de l'Association des maires de France (AMF), a souligné que les communes, privées de la taxe d'habitation, avaient perdu un lien fiscal essentiel avec leurs administrés : la suppression de cette taxe pourrait faire penser que les services et équipements communaux sont gratuits. Enfin, M. Stéphane Perrin-Sarzier, président délégué de la commission administration générale de Régions de France, a insisté sur la nécessité de réformer la gouvernance des finances locales pour éviter que les régions ne deviennent de simples gestionnaires de budgets imposés.

Cela doit nous interpeller, car le rapport de notre mission d'information révèle une vérité crue : l'État n'a pas tenu ses promesses. Ce n'est pas une question de bonne ou de mauvaise volonté ; c'est une question de système, de méthode, de respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, consacré à l'article 72 de la Constitution.

Le système de compensation des exonérations, dégrèvements et autres réductions de fiscalité locale traverse une crise à trois facettes. Premièrement, les compensations sont moins fiables et plus aléatoires. Censées neutraliser les pertes de recettes, elles reposent sur des taux historiques figés et sur des coefficients de minoration qui s'accumulent d'année en année. En 2024, l'écart entre les engagements initiaux de l'État et les versements effectifs a atteint 5,5 milliards d'euros. Pour la TFPB, par exemple, le montant exonéré s'est élevé à 4,5 milliards d'euros, mais après minoration, les collectivités n'ont perçu que 2,4 milliards d'euros. L'État compense moins que la perte, et minore même la compensation. C'est une double peine pour les territoires.

En 2024, les compensations d'exonérations ont représenté 15,5 % du produit des taxes foncières, de la CFE et de la taxe d'habitation, contre 8,7 % en 2017. Cette pratique s'inscrit dans une logique de variables d'ajustement : les compensations, utilisées par l'État pour équilibrer son budget, sont réduites à de simples leviers financiers.

Depuis 2017, les exonérations de taxes foncières ne sont plus ajustées, mais la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (Dcrtp) et la dotation pour transferts de compensations d'exonérations (DTCE) ont pris le relais. Le projet de loi de finances pour 2026 prévoyait de réduire de 25 % les compensations liées à la division par deux de l'imposition à la CFE et à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des locaux industriels.

Deuxièmement, le remplacement des impôts locaux par des fractions de TVA a renforcé la dépendance des collectivités aux arbitrages de l'État. En 2024, les collectivités ont perçu 52,5 milliards d'euros de TVA, soit 16,8 % de leurs recettes fiscales. Cette ressource dynamique échappe totalement à leur contrôle. La Cour des comptes a estimé que la suppression de la taxe d'habitation et de la CVAE a procuré un gain financier de 4,3 milliards d'euros aux collectivités en 2021-2022, mais celui-ci s'est réduit en raison d'un effet ciseaux entre la progression ralentie des recettes de TVA et la revalorisation des bases locales - de 3,9 % en 2024. En 2025, l'État a gelé le reversement de la TVA aux collectivités ; celles-ci recevront donc en 2026 une quote-part calculée sur ce montant gelé, qui pourrait s'avérer inférieure aux reversements antérieurs.

Troisièmement enfin, l'illisibilité du système empêche toute confiance entre l'État et les collectivités territoriales. En 2023, les ressources propres représentaient 72,5 % des ressources du bloc communal, 74,1 % des ressources départementales et 71,6 % des ressources régionales. Toutefois, ces ratios élevés masquent une réalité : les collectivités dépendent désormais de ressources nationales non maîtrisées localement. En 2025, dans son rapport annuel sur la situation financière des collectivités territoriales, la Cour des comptes affirme que la TVA est devenue la première recette de fonctionnement des départements et des intercommunalités ; elle représente désormais plus de la moitié des produits de fonctionnement des régions. La Cour a également relevé que les compensations d'exonérations, bien que représentant 39 % en moyenne de la perte de recettes engendrée, étaient souvent mal suivies et ne couvraient que partiellement les pertes engendrées.

Aussi, nous formulons trois recommandations pour rétablir la stabilité et la confiance. La première consiste à sanctuariser les compensations existantes - il faut savoir dire stop ! Il s'agit de garantir que les engagements pris par l'État ne seront plus utilisés comme des leviers de régulation de son propre déficit. Comme l'a dit M. Jean-Léonce Dupont, il n'y a pas de confiance entre l'État et les départements, car « aucune décision financière prise par Bercy [n'a] été favorable à la strate départementale ». La sanctuarisation permettrait de rétablir un climat de confiance, en distinguant clairement les concours financiers librement modulables par l'État des compensations dues au titre de décisions fiscales nationales. Les collectivités n'ont pas à être un levier d'ajustement des finances de l'État. Chaque compensation doit être identifiée, traçable et protégée des coupes budgétaires annuelles. Cela suppose de sortir les compensations des enveloppes normées et de les exclure des mécanismes de minoration. Cette mesure permettrait aux élus et aux citoyens de distinguer ce qui relève d'une compensation due de ce qui relève d'un concours discrétionnaire.

La deuxième recommandation est de modifier les règles de compensation pour garantir des compensations intégrales, pérennes et dynamiques. Le calcul des compensations sur la base de taux historiques figés et des bases de l'année de référence conduit à la perte de dynamique fiscale sur les assiettes concernées. Nous proposons que désormais toute suppression, exonération ou tout dégrèvement d'impôt local fasse l'objet d'une compensation qui préserve la dynamique des recettes supprimées. Prenons l'exemple des taxes foncières : en 2024, les compensations versées au titre de la TFPB ont atteint 2,5 milliards d'euros, mais l'écart entre le produit projeté sans suppression et le produit effectivement perçu s'est élevé à 1,4 milliard d'euros. Si la compensation était intégrale et dynamique, cet écart aurait pu être évité. Comme l'a rappelé M. Antoine Homé, la compensation d'un impôt local n'est pas un cadeau fait aux collectivités. C'est le corollaire de décisions prises à l'échelle nationale, qui ne doivent pas affecter le budget des collectivités.

La troisième recommandation vise à instaurer une évaluation triennale transparente des compensations. Cette clause triennale de bilan répond à trois objectifs : établir une plus grande sincérité financière, afin d'avoir un état des lieux clair et objectif des compensations ; donner de la prévisibilité aux collectivités ; et rétablir de la confiance entre l'État et les collectivités. Cette évaluation triennale permettra aux élus locaux et aux parlementaires de s'assurer que l'État respecte bien ses engagements en matière de compensation. Cela nous semble indispensable pour rétablir une situation de confiance. Les collectivités locales ne sont pas des opérateurs de l'État ; elles sont des acteurs autonomes, élus par les citoyens, et chargés de missions essentielles. Elles doivent disposer de compensations non ajustées, c'est-à-dire non réduites par l'État.

M. Thierry Cozic, rapporteur. - Le montant de 26 milliards d'euros de manque à gagner pour la seule année 2024 doit nous alerter, car il révèle une réalité implacable : l'État a transformé les compensations en instruments de régulation de son déficit, au détriment de l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Prenons un exemple frappant : en 2024, l'exonération partielle de Tfpnb a représenté un manque à gagner de 286 millions d'euros pour les collectivités. L'État s'était engagé à compenser 178 millions d'euros, mais après application des coefficients de minoration, les collectivités n'ont perçu que 117 millions d'euros. L'écart est de 169 millions d'euros pour cette seule taxe. Le montant peut sembler modeste, ou gigantesque, selon qu'on le compare au produit de la Tfpnb ou au budget des communes. Or, nous le savons, les perdants sont surtout les petites communes rurales.

Nous en avons eu un exemple récent : l'augmentation de 20 % à 30 % du taux d'exonération pour les terres agricoles en 2025 n'a donné lieu à aucune compensation supplémentaire. Comme l'a souligné M. Antoine Homé, les collectivités paient le prix des réformes fiscales décidées à Paris, sans en avoir la maîtrise. Résultat, nos communes rurales ont vu leurs recettes fondre, sans avertissements ni justifications.

Depuis 1996, l'État utilise les compensations pour équilibrer son budget. En 2011, à la suite de la suppression de la taxe professionnelle, le montant des compensations a fortement augmenté ; c'est la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (Ducstp) qui a servi de variable d'ajustement. Aujourd'hui, la Dcrtp et la DTCE sont, elles aussi, soumises à des minorations.

En 2024, l'écart entre les engagements initiaux et les versements effectifs a atteint 5,5 milliards d'euros, et il devrait s'élever à 7,7 milliards d'euros en 2026.

Je partage les constats présentés par notre président Bernard Delcros et par notre collègue Nadine Bellurot : le système des compensations est devenu une variable d'ajustement budgétaire nationale. Pour présenter aux marchés financiers et à nos partenaires européens des niveaux de déficit jugés acceptables, l'État met les collectivités territoriales à contribution, après les avoir justement rendues tout à fait dépendantes des impôts nationaux, qui ont remplacé la fiscalité locale traditionnelle, dont les élus maîtrisaient les bases et les taux.

Ainsi, les suppressions de la taxe d'habitation et de la CVAE ont été compensées par l'attribution de fractions de TVA. En 2024, les collectivités ont perçu 52,5 milliards d'euros de TVA, ventilés entre toutes les strates territoriales, soit 16,8 % des recettes fiscales des collectivités. Pour le bloc communal, ce sont 14,9 milliards d'euros, dont 9,2 milliards d'euros pour les établissements publics de coopération intercommunale au titre de la suppression de la taxe d'habitation ; pour les départements 21,6 milliards d'euros ; pour les régions 16 milliards d'euros, dont 10,9 milliards d'euros au titre de la suppression de la CVAE. Cette manne de TVA dépend entièrement des arbitrages de l'État et de dynamiques économiques nationales difficiles à prévoir. En 2025, l'État a gelé le reversement de la TVA aux collectivités territoriales ; celles-ci recevront en 2026 une quote-part calculée sur ce montant gelé, qui pourrait s'avérer inférieure aux reversements antérieurs.

L'illisibilité du système est devenue un problème démocratique. Je détaillerai deux de nos recommandations pour garantir la compensation intégrale et la transparence. Le suivi des compensations et leur évaluation triennale devront être confiés à un tiers de confiance. La Cour des comptes a proposé de créer une autorité indépendante ou de refondre le Comité des finances locales pour en faire une instance de dialogue renforcé - cela pourrait être l'ébauche d'un tiers de confiance. Les associations d'élus auditionnées ont exprimé leur préférence pour la seconde option, à condition que le CFL soit doté de moyens accrus et qu'il se concentre sur l'analyse des lois de finances plutôt que de décrets techniques. Au reste, ce tiers de confiance pourrait être la Cour des comptes elle-même.

L'intermédiation du tiers de confiance permettrait de produire des données fiables sur les finances locales, de suivre l'adéquation entre les ressources et les charges des collectivités territoriales, de veiller au respect des principes de compensation et d'autonomie financière ; et de dresser un bilan triennal de la situation des compensations. Une évaluation indépendante ne serait pas remise en question et toute perte constatée ferait l'objet d'une compensation intégrale dans la loi de finances. Ainsi, si l'évaluation triennale fait apparaître une perte nette de recettes pour une ou plusieurs catégories de collectivités, une correction automatique devra être proposée dans la loi de finances suivante.

Il est ainsi envisageable de recalculer la compensation sur des bases actualisées, afin de mieux tenir compte de l'évolution des bases fiscales, d'indexer les compensations sur un indicateur représentatif de la dynamique de la recette supprimée, de sortir la compensation en cause du périmètre des variables d'ajustement pour éviter qu'elle ne soit utilisée comme un levier budgétaire et ainsi, la préserver dans le temps.

Il est également possible d'attribuer une ressource fiscale de substitution pour restaurer l'autonomie locale ou de verser un complément de compensation pour combler l'écart constaté. Ces différents leviers pourront être combinés selon les situations. Il appartiendra à l'État, en partenariat avec les élus locaux, de décider des modalités de mise en oeuvre en tenant compte des constats dressés.

Pour éviter que l'évaluation ne reste lettre morte, le Gouvernement devra joindre au projet de loi de finances une annexe spécifique présentant les suites données au rapport d'évaluation triennale. En cas d'absence de correction, cette annexe devra exposer les motifs d'une telle décision et en chiffrer les conséquences pour les collectivités concernées.

Enfin, notre dernière recommandation est de garantir la diffusion de l'état des lieux triennal au Parlement et aux associations d'élus locaux dans un format accessible et non dans des tableaux ou graphiques illisibles. La direction générale des collectivités locales (DGCL) n'a pas répondu à nos demandes d'évaluation de l'état des compensations et des pertes de recettes subies par les collectivités territoriales. L'absence de données disponibles a justifié pleinement notre mission d'information.

Nous avons mis en évidence 26 milliards d'euros de pertes de recettes en 2024 et un écart de 5,5 milliards d'euros entre les engagements de l'État et les versements effectifs cette même année ; l'écart devrait atteindre 7,7 milliards en 2026. Ces chiffres ne sont pas une fatalité ; nous devons nous donner les moyens d'agir en faveur de nos collectivités.

M. Laurent Somon. - Les compensations sont souvent annoncées, mais elles n'arrivent jamais ! Les gouvernements successifs, toutes tendances politiques confondues, se sont livrés à ces pratiques. Il convient de ne pas oublier non plus les baisses considérables des dotations de fonctionnement intervenues entre 2014 et 2018. Résultat : la situation est extrêmement complexe pour les collectivités, alors qu'elles sont confrontées à un mur d'investissements, notamment pour mettre en oeuvre la transition écologique.

Il ne revient pas à la Cour des comptes d'assurer le suivi des compensations versées par l'État. En revanche, votre proposition consistant à confier ce travail au CFL me semble pertinente. Peut-être faut-il renforcer les moyens de cette instance ; en tout cas, le CFL est en mesure de réaliser une analyse fine de la situation et d'indiquer s'il existe un écart entre les annonces et la réalité. Il pourra également établir un bilan de la situation sur plusieurs années.

Les communautés de communes ont fusionné il y a quelques années pour atteindre le seuil de 15 000 habitants requis par la loi de 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe. Cela a entraîné des effets de bord considérables pour certaines communes, qui ont ensuite souffert de l'absence de revalorisation des compensations qui leur étaient dues par l'État.

Suppression de la taxe d'habitation, baisse des dotations, absence de compensations : il faut engager d'urgence une révision d'ensemble de la fiscalité locale. Malheureusement, nous savons qu'une telle réforme n'interviendra pas avant l'élection présidentielle, quelles que soient les missions engagées par le Gouvernement.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure. - Nous partageons ce diagnostic. Dans le rapport, nous nous sommes bornés à l'analyse de la fiscalité et non à celle des transferts de compétences, dont l'enjeu est tout aussi considérable, ces derniers se chiffrant, eux aussi, en milliards d'euros. Une telle question pourrait d'ailleurs faire l'objet d'un prochain rapport d'information, mais il me semble difficile à mener dans les mois à venir, compte tenu des échéances électorales.

M. Thierry Cozic, rapporteur. - Nous avons volontairement laissé de côté la question des transferts de compétences nouvelles non compensés ; nous nous sommes concentrés sur la fiscalité locale. Le chiffre de 73 milliards d'euros - sur quinze ans - ne représente donc qu'une partie des pertes de recettes subies par les collectivités.

Je suis d'accord avec notre collègue Laurent Somon : il ne revient pas à la Cour des comptes d'assurer ce suivi. Si cette mission était confiée au CFL, il faudrait alors lui donner les moyens de l'exercer pleinement. Le CFL est l'instance la plus adaptée pour mener à bien ce travail en toute impartialité. L'État serait alors contraint de prendre ses responsabilités. C'est là que réside l'enjeu central de notre travail : comment obliger l'État à respecter ses engagements ?

Nadine Bellurot, Bernard Delcros et moi-même avons été surpris par l'ampleur de ce que nous avons découvert. Notre rapport arrive au bon moment : alors que les collectivités sont exsangues, leurs relations avec l'État doivent être remises à plat ; celui-ci ne doit plus décider unilatéralement pour les collectivités. Il y va de la survie des services publics que ces dernières assurent au quotidien.

M. Bernard Delcros, président, rapporteur. - Nous nous sommes limités aux questions de fiscalité locale ; nous pourrions travailler sur le sujet des transferts de compétences, abordé à maintes reprises lors des auditions.

Le montant de 73 milliards d'euros, évoqué par notre collègue Thierry Cozic, ne correspond pas à ce que les collectivités auraient perdu si ces mesures fiscales n'avaient pas été prises. Il s'agit uniquement des minorations qui ont été appliquées, au fil du temps, aux compensations.

Il serait difficile de calculer le cumul des pertes subies par les collectivités par rapport à la situation où elles n'auraient pas perdu de levier fiscal. Ainsi de la suppression de la taxe professionnelle, par exemple : il est impossible de mesurer l'impact que cette mesure a eu sur l'économie et, in fine, sur les recettes fiscales des collectivités.

En revanche, nous pouvons établir le montant cumulé des ajustements à la baisse décidés au fil des ans : 73 milliards d'euros, si la prévision de 7,7 milliards d'euros pour 2026 se confirme. Cette somme illustre que l'État n'a pas respecté ses engagements initiaux envers les collectivités locales.

Les recommandations sont adoptées.

La délégation adopte le rapport d'information et en autorise la publication

La réunion est close à 10 h 00.