COMPTES RENDUS DE LA CS AGENCIFICATION

- Présidence de M. Pierre Barros, président -

La réunion est ouverte à 8 h 05.

Audition de M. Franck Leroy, président de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (en téléconférence)

M. Pierre Barros, président. - Nous ouvrons cette journée d'auditions très riche en accueillant M. Franck Leroy, président de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afit France) depuis juin 2024, que je remercie pour sa présence.

Je vous rappelle l'objet de notre commission spéciale chargée d'examiner la proposition de loi visant à repenser l'agencification pour renforcer l'action publique, déposée par nos collègues du groupe Les Républicains, Pauline Martin et Mathieu Darnaud.

Notre objectif n'est pas de réitérer les travaux de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, mais bien de vous faire réagir sur un texte qui se veut en être le prolongement.

Créée en 2004, l'Afit-France est un établissement public à caractère administratif dont la mission est de concourir aux financements de projets d'intérêts nationaux en matière de réalisation ou d'aménagement d'infrastructures routières, ferroviaires, fluviales ou portuaires.

Nos travaux conduits dans le cadre de la commission d'enquête ont montré que l'Afit-F portait à elle seule près de 4,6 milliards d'euros de dépenses. Celle-ci déclarait par ailleurs ne disposer que de quatre agents à temps plein. Nous en avons conclu qu'une part importante des missions dévolues à l'Afit-F était en réalité assurée par les effectifs de l'administration centrale. Lors de nos travaux de commission d'enquête, nous avons préconisé de réinternaliser les missions de l'Afit-F au sein du ministère compétent afin d'accroître la lisibilité du législateur sur l'emploi des fonds de l'Agence, qui bénéficie essentiellement de fiscalité affectée. L'article 12 de la présente proposition de loi prévoit justement de revenir sur le principe de l'existence de l'Afit-F, avec une réinternalisation de ses missions au sein du ministère compétent.

À ce stade, nous aimerions donc vous entendre sur une première série de questions.

Pourriez-vous nous présenter les avantages qu'offre le pilotage des recettes affectées à l'Afit-F par rapport à une gestion directe des crédits par le ministère de tutelle ?

Quelle réponse apportez-vous aux remarques de la Cour des comptes qui, dans un rapport de 2024, considère l'Afit-F comme un instrument de débudgétisation nuisant à la transparence budgétaire ?

Pourriez-vous nous éclairer sur les conséquences concrètes d'une budgétisation des crédits aujourd'hui affectés à l'Afit-F au sein du budget général en matière de respect des engagements pluriannuels de l'État ?

Enfin, pouvez-vous préciser l'articulation entre l'action de l'Afit-F et les lois de programmation en matière de transports prévues à l'article 1^er du projet de loi-cadre relatif au développement des transports ?

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Monsieur le président, nous souhaiterions que vous puissiez, en effet, nous livrer votre analyse sur les propositions de la commission spéciale ; si vous souhaitiez en écarter certaines, nous aimerions connaître vos motivations.

Quelles sont les raisons justifiant le maintien d'une agence de quatre agents gérant plusieurs milliards d'euros, alors que nous savons que la direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) assume une grande partie des tâches liées aux projets que l'Agence doit financer ?

M. Franck Leroy, président de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France. - Je suis ravi de pouvoir échanger avec vous.

Permettez-moi un mot de rappel sur l'origine de l'Afit-F. Il existait auparavant le Fonds interministériel des infrastructures terrestres et des voies navigables, le FITTVN ; créé en 1995, celui-ci a perduré jusqu'au début des années 2000. Après sa suppression, un rapport sénatorial alertait le législateur sur la nécessité de disposer d'une structure garantissant des financements sur le temps long, sachant que la construction d'un canal, d'une ligne à grande vitesse ou, plus largement, d'infrastructures de transport engage l'État dans des opérations pouvant durer cinq, dix, quinze, vingt voire vingt-cinq ans.

Or, lorsque les crédits proviennent directement du ministère chargé des transports, on n'est jamais à l'abri d'un arbitrage politique susceptible de créer des stop and go : les crédits peuvent toujours être réaffectés à d'autres priorités. La période actuelle donne d'ailleurs une idée de ce que serait la situation si l'Afit-F n'existait pas : le risque est que des opérations engagées par l'État ne soient pas financées chaque année, ou ne bénéficient pas de la régularité de financement attendue.

C'est ce constat qui a conduit à la création de l'Agence, afin de sécuriser l'action des grands opérateurs de l'État : je pense à SNCF Réseau ou à Voies navigables de France (VNF) - ; aux collectivités territoriales, puisque l'Agence garantit, pour le compte de l'État, le financement des contrats de plan État-région (CPER), qui lient précisément l'État aux collectivités ; mais aussi à l'ensemble de la filière ferroviaire et à son écosystème économique, ainsi qu'aux travaux publics, souvent mobilisés sur des chantiers dont l'État - et plus souvent encore les collectivités - est maître d'ouvrage. Disposer d'un financement sur une durée pouvant aller jusqu'à vingt-cinq ans constitue à cet égard une garantie essentielle - la Fédération des industries ferroviaires y est également sensible, lorsqu'il s'agit d'engager des travaux pour plusieurs années. Avoir la certitude d'être à l'abri de l'aléa politique est une sécurité déterminante ; vous savez mieux que quiconque ce que représente cet aléa dans une période où il n'y a plus de majorité à l'Assemblée nationale.

J'ajoute que l'Afit-F a pour caractéristique d'être dirigée par un conseil d'administration qui rassemble à la fois les services de l'État, des parlementaires et des représentants des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) des collectivités territoriales. Cela est d'autant plus important qu'il n'existe aujourd'hui quasiment aucun projet d'infrastructure de transport qui ne soit pas cofinancé par la sphère locale et régionale.

L'Agence est ainsi capable de sécuriser des financements sur le long terme, dont toutes les conventions et tous les actes d'engagement sont étudiés, analysés et contrôlables, aussi bien par les services de l'État que par les parlementaires, mais aussi et par les représentants des collectivités territoriales.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - J'ai du mal à percevoir ce qui sécurise davantage les financements pour de tels projets parce qu'ils transitent par l'Afit-F plutôt que d'avoir recours à des crédits budgétaires directs. Dans quelle mesure l'Agence est-elle réellement indépendante de l'État ? Ne bénéficiez-vous pas d'une garantie qui serait, en réalité, déjà celle de l'État lui-même ?

Il s'agit toujours d'argent public, que celui-ci transite par l'Afit-F ou par les caisses de l'État directement ; je ne suis pas certaine que les collectivités territoriales bénéficient, dans un cas plus que dans l'autre, d'une plus grande sécurité. C'est précisément ce sujet qui nous intéresse : comment pouvez-vous nous démontrer que le seul fait de passer par l'Afit-F, plutôt que par une ligne budgétaire de l'État, apporte davantage de garanties ?

M. Franck Leroy. - Prenons l'exemple des collectivités territoriales. Si les crédits de l'Afit-F étaient intégrés au budget du ministère chargé des transports, quelle visibilité auraient les présidents de conseil régional, de conseil départemental ou de métropole sur des opérations liant l'État à leur collectivité ? Aujourd'hui, les élus locaux sont autour de la table ; ils ont accès à l'ensemble des conventions et au contexte juridique et financier d'un certain nombre de projets dans lesquels l'État n'est pas maître d'ouvrage, mais contributeur. Une telle transparence n'existerait pas si les financements relevaient uniquement du ministère chargé des transports. Je ne suis pas le premier à le dire, tous les présidents de l'Afit-F l'affirment depuis toujours : Gérard Longuet, Dominique Perben, Christophe Béchu ou encore Philippe Duron ont tous considéré que l'Agence était un outil absolument indispensable pour garantir cette transparence.

La présence d'un député et d'un sénateur au sein de notre conseil d'administration assure la lisibilité parfaite de nos décisions pour le Parlement. La première mission de l'Afit-F est ainsi de sécuriser ses financements dans le temps.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. -Vous ne le savez peut-être pas, mais il se trouve que j'ai commencé ma carrière au ministère chargé des transports.

J'ai notamment eu à gérer des dossiers où l'État était chef de file, et à négocier des conventions avec des présidents de région pour financer conjointement des infrastructures structurantes pour le pays. Mon expérience me conduit donc à penser qu'il existe d'autres solutions que le recours systématique à l'Afit-F.

Par ailleurs, vous insistez sur les garanties en matière de financement qu'apporterait l'Agence, mais il me semble que des lois de finances récentes ont procédé à des prélèvements sur le fonds de roulement de l'Afit-F ; plusieurs sénateurs de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, présents autour de cette table, s'en souviennent.

Tout ce que j'ai entendu jusqu'à présent - et je crois pouvoir aussi m'exprimer au nom de mes collègues - ne me convainc pas. Vous insistez sur l'apport de l'Afit-F, mais nous n'avons pas entendu d'éléments permettant d'affirmer que cette structure apporte un avantage par rapport à des crédits qui figureraient, pour ces projets de long terme, dans le programme 203 « Infrastructures et services de transports » des lois de finances.

Vous avez également cité les partenariats avec les régions ; or les contrats de plan État-région comportent un volet infrastructures. Nous disposons donc là encore d'un document signé à la fois par l'État et par les régions, sans que l'Afit-F soit elle-même partie prenante à la table des négociations.

Mme Catherine Belrhiti. - Je poserai la question autrement : si l'Afit-F était supprimée, quelles garanties faudrait-il prévoir pour maintenir une visibilité financière à long terme, notamment pour les projets portés en lien avec les collectivités territoriales ?

M. Franck Leroy. -L'Afit-F poursuit plusieurs objectifs.

Le premier est de sécuriser le financement des infrastructures par la matérialisation des engagements de l'État, en toute transparence vis-à-vis des parlementaires et des représentants des collectivités territoriales, qui sont aujourd'hui des partenaires incontournables de l'État.

Le deuxième objectif est de garantir que les transports financent les transports. L'Afit-F bénéficie de ressources affectées, qui proviennent de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), des sociétés d'autoroutes et des aéroports, dénommés infrastructures de transport longue distance. Ces contributions sont assises sur les mobilités carbonées, le tout au service d'une ambition politique définie par le Gouvernement, qui vise à moderniser et à régénérer nos infrastructures. On observe ainsi un continuum entre le Conseil d'orientation des infrastructures (COI), qui conseille l'État en amont ; l'État, qui prend les décisions ; et l'Afit-F, qui les exécute et les met en oeuvre financièrement et juridiquement.

Le troisième objectif est d'assurer la bonne information du Parlement. Je rappelle que les ressources de l'Afit-F sont votées dans le cadre des lois de finances, donc par le Parlement ; que deux parlementaires siègent au sein de ses instances ; et que son budget est voté en leur présence. L'Agence donne par ailleurs une vision globale des recettes et des dépenses par mode de transport, et définit clairement les engagements ainsi que les restes à financer. La transparence est totale : depuis sa création, l'Afit-F a engagé 66 milliards d'euros, dont 51 milliards d'euros ont d'ores et déjà été réglés au titre d'opérations d'infrastructures ; le solde reste à financer, puisqu'il s'agit d'opérations sur lesquelles l'Agence est engagée.

Le dernier point concerne la gestion au meilleur coût. Comme cela a été dit, l'Afit-F s'appuie sur 4,5 équivalents temps plein (ETP), des agents mis à disposition par la DGITM, vis-à-vis de laquelle l'Afit-F ne revendique pas d'indépendance particulière : elle en est, en quelque sorte, le bras juridique et financier, chargé de sécuriser les engagements pris par le ministre chargé des transports. Nous disposons donc de toutes les garanties de transparence souhaitables. Cette année, le montant total des crédits gérés par nos 4,5 agents s'élève à 3,5 milliards d'euros ; cela témoigne d'une performance remarquable pour une agence publique, au regard du travail accompli.

Cet outil a résisté aux alternances de majorités et ne génère pas de coûts de fonctionnement excessifs. J'entends la préoccupation des parlementaires qui souhaitent clarifier le paysage des agences - il en existe peut-être 1 500 -, avec ici ou là des dépenses de fonctionnement excessives. Mais tel n'est pas le cas de l'Afit-F ; j'attends que l'on me démontre le contraire. Je pense sincèrement que c'est un outil qui fonctionne ; j'en veux pour preuve la loi-cadre adoptée massivement par le Sénat, laquelle retient l'Afit-F comme l'un des pivots de la modernisation du système de transport français.

M. Pierre Barros, président. - Vous nous indiquez que l'Afit-F est gage de transparence, de bon fonctionnement et de pluriannualité, et que le financement par des ressources affectées est source d'indépendance, et donc de longévité, malgré les évolutions politiques touchant les gouvernements successifs ; nous l'avons bien compris. Mais, sincèrement, le système serait-il moins transparent si ces crédits étaient directement gérés par le ministère ? Telle est la question posée par cette proposition de loi.

M. Franck Leroy. - Dans le débat public, les parlementaires et les responsables politiques se plaignent en permanence de l'absence de transparence de l'action des ministères. Si l'ensemble des fonds actuellement gérés par l'Afit-F relevait directement de la DGITM, au sein du ministère chargé des transports, je ne suis pas persuadé que nous conserverions la même capacité à observer les flux financiers, d'un côté les ressources, de l'autre leur affectation vers les différents modes de transport ; je ne suis pas persuadé non plus que les collectivités territoriales bénéficieraient du même niveau d'information que celui dont elles disposent aujourd'hui.

M. Pierre Barros, président. - La gestion de l'État est donc mauvaise, selon vous ?

M. Franck Leroy. - Je ne dis pas que la gestion de l'État est mauvaise ; la transparence n'est cependant pas son point fort, je pense que nous sommes tous d'accord là-dessus. Combien de fois, vous, parlementaires, ou nous, collectivités territoriales, nous plaignons-nous de ne pas avoir de nouvelles de tel ou tel dossier, de ne pas connaître l'affectation des fonds des différents ministères, ou de découvrir des redéploiements de crédits en cours d'année ?

C'est la première fois que j'entends dire que les ministères seraient exemplaires en matière de transparence de leurs informations ; je pense notamment aux réaffectations et aux redéploiements de crédits que ceux-ci peuvent décider en cours d'exercice. Cela se fait de manière automatique au sein du ministère, qui en est naturellement informé. Les collectivités territoriales, parce qu'elles sont représentées au conseil d'administration de l'Afit-F, ont voix au chapitre et peuvent interpeller SNCF Réseau, VNF ou l'État, lorsque ces derniers ne sont pas au rendez-vous.

Combien de fois, en tant que président de l'Afit-F, suis-je saisi par des collectivités territoriales qui souhaitent savoir où en est tel financement promis par tel ou tel ministre, et qui s'inquiètent d'un retard ?

Mme Pauline Martin. - Si je m'en réfère au rapport de la Cour des comptes, l'Afit-F fait l'objet d'un certain nombre de critiques. En premier lieu, vous êtes étroitement subordonnés à l'administration centrale. En second lieu, vous ne disposez pas d'une véritable capacité autonome de décision sur les politiques d'investissement : vous mettez en oeuvre les décisions de l'État, vous ne les définissez pas et n'êtes pas force de proposition. La Cour des comptes suggère d'ailleurs que l'ensemble de vos missions pourrait être repris au sein du budget général de l'État.

Nous tournons donc quelque peu en rond, car nous entendons depuis le début de l'audition le même argumentaire. Je réitère la question de Mme Belrhiti : pourquoi maintenir une structure publique autonome si, en définitive, les décisions restent largement prises par l'administration centrale ?

M. Yannick Jadot. - J'entends bien les critiques qui sont formulées à l'encontre de l'Afit-F. Reconnaissons cependant que nous traversons des moments politiques où les ministres chargés des transports pourraient changer, tout comme l'organisation même des ministères. Or, y compris lors de nos débats précédents sur ce sujet, nous avons toutes et tous mis en avant l'impératif de prévisibilité et de stabilité des financements.

Dès lors, réintégrer cette mission dans les exercices budgétaires classiques ne risque-t-il pas de créer, pour un secteur qui a particulièrement besoin de prévisibilité, une incertitude préjudiciable ?

M. Michaël Weber. - Si l'on remet les choses dans leur contexte, je crois que le sujet est celui de l'efficacité des moyens de l'État, tant dans le domaine des infrastructures de transport que dans d'autres.

Le coût de fonctionnement d'un certain nombre d'agences est parfois pointé du doigt ; or celui de l'Afit-F est, je crois, plutôt faible, contrairement à d'autres agences.

Je retiens un argument de poids : que les collectivités territoriales soient représentées au sein de l'Afit-F constitue sans doute une garantie supplémentaire pour la bonne utilisation des crédits par rapport à ce que ferait l'État s'il était le seul détenteur et organisateur de ces crédits. Mais cela peut également être perçu comme une fragilité, dans la mesure où se posent aussi des questions d'influence pouvant s'exercer selon les territoires qui sollicitent ces moyens.

J'aimerais donc vous entendre sur ce sujet, et sur la façon dont vous garantissez une répartition équilibrée des financements. Les difficultés en matière d'infrastructures de transport sont nombreuses ; je crois qu'il existe des tensions et des pressions considérables selon les territoires. Pourriez-vous nous indiquer quelques éléments sur la manière dont vous traitez habituellement ces sujets ?

M. Daniel Fargeot. - Nous avons l'impression que l'Agence est une chambre de transit des crédits de l'État. La question que je me pose est la suivante : pourquoi inscrire les recettes fiscales au profit de l'Afit-F plutôt que de les inscrire tout simplement au budget général ?

Mme Anne-Sophie Romagny. - Ma remarque ira dans le même sens que celle de Michaël Weber. Souvent, dans les territoires ruraux, les infrastructures de transport contribuent à leur désenclavement et répondent à des besoins essentiels. Pourtant, elles sont peu fréquentées et peu rentables.

L'Afit-F est-elle en mesure de garantir que ces investissements soient correctement pris en compte dans les choix nationaux ?

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous êtes élu local et n'avez donc pas à traiter uniquement des questions de transport. Le plaidoyer que vous formulez en faveur du maintien de l'Afit-F ne pourrait-il pas être transposé à de nombreux autres secteurs ? Il faudrait alors créer une agence pour la recherche, une autre pour les universités, et ainsi de suite, puisque toutes les politiques publiques ont besoin de temps long pour être efficaces.

Or il ne me semble pas que votre courant politique prône la multiplication des agences et des structures de l'État. Comment parvenez-vous dès lors à justifier qu'un dispositif spécifique s'impose pour les transports, mais pas pour la recherche, pas pour l'hôpital, pas pour les universités ?

M. Franck Leroy. - Personnellement, je préfère une structure qui entend les collectivités locales et se soumet à leur contrôle plutôt qu'une structure qui ne le ferait pas.

S'agissant du risque d'influence évoqué par M. Weber, je précise d'emblée que nous pratiquons le déport systématique. Président de la région Grand Est, je me déporte dès lors qu'un dossier concerne, de près ou de loin, le périmètre de la région. De même, chacun des administrateurs veille à ne jamais se trouver en situation de conflit d'intérêts.

J'insiste ensuite sur un point évoqué par le sénateur, M. Jadot. Les stop and go des politiques publiques sont régulièrement dénoncés dans de nombreux domaines. Or les infrastructures de transport exigent de la stabilité, que nous offrons à un coût extrêmement faible, imbattable, avec 4,5 agents mis à disposition par la DGITM, avec laquelle nous entretenons des liens très étroits.

Madame la sénatrice Romagny, l'Afit-F n'a aucun pouvoir de décision sur les transports en milieu rural : la décision appartient toujours à l'État.

Il n'a jamais été question que l'Afit-F pilote ou coordonne quoi que ce soit ; l'article 12 de la proposition de loi le mentionne pourtant. Non, l'Afit-F ne pilote rien et ne coordonne rien : elle exécute, comptablement et juridiquement, et garantit les financements aussi bien auprès des collectivités territoriales qu'auprès du monde des transports. Je pense à la Fédération des industries ferroviaires ou à la Fédération nationale des travaux publics (FNTP), qui ont besoin d'avoir la certitude que les financements attendus sur douze ou quinze ans seront toujours au rendez-vous, afin que les chantiers se déroulent dans les meilleures conditions.

Je peux vous assurer que l'une des plus grandes inquiétudes du monde économique porte sur ces stop and go affectant certains engagements de l'État. C'est ce qu'apporte l'Afit-F, sans que celle-ci représente un coût notable pour l'État. Je suis intimement persuadé que si les missions de l'Agence devaient être réinternalisées, il faudrait bien plus de 4,5 agents pour accomplir ce travail. Je veux dire par là que l'on embarquerait ipso facto une certaine forme de lourdeur et de complexité qui, en fin de compte, coûterait plus cher.

Qu'il y ait une volonté de comprendre pourquoi l'Afit-F existe, et pourquoi elle n'a pas été intégrée aux services de l'État, me paraît légitime. L'Afit-F est une structure légère et parfaitement transparente, à la disposition du Parlement, s'il le souhaite, pour exposer en détail chacune de ses lignes de financement. C'est une structure qui accepte la critique en interne : les représentants du ministère chargé du budget et des différents ministères, les représentants des collectivités qui y siègent et les parlementaires ont parfaitement le droit de discuter de tel ou tel choix et de contester telle ou telle forme d'intervention.

Nous avons sûrement encore des progrès à accomplir, je ne prétends pas que l'Afit-F soit une structure parfaite. Nous avons d'ailleurs répondu aux interrogations de la Cour des comptes en 2024, et nos échanges ultérieurs avec elle l'ont conduite à se féliciter des progrès accomplis. La gestion de l'Agence s'améliore constamment ; nous progressons également dans la formalisation du lien qui doit l'unir au ministère.

Vouloir à tout prix réintégrer les fonds de l'Afit-F au sein du ministère, pour des raisons que j'ai du mal à comprendre, ferait perdre en transparence, en lisibilité et en compréhension des flux entre, d'une part, des ressources provenant souvent des transports carbonés et, d'autre part, des orientations qui bénéficient très majoritairement aux transports décarbonés et aux transports collectifs.

M. Hervé Reynaud. - Merci pour vos réponses à nos questions. Pour ma part, je ne demande qu'à être convaincu. Précédemment, lors des travaux de la commission d'enquête, j'avais bien retenu que l'intérêt de l'Afit-F résidait dans la préservation d'un certain nombre de financements grâce à des recettes affectées ; or nous avons constaté, au fil de nos discussions et dans les faits, que ce n'était pas tout à fait le cas.

La stabilité des financements dans la durée me semble également un bon argument, mais nous avons observé les baisses de budget que vous avez subies à l'occasion de l'examen des projets de loi de finances.

Vous invoquez par ailleurs le besoin d'une structure dotée de la personnalité juridique pour dialoguer avec un certain nombre d'interlocuteurs ; nous avons pourtant vu que, dans le cadre d'Ambition France Transports, vous avez eu recours à des conférences, c'est-à-dire à des structures tout à fait souples.

Enfin, pour une agence qui coûte moins cher que d'autres, j'avais tout de même retenu que le budget de fonctionnement de l'Afit-F était de l'ordre de 700 000 euros.

J'aurais donc besoin d'être convaincu par vos réponses pour me faire une idée de l'intérêt réel de l'Agence.

M. Franck Leroy. -J'entends les arguments : puisque l'Afit-F ne coûte pas cher et que ses 4,5 emplois émanent de la DGITM, qui les met à sa disposition, autant tout réintégrer dans la même enveloppe. Mais cette solution présente plusieurs inconvénients.

Le premier est que le ministère serait seul à décider. Or la transparence n'a jamais été l'atout principal des ministères dans notre pays, tous ministères confondus.

Lorsque l'on est partenaire de l'État - à la tête d'une collectivité territoriale, ou que l'on s'appelle SNCF Réseau ou Voies navigables de France -, disposer de la garantie que l'ensemble des engagements financiers de l'État sont transparents est extrêmement précieux.

D'autres en parleraient mieux que moi : si le président de la FNTP était présent, il vous dirait que, pour le monde économique, qui doit gérer des chantiers sur vingt ou vingt-cinq ans, une structure telle que l'Afit-F constitue une garantie inestimable.

L'Afit-F permet de sécuriser ces financements, ce qui me semble être un atout au moment même où nous avons collectivement pris conscience de l'état dégradé de nos infrastructures - Ambition France Transports a constitué à cet égard une grande réussite. C'est la raison pour laquelle le COI a privilégié la régénération du système de transport, aujourd'hui largement défaillant dans notre pays, faute d'investissements pendant des années, parce que ce n'était pas une priorité politique et que les budgets étaient insuffisants. Nous avons privilégié le tout-TGV et abandonné des territoires entiers à leur sort, en matière ferroviaire notamment ; il en résulte aujourd'hui une dette grise absolument colossale à résorber.

J'ai donc du mal à trouver des défauts à l'Afit-F. Elle en a peut-être un néanmoins : elle n'est pas assez connue. Nous avons sans doute des progrès à accomplir en la matière.

En revanche, les taux d'exécution des budgets, et la rapidité avec laquelle nous sommes capables de nous adapter à des situations parfois changeantes, témoignent de notre rigueur juridique et financière.

Faudrait-il pour autant des agences de ce type dans tous les domaines, comme le suggérait Mme le rapporteur ? Je ne suis pas le mieux placé pour en juger. Il existe sans doute des domaines dans lesquels les agences sont nécessaires pour offrir à l'État une souplesse dont chacun sait qu'elle n'est pas sa qualité première. En tout état de cause, il ne faut ni condamner l'ensemble des agences ni plébisciter ce système à tout prix.

Reste que le dispositif fonctionne et fait l'unanimité dans l'univers des transports. Je rappelle que la loi-cadre, dont chacun a salué le fait qu'elle ait associé tous les partis et toutes les sensibilités politiques, ainsi que l'ensemble de l'écosystème des transports, conclut à la nécessité de faire de l'Afit-F l'un des pivots du système.

Lorsque l'ensemble de ces acteurs plébiscite une agence comme l'Afit-F, qui pourrait encore une fois prendre d'autres formes demain, cela montre que l'Agence offre une visibilité que la seule gestion par les services d'un ministère n'apporterait pas.

Au regard du contexte actuel, et des changements susceptibles d'intervenir dans notre pays dans quelques mois, la disparition d'une agence comme l'Afit-F constituerait un facteur d'insécurité supplémentaire pour un écosystème des transports qui a besoin de stabilité, tant les chantiers qui l'attendent sont importants.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous nous avez indiqué que l'Afit-F serait plébiscitée par l'ensemble des acteurs du monde des transports. Or j'ai examiné la composition de son conseil d'administration : celui-ci comprend six représentants de l'État et six représentants extérieurs. Cette composition offre-t-elle réellement la garantie que vous évoquez ? Il me semble que, si l'État souhaite faire évoluer une décision, il dispose d'un poids au moins égal à celui des représentants extérieurs. Telle est ma première remarque.

Ma seconde question porte sur votre expérience de président de région : estimez-vous obtenir de meilleures conditions ou de meilleures garanties négociations sur les financements publics destinés à votre offre de transport, lorsque vous discutez avec l'Afit-F ou lorsque vous négociez le volet mobilité de votre contrat de plan État-région ?

M. Franck Leroy. - Lorsque je siège en tant que président de l'Afit-F, je ne suis pas président de région ; et si un sujet abordé au sein du conseil d'administration concerne tout ou partie du territoire du Grand Est, je m'exclus du débat.

Nous avons évidemment besoin de travailler avec les services de l'État pour négocier un contrat de plan État-région : la discussion se tient avec le préfet de région et avec le ministre chargé des transports. Mais vous savez comme moi qu'entre l'annonce de la signature d'un contrat de plan État-région et sa traduction juridique et financière, il existe parfois un gouffre. Vous n'aurez de garantie juridique que votre opération sera financée qu'une fois la convention correspondante signée.

Entre la déclaration politique et sa traduction juridique et financière, il existe donc un organisme : l'Afit-F. Une fois l'engagement pris par le ministère, un projet de convention lui est communiqué, qui définit les montants à financer et le rythme de ces financements, parfois étalés sur plusieurs années. C'est là que réside la véritable sécurité apportée aux territoires concernés.

M. Pierre Barros, président. - Merci pour l'ensemble de ces éléments, monsieur le président.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Philippe Van de Maele, directeur du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres

M. Pierre Barros, président. - Nous poursuivons nos travaux en entendant M. Philippe Van de Maele, directeur du Conservatoire de l'espace littoral et des espaces lacustres depuis 2024.

Monsieur le directeur, je vous indique que notre commission spéciale a pour objet d'étudier la proposition de loi visant à repenser l'agencification pour renforcer l'action publique déposée par nos collègues du groupe Les Républicains Pauline Martin et Mathieu Darnaud. Il s'agit donc non pas de refaire la commission d'enquête sur les missions des agences de l'État, mais bien d'étudier ensemble et de vous faire réagir à un texte qui se veut en être le prolongement.

Le Conservatoire du littoral est un établissement public à caractère administratif créé en 1975 dont la mission est de concourir à la préservation et la sauvegarde d'espaces naturels littoraux ou lacustres soumis à des pressions importantes, dégradés ou menacés. Il participe également à des travaux de restauration du patrimoine naturel, culturel et bâti pour protéger la biodiversité.

L'article 18 de la proposition de loi « agencification » prévoit de transférer à l'Office français de la biodiversité (OFB) des missions actuellement exercées par le Conservatoire. Cette disposition nous conduit naturellement à nous interroger sur la pertinence et la faisabilité d'une telle intégration et sur les spécificités qui distinguent votre établissement de l'OFB.

Quelle appréciation portez-vous sur le principe d'une intégration du Conservatoire au sein de l'OFB ? Quelles sont, selon vous, les spécificités de votre établissement, qu'il s'agisse de son organisation, de sa culture, de ses relations avec les collectivités ou de son mode d'intervention, justifiant le maintien de son autonomie ?

Cette question est fondamentale au regard de la mission d'opérateur foncier et patrimonial au coeur de l'action de l'agence. L'acquisition de terrains, le recours à la préemption, la maîtrise foncière et la constitution d'un patrimoine littoral protégé sur le très long terme constituent en effet des leviers d'action assez singuliers dans le paysage des opérateurs de l'État.

Dans quelle mesure ces missions foncières et patrimoniales vous paraissent-elles compatibles avec les compétences, les métiers et le fonctionnement actuels de l'OFB ?

Enfin, au-delà du principe même de l'intégration, nous souhaiterions mesurer très concrètement ce qu'impliquerait sa mise en oeuvre.

Si le transfert prévu par l'article 18 devait être réalisé, quelles en seraient les principales conséquences pour les agents et leurs compétences, les crédits, le patrimoine foncier, les contrats et conventions en cours, mais également pour les collectivités territoriales et les gestionnaires des sites ? Quels seraient, selon vous, les principaux obstacles à surmonter et quel calendrier serait réaliste pour mener à bien une telle réforme ?

À l'inverse, si l'intégration ne vous semble pas la réponse la plus pertinente, quelles seraient vos propositions et, en particulier, quelles synergies pourraient être renforcées entre le Conservatoire et l'OFB afin d'améliorer encore l'efficacité de l'action publique sans remettre en cause les spécificités de chacun des deux établissements ?

C'est sur ces différents points que nous souhaiterions principalement vous entendre aujourd'hui, mais vous pouvez exprimer tout élément qui vous semblerait utile pour éclairer les travaux de notre commission.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Pouvez-vous nous apporter des arguments, à charge ou à décharge, sur la proposition de réorganisation formulée à l'issue des travaux de la commission d'enquête ?

M. Philippe Van de Maele, directeur du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. - La démarche qui a conduit à la création du Conservatoire du littoral, il y a plus de cinquante ans, s'est inscrite dans le cadre d'une réflexion sur l'aménagement du territoire, à une époque où prévalait une forte dynamique de tourisme et d'urbanisation.

À l'origine, l'objectif était de parvenir à un équilibre des territoires et à la protection de l'environnement par la maîtrise foncière - une méthode assez rare. La mission principale du Conservatoire consiste donc à acquérir des terrains naturels du littoral marin et des rivages lacustres, pour les lacs de plus de 1 000 hectares.

Cette démarche de maîtrise foncière est un gage de pérennité, puisque l'achat d'un périmètre suffisant de terrain entraîne son classement dans le domaine public inaliénable. La loi prévoit bien une procédure de déclassement, mais elle n'a jamais été utilisée. Sa complexité garantit qu'elle ne servira probablement jamais, ce qui rend vraiment inaliénable le domaine public porté par le Conservatoire.

Dès l'origine également, l'objet était de réaliser ces objectifs dans le cadre d'un partenariat avec les collectivités locales. Le Conservatoire achetait les territoires et les collectivités locales, principalement les communes, en assuraient la gestion à leurs frais et charges, en récupérant néanmoins d'éventuelles redevances d'occupation du domaine public.

Outre sa position de structure quasiment unique assurant au niveau de l'État la protection de l'environnement et de la nature par la maîtrise foncière, le Conservatoire se distingue par cette spécificité que constitue le partenariat avec les collectivités locales, et ce à deux titres.

D'abord, la gouvernance du Conservatoire est assurée par un conseil d'administration à parité entre les représentants de l'État et les élus, qu'ils soient issus des communes, des conseils de rivage ou du Parlement. Au nombre de neuf, les conseils de rivage sont composés de représentants régionaux et départementaux. Ils constituent le point de départ de la gouvernance partenariale décentralisée, puisque la création des périmètres d'intervention, représentant les programmes d'action foncière et d'acquisition, est proposée par ces instances.

Ensuite, la gestion du domaine du Conservatoire est assurée par les collectivités locales. Cette mission est principalement assurée par les communes, et parfois par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou des syndicats mixtes portés par les départements ou les régions. Dans certains cas, les départements assurent la gestion directe de nos terrains au titre des espaces naturels sensibles.

Ce lien avec les collectivités constitue l'âme, l'état d'esprit et l'ADN du Conservatoire du littoral. Lors du cinquantième anniversaire du Conservatoire, l'année dernière, la signature de conventions avec les associations nationales d'élus a conforté ce partenariat. Ainsi, la contractualisation avec Départements de France, l'Association nationale des élus des littoraux (Anel) et l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) réaffirment l'importance de cette gouvernance spécifique, dont l'efficacité se vérifie depuis cinquante ans.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous avez présenté la gouvernance comme une spécificité du Conservatoire du littoral. Le texte de la proposition de loi déposée par notre collègue, Pauline Martin, vise à internaliser le Conservatoire au sein de l'OFB.

Des gouvernances particulières existent déjà au sein de l'OFB, notamment pour les parcs naturels marins, dotés de conseils de gestion. Les conseils de rivage, qui réunissent des élus régionaux et départementaux, pourraient perdurer au sein de l'OFB.

Sur la question spécifique de la gouvernance, voyez-vous un obstacle à une intégration du Conservatoire comme l'un des départements de l'OFB ?

M. Philippe Van de Maele. - Nous ne partageons ni la même histoire ni le même ADN. On pourrait envisager cette intégration, mais la gouvernance changerait totalement. Notre conseil d'administration n'a pas la même composition que celui de l'OFB, et notre mode de fonctionnement est différent.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - J'entends ce que vous dites. Les parcs naturels marins, d'ailleurs dépourvus d'existence juridique propre, relevaient de l'Agence des aires marines protégées. Ils avaient chacun leur conseil de gestion.

L'intégration de l'Agence des aires marines protégées au sein de l'Agence française pour la biodiversité (AFB), devenue ensuite l'OFB, n'a soulevé aucune question. La gouvernance des parcs n'a pas été bouleversée par cette opération.

J'insiste, quel argument s'opposerait au fait que le Conservatoire du littoral devienne l'un des départements de l'OFB ?

M. Philippe Van de Maele. - Rien ne s'y opposerait, si ce n'est que le fonctionnement quotidien différera. La démarche ne sera pas la même. Le conseil d'administration changera totalement. Par ailleurs, intervenir sur des territoires marins ou terrestres nécessite des approches bien distinctes. Vous avez fait la comparaison avec les parcs naturels : ce n'est pas la même chose.

Je pose la question inverse : quel serait l'apport de l'intégration d'une structure fonctionnelle ? Honnêtement, cela ne créera ni économies ni amélioration de l'efficacité.

Dédier une agence opérationnelle à une mission précise et limitée constitue un outil pertinent pour la puissance publique. Cette méthode permet, d'une part, de mobiliser les équipes autour d'un objectif unique et, d'autre part, de refléter les partenariats engagés.

L'intégration dans une structure aux multiples compétences n'apporte aucun avantage, précisément du fait de cette différence de gouvernance. L'audition des présidents des conseils de rivage vous en convaincrait : notre démarche spécifique fonctionne. À la différence de l'OFB, la gouvernance de notre établissement reflète le partenariat sous-jacent. « Big » n'est pas forcément « beautiful ». Rejoindre une entité plus grande ne garantit nullement des économies d'échelle ou une meilleure efficacité. En revanche, cette absorption supprimerait la gouvernance spécifique, propre au Conservatoire. Le même constat s'applique à l'Anru, qu'un article de la proposition de loi prévoit de supprimer.

Cette suppression n'entraînera donc que des complications. La fusion au sein d'une structure aux nombreuses missions suscitera des problèmes avec les collectivités locales, diluera l'action du Conservatoire, sans améliorer l'efficacité du système.

On peut faire une comparaison avec les parcs naturels, mais ces derniers n'exercent pas du tout les mêmes missions. Le Conservatoire se consacre principalement à l'acquisition foncière, une démarche essentielle. Je ne vois pas comment une intégration à l'OFB permettrait d'améliorer l'exercice de cette mission très spécifique qu'est la protection du littoral par la maîtrise foncière ou la gouvernance du Conservatoire.

Aucun argument d'autorité ne permet de dire que cette intégration n'est pas une bonne idée. Si vous y avez réfléchi, c'est que certaines hypothèses peuvent laisser croire qu'il s'agit d'une idée intéressante.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous venez d'indiquer que la mission principale du Conservatoire est l'acquisition foncière. Il s'agit d'un acte « one shot » : l'acquisition réalisée, la mission s'arrête. Pourtant, au-delà de ces acquisitions foncières, le Conservatoire exerce aussi des missions d'entretien et de protection des paysages et de la biodiversité, ce qui correspond à la nature même de l'Office français de la biodiversité, comme son nom l'indique.

Reconnaissons ensemble que l'OFB n'a pas pour l'heure les moyens de faire de l'acquisition foncière. Cette tâche ne relève pas de ses missions, mais ce n'est pas irrémédiable ! Il suffit de le doter des bons outils.

Vous évoquez ensuite les conseils de rivage. La superposition des cartes révèle que les élus débattent au sein d'instances de gouvernance, entre ces conseils et ceux des parcs, au sein d'aires géographiques qui se recoupent. Sans parler de superposition, ces périmètres s'imbriquent très largement.

M. Pierre Barros, président. - Il me semble que la question de la politique foncière pour préserver les espaces littoraux est centrale. Techniquement, le transfert de cette capacité à acheter du foncier, à l'entretenir et à le préserver déstabilisera-t-il l'OFB ? Ou cette intégration au sein de l'OFB prend-elle tout son sens ?

Mme Pauline Martin. - J'ai une petite inquiétude. Le patrimoine du Conservatoire s'accroît sans cesse. Or vous bénéficiez d'une taxe fléchée et donc, à terme, plafonnée. Comment vous projetez-vous donc financièrement pour la gestion de votre entité, si tant est qu'elle subsiste telle quelle, sans rattachement à une autre structure ?

M. Michaël Weber. - Pour le bon déroulement des auditions, je précise qu'il n'y a aucune raison de les percevoir comme des auditions à charge. Je l'indique pour faire retomber la pression liée à nos questions !

Si vous deviez différencier le Conservatoire du littoral des conservatoires d'espaces naturels (CEN) et de l'OFB, pourriez-vous nous indiquer le point saillant qui justifie ou donne du poids à votre spécificité, outre le fait que vous intervenez sur les enjeux littoraux ? Personne ne conteste ici l'effort accompli et l'opportunité du travail que vous menez depuis de longues années sur le littoral.

Comment les choses se passent-elles avec les acteurs locaux ? Je pense aux élus locaux, mais aussi aux habitants, car la compréhension de notre action par ces derniers m'apparaît nécessaire.

Enfin, en termes d'efficacité, en quoi considérez-vous que l'identification précise du Conservatoire du littoral sur sa mission spécifique lui confère peut-être plus de poids, de légitimité ou de visibilité qu'une intégration au sein de l'OFB ?

M. Yannick Jadot. - Incontestablement, lorsque l'on regarde notre littoral, nous pouvons être fiers d'un demi-siècle de la politique menée, l'une des premières politiques environnementales de notre pays, dont la mise en oeuvre s'appuie aujourd'hui sur des garde-fous européens. Au regard de l'histoire de la structure de gouvernance et d'une forme de résilience, quel intérêt présente le Conservatoire du littoral face à un renforcement de la tutelle de l'État, avec le risque de soumettre la gestion de notre littoral à une forme d'instabilité politique ?

M. Philippe Van de Maele. - Cinquante ans d'histoire témoignent déjà d'une belle résilience !

La protection par la maîtrise foncière constitue une mission que seul le Conservatoire du littoral accomplit en tant que structure publique. C'était d'ailleurs sa spécificité dès le départ. Certains s'interrogent sur l'opportunité de procéder de la même façon pour les cours d'eau.

Le Conservatoire a comme mission depuis l'origine de préserver le tiers naturel du littoral. Ce travail est très variable suivant les rivages et les sites : nous sommes aujourd'hui à mi-chemin. Nous disposons d'un budget défini ; des fonds supplémentaires permettraient de faire plus, même si je ne suis pas sûr que ce serait plus efficace. Cette stratégie de long terme du tiers littoral n'a jamais subi de remise en cause depuis cinquante ans, l'action se poursuivant au rythme des moyens alloués.

Une fois les acquisitions achevées, la situation changera du tout au tout. Nous sommes passés d'un Conservatoire suivant, au départ, une logique d'acquisitions - nous le faisons encore, puisque nous en sommes aujourd'hui à environ 18 % du tiers littoral - à une dimension de gestion de plus en plus importante.

Actuellement, nous sommes confrontés à la grande évolution que constitue l'adaptation au changement climatique, qu'il s'agisse de la montée des eaux, de la sécheresse ou de la salinisation des eaux douces en zones rétrolittorales.

La politique publique que mène le Conservatoire est conduite depuis cinquante ans sans remise en cause, pour des raisons probablement affectives, puisque nous bénéficions d'un soutien assez généralisé de la population. En effet, même si nos concitoyens ne connaissent pas bien le Conservatoire, la protection du littoral est un objectif largement partagé.

L'intégration éventuelle à une autre structure ne peut que déstabiliser cet équilibre complexe, puisque les coûts de gestion dépassent généralement les redevances d'usage perçues. L'acquisition foncière est notre mission principale, le partenariat avec les collectivités locales, très mobilisées, permettant d'assurer l'efficacité de la gestion.

Nous travaillons principalement avec les départements, notamment pour le partage des droits de préemption sur les espaces naturels sensibles, mais également avec les collectivités du bloc communal.

Par conséquent, l'intégration dans une structure dotée de nombreuses missions entraînera inévitablement des arbitrages internes. Nous mettrions donc en danger notre mission. L'arrêt de l'action que nous menons relève d'un choix politique qui ne m'incombe pas. On pourrait estimer que 18 % suffisent et s'arrêter là. Cela ne me semble pas du tout correspondre à l'objectif : il faut poursuivre notre effort. Depuis cinquante ans, l'objectif du tiers naturel littoral n'a pas été modifié : il incarne une vision très partagée.

Pour résumer, je réaffirme, fort de mon expérience, qu'aucune raison ne justifie de modifier un outil qui fonctionne bien. L'intégration du Conservatoire dans une structure beaucoup plus large, aux missions nombreuses, risque de compromettre l'efficacité actuelle, de n'engendrer aucun gain de fonctionnement et de mettre les partenariats en péril.

M. Daniel Fargeot. - Qu'apporte concrètement au Conservatoire du littoral le statut d'établissement public, que ne permettrait pas une administration intégrée au ministère de l'environnement ?

Je rejoins notre rapporteur : au-delà de l'acquisition foncière, la priorité doit être donnée à l'entretien et à la gestion écologique.

Enfin, une mutualisation accrue avec les collectivités s'impose pour réduire les coûts de gestion. Quelle est votre analyse sur ce point ?

M. Philippe Van de Maele. - Les collectivités définissent elles-mêmes les coûts de gestion. La question de les subventionner pourrait se poser, mais tel n'est pas le cas aujourd'hui. Le patrimoine est mis à leur disposition par le biais d'une convention de gestion. Elles perçoivent les redevances d'usage liées à l'agriculture, à la chasse ou aux événements sportifs, bien que ces recettes ne couvrent globalement pas les frais de gestion. Dans le cadre du plan partagé d'aménagement du territoire, le Conservatoire participe aux investissements correspondants, mais la gestion demeure une prérogative locale.

Nos délégations de rivages échangent au quotidien avec les élus - rien ne se fait sans eux - et avec leurs équipes chargées de la gestion, excepté sur les terrains situés dans des parcs nationaux ou des réserves naturelles nationales, où la gestion s'effectue avec l'État.

En ce qui concerne votre question sur l'administration, je veux vous faire part de mon expérience : j'ai accompagné Jean-Louis Borloo alors ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine lors de la création de l'Anru. L'ambition consistait à instituer une structure chargée d'une mission précise pour une durée limitée, afin de coordonner l'action des ministères du logement, de la ville et des collectivités locales, et d'offrir un outil de rénovation aux territoires. Cette mission reposait sur des financements partenariaux associant l'État, les partenaires sociaux et le monde HLM. Le statut d'établissement public est idéal à cet égard. Selon moi, les difficultés apparaissent lorsqu'une multiplication des compétences contraint l'établissement public à des arbitrages internes.

Les administrations centrales de l'État sont excessivement sollicitées : par des urgences, par des projets d'ambition politique, et par la gestion des textes relevant de leur secteur. Les établissements publics dotés d'une mission précise me semblent donc utiles. Je les défends fortement, car leur efficacité permet justement un partenariat adéquat sur la mission concernée.

La durée de l'intervention du Conservatoire est évaluée à une centaine d'années. Je reconnais que cela peut paraître exagéré, mais le jour où le tiers naturel sera acheté, sa mission évoluera fortement. On pourra alors s'interroger sur le maintien de cette structure. Nous n'en sommes pas du tout là.

Si l'objectif consiste à conserver une direction dotée d'un budget et d'une gouvernance propres, la question devrait être plutôt inverse : pourquoi l'intégrer dans une structure plus large ?

Pour prendre l'exemple de l'Anru, le choix initial était d'avoir une structure nationale pilotant le financement global et les partenariats, avec pour opérateurs de terrain les directions départementales de l'équipement (DDE), qui avaient alors encore des compétences d'ingénierie publique - le préfet étant le délégué de l'agence. Ce rôle est aujourd'hui assuré par les directions départementales des territoires (DDT).

Pour le Conservatoire, l'organisation actuelle fonctionne très bien. Le lien avec les préfets et avec l'ensemble des collectivités locales concernées par nos périmètres d'intervention est quotidien.

Voilà la raison du choix d'un établissement public plutôt qu'une administration d'État.

M. Pierre Barros, président. - Ma question, quelque peu provocatrice, s'inscrit dans le cadre de l'adoption, cet été, de la loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État. La mission du Conservatoire du littoral ne se résume pas à acquérir du foncier, mais cela occupe une place prépondérante dans son action. Cette foncière de l'État ne pourrait-elle pas exercer cette mission précise ? Lors de nos débats, la foncière de l'État a été présentée comme un outil garantissant, à terme, davantage d'efficacité, de transparence et d'agilité. Ne devrait-elle pas reprendre les compétences du Conservatoire relatives à la maîtrise foncière et à la gestion patrimoniale, ce qui pourrait remettre en cause l'existence même de cet établissement ?

Mme Anne-Sophie Romagny. - Nous veillons scrupuleusement à la réduction des coûts et à la simplification de l'action de l'État. Pour autant, après vous avoir entendu, j'ai quelques doutes : la dimension territoriale de votre action me paraît pertinente. Je ne vois pas en quoi le rattachement du Conservatoire à l'OFB permettrait de rationaliser les coûts, d'accroître la pertinence de l'action publique et de simplifier les procédures. Si certaines agences créent un échelon intermédiaire, votre proximité territoriale me semble très intéressante.

Le transfert d'agents à l'OFB permettrait-il de rationaliser certaines fonctions administratives ou de terrain, et ainsi de diminuer le nombre de gestionnaires ?

M. Philippe Van de Maele. - La foncière de l'État vise à rationaliser la gestion du patrimoine de bureaux de l'État, à arbitrer les ventes et les achats. À mon tour, je serai provocateur : je n'aime pas les monstres ! La création de foncières thématiques ou régionales aurait eu plus de sens.

Elle servira à la gestion des bâtis et des espaces de bureaux, qu'ils relèvent ou non du domaine public ; nous lui avons d'ailleurs communiqué l'état de notre patrimoine dans les territoires concernés par l'expérimentation. Cette mission n'est pas du tout la même que la nôtre.

J'en reviens à l'exigence de simplification : elle passe par des équipes qui effectuent une mission claire. On peut gagner en efficacité dans la gestion même du Conservatoire - c'est le rôle du directeur, et je m'y emploie. Intégrer une structure plus lourde n'améliorera en rien la situation ; cela coûtera même plus cher. Il faudra fusionner deux cultures : cela s'apparentera à une absorption, tant les dimensions des institutions sont différentes. L'OFB est un organisme énorme, alors que nous ne comptons que 170 personnes réparties sur le territoire. Notre culture est très différente de celle de l'OFB.

Pour être franc, si l'on veut de la simplification, il faudrait moins de textes, de lois, de décrets ou d'arrêtés, pour laisser place à davantage d'opérationnel.

M. Sébastien Fagnen. - Mon département, la Manche, est concerné au premier chef par l'action du Conservatoire du littoral. Le hasard du calendrier a voulu que, la semaine dernière, nous nous réunissions autour de l'établissement public foncier de Normandie (EPFN), du Conservatoire et de la commune de Fermanville pour la réhabilitation d'une ancienne carrière en site naturel, avec le concours de ces deux organismes.

L'exemple du Conservatoire du littoral incite plutôt à l'inspiration qu'à la réforme. Une restructuration entraînerait une simple désorganisation au moment où nous avons le plus besoin de cet établissement. Dans les années 1970, lors de sa création, il s'agissait de protéger les espaces naturels, de concilier les différents usages et de protéger le littoral contre les excès de ces usages. Aujourd'hui, alors que nous mesurons les premiers effets du changement climatique, il est essentiel de pouvoir compter sur un tel organisme.

La modalité de gestion concertée avec les collectivités locales - le Syndicat mixte des espaces littoraux de la Manche (Symel), dont le conseil départemental est une cheville ouvrière, participait à la réunion de la semaine dernière - illustre une territorialisation vertueuse de l'action publique. Si l'efficacité de l'action publique nous préoccupe tous, ne nous livrons pas à un « bougisme » qui désorganiserait complètement ce qui fonctionne. Le Conservatoire est un modèle envié au-delà de nos frontières pour ses réalisations extraordinaires dans la protection du littoral, progressant vers ce tiers naturel qui est l'ambition originelle.

L'OFB ne poursuit pas le même objet que le vôtre. Nous touchons aux prémices de recompositions majeures dans l'aménagement du littoral français, dans lesquelles le Conservatoire sera partie prenante. Mon propos est donc plutôt un témoignage. Je rapporte un constat de terrain : la bonne entente entre les collectivités locales, les élus municipaux, communautaires et départementaux, l'EPFN et le Conservatoire du littoral.

M. Philippe Van de Maele. - Nous avons conclu une convention de partenariat avec l'OFB pour traiter d'un certain nombre d'éléments, notamment en matière de biodiversité. Nous avons aussi des partenariats avec les établissements publics fonciers (EPF) et avec les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer).

Les politiques des EPF diffèrent selon les régions. Je souscris aux propos de M. le sénateur Fagnen relatifs au Symel. La gestion est assurée par ce syndicat ; notre rôle consiste à l'accompagner et à poursuivre les acquisitions foncières afin de garantir la meilleure cohérence des périmètres d'intervention, y compris pour les espaces naturels sensibles du département.

M. Pierre Barros, président. - Merci pour vos explications.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Sylvain Maestracci, président-directeur général de l'Agence de services et de paiement (ASP)

M. Pierre Barros, président. - Mes chers collègues, nous poursuivons nos travaux avec M. Sylvain Maestracci, président-directeur général de l'Agence de services et de paiement (ASP).

Je vous rappelle que notre commission spéciale a pour objet la proposition de loi visant à repenser l'agencification de l'État pour renforcer l'action publique, présentée par nos collègues Pauline Martin et Mathieu Darnaud et les membres du groupe Les Républicains.

Notre objectif n'est évidemment pas de dupliquer les travaux de la commission d'enquête sur les missions des agences de l'État, mais de vous faire réagir, monsieur Maestracci, sur un texte qui se veut son prolongement.

Je rappelle que l'Agence de services et de paiement dont vous êtes à la tête est un établissement placé sous la double tutelle du ministère du travail et du ministère de l'agriculture, qui a pour vocation principale la mise en oeuvre des politiques publiques, via les dispositifs d'aides qui lui sont confiés, et ce dans trois secteurs stratégiques : l'agriculture, le travail et l'énergie.

Nous voudrions recueillir votre avis sur les évolutions qu'envisagent les auteurs de la proposition de loi visant à repenser l'agencification de l'État.

S'agissant de la lutte contre la fraude, pourriez-vous préciser ce que vous pensez d'un possible renforcement des compétences de votre agence afin de mieux lutter contre la fraude aux aides publiques ? Je précise à ce sujet qu'il s'agit d'une proposition qui n'émane pas de notre commission d'enquête. D'autres pistes de réflexion sont-elles envisageables selon vous pour renforcer l'action publique dans votre champ de compétence ?

C'est sur ces différents points que nous souhaiterions vous entendre aujourd'hui. Libre à vous cependant de nous informer de tout ce qui vous semblerait utile pour éclairer les travaux de notre commission spéciale.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Comme vous l'avez certainement observé, un certain nombre de propositions émises par la commission d'enquête sur les missions des agences de l'État, dont Pierre Barros et moi-même étions également respectivement les président et rapporteur, ont été reprises dans le cadre du dispositif de la proposition de loi présentée par notre collègue Pauline Martin.

Parmi celles-ci, certaines visent à conforter la place de l'Agence de services et de paiement en tant que principal payeur des prestations de l'État. Après avoir étudié un certain nombre de systèmes alternatifs et pris en compte les conclusions des nombreux travaux menés par différentes missions d'inspection et de contrôle, il a en effet semblé que l'ASP devait, plus que tout autre organisme, jouer ce rôle prépondérant, et ce notamment parce que le coût de distribution des aides par l'agence est extrêmement faible, ce qui est le gage d'une gestion efficace des dispositifs.

Monsieur Maestracci, auriez-vous des éléments de réflexion à nous fournir sur les dispositions de la proposition de loi de Mme Martin ? Que proposeriez-vous pour en amender le contenu ou en renforcer l'efficience ?

M. Sylvain Maestracci, président-directeur général de l'Agence de services et de paiement (ASP). - Monsieur le président, madame le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie de m'avoir invité à m'exprimer aujourd'hui. Je précise que je suis accompagné de Vianney Bourquard, secrétaire général de l'agence, qui est notamment chargé de l'efficience de nos procédures internes.

Notre agence, sachez-le, est un établissement « froid », autrement dit un établissement qui travaille « pour le compte de » et de manière transparente.

Nous communiquons peu : sur un budget global de 364 millions d'euros en 2026, nous consacrons ainsi 100 000 euros aux dépenses de communication, dont une grande partie est dédiée à notre site internet et à nos campagnes publicitaires de recrutement. Dans les faits, nous communiquons exclusivement par la voix des ministères ou des collectivités locales pour lesquelles nous gérons les aides, c'est-à-dire le donneur d'ordre qui est à l'origine du dispositif que nous devons octroyer. Je précise que nous travaillons aujourd'hui avec la quasi-totalité des ministères, des régions et des départements.

Notre agence ne gère que des aides dites « paramétriques », c'est-à-dire des aides dont tous les critères d'éligibilité sont clairement établis, et, surtout, qui sont nécessaires et suffisants pour qu'elles soient octroyées.

Nous ne savons pas par conséquent distribuer des aides pour lesquelles il faudrait juger de la qualité technique d'un projet. Je pense en particulier aux aides versées au titre de l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (Odéadom) qui, pour beaucoup d'entre elles, impliquent une telle analyse. L'ASP ne sait pas faire ce genre de choses et manque de l'expertise de terrain qui le lui permettrait. Nous nous contentons de mettre en place des systèmes informatiques sécurisés, qui nous inscrivent dans le cadre de la lutte anti-fraude et qui permettent la distribution d'aides paramétriques.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - C'est tout à votre honneur de reconnaître les limites de votre établissement, mais cette instruction technique ne pourrait-elle pas être fournie par d'autres services de l'État, à l'image du travail réalisé par les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) qui agissent sur les problématiques agricoles directement depuis les territoires ?

M. Sylvain Maestracci. - L'analyse pourrait en effet être conduite par les services déconcentrés de l'État, mais c'est oublier que, en vertu de la législation européenne en vigueur, c'est l'organisme payeur qui est responsable. Ainsi, si nous travaillons avec les directions départementales des territoires (DDT) aujourd'hui, ce n'est que parce que l'ASP a signé des conventions de délégation avec les préfets. Dans ce cadre, nous exerçons notre mission de vérification et de contrôle, mais il n'en reste pas moins que l'agence n'est pas en mesure de fournir une prestation de conseil à un service instructeur.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Dès lors que les Dreal, pour reprendre l'exemple que je citais, pourraient apporter leur expertise sur les filières locales et notamment ultramarines, ne trouvez-vous pas qu'il serait dommage de ne pas exploiter cette compétence pour la distribution des aides de l'Odéadom ? Si les Dreal étaient parties prenantes du processus, il ne vous resterait plus qu'à réaliser le travail de contrôle dont votre agence est coutumière - la vérification de l'identité et du RIB du bénéficiaire notamment...

M. Sylvain Maestracci. - Dans l'absolu, vous avez raison, tout cela est concevable. Du reste, dans les faits, nous agissons tel que vous le décrivez pour un certain nombre d'aides : je pense au dispositif de compensation carbone que nous versons pour le compte de la direction générale des entreprises (DGE) et pour lequel l'expertise de fond est effectuée par la DGE elle-même et ses services déconcentrés. Dans cette hypothèse, le principe est validé par le donneur d'ordre et nous nous contentons de l'intendance, si je puis dire.

S'agissant en revanche d'aides européennes, comme les aides de l'Odéadom, l'organisme payeur - j'y insiste - doit être le garant de l'ensemble des processus d'instruction et de contrôle. Il vérifie donc que les critères sont pertinents et qu'ils sont respectés.

Cela dit, l'ASP est aux ordres de l'État et fera ce que le législateur lui dira de faire. Si je vous alerte sur les aides de l'Odéadom, c'est uniquement parce que je sais que le transfert de son instruction à l'ASP constituerait une décision fragile sur un plan juridique.

Je précise toutefois que nous payons déjà des aides ultramarines, notamment dans les secteurs de la canne et du sucre, mais il s'agit, comme je le mentionnais précédemment, d'aides paramétriques.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Allons au bout de votre logique concernant ce sujet spécifique des aides de l'Odéadom. En somme, vous estimez que cet office devrait être maintenu, quand bien même son champ de distribution est très restreint, car aucune évolution envisageable ne permettrait à l'ASP, faute d'expertise, de prendre le relais. Est-ce bien cela ?

M. Sylvain Maestracci. - Nous payons deux types d'aides : celles pour lesquelles une personne effectue une déclaration et, donc, pour lesquelles nous instruisons des dossiers de A à Z, et celles pour lesquelles un autre service instruit et nous nous cantonnons à contrôler et à payer - c'est le cas des aides à l'activité partielle dont l'instruction est effectuée par les directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (Dreets).

Nous sommes aussi capables de travailler pour le compte d'autres agences - ce fut le cas récemment de l'Agence nationale de santé publique et de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie -, lesquelles définissent la politique à mener, quand notre rôle se limite à la mettre en oeuvre via la mise en place d'un système d'information, d'une procédure d'instruction, etc. Ce type de synergie est parfaitement envisageable.

Pour ce qui est du maintien ou non de l'Odéadom, je note simplement que des douze ou treize agences qui existaient avant leur regroupement au sein de l'ASP et de FranceAgriMer, il ne reste plus, à périmètre constant, que cet office...

M. Yannick Jadot. - Prenons un exemple précis et éminemment sensible, celui du chèque énergie. La base de recensement pour ce qui concerne ce dispositif a changé. Qu'a fait l'ASP pour lui redonner de la cohérence et retrouver celles et ceux qui auraient dû bénéficier de cette aide, mais qui avaient disparu des fichiers ?

M. Sylvain Maestracci. - La base des bénéficiaires du chèque énergie a effectivement évolué du fait de la suppression de la taxe d'habitation (TH) ; durant les trois années suivant la disparition de cette imposition, nous avons dû maintenir artificiellement cette base de recensement, alors même que celle-ci divergeait de plus en plus de la réalité de la vie des ménages. À l'époque, un rapport conjoint du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et de l'inspection générale des finances (IGF) avait incité le Gouvernement à faire reposer cette base non plus sur la TH, mais sur le foyer fiscal.

Notre rôle a dès lors consisté à récupérer les données des différents fournisseurs d'énergie depuis les points de livraison - coordonnées, nom, prénom et adresse - et à les croiser avec nos propres données. À partir des plusieurs millions d'entrées figurant dans les fichiers, nous avons établi une liste de personnes qui, raisonnablement, étaient éligibles au chèque énergie. Cette démarche s'est certes révélée insuffisante, mais nous avons par la suite fait beaucoup de progrès dans l'analyse des chaînes de caractères pour croiser de manière encore plus précise l'ensemble des informations à notre disposition.

Au terme de l'envoi des chèques énergie à leurs bénéficiaires, nous avons en quelque sorte bouclé la boucle en ouvrant un guichet de réclamation pour, le cas échéant, et après instruction de nos agents, corriger le tir et permettre à certains ménages de se voir octroyés cette aide, alors que ce n'était pas le cas a priori.

Précisons que le donneur d'ordre a tenu à ce que l'ASP contacte chaque année l'ensemble des personnes ayant perçu un chèque énergie l'année précédente, une procédure qui a permis de relancer certaines personnes qui n'y étaient a priori plus éligibles, mais qui estimaient que c'était encore le cas. De ce fait, le nombre de réclamations et, par la suite, le travail d'instruction ont beaucoup augmenté. Notre objectif est plus que jamais de réduire au maximum la marge d'erreur.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Dans l'hypothèse où la proposition de loi de Pauline Martin serait adoptée, quelles évolutions l'ASP devrait-elle prévoir, notamment en termes de recrutement, pour absorber les nouvelles compétences qui lui seraient conférées ?

Par le passé, à chaque fois que l'ASP s'est vu confier le paiement de nouvelles prestations, a-t-elle procédé à des recrutements ou a-t-on privilégié le transfert d'agents provenant d'autres structures publiques ?

Quel est le cadre d'emploi actuel des personnels de votre agence ?

Que faire, selon vous, pour renforcer l'efficience de l'ASP dans sa fonction de paiement ? Je pense naturellement au recours à l'intelligence artificielle.

M. Sylvain Maestracci. - Il va de soi que le transfert de nouvelles compétences ou de nouvelles missions à l'ASP appelle la dévolution des moyens suffisants pour les mener à bien.

Depuis sa création en 2009, l'ASP n'a bénéficié d'aucun transfert d'effectifs d'une autre structure. De mon point de vue, le principe de bonne gestion budgétaire implique la mise à disposition de moyens, humains notamment, suffisants. J'insiste plus particulièrement sur l'importance du transfert de moyens humains, parce que, derrière les agents, il y a des compétences, ainsi que sur l'importance des systèmes informatiques, qui sont des ressources lourdes et difficiles à modifier par la suite.

Au-delà de la perplexité que suscite chez nous l'article 9 de la proposition de loi visant à repenser l'agencification pour renforcer l'action publique, qui prévoit le transfert à l'ASP des missions financières de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), ce qui m'inquiète, c'est le calendrier de mise en oeuvre de cette mesure : au 1^er janvier 2027, nous ne serons pas prêts pour exercer cette nouvelle compétence.

Mme Christine Lavarde. - Rassurez-vous, le texte ne sera pas promulgué d'ici trois mois...

Mme Pauline Martin. - Chiche !

M. Sylvain Maestracci. - Dans ce délai, croyez-en mon expérience, il ne sera pas possible de rapprocher les équipes, de concilier les cultures et d'harmoniser les règles de fonctionnement. Il arrive certes régulièrement que les services d'État se réorganisent - c'est donc tout à fait possible -, mais tout cela prend du temps.

Dans une logique de mutualisation, une autre piste existe, celle de la prestation de services : je vous l'ai indiqué tout à l'heure, nous travaillons pour le compte d'autres agences sur certains dispositifs, ce qui permet déjà de dégager des gains d'efficacité.

Pour ce qui concerne le cadre d'emploi des agents de l'ASP, les personnels sont, pour l'essentiel, sous la tutelle du ministère de l'agriculture. On dénombre 1 900 ETP sous le plafond d'emploi de ce ministère. Tous nos agents sont sous contrat de droit public, dans la mesure où l'ASP est un établissement public administratif (EPA) : ils sont soit fonctionnaires, soit contractuels.

S'agissant de la lutte anti-fraude, nous recourons à ce que l'on appelle la LAD (lecture automatique de documents) et la RAD (reconnaissance automatique de documents). Nous avons commencé à utiliser l'intelligence artificielle pour identifier de possibles populations à risque de fraude. En la matière, le plus important pour gagner en efficacité consiste à croiser le plus possible les données figurant dans les systèmes d'information des différents services de l'État, ce qui doit permettre de repérer de potentiels fraudeurs.

L'article 6 de la proposition de loi à laquelle cette commission spéciale s'intéresse renforce justement les compétences de l'ASP dans la lutte contre la fraude aux aides publiques, en lui permettant de vérifier la concordance entre les bénéficiaires et leurs coordonnées bancaires grâce à l'accès à un certain nombre de données fiscales. Or, je tiens à vous le signaler, cette disposition existe déjà depuis l'entrée en vigueur de l'article 7 de la loi du 30 juin 2025 contre toutes les fraudes aux aides publiques.

Pour votre parfaite information, il se trouve que nous travaillons actuellement, en lien avec la direction générale des finances publiques (DGFiP), à la systématisation du recours au fichier national des comptes bancaires et assimilés (Ficoba), ce qui pose par ailleurs un certain nombre de problèmes, notamment en termes de protection des données.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous l'avez souligné, les règles de gestion de votre agence en matière de ressources humaines dépendent du ministère de l'agriculture : cet héritage a-t-il toujours un sens, alors que l'ASP est devenue principalement la banque de l'État ? Ne faudrait-il pas envisager un changement de tutelle de sorte que les agents de l'ASP soient désormais placés sous la tutelle du ministère des finances ? Je sais par avance qu'une telle proposition suscitera des réticences, mais je me dois de poser la question.

M. Daniel Fargeot. - Ma question est complémentaire de celle de Mme le rapporteur. L'ASP gère plus de 200 dispositifs : cette diversification est-elle, selon vous, une force ou une source de complexité supplémentaire ? L'agence ne risque-t-elle pas de devenir progressivement une administration à tout faire, qui aurait à gérer des dispositifs dont se délesteraient certains ministères qui ne voudraient plus les gérer eux-mêmes ?

En cas de transfert de nouvelles compétences à l'ASP, vous appelez de vos voeux un transfert de moyens humains équivalent. Or votre agence compte aujourd'hui plus de 2 000 agents. Ne peut-on pas espérer des gains de productivité grâce à la numérisation et à l'intelligence artificielle ?

M. Sylvain Maestracci. - Les règles en matière de gestion des ressources humaines sont communes aux différents ministères. Les règles du ministère de l'agriculture ne sont donc pas sensiblement différentes de celles des autres ministères. J'ajoute, à titre de plaisanterie, que mes agents seraient certainement ravis s'ils étaient placés sous la tutelle du ministère des finances, car les agents de Bercy sont certainement mieux payés que ceux du ministère de l'agriculture.

Sachez en outre qu'environ la moitié des agents de l'ASP exercent des fonctions agricoles, notamment lorsqu'elles réalisent l'instruction et le contrôle sur place des demandes d'aides de la politique agricole commune (PAC). Il n'est donc pas si étonnant que nos personnels soient soumis aux règles du ministère de l'agriculture.

Enfin, en tant qu'employeur, l'ASP est attachée à une logique d'attractivité des parcours professionnels : il est motivant pour nos agents de pouvoir passer de l'agence au ministère, de l'échelon central à l'échelon local. L'agence fait partie d'un écosystème bien implanté dans les territoires, ce qui, en termes de ressources humaines, est stimulant.

L'ASP est certes soumise à une double tutelle, mais les deux ministères de tutelle fonctionnent de conserve, intelligemment, ce qui n'est pas de nature à entraver, bien au contraire, l'action de l'agence.

La diversification de nos missions, que vous avez mentionnée, monsieur le sénateur, est avant tout une force, parce qu'elle nous permet de gagner en expérience et, donc, en compétence. On le voit bien, la conception de la gestion des aides et le conseil aux donneurs d'ordre sont souvent transposables d'un secteur d'activité à un autre.

Cela étant, reconnaissons-le, elle est aussi une faiblesse : il n'est pas évident de gérer autant de dispositifs et de donneurs d'ordre. Il y a beaucoup de dépenses communes, dites « du socle », comme celles qui sont liées aux salaires, à la cybersécurité, aux data centers, en somme à toutes les fonctions support pour lesquelles nous partageons un coût global.

Nous disposons, pour notre budget interne, de données de comptabilité analytique, lesquelles sont un gage de respect de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf). Pour ce qui est des crédits d'intervention, nous recourons aux comptes de tiers, ce qui est lourd en termes de gestion, mais ce qui est également un gage de bon usage des deniers publics.

Enfin, en matière de numérisation, un gros travail a été fourni : la quasi-totalité de nos dispositifs sont désormais numérisés, ce qui pose toutefois la question de l'accessibilité de certains publics à leurs données. En conséquence, le nombre de gestionnaires de ces aides a été sensiblement réduit.

Nous nous intéressons évidemment au sein de l'agence à ce que l'intelligence artificielle et l'automatisation pourraient nous apporter en termes de gains de productivité. Le calcul coûts-bénéfices du recours à ces technologies nous conduit ensuite à trancher entre telle ou telle solution : selon les cas, il est parfois plus efficace de recourir à des gestionnaires que de procéder à un développement informatique ; dans d'autres situations, c'est l'inverse. Il est à noter que les gestionnaires de l'ASP sont particulièrement polyvalents, certains étant capables de gérer parfaitement cinq dispositifs totalement distincts les uns des autres. C'est un atout indéniable qui est propre à l'ASP.

M. Pierre Barros, président. - Je ne suis pas un grand fan ou un nostalgique des formulaires Cerfa, mais les déconvenues subies par un certain nombre de ministères, y compris régaliens, qui se sont fait récemment pirater un certain nombre de leurs données, doivent nous inciter à envisager le recours à la numérisation et à l'intelligence artificielle avec la plus grande prudence, même si leur utilité pour gérer des flux aussi complexes n'est plus à prouver.

M. Sylvain Maestracci. - Nous dénombrons entre 400 000 et 2 millions de tentatives d'intrusion dans nos systèmes d'information chaque jour. L'ASP est sous pression : des fuites de données ont en effet été détectées par le passé.

La cybersécurité est un véritable enjeu aujourd'hui, mais aussi un investissement de fond : nous recourons à tous les outils à notre disposition pour repérer les flux entrants et sortants et pouvoir réagir au plus vite. Nous utilisons aussi ce que l'on appelle le « bug bounty », à savoir un programme rémunéré qui permet à des hackers éthiques de tester la sécurité de nos réseaux, soit en black box - les hackers n'ont aucune information et cherchent simplement à pénétrer dans le système -, soit en grey box - ils disposent d'informations qui leur auraient été délivrées par des agents en interne. Grâce à ces programmes, qui sont coûteux en temps et en énergie, nous trouvons des failles que nous corrigeons et faisons en sorte d'éviter toute intrusion, ce qui est primordial.

Mme Pauline Martin. - Cela fait un moment que nous vous écoutons et je dois vous dire que votre modestie vous honore, mais que votre prudence nous agace aussi quelque peu !

Jusqu'ici, toutes les personnes que nous avons auditionnées ont systématiquement plaidé pour le maintien de la structure qu'elles dirigent au motif que celle-ci est indispensable et que son action est extraordinaire. Vous, à l'inverse, vous avez tendance à nous dire qu'il ne faudrait pas transférer de nouvelles missions à l'ASP, tant elle est d'ores et déjà arrivée à saturation.

De votre point de vue, la complexité administrative à laquelle fait face votre agence incombe-t-elle davantage à l'agence elle-même ou aux règles définies par les donneurs d'ordre, dont nous, législateurs, faisons partie ?

M. Sylvain Maestracci. - Tout critère d'éligibilité doit être contrôlable et est contrôlé : voilà la part de complexité qui incombe à l'ASP. Les vérifications prennent du temps et peuvent agacer, mais elles sont indispensables.

Cela dit, nous avons développé une analyse coûts-bénéfices pour la gestion de nos aides, qui me semble particulièrement pertinente.

Prenons l'exemple de la carte prépayée accordée aux étudiants dont le lieu d'études se trouve à plus de vingt minutes d'un restaurant universitaire - son montant varie entre 20 et 40 euros par mois. Initialement, le ministère proposait que cette carte ne soit utilisable qu'entre douze heures et quatorze heures et qu'entre dix-huit heures et vingt-deux heures dans les commerces situés dans un rayon de trois kilomètres autour du dispositif. L'agence a estimé que le coût de la mise en place d'un tel dispositif serait exorbitant, ce qui a conduit le ministère à abandonner le critère géographique.

De ce point de vue, l'apport de l'ASP est utile : nous avons une expertise pour ce qui est des pièces justificatives à produire qui est sans égale. L'agence contribue ainsi à ce que ne soient retenus que les justificatifs indispensables ; elle permet donc de gagner du temps.

J'ajoute que le coût moyen de gestion des aides payées par l'agence est de 1,3 % du total des crédits votés. Notre force réside dans notre capacité à mutualiser les coûts fixes : plus nous avons de dispositifs à gérer et plus nous dépensons, moins nous coûtons cher. Il s'agit d'un système vertueux. Dans le contexte de restriction budgétaire que nous connaissons, l'ASP coûte en revanche plus cher, puisqu'elle a moins d'aides à distribuer.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Existe-t-il un seuil en deçà duquel vous ne payez pas les aides que vous devriez distribuer ? Dans les collectivités locales par exemple, on estime qu'en deçà d'un montant de 15 euros le coût de gestion d'une aide est supérieur au montant de l'aide elle-même.

M. Sylvain Maestracci. - Il n'existe pas de règle absolue, car chaque aide résulte d'une convention signée avec un donneur d'ordre. La seule règle que nous nous sommes fixée est la suivante : quand l'action de recouvrement coûte plus cher que le montant du recouvrement, elle n'est pas exécutée par le comptable de l'agence.

Fixer un montant minimum peut présenter un intérêt, mais ce n'est pas systématique : quand le montant de l'aide octroyée ne peut être évalué qu'à l'issue d'une longue procédure d'instruction par exemple, le gain d'une telle mesure est quasiment nul.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous venez de nous expliquer que, dans le contexte de contrition budgétaire actuel, vos coûts de gestion augmentaient. Or, depuis le début de l'audition, vous témoignez d'une extension des missions de l'agence. Aussi, je me demande s'il ne vaudrait pas mieux stopper complètement le versement d'une aide plutôt que de continuer à l'octroyer à quelques personnes pour un coût de gestion très élevé. Au regard de votre expertise, existe-t-il un seuil de bénéficiaires en deçà duquel il ne serait plus souhaitable économiquement de verser une aide ?

M. Sylvain Maestracci. - Pour rappel, l'ASP versait 19 milliards d'euros d'aides avant la pandémie de la covid-19, un montant qui a atteint 40 milliards d'euros durant la crise sanitaire et qui s'élève, en 2025, à 23 milliards d'euros. Cette évolution reflète évidemment l'arrêt d'un certain nombre de dispositifs mis en oeuvre durant la crise de la covid-19 ou la transformation de certaines aides, qui étaient du ressort de l'agence et qui ne le sont plus - je pense au bonus écologique devenu certificat d'économie d'énergie.

À chaque fois qu'un dispositif nous est confié, nous analysons toutes les données en notre possession pour déterminer si les coûts fixes ne sont pas trop élevés. De prime abord, un dispositif pour lequel on ne recense qu'une quinzaine de dossiers ne vaut pas la peine d'être mis en oeuvre, mais imaginons que chaque dossier représente 400 000 ou 500 000 euros : cela peut présenter un intérêt. Il convient donc de nuancer l'importance du seul critère du nombre de bénéficiaires.

En tout cas, l'analyse coûts-bénéfices est systématique au sein de l'ASP. Ainsi, il nous est arrivé d'alerter un ministère que le dispositif qu'il prévoyait, tel qu'il était conçu, ne valait pas le coup d'être appliqué, parce que ses coûts de gestion représentaient 50 % de l'enveloppe... Nous alertons, mais la décision relève du donneur d'ordre : c'est à lui de dire si, en définitive, les dispositifs sont à revoir ou non, ou s'il ne serait pas préférable de ne pas passer par l'ASP.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Lorsque vous alertez sur le montant élevé des coûts fixes associés à la gestion d'une aide, êtes-vous, en règle générale, entendus ? Ne faudrait-il pas prévoir des garde-fous pour qu'une injonction politique ne prenne pas le pas sur la bonne gestion des finances publiques ?

M. Sylvain Maestracci. - Soyons honnêtes, les administrations publiques ont, de manière générale, le souci du bon usage de l'argent public.

À ce sujet, sachez que l'ASP est contrôlée très régulièrement : chaque année, nous répondons ainsi aux sollicitations d'une quarantaine de missions de contrôle. Ce n'est pas sans effet : c'est probablement la raison pour laquelle nous remettons régulièrement en cause nos façons de faire.

L'enjeu est de trouver le bon équilibre entre l'urgence, qui correspond bien souvent aux injonctions du politique, et la régularité, qui découle des règles de bonne gestion et de contrôle.

M. Pierre Barros, président. - Grâce à nos auditions, nous prenons conscience de l'importance du coût de la gestion des aides publiques, de la complexité des procédures, et, en définitive, de leur fragilité, notamment du fait de l'essor des nouvelles technologies et du piratage informatique.

Vous me trouverez peut-être un peu trop radical, mais il me semble que plutôt que de vouloir à tout prix faire des économies en cherchant à rendre la gestion de ces aides plus efficace, il vaudrait mieux y mettre un terme et décider - enfin ! - de mieux payer les gens et de mieux rétribuer leur travail. Finalement, votre rôle, monsieur Maestracci, consiste à compenser des choix politiques qui ne sont pas forcément les bons, des événements climatiques et des dysfonctionnements économiques qui ne sont pas de votre fait. Plutôt que de nous intéresser aux services qui gèrent la tuyauterie des aides, nous devrions nous intéresser à ce qui se passe en amont : c'est à ce niveau-là que se situent les véritables sources d'économies !

M. Sylvain Maestracci. - Vous avez raison de dire, monsieur le président, que l'agence s'inscrit, à travers certains des dispositifs qu'elle gère, dans une logique compensatoire.

Mais prenons l'exemple de la rémunération des stagiaires en formation professionnelle : dans ce cas, la puissance publique accompagne des jeunes en cours de formation en prenant en charge une partie du coût de cette formation. De la même manière, nous réglons, pour le compte de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii), des cartes prépayées octroyées aux demandeurs d'asile. Ces deux exemples montrent que nous ne faisons pas que « compenser » : nous « accompagnons » aussi des publics fragiles pour le compte de l'État ou des collectivités locales, ce qui me semble, à titre personnel, tout à fait normal dans les cas de figure où le marché ne leur permettrait pas d'accéder à certaines ressources.

M. Pierre Barros, président. - Ma réflexion s'inscrivait dans un cadre plus général, notamment celui des récents travaux sur la prime d'activité que mon collègue Arnaud Bazin et moi-même avons conduits au nom de la commission des finances : à un moment donné, on s'aperçoit que seul l'État est en mesure de compenser, même si cela coûte très cher à la collectivité.

Mme Anne-Sophie Romagny. - La complexité administrative que vous évoquez, monsieur Maestracci, ne nuit-elle pas à la souplesse de la réponse publique et à la rapidité d'action qui sont nécessaires en cas de crise ou d'urgence ? Quelle est la plus-value de l'ASP dans ce cadre ?

M. Sylvain Maestracci. - Je citerai l'exemple des aides à l'activité partielle durant la période de la pandémie de la covid-19 : le 1^er mars 2020, 100 000 entreprises en avaient fait la demande ; fin mars de la même année, elles étaient 1 million à la réclamer. L'ASP a été capable, en l'espace d'un mois, de répondre à cette urgence grâce, d'une part, à la polyvalence de ses agents et experts, et, d'autre part, à ses capacités internes de formation.

Cette montée en puissance a été possible, mais cela n'a pas été évident, tant s'en faut. Ce succès est à mettre au compte de notre organisation : nos directions régionales, hors agriculture, ne gèrent pas leur périmètre régional, mais se sont spécialisées dans certaines compétences, ce qui donne à l'ASP, en cas de crise, une capacité de réponse démultipliée. Cela contribue à renforcer l'agilité de l'agence, une agilité qui est, je le souligne, unique au sein de l'État.

Dans le même ordre d'idée, l'ASP est capable, pour faire face à la saisonnalité de certaines aides, de recruter plus rapidement que toute autre administration de l'État des agents en CDD. Ainsi, pour l'octroi des aides exceptionnelles aux entreprises de transport public routier ou aux pêcheurs, l'agence a su recruter des agents en quinze jours et les former en trois semaines...

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Dans notre esprit et dans celui de Mme Martin, il n'a évidemment jamais été question de mettre en cause le statut d'agence de l'ASP. Nous souhaitons au contraire plutôt le conforter.

Votre agence serait-elle capable d'éditer le niveau des aides perçues par chaque individu et de lui en communiquer le détail ? Ne serait-il pas judicieux que chaque entreprise ou chaque citoyen français, qu'il paie ou non des impôts, soit avisé de ce que l'État a fait pour lui une année donnée, que ce soit via le chèque énergie ou les aides à l'achat d'un véhicule électrique par exemple ?

M. Sylvain Maestracci. - En théorie, ce serait possible, mais j'attire votre attention sur le fait que, pour les personnes physiques, on évite, sauf impératif, de demander le numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR). Pour les entreprises, c'est plus simple, puisque l'on dispose des informations nécessaires à travers les numéros Siret (système d'identification du répertoire des établissements).

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Pourquoi les données dont vous disposez, ou dont vous avez disposé à un moment donné, dans l'un de vos systèmes d'information ne font-elles pas l'objet d'une concaténation ?

M. Sylvain Maestracci. - Les logiciels de déclaration sont distincts selon les dispositifs. Par conséquent, pour les personnes physiques, la seule manière d'obtenir le montant global dont elles ont bénéficié une année N est, je le répète, de récupérer leur NIR, une donnée qui est extrêmement sensible.

Pour autant, nous avons récemment mis en place un portail pour l'accès à un certain nombre d'aides, baptisé Puma (Portail usagers multi-aides), qui permet d'ores et déjà de retrouver un bénéficiaire en cas de demande multiple.

Dispositif par dispositif, nous privilégions la chasse aux doublons et croisons ex post les données de paiement pour éviter les fraudes. Cette manière d'agir va à l'encontre de ce que vous souhaiteriez, même si, encore une fois, une telle agrégation des données est théoriquement possible.

Mme Christine Lavarde. - La conservation des données d'un particulier dans une base, laquelle impliquerait - je vous ai entendu - de récupérer son NIR, serait-elle pour vous une source de gains d'efficacité dans la gestion des dossiers ?

M. Sylvain Maestracci. - Cela nous faciliterait évidemment le travail, mais, en cas de fuite de données, cela serait extrêmement grave : tout piratage pourrait alors concerner à la fois le numéro fiscal et le NIR de millions d'individus. Le risque est donc substantiel.

Ce que nous faisons aujourd'hui, c'est de communiquer aux services de l'État dans les territoires tous les paiements réalisés par l'ASP pour le compte de l'État, ce qui doit leur permettre de communiquer à leur tour sur les aides perçues par nos concitoyens et les entreprises.

M. Pierre Barros, président. - La volonté affichée comme technique d'obtenir un fichage complet des individus et des entreprises relève d'un choix de société, d'un choix éthique. Compte tenu de la fragilité des systèmes d'information, le risque d'une fuite de données est majeur ; une telle fuite donnerait lieu à une commercialisation des profils. Vos propos sont assez rassurants de ce point de vue et appellent certainement de la part du législateur une réflexion approfondie sur la position où il devrait placer le curseur entre efficacité et sécurité des données.

M. Sylvain Maestracci. - Cela étant, je partage l'idée de Mme Lavarde selon laquelle il est tout à fait normal que le bénéficiaire d'aides publiques prenne conscience qu'il perçoit de l'argent public et qu'il est, de ce fait, tributaire de la solidarité nationale.

Mme Catherine Belrhiti. - Le coût du chèque énergie et les coûts fixes de gestion de cette aide peuvent-ils être supérieurs pour l'État à ce qui lui coûterait une mesure de plafonnement ou de baisse des prix à la pompe ?

M. Sylvain Maestracci. - S'agissant des coûts de l'énergie, je constate que le Gouvernement a privilégié des dispositifs fiscaux existants gérés par la DGFiP - je pense au dispositif « grands rouleurs ». L'ASP, elle, a géré, les dispositifs destinés aux transporteurs et aux pêcheurs, dispositifs que nous avons dû mettre en oeuvre presque ex nihilo. L'État a joué des avantages comparatifs offerts par l'une et l'autre des structures, ce qui est parfaitement logique.

Je considère que l'ASP n'est pas un intervenant naturel dans la mise en oeuvre de nombreuses politiques publiques. Nous ne sommes finalement qu'un prestataire interne, qui doit se demander en permanence quelle est sa valeur ajoutée dans la gestion de tel ou tel dossier.

M. Pierre Barros. - Je vous remercie de ces échanges très intéressants, monsieur Maestracci. Mes chers collègues, nous poursuivrons les auditions de notre commission cet après-midi.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 11 h 35.

- Présidence de M. Pierre Barros, président -

La réunion est ouverte à 13 h 5.

Audition de Mme Régine Hatchondo et de M. Olivier Lombardie, respectivement présidente et directeur général du Centre national du livre

M. Pierre Barros, président. - Nous poursuivons nos travaux en entendant Mme Régine Hatchondo et M. Olivier Lombardie, respectivement présidente et directeur général du Centre national du livre (CNL), que je remercie de leur présence.

Madame la présidente, monsieur le directeur, je vous rappelle que les travaux conduits par notre commission spéciale ont pour objet d'étudier la proposition de loi visant à repenser l'agencification de l'État pour renforcer l'action publique déposée par nos collègues du groupe Les Républicains Pauline Martin et Mathieu Darnaud. Il s'agit donc non pas de refaire la commission d'enquête sur les missions des agences de l'État, mais bien de vous faire réagir sur un texte qui s'en veut le prolongement.

Le Centre national du livre (CNL), créé en 1946, a pour mission de soutenir la création, l'édition, la diffusion et la promotion du livre. Il emploie 66 agents et a distribué, en 2025, environ 2 900 aides pour un montant total de 21,4 millions d'euros. Le CNL occupe ainsi une place importante dans l'environnement économique du livre. Il dispose d'une expertise reconnue et intervient auprès d'une grande diversité d'acteurs de la chaîne du livre. À ceux qui souhaitent aller plus loin, je ne saurais trop conseiller de lire le rapport d'information sur la politique de l'État en faveur de la filière du livre, rédigé par notre collègue Jean-Raymond Hugonet au nom de la commission des finances. Ce sont bien sûr des éléments dont nous devons tenir compte dans notre réflexion sur l'action publique dans ce secteur.

L'article 14 de la proposition de loi « agencification » transfère à l'État les activités du Centre national du livre. Nous avions en effet relevé, dans notre rapport de commission d'enquête, que l'éclatement du ministère de la culture en un grand nombre d'opérateurs, chacun consacré à une filière artistique, réduisait fortement la capacité de pilotage de ce ministère et rendait moins lisible la répartition des responsabilités.

Pour ce qui concerne en particulier le CNL, nous avions constaté que le partage des compétences avec le service du livre et de la lecture du ministère de la culture était parfois flou, au risque de nuire à la cohérence des actions menées en faveur du livre et de la lecture.

Par conséquent, les questions que nous nous posons sont les suivantes : qu'apporte à l'action publique dans le domaine du livre l'existence d'un établissement public autonome ? Quelles améliorations devrions-nous apporter à la proposition de loi et selon quelles modalités cette réforme devrait-elle, selon vous, être mise en oeuvre ?

Par ailleurs, les modalités d'attribution des aides étant particulièrement lourdes, avec une gouvernance associant 25 commissions réunissant plus de 300 experts pour des montants d'aide parfois très limités, la réforme envisagée par la proposition de loi ne devrait-elle pas aussi être l'occasion de simplifier cette gouvernance ?

Voilà les différents points sur lesquels nous souhaiterions vous entendre aujourd'hui.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Nous souhaiterions avant tout que vous réagissiez à la proposition de réorganisation telle qu'elle figure dans la proposition de loi « agencification » et que vous nous donniez, si cette proposition ne vous convenait pas, des éléments permettant de contrebalancer les conclusions de la commission d'enquête et éventuellement d'amender ce texte.

Mme Régine Hatchondo, présidente du Centre national du livre. - Je serai assez directe : cette proposition ne convient pas du tout au CNL, son adoption serait une erreur majeure pour la politique du livre. Nous nous étonnons d'ailleurs que seul le CNL figure dans ce texte, alors que plusieurs centres nationaux ont vocation à mener des politiques publiques sous tutelle du ministre de la culture ; mais, je ne sais pourquoi, seul le livre a été choisi...

Aujourd'hui, la filière du livre connaît une situation difficile. L'année 2026 est l'année la plus difficile que nous ayons connue, en tout cas depuis que je préside cet établissement, c'est-à-dire depuis cinq ans.

Le Centre national du livre a d'abord eu vocation à soutenir les auteurs au travers de bourses et les éditeurs via des prêts ou des subventions, et à protéger les oeuvres et le respect de celles-ci après l'extinction du droit d'auteur ; telle était sa mission originelle, en 1946, mais ces missions ne sont plus vraiment à l'ordre du jour. Par le décret de 1993, ses missions ont été élargies au soutien à la diffusion du livre, à la contribution au développement économique du secteur et à la qualité des réseaux de diffusion du livre et de la lecture, à la défense de la langue française - cette mission a ensuite été transférée à la délégation générale à la langue française et aux langues de France -, à la traduction et au rayonnement international du livre et des actions en faveur de la lecture, mission désormais dévolue à France Livre.

Ainsi, pour résumer, le Centre national du livre soutient les auteurs, les éditeurs, les librairies indépendantes et la vie littéraire, c'est-à-dire les salons, les festivals de littérature ou les maisons consacrées à la littérature et à la lecture ; depuis quatre ans, le CNL a placé sa mission de soutien à la lecture, inscrite dès l'origine dans ses statuts, au coeur de ses missions, conscient du déclin de la lecture chez toutes les générations, ce qu'a confirmé la dernière étude du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (Pisa). En effet, au-delà des enjeux économiques pour la filière, la lecture contribue au développement du langage, du vocabulaire, de l'imagination et de l'altérité. Or l'ensemble du corps professoral constate combien l'écriture et la lecture se dégradent, et ce dès le plus jeune âge.

Pourquoi le Centre national du livre nous semble-t-il être un bon dispositif ?

J'ai eu l'occasion, lors de mes expériences passées, de diriger une administration centrale du ministère de la culture - j'étais directrice générale de la création artistique - et je puis affirmer qu'aucune de nos actions ne pourrait être prise en charge par une administration centrale, structure trop lourde et trop peu agile. Si l'administration centrale est indispensable à la régulation d'un secteur, au suivi ou à la rédaction des textes législatifs, à l'exercice de la tutelle sur les établissements publics, toutes choses qu'elle fait excellemment, elle me semble en revanche incapable de réunir trois ou quatre fois par an 25 commissions - je reviendrai sur ce nombre, qui vous semble excessif - et 300 experts, de représenter un point de rencontre de l'interprofession pour examiner tous les problèmes de la filière, d'organiser des partenariats avec l'éducation nationale pour favoriser la place des auteurs au sein des écoles - nous avons conclu notre partenariat en à peine trois mois - ou encore d'organiser des résidences d'auteurs, un travail de dentellière qui exige de connaître parfaitement les oeuvres, les auteurs et le corps enseignant. Tout cela me semble incompatible avec le travail que représentent toutes les commandes de réflexion sur la régulation, le droit ou encore tel ou tel texte en cours d'examen.

Ensuite, vous soulignez l'importance de la place qu'occupe le CNL, mais cette place est inversement proportionnelle à son coût, puisque son budget représente 0,3 % du chiffre d'affaires de la filière. Le livre est la première filière d'industrie culturelle en France - son chiffre d'affaires représente deux fois celui du cinéma -, mais le budget du CNL est ridiculement bas.

Vous dites que le partage des compétences avec la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) est « flou », mais ce constat va à l'encontre des conclusions du rapport d'information sur la politique de l'État en faveur de la filière du livre de M. Hugonet, qui est tout de même très récent. Selon votre collègue sénateur, pour ce qui concerne les aides, les règlements « sont conçus pour éviter les doubles subventions entre le CNL et les Drac » (directions régionales des affaires culturelles). Pour ce qui concerne les librairies, il indique que la « répartition s'effectue le plus souvent selon la taille des projets » : lorsque le chiffre d'affaires d'une librairie est supérieur à 200 000 euros, les demandes sont gérées par les dispositifs nationaux du Centre national du livre et, lorsque ce chiffre est inférieur, elles sont gérées dans le cadre des conventions territoriales que nous avons signées avec toutes les régions, sauf l'Île-de-France et les Pays de la Loire, qui n'ont pas souhaité en signer. Il n'y a donc pas de doublon, nous ne faisons pas du tout la même chose.

Nous sommes sur le terrain, partout, via nos conventions territoriales mais aussi dans les visites de librairie, les salons de littérature, au plus près à la fois des consommateurs que sont les lecteurs et des professionnels que sont les directeurs de festival, les directeurs de librairie, les maisons d'édition et les auteurs. Cela n'a rien à voir avec ma conception du rôle d'une direction d'administration centrale.

D'ailleurs, cette situation n'est pas le fruit du hasard. En 2004, la Cour des comptes a demandé au Premier ministre et au ministre de la culture de mettre fin à la confusion qui existait alors entre le Centre national du livre et le service du livre et de la lecture. En 2007, un audit de modernisation de la gouvernance de l'inspection générale des affaires culturelles (Igac) et de l'inspection générale des finances (IGF) a rappelé la nécessité de distinguer entre l'État régulateur et stratège et le CNL, opérateur et interface avec les Drac, en lien avec la profession de l'édition. Cela a abouti à la création, en 2010, du CNL tel qu'il existe aujourd'hui, avec sa gouvernance et ses liens de tutelle très clairs avec le service du livre et de la lecture.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous soulignez que le CNL est le seul à être cité dans le rapport de la commission d'enquête et dans la proposition de loi qui est l'objet de la commission spéciale, mais ce sont ses coûts de gestion qui se sont imposés à notre attention, car ils représentent 31 % de ses dépenses totales, contre 5 % pour le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) et 14 % pour le Centre national de la musique (CNM). Rien que cela exigeait une attention particulière de notre part. En outre, contrairement à ces deux autres opérateurs, le CNL ne perçoit plus aucune taxe affectée ; vos ressources se composent donc de crédits budgétaires. Voilà deux raisons de s'intéresser à votre cas.

L'une de vos missions consiste à donner le goût de la lecture, mais, malheureusement, on constate enquête après enquête que c'est de moins en moins efficace. Il faut donc analyser la politique publique menée pour se demander si elle constitue le meilleur levier.

L'une de vos missions consiste aussi à verser des aides. Vous dites que l'État central ne pourrait pas le faire, mais la DGMIC elle-même verse à la presse des aides d'un montant bien supérieur. Si l'État peut verser de telles aides à la presse, pourquoi ne pourrait-il pas le faire dans le secteur du livre ?

Enfin, je me pose des questions sur l'organisme France Livre, qui semble destiné à promouvoir les livres à l'international. Je crois avoir compris qu'il faut payer une cotisation pour être mis en valeur, mais je n'en suis pas sûre, car on trouve très peu de choses sur cette structure, qui bénéficie du soutien - dont j'ignore la forme - du ministère de la culture et de celui des affaires étrangères.

Mme Régine Hatchondo. - France Livre est une association, sur laquelle nous n'exerçons plus de contrôle. Je vous renvoie donc pour cette question à la DGMIC et à la structure elle-même.

Pour ce qui concerne la taxe affectée au CNL, je regrette profondément qu'elle ait été supprimée. J'appelle d'ailleurs de mes voeux l'instauration d'une nouvelle taxe affectée, car cela me semble constituer un gage d'efficacité des centres nationaux.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Quelle en serait la forme ?

Mme Régine Hatchondo. - Nous avons travaillé avec une juriste et les services du ministère de la culture à la conception d'une taxe affectée reposant sur le chiffre d'affaires tiré de la vente en ligne de livres par des plateformes ne disposant pas d'un commerce physique. Cela viserait donc Amazon, qui est la plus importante, mais également Rakuten ou encore Momox.

J'en viens à vos propos sur les coûts de fonctionnement représentant quelque 30 % de notre budget. Je vous enverrai des données précises issues de notre comptabilité analytique pour appuyer mon propos, mais, dans ces 31 %, sont comptabilisées des dépenses directement liées à des opérations conduites sur le terrain. Par exemple, nous organisons trois manifestations par an : le festival des Nuits de la lecture, en janvier ; le festival Partir en livre, destiné aux adolescents ; et le Quart d'heure de lecture national, qui est une manifestation ayant vocation à inciter les citoyens à prendre conscience de l'importance de la lecture. Ces manifestations représentent un coût non négligeable, ainsi qu'une part substantielle de notre personnel. Or elles sont comptabilisées dans les frais de fonctionnement, alors qu'elles sont directement liées aux actions menées en faveur de la lecture.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Depuis quand ces manifestations existent-elles ? Nous n'avons jamais entendu parler de Partir en livre et le Quart d'heure de lecture national.

Mme Pauline Martin. - Et cela ne représente pas un coût.

Mme Régine Hatchondo. - Cela représente un coût colossal. Les Nuits de la lecture coûtent plus de 300 000 euros, Partir en livre plus de 700 000 euros et le Quart d'heure de lecture national 280 000 euros.

Mme Pauline Martin. - En quoi consistent ces dépenses ? En de la communication ?

Mme Régine Hatchondo. - Quelque 8 200 structures s'inscrivent sur le site des Nuits de la lecture pour que s'organisent des lectures de contes dans les bibliothèques, des débats dans les librairies, des visites de musée avec lectures à voix haute, etc. Ces dépenses visent à faire connaître les manifestations et à financer la communication pour toutes ces structures, qui ont besoin de matériel - programmes, marque-pages, livres - à distribuer aux groupes d'enfants.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Quelle somme représentent les dépenses pour les structures que vous avez évoquées ?

Mme Régine Hatchondo. - Les Nuits de la lecture représentent quelque 380 000 euros. Partir en livre représente également 380 000 euros, auxquels s'ajoutent 400 000 euros versés aux associations qui développent des actions sur le terrain, avec une subvention moyenne de 2 000 euros ; cela permet de toucher 350 000 enfants. Pour le Quart d'heure de lecture national, nous signons des conventions avec les entreprises - « Lire en entreprise » -, nous faisons des montages de texte pour donner envie de lire un quart d'heure. Ce sont des coûts qui permettent aux institutions, aux associations, aux bibliothèques d'avoir de la visibilité.

Ainsi, 6 500 structures participent à la manifestation Partir en livre, 8 200 aux Nuits de la lecture ; le Quart d'heure de lecture national, qui existe depuis trois ans, se décline en 2 000 évènements.

M. Olivier Lombardie, directeur général du Centre national du livre. - Nos coûts de fonctionnement s'expliquent par deux raisons.

Il y a d'abord une grande partie de dépenses opérationnelles, qui peuvent consister en des frais de communication mais qui ont un effet de levier sur l'ensemble des partenaires associés aux trois manifestations que sont les Nuits de la lecture, le Quart d'heure de lecture national et Partir en livre, cette dernière étant conduite en lien avec l'éducation nationale.

Ensuite, il y a une raison plus large : la politique publique du livre a été, curieusement, moins importante que celle des autres secteurs, alors qu'il s'agit du premier secteur culturel en France. On peut s'en féliciter, cela signifie que ce secteur n'avait pas besoin de politique publique pour vivre, mais, en ce moment, le secteur est mis à mal. Le CNL souffre donc d'être un tout petit opérateur, bien qu'il s'occupe d'un secteur très important, de 3 milliards à 4 milliards d'euros de chiffre d'affaires. Il a ainsi les mêmes coûts de fonctionnement que le CNC, mais en ne distribuant que 20 millions d'euros, alors que le CNC en distribue vingt fois plus.

Mme Régine Hatchondo. - Et alors que le CNC n'organise aucun évènement directement.

M. Olivier Lombardie. - Ainsi, l'organisation des commissions réunissant 300 professionnels bénévoles pour valider les subventions pèse relativement plus sur une structure dont le budget total n'est que de 30 millions d'euros que sur une organisation qui gère 800 millions d'euros de subventions avec un système analogue. Voilà pourquoi, en pourcentage, nous affichons un taux facialement défavorable. En revanche, en valeur absolue, surtout si l'on déduit le coût des manifestations, les frais de fonctionnement et de personnel représentent 2 millions d'euros. D'ailleurs, notre structure comptait 73 équivalents temps plein (ETP) il y a une quinzaine d'années et n'en compte plus que 63 aujourd'hui ; les efforts de productivité sont donc majeurs.

M. Pierre Barros, président. - Ces charges de fonctionnement liées à des manifestations ne consistent-elles qu'en des dépenses de communication ou s'agit-il aussi de médiation et d'action culturelle ?

Mme Régine Hatchondo. - Cela provient aussi d'achats de livres ou de dépenses liées à la présence des auteurs. En ce qui concerne Partir en livre, 1 000 auteurs se sont déplacés cette année pour animer des ateliers, par exemple de lecture publique ou d'écriture. Dans le cadre de notre politique en faveur de la lecture, nous avons un partenariat avec l'éducation nationale au travers duquel nous organisons des rencontres avec des auteurs dans les établissements du secondaire - nous en sommes à 4 400 rencontres à ce jour - et des résidences d'auteurs, quand les auteurs passent plus de temps dans l'établissement pour animer six ateliers.

Or toute la rémunération de ces auteurs est comptabilisée dans ces frais que vous appelez de fonctionnement. Nous vous enverrons un tableau précis détaillant ces frais en fonction de leur destination.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Votre budget s'élève à environ 30 millions d'euros. Là-dessus, environ 20 millions d'euros sont affectés au secteur du livre au travers de dépenses d'intervention. Où vont les 10 millions d'euros restants ?

M. Daniel Fargeot. - Le personnel représente 63 ETP pour un coût de 5,3 millions d'euros ; cela représente 85 000 euros par ETP, ce qui est considérable.

Mme Régine Hatchondo. - Cela n'est pas du tout le cas. Comme je le disais, il y a, dans la masse salariale de 5,3 millions d'euros, la rémunération des auteurs, qui ne sont pas inclus dans les 63 ETP du CNL.

M. Daniel Fargeot. - C'est pourtant le calcul auquel j'ai abouti.

Pour vos frais de fonctionnement, vos crédits s'élevaient à près de 4 millions d'euros et vous avez dépensé 4,23 millions d'euros. Les interventions représentent près de 20 millions d'euros et l'investissement 700 000 euros.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Comment des rémunérations d'auteurs, qui devraient figurer dans vos dépenses d'intervention, peuvent-elles être comptabilisées dans vos dépenses de personnel, qui ne devraient correspondre qu'à vos agents ? Comprenez que nous soyons quelque peu surpris par cette façon de procéder...

M. Pierre Barros, président. - Il semble y avoir une confusion : les montants enregistrés en frais de personnel incluent non seulement votre personnel, mais également la rémunération d'auteurs chargés d'une action culturelle sur le terrain.

Mme Régine Hatchondo. - Nous allons vous envoyer la répartition exacte de nos frais de fonctionnement issue de notre comptabilité analytique.

M. Olivier Lombardie. - Nos crédits d'intervention ne retracent que les crédits affectés aux projets retenus par les commissions. Or certains salaires ne sont pas liés aux décisions des commissions, notamment la rémunération des auteurs chargés d'une master class ou en résidence. Dans ce cas, nous prenons en charge la rémunération, car les établissements qui les accueillent ne savent pas le faire. Cela représente donc une partie de notre masse salariale, dans la ligne du secrétariat général, notamment pour les trois manifestations que nous organisons pour encourager la lecture.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Pour vous, est-ce le système le plus efficace ? Le rectorat ne pourrait-il pas établir une fiche de mission ou d'honoraires pour l'auteur ? Tout cela nous surprend par rapport à ce que nous connaissons du fonctionnement de l'État ; or nous souhaitons avant tout simplifier. Que 63 personnes soient chargées d'établir des fiches de paie pour un auteur chargé d'une master class dans l'année me semble étonnant ; des Drac, des rectorats pourraient s'en charger.

Mme Régine Hatchondo. - Vous êtes surprise, mais c'est parce que les droits d'auteur sont très compliqués à gérer et que le rectorat ne sait pas s'en charger lui-même. Demandez donc au ministre de l'éducation nationale s'il ne se réjouit pas que le CNL se substitue à lui pour établir ces fiches de paie.

En outre, cela n'occupe pas, je vous rassure, 63 ETP, cela représente 1 ETP, qui a été financé par redéploiement.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Je pensais que le droit d'auteur visait à rémunérer la production littéraire d'un auteur et qu'une master class constituait une prestation intellectuelle, pouvant être rémunérée différemment. Je ne connais sans doute rien au secteur, mais je ne comprends pas ce montage...

Mme Régine Hatchondo. - Je pense en effet que vous ne connaissez pas ce sujet. Les fiches de paie pour auteur sont très complexes, cela n'a rien à voir, par exemple, avec la rémunération des intermittents du spectacle, que les rectorats savent gérer de manière autonome.

M. Pierre Barros, président. -Cette proposition de loi couvre un champ très large et nous ne sommes évidemment pas spécialistes de chacun des domaines concernés ; nous sommes donc là pour recueillir des informations et nos questions, quelque candides qu'elles soient, me semblent légitimes. Sans doute, ce texte vise à supprimer le CNL et je comprends que cela puisse être un peu angoissant pour vous, mais il est vrai que le fonctionnement de ce secteur n'est pas simple et c'est pourquoi nous tâchons de comprendre honnêtement comment sont rémunérés les auteurs, afin d'avoir un avis éclairé. Donc, pas de méprise sur les intentions des uns et des autres.

Mme Régine Hatchondo. - Absolument, je souhaitais simplement réagir à l'affirmation selon laquelle nos 63 ETP seraient chargés d'établir des fiches de paie pour les auteurs.

M. Olivier Lombardie. - Prenons un exemple concret. Pour mettre en place le pass Culture et les résidences d'auteur dans les lycées et les collèges, la condition qui nous a été imposée était que nous établissions les fiches de paie, car ni les Drac, ni les rectorats, ni le ministère de l'éducation nationale, ni celui de la culture ne pouvaient s'en charger. Je ne sais pas où résidait au juste ce blocage technique ou technocratique, mais il ne faudrait pas que, alors que l'on nous demande d'assurer ce service, cela se retourne contre nous parce qu'il en résulterait une masse salariale trop importante !

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Il existe un service à compétence nationale chargé de la mise en oeuvre de la politique publique du pass Culture, dont vous êtes, en quelque sorte, opérateur, puisque vous établissez des fiches de paie. Pouvez-vous nous expliquer le lien qui existe entre le CNL et le service à compétence nationale pass Culture, qui est d'ailleurs devenu opérateur depuis les travaux de notre commission d'enquête ? L'un se substitue-t-il à l'autre ? Ou s'agit-il d'un transfert de crédits ?

Mme Régine Hatchondo. - Pour les rencontres d'auteurs, le schéma repose sur la plateforme du pass Culture et l'application dédiée à la généralisation de l'éducation artistique et culturelle (Adage) du ministère de l'éducation nationale : après s'être mis d'accord entre eux, l'auteur remplit une demande sur notre site et le professeur s'inscrit sur Adage. De notre côté, nous vérifions la légitimité de la demande et nous établissons la fiche de paie de l'auteur, à la suite de quoi le SCN nous rembourse le coût de l'intervention. Cela tient, je pense, au fait qu'il est compliqué pour l'éducation nationale d'établir la fiche de paie et de se faire rembourser.

M. Laurent Lafon. - Je souhaite rappeler les vrais enjeux du débat, parce que l'on ne supprime pas une structure simplement en raison de problèmes de comptabilité ou parce que l'on n'y voit pas clair dans le suivi de ses dépenses, même si ces questions sont tout à fait importantes.

Pourquoi le Centre national du livre existe-t-il et pourquoi, personnellement, y suis-je attaché ?

D'abord, ce modèle d'organisation ne concerne pas que le livre, il est assez répandu dans le secteur de la culture : deux autres structures équivalentes ont fait leurs preuves, le CNC pour le cinéma et le CNM pour la musique. Je comprends la question qui sous-tend la proposition de loi qui fait l'objet de notre commission spéciale : n'est-il pas préférable de renforcer le ministère et de mettre fin à l'éclatement de l'action publique ? Cette question est légitime, mais, si l'on veut que le ministère mène une politique globale, il faut se la poser pour les autres centres nationaux et rapatrier les missions des trois structures au sein des services, plutôt que de s'attaquer seulement au plus fragile. En effet, alors que le Centre national du cinéma et de l'image animée gère 800 millions d'euros et le Centre national de la musique 130 millions d'euros, le budget du CNL s'élève à une trentaine de millions d'euros. Aussi, plutôt que de vouloir réintégrer le CNL au sein du ministère, ne faut-il pas au contraire le renforcer par des moyens supplémentaires ? La question de la taxe affectée est centrale à cet égard, surtout si elle repose sur une contribution d'Amazon et des autres plateformes ; cela me semblerait pertinent dans une période de crise de la lecture en France.

Ensuite, pourquoi avoir institué des centres nationaux pour ces trois politiques culturelles, le cinéma, la musique et le livre ? Le Sénat s'est battu pour la création du Centre national de la musique, parce que ce secteur culturel, s'il est économiquement fort, est également complexe. Or le livre l'est encore davantage, puisque les prix sont bloqués et que les différents acteurs doivent néanmoins se partager la valeur ; pour connaître un peu ce domaine, je sais à quel point les relations entre les différents acteurs - auteurs, éditeurs, libraires - sont compliquées et je ne suis pas convaincu que le ministère pourrait gérer ces relations. Il s'agit notamment de créer des espaces où les professionnels de la filière se responsabilisent : les éditeurs doivent se sentir responsables de la situation des libraires et ces derniers de celle des éditeurs et des auteurs. C'est tout l'enjeu de ces centres nationaux.

Par conséquent, pourriez-vous nous en dire plus sur la manière dont la profession dans ses différentes composantes s'implique dans la structure du Centre national du livre et comment vous contribuez à faire en sorte que la filière fonctionne mieux ? La filière du livre fonctionnerait-elle mieux si elle était gérée par le ministère ou le fait de disposer de structures séparées est-il de nature à favoriser le dialogue entre acteurs ?

M. Yannick Jadot. - Lorsqu'un secteur économique est complexe, on crée des outils pour gérer cette complexité et l'on reproche ensuite à ces outils leur propre complexité ! Si, au nom de la simplicité, on ne veut pas d'intermittents du spectacle ni de droits d'auteur, supprimons ces statuts, mais cela ne relève pas de la responsabilité du CNL.

Par ailleurs, penchons-nous sur la situation du livre dans d'autres pays : lorsque l'on se promène chez nos voisins, on constate qu'il est extrêmement difficile d'y trouver une librairie. Pour ma part, je suis fier que nous ayons encore des librairies dans nos centres-villes et à la campagne, même si elles sont de plus en plus rares ; elles font rayonner notre culture et vivre les auteurs. Ce sont des outils précieux, qu'il faut conserver. On peut acheter tous ses livres sur Amazon, mais il n'y aura alors plus de librairies ; il ne restera qu'Amazon, avec son régime fiscal particulier. Cela me semblerait regrettable.

Ne nous trompons pas d'objectif, ne supprimons pas, sous prétexte de simplification, des outils nécessaires pour faire vivre des secteurs complexes. C'est la fierté de la France que d'avoir une belle politique du livre.

Mme Pauline Martin. - Madame Hatchondo, vous avez évoqué votre action dans les territoires ; vous avez notamment cité votre action auprès des petites communes. Je suis une élue rurale, ancienne présidente d'une communauté de communes, mais je n'ai jamais entendu parler de votre action territoriale. En quoi consiste-t-elle ? Qui paie ? Tous les salons du livre et les interventions d'auteurs que j'ai organisés avaient été pris en charge par les collectivités.

De manière plus générale, nous constatons tous le déclin de la lecture. Or votre structure existe depuis un certain temps ; que penser de l'efficacité de votre action ?

Mme Régine Hatchondo. - Je vais présenter la situation de la lecture aujourd'hui. Vous avez pris connaissance des rapports sur la lecture, notamment de ceux du Centre national du livre, consacrés l'un aux jeunes et l'autre à l'ensemble des Français. Le déclin est avéré et touche non plus seulement les jeunes, mais aussi les autres générations, notamment les parents, qui ne sont plus un modèle pour la lecture à la maison ; la lecture du soir avant le coucher des enfants disparaît. En outre, l'attention des lecteurs est totalement dispersée, puisqu'on lit en recevant ses notifications des réseaux sociaux ; 51 % des enfants déclarent interrompre en permanence leur lecture, d'où une attention fragmentée. Je développerai nos actions, mais le CNL ne résoudra pas tous les problèmes.

Je ne sais pas pourquoi vous n'avez pas entendu parler de notre action, madame la sénatrice. Nous sommes présents auprès des régions et des Drac pour le financement des librairies indépendantes ; je ne sais pas de quel territoire vous êtes élue, il n'y a peut-être pas beaucoup de librairies dans votre région. Les territoires nous connaissent généralement via le financement des librairies ou des festivals ayant un rayonnement national : Nancy, Brive, Saint-Malo... Les festivals de plus petite taille relèvent de la Drac et le CNL ne s'en mêle pas, précisément pour ne pas faire doublon.

Pourquoi la situation se tend-elle ? Parce que les librairies ne vont pas bien. Leur marge se situe habituellement entre 2 % et 3 %, elle atteint 4 % lorsque la situation est favorable. Cette marge a été rognée d'au moins 1 point depuis quelques années, en raison de l'inflation mais aussi de la hausse des prix du carburant, de la hausse des loyers en centre-ville et de la hausse du Smic, de 18,3 % en cinq ans, qui affecte directement les libraires, puisque ceux-ci sont rémunérés en moyenne 200 euros de plus que le Smic. Ces charges ont augmenté plus vite que le prix du livre, qui est, non pas bloqué, mais unique. Ce prix a certes augmenté, mais non au rythme de l'inflation. De surcroît, les volumes de ventes ont baissé. Par conséquent, la baisse des recettes conjuguée à une augmentation des charges a diminué la marge des librairies. Celles-ci sont aujourd'hui confrontées à d'importantes difficultés de trésorerie, ce qui, par un effet d'entraînement, engendre des tensions avec le secteur de l'édition, notamment à propos des remises.

Amazon, au-delà du développement de son activité, favorise en outre la concentration des ventes sur quelques oeuvres, par le biais des avis sur les ouvrages. Ainsi, en 2025, 6 des 10 meilleures ventes en France étaient des livres de la même écrivaine : Freida McFadden, autrice de La Femme de ménage. Loin de moi l'idée de juger cette oeuvre, mais c'était la première fois que cette situation se présentait. Cela fragilise la diversité éditoriale, donc les éditeurs indépendants et les librairies qui promeuvent cette diversité. Les relations se tendent terriblement entre les libraires, les diffuseurs et les éditeurs ; et la situation des auteurs se précarise, parce qu'il y a moins d'exemplaires vendus par titre.

Le Centre national du livre ne peut pas tout régler - la question des remises, notamment, relève du secret des affaires entre l'éditeur et le libraire -, mais nous organisons très fréquemment des réunions interprofessionnelles afin que la parole continue de circuler et que la profession reste solidaire. Nous avons par ailleurs lancé des groupes de travail sur la situation de la librairie dans dix ans, afin d'envisager les modifications que l'on pourrait apporter à ce commerce en vue de lui redonner des marges de manoeuvre.

En ce qui concerne l'efficacité de notre action, je vous rappelle que ce phénomène touche 800 000 élèves par tranche d'âge, de l'école primaire jusqu'au master, voire au doctorat, puisque les copies de master 1 et de master 2 se dégradent de manière vertigineuse, auxquels s'ajoutent les adultes - les parents et même les grands-parents -, qui préfèrent regarder des séries que lire. Face à cela, le CNL, avec ses 63 ETP et ses quelque 3 millions d'euros consacrés à la lecture, ne pourra pas résoudre la situation...

C'est la raison pour laquelle il me semble nécessaire de consacrer plus de moyens à la politique du livre en faveur de la lecture, qu'elle soit mise en oeuvre par le CNL ou par tout autre opérateur ; c'est une urgence absolue.

M. Olivier Lombardie. - Nous plaidons pour une campagne nationale du type « Cinq fruits et légumes par jour » ; c'est d'ailleurs le principe du Quart d'heure de lecture. Toutefois, là encore, on ne peut pas nous reprocher un manque d'efficacité alors que nos moyens sont dérisoires par rapport à l'enjeu.

Je suis arrivé au CNL en janvier dernier et j'ai encore un oeil assez frais sur cette structure. Or, pour travailler depuis trente ans dans des institutions culturelles, je puis vous affirmer que celle-ci est extrêmement efficace et souple. En outre - je remercie le président Laurent Lafon de l'avoir souligné -, le CNL est un organe de réflexion interprofessionnelle entre des mondes qui se détestent cordialement. Cette institution leur permet de dialoguer et propose au ministre de la culture des équilibres pour favoriser le dialogue et une politique culturelle aussi consensuelle que possible. D'ailleurs, c'était également la logique ayant présidé à la création du CNM : il fallait trouver le moyen d'organiser le dialogue entre professionnels pour dégager des solutions ensemble face aux difficultés.

Le livre doit devenir la première politique publique culturelle en France, parce que, malheureusement, la situation se dégrade, la lecture diminue de manière extrêmement dangereuse, elle est attaquée par les réseaux sociaux. Or le livre, c'est la culture française.

Mme Régine Hatchondo. - Jusqu'à présent, le prix unique du livre avait permis aux plaques tectoniques de cette filière de tenir le coup, dans une assez grande solidarité. Cela ne suffit plus.

Je me permets une précision : les membres de cette profession ne se détestent pas ; simplement, ils ont des objectifs contradictoires, dans le respect mutuel.

M. Olivier Lombardie. - Tout à fait, j'ai été quelque peu caricatural ; disons qu'ils ont des intérêts divergents.

M. Yannick Jadot. - Cette situation correspond en outre à notre actualité politique : ce milieu est en train de se restructurer, de se polariser politiquement. Dans ce contexte, les outils qui permettent de garantir une certaine pluralité, notamment ceux qui sont gérés par la puissance publique, me paraissent essentiels.

Mme Anne-Sophie Romagny. - D'abord, je retiens de vos propos que nous créons des agences, donc de la complexité, pour faire le lien entre des professions qui ne parviennent pas à s'entendre ; à l'heure où nous cherchons à redresser nos finances publiques, cela m'intrigue quelque peu. Il faut que chacun se remette en question pour dégager une voie commune sans que l'on doive dépenser une énergie folle et solliciter nos finances publiques. Arrêtons de compter sur l'État pour tout, tout le temps, jusques et y compris pour nous mettre d'accord entre nous.

Ensuite, je veux revenir sur votre rôle dans l'établissement des fiches de paie des auteurs. Agissez-vous comme une sorte de guichet unique du spectacle occasionnel (Guso) des auteurs ?

Avez-vous quelque action auprès des médiathèques et centres culturels publics ?

Enfin, quelles pistes d'amélioration de votre fonctionnement suggérez-vous, dans l'intérêt des finances publiques ? Êtes-vous prêts à une certaine remise en cause ? Sans doute, comme le disait Yannick Jadot, on ne peut pas créer des agences pour gérer la complexité puis leur reprocher cette complexité, mais menez-vous tout de même une réflexion sur la manière d'optimiser votre fonctionnement pour améliorer l'efficacité de la puissance publique ?

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Le CNL sera-t-il concerné par la politique foncière de l'État, notamment par l'action de la Foncière de l'État qui vient d'être créée ? Vos locaux sont situés dans un hôtel particulier du septième arrondissement de Paris ; si vous deviez payer le loyer correspondant, seriez-vous capable d'absorber cette charge nouvelle ?

Mme Régine Hatchondo. - Non, madame la sénatrice, nous ne sommes pas l'équivalent du Guso : nous rémunérons les auteurs qui interviennent dans le cadre d'une résidence d'auteur au sein des établissements scolaires et, depuis peu - nous avons recruté une personne avec ce dessein -, nous finançons également les plus de 4 500 rencontres d'auteurs que nous avons organisées en partenariat avec l'éducation nationale et le pass Culture.

Pour autant, cela ne constitue pas l'essentiel de notre activité vis-à-vis des auteurs, qui consiste en le versement de bourses accordées dans le cadre de commissions réunies trois fois par an et subdivisées en deux grandes catégories, fiction et non-fiction, avec des sous-catégories : jeunesse, bande dessinée, poésie, théâtre, sciences humaines et sociales, histoire, sciences des religions, etc. L'essentiel de la politique des auteurs réside dans ces bourses.

Quelles sont nos actions auprès des bibliothèques ? Nous ne nous occupons pas de lecture publique, qui relève du ministère de la culture, selon la répartition définie dans le décret de 2010. En revanche, ces établissements sont des partenaires naturels pour l'ensemble de nos évènements - Partir en livre, les Nuits de la lecture, le Quart d'heure de lecture national - et pour nos actions en faveur de la lecture. Ils sont parmi les premiers à se manifester et à solliciter des auteurs pour animer leurs rencontres.

Madame la rapporteure, non, nous ne paierons pas le loyer d'un hôtel particulier avec jardin situé entre la rue de Verneuil et la rue de l'université. Nous irons ailleurs, moyennant un loyer adapté à nos capacités.

Pour ce qui est de l'amélioration de notre fonctionnement, je signale que notre subvention a baissé de 22 % au cours des deux dernières années. Nous avons prélevé dans notre fonds de roulement, sans mettre en péril l'équilibre de la maison, mais nous avons également procédé à un certain nombre d'économies dans nos dépenses de fonctionnement, à hauteur de 1,2 million d'euros, notamment dans nos dépenses de communication liées aux évènements. Nous réfléchissons actuellement à d'autres pistes, la difficulté étant de réaliser des économies dans nos dépenses consacrées aux auteurs, éditeurs et libraires, à la vie littéraire et au développement de la lecture, au moment même où se fait jour sur ce marché une tension inédite.

M. Pierre Barros, président. - Merci de votre présence et de vos réponses.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Sylvain Waserman, président de l'Ademe

M. Pierre Barros, président. - Nous poursuivons nos travaux avec l'audition de M. Sylvain Waserman, président-directeur général de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), en fonction depuis juillet 2023.

Notre commission spéciale a pour objet d'étudier la proposition de loi visant à repenser l'agencification pour renforcer l'action publique, déposée par nos collègues du groupe Les Républicains, Mme Pauline Martin et M. Mathieu Darnaud. Il ne s'agit donc pas de refaire le travail de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, mais bien de faire réagir les auditionnés sur un texte qui en est le prolongement.

L'Ademe est un établissement public à caractère industriel et commercial (Épic) créé en 1990, dont le vaste domaine d'intervention s'étend de la prévention de la pollution de l'air au développement des énergies renouvelables, en passant par la lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ses effets.

L'article 11 de la proposition de loi « agencification » prévoit notamment de recentrer les missions de l'Ademe sur le seul accompagnement des acteurs économiques et de mettre fin à ses interventions auprès des collectivités territoriales. Ces dispositions nous conduisent à nous interroger sur la valeur ajoutée de l'Ademe en tant qu'opérateur de l'État et sur le périmètre pertinent de son action.

Quelle est donc, selon vous, la valeur ajoutée spécifique du statut d'opérateur de l'État dont bénéficie l'Ademe par rapport à l'administration centrale ou aux services déconcentrés ?

Parmi les différentes missions que vous exercez aujourd'hui, lesquelles vous paraissent nécessiter le maintien d'un opérateur autonome et lesquelles pourraient, à l'inverse, être directement prises en charge par les services de l'État ?

Quelle appréciation portez-vous sur l'évolution portée par l'article 11 de la proposition de loi ? Dans quelle mesure celle-ci affectera-t-elle concrètement l'activité de l'agence, notamment pour ce qui concerne les moyens financiers, les interventions et les effectifs consacrés à l'accompagnement des collectivités ?

Par ailleurs, la politique de communication de l'Ademe fait régulièrement l'objet de critiques. Elle serait parfois perçue comme insuffisamment neutre, voire militante, et sa loyauté à l'égard de ses ministères de tutelle est mise en question. Que répondez-vous à ces reproches ? Comment l'Ademe s'assure-t-elle que sa communication demeure conforme à la ligne définie par l'État ? Plus largement, comment concevez-vous l'équilibre entre l'autonomie nécessaire à un opérateur pour exercer efficacement ses missions et le respect des orientations fixées par ses tutelles ?

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Cette commission spéciale s'attache à se forger un avis sur le texte déposé par nos collègues Mme Pauline Martin et M. Mathieu Darnaud. Ce n'est cependant pas le premier texte législatif qui envisage des évolutions de la gouvernance et des missions de l'Ademe : le Gouvernement lui-même a porté le projet de loi visant à renforcer l'État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics, qui ne prenait pas exactement la même direction et qui a été, en définitive, retiré.

Nous avons tous pu constater la très forte opposition de l'Ademe au texte du Gouvernement, c'est-à-dire de sa tutelle. Le Sénat n'est donc pas le seul à s'interroger sur l'évolution de son modèle ; ses tutelles le font également. Qu'avez-vous à répondre à ces deux propositions ?

Concernant la communication, je prends ma casquette de rapporteur spécial qui contrôle l'Ademe : beaucoup de choses ont été faites, mais le résultat reste modeste et, à l'échelle de toutes les critiques, il ne répond qu'à une petite partie du problème.

Au regard de ces propositions, quelles pistes d'évolution avez-vous commencé à échafauder en interne ? Nous avons entendu ce matin, de la part d'autres opérateurs, qu'ils remplissaient des missions de paiement, que vous-même déléguez à des tiers. Quelles solutions pourriez-vous apporter ?

Qu'est-ce qui vous paraît impossible à mettre en oeuvre dans les dispositions du texte de Mme Martin ? Selon vous, quel risque cette proposition de loi ferait-elle peser sur la conduite de l'action publique, dans la mesure où, à ce stade, aucune des politiques publiques mises en oeuvre par l'Ademe n'est remise en cause ?

J'ai cru lire dans la presse que des choix allaient être opérés et que certaines actions seraient arrêtées, mais ce n'est pas l'objet de cette commission spéciale.

M. Sylvain Waserman, président-directeur général de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe). - J'aimerais utiliser mon temps de parole liminaire pour mettre « les pieds dans le plat » et vous montrer méthodiquement que l'idée selon laquelle l'Ademe serait hors de contrôle est fausse.

Peu de personnes savent que l'Ademe est soumise, dans le contrat d'objectifs et de performance (COP) que j'ai eu la chance de négocier moi-même, à des indicateurs chiffrés. Ces indicateurs factuels sont les objectifs que l'État fixe à l'Ademe. J'en rends compte à mon conseil d'administration, ma rémunération variable et celle du haut management de l'Ademe dépendent de l'atteinte d'objectifs individuels chiffrés qui découlent directement de ce COP. C'est le premier élément.

Deuxième point : l'avantage d'un opérateur comme l'Ademe tient à ce qu'il constitue un outil spécialisé, réunissant des personnes chargées d'une mission précise, fixée par la loi qui l'a créé il y a trente ans puis qui a fait évoluer ses missions et son organisation au travers d'une quarantaine de textes différents.

Je pourrais notamment citer la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite loi « 3DS », qui a joué un rôle majeur dans la territorialisation de notre activité, en faisant du préfet de région le délégué territorial de l'Ademe.

Un tel objet spécialisé présente l'avantage de se voir fixer des objectifs, mais aussi d'être inspecté. Depuis que je suis président, nous avons fait l'objet de 6 000 pages de rapports d'inspection. Ces documents, rédigés par des experts affûtés, sont précieux, ils apportent une véritable valeur ajoutée et croisent le regard de notre équipe de management.

Votre rapport de commission d'enquête contenait soixante mesures, dont vingt-neuf concernent l'Ademe directement ou indirectement. Je vous ai fait part de l'état d'avancement sur ces différents points. Vous avez parlé de la communication, mais beaucoup de mesures portent sur le pilotage et la gouvernance.

Enfin, je rappelle que l'État a la main sur la gouvernance. L'idée que nous serions hors de contrôle est incroyable ; cela signifierait que nos tutelles ne font rien, alors même qu'elles sont présentes au niveau des directions d'administration centrale, dans notre conseil d'administration et dans les réunions préparatoires, que je tiens un point formel mensuel avec leurs directeurs et que, tous les jours, nos équipes travaillent avec elles.

Aucune règle du fonds chaleur n'évolue ainsi sans être vue et pilotée, parfois à haut niveau. Des décisions importantes sur les durées d'amortissement sont même examinées non seulement avec les tutelles, mais parfois également en interministériel. Tous ces choix sont opérés en relation avec nos tutelles ; ce sont elles qui les fixent et qui contrôlent leur exécution.

Sur la communication, certains me disent, comme vous l'avez fait très franchement, que nous ferions n'importe quoi dans notre coin. J'ai tout entendu ! Je vous ai apporté les dossiers relatifs à toutes les campagnes nationales que nous avons menées à l'Ademe depuis que je suis président, avec leurs niveaux de validation.

Elles sont au nombre de douze : « Changeons d'air, changeons de mobilité », « Épargnons l'avenir », « Le chauffage au bois performant », « Les décarbonateurs de l'industrie », « Le service civique écologique », « Le numérique responsable », etc. Toutes sont validées non seulement par nos tutelles, avec qui nous les avons coconstruites, mais aussi par le Service d'information du Gouvernement (SIG), qui est la plus haute instance de validation en matière de communication.

Quand certains tentent de faire valoir que nous serions en roue libre sur des campagnes de communication, qui seraient militantes, demandons-nous pourquoi le SIG les valide. Face à ces critiques parfois peu bienveillantes entendues sur les plateaux télévisés, il faut en effet se poser la question. Si ces campagnes sont validées, c'est parce que le SIG et les communicants font leur travail.

Pour ce qui concerne les études, nous avons mis en place un système d'information, intitulé « Gecko », qui permet de tracer tous les objets de connaissance, qu'il s'agisse de nos études ou de nos avis, qui est désormais à la disposition de nos tutelles. Depuis la fin de l'année dernière, celles-ci disposent pour la première fois d'une visibilité sur toutes nos briques de connaissances, du premier au dernier jour, avec tous les détails. Nous travaillons également sur les modes d'échange permettant de faire valider les sujets que nous traitons, dans le cadre de la préfiguration d'une direction de la recherche.

Aujourd'hui, les tutelles disposent d'une vue détaillée de chaque étape de chaque élément de connaissances que nous produisons. Nous sommes conscients que nous gérons l'argent de l'État, qui est rare et précieux. Je le dis avec une grande clarté, au nom de mes équipes : cela fait partie de l'objectif du COP, et tous nos comptes sont certifiés par un commissaire aux comptes.

Nous respectons déjà la cible du nombre de mètres carrés par salarié fixée par l'État. Notre absentéisme demeure, en moyenne, inférieur à celui des secteurs public et privé. Pour ce qui concerne les salaires, une étude de l'inspection générale des finances (IGF) montre qu'ils se situent en moyenne en deçà des rémunérations équivalentes dans le secteur privé. Le coût par équivalent temps plein (ETP), qui inclut les ordinateurs, le loyer et toutes les dépenses afférentes, est stable en valeur absolue depuis cinq ans.

Quant à moi, je sais que mon rôle de président exige l'exemplarité. Je n'ai ni chauffeur ni voiture de fonction, je prends le train en deuxième classe et je transmets mes notes de frais à tous les journalistes. L'an dernier, mes nuitées d'hôtel se sont établies à 108 euros en moyenne, y compris à Paris. Je suis donc scrupuleux dans la dépense de l'argent public.

L'idée que nous serions hors de contrôle est un mythe qu'il faut confronter à la réalité des faits. Nous avons conscience de la valeur de l'argent public. Onze inspecteurs de l'IGF sont restés quatre mois à l'Ademe et n'ont trouvé aucune dépense somptuaire.

Nous pouvons encore progresser comme opérateur, et ces études nous servent à nous améliorer. Naturellement, je pilote l'ensemble avec des indicateurs et des résultats, comme je le faisais quand je dirigeais une entreprise. Pour les projets d'évolution, mille idées sont évoquées, mais la question déterminante est la suivante : quel indicateur de performance cela améliore-t-il ? Quel objectif essayons-nous d'atteindre ? Quel est le chiffrage des bénéfices en termes d'efficacité de l'action publique ?

Nous ne sommes pas parfaits et de nombreuses évolutions sont possibles. Les décisions que vous prendrez doivent cependant s'appuyer sur des dossiers et des études solides pour permettre de faire les bons choix.

En conclusion, l'essentiel est de considérer l'Ademe avec le regard d'aujourd'hui et non avec les lunettes d'il y a dix ans. Regardons l'Ademe telle qu'elle est aujourd'hui, avec ses indicateurs et sa performance, avec exigence, mais avec objectivité.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Votre propos semble s'adresser davantage à des détracteurs sur les plateaux de télévision qu'à la commission spéciale. Je n'ai pas eu l'impression d'entendre des réponses à nos questions, qui portent sur la réorganisation de l'Ademe et sur la manière de donner plus de visibilité et d'efficacité à l'action publique.

Le grand défi qui s'ouvre devant nous, et sur lequel l'Ademe aurait toute sa place, me paraît être celui de la décarbonation de notre économie, et notamment l'accompagnement des entreprises. C'est pourquoi le texte de Mme Martin opère un recentrage des actions de l'Ademe sur ce point, en retirant de ses missions tout ce qui a trait aux collectivités locales pour le réaffecter à d'autres entités publiques plus proches de ce terrain. Cela permettrait de limiter le nombre de dossiers, de faciliter les procédures d'instruction et, en somme, la vie des bénéficiaires.

C'est donc sur ces sujets que nous souhaitons vous entendre.

Par exemple, vous avez publié récemment, en lien avec l'Office français de la biodiversité (OFB), la méthodologie ACT Biodiversité. Nous pouvons légitimement nous interroger sur la raison pour laquelle l'Ademe, dont les missions originelles concernaient la maîtrise de l'énergie et la qualité de l'air, publie aujourd'hui sur la biodiversité. Telle est la question qui nous intéresse, et non de savoir si vos notes de frais sont conformes.

De nombreuses missions d'inspection ont eu lieu et nous n'avons d'ailleurs pas formulé de critique majeure sur le coût de fonctionnement de l'Ademe dans le rapport.

J'ai toujours affirmé qu'il ne fallait pas mélanger les crédits de fonctionnement de l'Ademe et ses crédits d'intervention, qui résultent de la mise en oeuvre de politiques publiques. Nous interrogions le nombre de politiques publiques confiées à l'Ademe, mais non le coût de fonctionnement nécessaire pour les mettre en oeuvre, qui n'a rien de démesuré : environ 120 millions d'euros de budget de fonctionnement pour 3 milliards d'euros de dépenses d'intervention. Comparé à d'autres exemples évoqués aujourd'hui, vous êtes ultra-performant !

Ce qui nous intéresse, c'est l'action publique vue du côté du bénéficiaire : l'entreprise, la collectivité, le particulier. Toute la communication du Gouvernement, ces derniers temps, s'est concentrée sur la décarbonation de l'économie. Beaucoup reste à faire en la matière. Souscrivez-vous à l'idée d'une Ademe devenant l'actrice chargée d'accompagner les entreprises, et, par là même, acceptez-vous d'abandonner d'autres missions qui seraient reprises par d'autres ?

M. Sylvain Waserman. - Mon propos liminaire abordait des points sous-jacents, car le débat ne saurait être serein si nous ne parvenons pas à les expliciter, notamment le fait que ce sont bien nos tutelles qui nous contrôlent et que nous ne décidons pas de faire ce que nous voulons dans notre coin.

L'apport le plus important de votre rapport de commission d'enquête est de démontrer qu'il n'existait pas de milliards cachés à l'Ademe. Certains affirment qu'il suffirait de supprimer l'Ademe pour économiser 3 milliards d'euros, votre rapport est le premier, dans le débat public, à avoir présenté clairement les choses, de façon factuelle et avec lucidité.

La décarbonation du monde économique est-elle une priorité ? Absolument. Pour rappel, la mise en oeuvre de l'accord de Paris sur le climat de 2015, en chiffres, représente 300 millions de tonnes de carbone à abattre entre 1990 et 2030. Nous avons mis vingt-cinq ans pour abattre le premier tiers et huit ans pour le deuxième. Il nous reste cinq ans pour le troisième tiers, et 48 % de l'effort concerne l'industrie et les entreprises. La décarbonation de ces secteurs constitue donc une priorité absolue.

Le levier principal est l'électrification. L'État nous a confié neuf des vingt-deux actions du plan d'électrification, avec un rôle très actif auprès des collectivités. Cette logique est décisive : tous les scénarios de décarbonation permettant d'atteindre les objectifs de l'accord de Paris en 2030 et en 2050 exigent un doublement de la part de l'électricité dans le mix énergétique français, qui atteint aujourd'hui environ 28 %. L'électrification est donc prioritaire.

Notre électricité est totalement décarbonée grâce au nucléaire et aux énergies renouvelables, augmenter sa part dans le mix énergétique est une solution sine qua non pour réussir la décarbonation.

Il est donc pertinent de nous focaliser sur le monde économique, qui représente les deux tiers de notre activité.

Comme chef d'entreprise, je présentais des matrices de risque à mes actionnaires. Une entreprise très carbonée demeure exposée aux variations incontrôlables des prix des énergies fossiles, qui peuvent anéantir des business models. Je cite souvent l'exemple donné par le président de la communauté de communes de Limbre, qui m'avait marqué. Deux entreprises de papier-carton y étaient implantées : l'une, restée au gaz et très consommatrice d'énergie, a fait faillite, laissant 150 familles sur le carreau ; l'autre était passée aux énergies renouvelables thermiques. La décarbonation de l'entreprise est donc bien une priorité.

Quel est notre rôle vis-à-vis des collectivités ?

Concernant le fonds chaleur et les réseaux de chaleur, nous opérons pour le compte de l'État les aides qui permettent leur développement. C'est un domaine où celles-ci sont indispensables, car elles rendent les énergies renouvelables thermiques compétitives par rapport au gaz. Les règles du jeu, comme le prix de référence du gaz ou le montant des aides, sont bien sûr validées avec les tutelles et au conseil d'administration. Nous assumons ce rôle auprès des collectivités dans les délégations de services publics depuis dix ans. Quelqu'un d'autre pourrait-il le faire ? Tous les modèles sont possibles, mais lequel serait le plus efficace ?

J'ai, par exemple, bien à l'esprit les sources de désoptimisation liées à la séparation entre la géothermie de surface et la géothermie profonde. Elles requièrent toutes deux des ingénieurs spécialisés. Pour autant, elles concernent à la fois les entreprises et les collectivités.

J'ai pu le constater sur le site de Safran en Île-de-France, dédié à la géothermie profonde pour l'entreprise, mais également à Montrouge, où la collectivité a décidé d'alimenter son réseau. La France compte ainsi une soixantaine de sites de géothermie profonde, dont une quarantaine en Île-de-France. Nos experts en géothermie profonde traitent ainsi à la fois le cas de Safran et celui de Montrouge.

Si nous séparons les activités, il ne fait aucun doute que cela entraînera une désoptimisation. Il existe peut-être d'autres sources d'optimisation, je ne le nie pas, et de nombreux modèles sont possibles ; je repère cependant déjà les sources de désoptimisation sur des sujets techniques et technologiques, que ce soit pour la géothermie profonde ou pour le fonds chaleur.

La difficulté de ce dernier fonds réside dans le pilotage des objectifs de l'État. Quand celui-ci me fixe un objectif d'efficacité carbone de l'euro investi, on ne l'atteint pas en claquant des doigts, mais en appliquant des règles, comme pour les durées d'amortissement. La brique de connaissances sur ces sujets est donc mutualisée entre les parties travaillant avec les entreprises et celles qui traitent des collectivités.

Peut-elle être séparée et dupliquée ? Oui, nous pourrions recruter quelques ingénieurs supplémentaires en géothermie profonde et de surface. Nous pourrions dédoubler ces compétences, voire les scinder, mais cela constituerait évidemment une désoptimisation.

Pour ma part, je souhaite être force de proposition et j'estime que de nombreux éléments méritent d'être examinés, par exemple l'industrialisation des processus, comme pour la géothermie de surface.

Le Gouvernement a fixé comme priorité le développement de la géothermie profonde et de surface, il s'agit d'un outil important dans le mix énergétique et dans la programmation pluriannuelle de l'énergie. Pour les atteindre, un essor de la géothermie de surface est nécessaire. Celle-ci présente une vertu énorme : elle permet de produire du chaud en hiver et du rafraîchissement en été. C'est donc parfait pour un Ehpad, un établissement de santé ou un bureau. Pour une maison individuelle, l'équation se complique évidemment, sauf s'il s'agit d'une très grande maison. Nous abordons ce sujet avec la profession, puisque celui-ci relève d'une double logique de décarbonation et d'adaptation.

Nous travaillons sur des processus optimisés pour répandre et diffuser les solutions le plus vite possible. La montée en puissance du fonds vert en offre un exemple. Notre tutelle nous interrogeait sur les sujets d'adaptation auxquels celui-ci pourrait être affecté. Une petite équipe resserrée d'expertise de deuxième niveau, couplée à des logiques de premier niveau dans les départements, pourrait très bien fonctionner.

Je rappelle que la loi dite « 3DS » donne aux régions la possibilité de prendre par délégation la gestion d'une partie du fonds chaleur. Les mêmes règles fixées par l'État s'appliquent, mais cette délégation leur permet d'aller au plus proche du terrain. Nous ne sommes présents que dans vingt-sept villes de France, elles peuvent aller un cran plus loin pour gérer des solutions. Telles sont, selon moi, les perspectives : les processus industriels peuvent être transférés au plus proche du terrain avec une expertise centralisée, pour ne pas créer de doublons.

Regardez ce qui a été fait avec le réseau Élus pour agir, lancé par les deux ministres, M. Christophe Béchu et Mme Agnès Pannier-Runacher. Aujourd'hui, 6 900 élus nous ont rejoints, car ce réseau leur fournit des clés de décryptage, des outils pratiques et numériques partagés par des experts, une valeur ajoutée précieuse.

Je voudrais finir sur ACT Biodiversité. Madame la rapporteure, lorsque nous avons créé ACT, j'étais encore en entreprise. Il s'agit d'une méthodologie destinée à accompagner spécifiquement les entreprises dans leur décarbonation ; elle a connu un essor considérable le jour où la Banque de France a décidé d'en faire l'élément sous-jacent de ses indicateurs climat.

L'OFB nous a proposé de développer un module sur le modèle ACT, pour les entreprises qui le souhaitent, en s'appuyant sur l'outil et les réseaux que nous avions créés. Nous ne nous sommes donc pas mêlés de biodiversité, domaine sur lequel nous ne disposons d'aucune compétence en interne. En revanche, nous avons répondu favorablement, car la méthode ACT a très bien fonctionné.

Nous avons donc ajouté un module grâce à l'expertise de l'OFB, sans le développer nous-mêmes ni recruter de personnel. Nous avons simplement capitalisé, à mon sens de façon intelligente, sur une démarche et une méthodologie communes avec un autre opérateur de l'État pour ajouter une brique sur la biodiversité à un outil que nous avions créé.

La méthode ACT Biodiversité offre l'exemple parfait de la non-redondance, puisque nous n'avons recruté personne sur ce sujet, et de la coopération entre opérateurs, car nous capitalisons sur des outils méthodologiques communs. Plutôt que chacun dispose de son propre instrument, nous ajoutons une brique à une base existante. L'avantage est que, animant cette communauté d'entreprises, nous pouvons leur proposer ce complément, qui connaît ainsi un essor plus rapide que s'il avait été créé en partant de zéro.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Il s'agit peut-être simplement d'une erreur de communication. J'entends que la mise en oeuvre est efficace et pertinente ; vous en avez fait une démonstration brillante, mais la dernière étape, le fait de vouloir mettre en avant le logo de l'Ademe à côté de celui de l'OFB, entretient cette petite musique. Si le ministère ou la DGE avait communiqué, puisqu'il s'agit d'un outil destiné aux entreprises, personne n'y aurait trouvé à redire.

M. Sylvain Waserman. - Ce que nous faisons de longue date avec les entreprises n'est pas un scoop. J'entends votre remarque, mais nous n'avons, à mon sens, commis aucune erreur de communication à ce sujet. À ma connaissance, ACT Adaptation, par exemple, relève du plan national d'adaptation au changement climatique (Pnacc). Ce n'est donc pas nous qui l'avons porté ainsi.

L'autre exemple est le guide Demain mon territoire, que nous avons réalisé à destination des nouveaux élus pour leur proposer des logiques de réflexion sur tous les sujets de transition écologique propres à leur territoire. Nous l'avions élaboré il y a six ans et nous l'avons mis à jour. Il a été validé par les tutelles, jusqu'à Matignon. Cet outil, conçu avec l'OFB qui a pris en charge la partie biodiversité, a été diffusé à la demande de mon conseil d'administration. Ces coopérations me paraissent saines.

M. Hervé Reynaud. - Nous pouvons repartir des travaux de la commission d'enquête, car un certain nombre de points y avaient été soulevés.

Lors de votre audition, vous aviez notamment admis des zones de recoupement avec d'autres opérateurs, le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) et l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT). Un engagement avait été pris sur la tenue de comités exécutifs communs avec ces entités. J'avais également retenu que la ministre allait conduire des revues de mission pour parvenir à une optimisation de la démarche.

Nous recherchons l'efficacité des moyens mis en oeuvre par l'État. Je souscris à ce qui vient d'être dit : nous ne siégeons pas pour juger de l'exemplarité de tel ou tel, mais pour jauger notre capacité à gagner en efficacité.

M. Yannick Jadot. - Après l'été que nous avons subi, notre interrogation sur l'efficacité de la dépense publique dans la lutte contre le dérèglement climatique revêt une actualité nouvelle. Considérer encore qu'une partie du travail, y compris scientifique, relève de l'action militante s'appelle du climato-scepticisme.

Vous avez été auditionné dans le cadre d'une autre commission d'enquête, sur TotalEnergies. Nous étions quelques-uns à demeurer dubitatifs sur le fait que l'Ademe verse de l'argent à cette entreprise pour certains de ses projets en matière d'énergies renouvelables. Avec 22 milliards de profit, nous considérions que celle-ci était en mesure d'accomplir la tâche seule. Vous nous aviez répondu que votre analyse restait impartiale dès lors qu'un euro investi participait à la décarbonation.

Ma question est la suivante : quand nous avons discuté du fonds vert, nous étions collectivement convaincus de la nécessité d'apporter de l'ingénierie aux collectivités territoriales. Il ne suffit pas de leur donner de l'argent ; dans beaucoup de communes, et particulièrement dans les plus petites d'entre elles, savoir comment créer une cour oasis, rénover une école ou se lancer dans la géothermie est hors de propos pour beaucoup d'élus qui ne disposent ni du temps ni de la compétence nécessaires. À ce titre, les représentants des collectivités territoriales se disent satisfaits du soutien que vous leur apportez.

Pouvez-vous préciser la responsabilité et la compétence des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal), et celles de l'Ademe dans cette logique de décentralisation et de soutien aux collectivités ?

Mme Anne-Sophie Romagny. - N'ayant pas été membre de la commission d'enquête, je m'attache, comme mes collègues, à l'efficacité.

L'IGF relevait en 2023 que l'Ademe proposait à elle seule 115 dispositifs d'aide dans un paysage déjà touffu, avec Bpifrance, les chambres de commerce et d'industrie (CCI), les chambres de métiers et de l'artisanat (CMA), et que l'offre était jugée particulièrement peu lisible pour les TPE et les PME. L'Ademe contribue-t-elle aujourd'hui à une forme de complexification de l'action publique, avec plus d'une centaine de dispositifs d'aide ?

Nous observons aussi parfois des lenteurs, voire des blocages, lors de l'instruction de certains dossiers sur nos territoires. Toujours avec ce même souci d'efficacité, quel mécanisme mettez-vous en place pour l'éviter ?

Concernant les enjeux territoriaux, l'Ademe considère-t-elle que son rôle consiste seulement à financer les meilleurs projets, ou également à permettre aux territoires les moins dotés en ingénierie d'en faire émerger ? Comment mesure-t-elle l'impact territorial de ses dispositifs ? Une petite commune rurale qui dispose de peu d'ingénierie administrative a-t-elle réellement les mêmes chances d'accéder à vos financements qu'une grande collectivité ou qu'une métropole ? Si tel n'est pas le cas, que faudrait-il changer ? Les maires sont en effet noyés sous les dispositifs de la région, de l'État, de l'Ademe ; il faut réussir à les aider à y voir clair, car ils font face à une situation très complexe.

Enfin, une dernière question, un peu provocatrice. Si demain l'Ademe n'existait plus, ce n'est pas l'objectif, mais permettez-moi de pousser la réflexion à l'extrême, quelles sont précisément les missions que l'État devrait absolument conserver sous cette forme et quelles sont celles qui pourraient être réinternalisées, transférées à d'autres opérateurs ou directement confiées aux collectivités ?

Mme Pauline Martin. - Monsieur le président, c'est la deuxième fois pour ceux qui étaient membres de la commission d'enquête que nous vous auditionnons dans le cadre de nos interrogations sur la place et les missions des agences de l'État. Je formulerai un constat avec un peu d'humour : vous avez l'art de ne jamais répondre aux questions, ou très peu.

J'en ai toutefois une qui est très précise. Le projet de loi dit « État local » a, certes, été retiré de l'ordre du jour, mais soulevait tout de même le débat sur les missions de l'Ademe. Il existe donc bien un questionnement. Pouvez-vous nous indiquez aujourd'hui ce que vous analysez, dans les politiques de l'Ademe, comme étant perfectible et les points sur lesquels nous pourrions discuter ?

M. Michaël Weber. - Vous avez dit, monsieur le président, vouloir « mettre un peu les pieds dans le plat », ce qui est une bonne chose, car nous savons tous de quoi il s'agit.

D'une part, sous prétexte d'une recherche constante d'efficacité publique, nous cherchons d'un côté à éviter les doublons ; d'autre part, nous voulons que l'argent investi serve l'efficacité recherchée ; enfin, des dispositifs sont aussi jugés insuffisamment connus, ou grevés de freins administratifs.

Par conséquent, certains préconisent plus de communication, pour que nous sachions de quoi nous parlons, et d'autres en veulent moins, car cela coûte trop cher. Nous atteignons un peu la limite de l'exercice !

Pour continuer à « mettre les pieds dans le plat », que devrions-nous faire aujourd'hui, selon vous, pour être vraiment à la fois disruptifs et efficaces ?

Comment régler cette question de la connaissance et de la visibilité de cette ingénierie de territoire, qui est absolument nécessaire ?

Certains sont habitués à utiliser ces outils, comme les grosses collectivités, mais les maires que nous rencontrons au quotidien les jugent éloignés et estiment qu'ils nécessitent une meilleure connaissance.

M. Daniel Fargeot. - Je vais résumer les questions qui viennent de vous être posées, puisque nous suivons tous, peu ou prou, le même raisonnement.

L'Ademe ne serait-elle pas devenue progressivement une administration de la transition écologique à part entière, au risque de multiplier les doublons avec les ministères, les collectivités, Bpifrance et d'autres partenaires ?

L'État vous transférerait-il des missions afin de ne pas les inscrire dans son propre budget ?

Mme Catherine Belrhiti. - Je souhaite savoir si le recentrage proposé sur l'accompagnement des acteurs économiques permettrait réellement de gagner en efficacité, ou s'il risque de réduire la capacité de l'Ademe à accompagner les collectivités dans leurs projets de transition écologique. Nous ne parvenons pas à obtenir de réponse précise sur ce point.

M. Sylvain Waserman. - Je vais essayer d'être très précis. Madame la rapporteure, ACT Biodiversité a été annoncé par le ministère le 22 mai, à l'occasion du colloque Entreprise et biodiversité. Il y a d'abord eu un communiqué de presse du ministre à cette date. Nous n'avons donc commis aucune faute de communication : nous nous sommes inscrits dans la lignée de la communication de l'État, ce qui est normal.

Concernant le comité exécutif commun, oui, nous l'avons mis en place avec le Cerema. Cela a notamment permis d'instaurer une règle du jeu : une seule méthodologie par opérateur sur la sphère État. C'est une vision que j'ai portée avec le directeur du Cerema de l'époque, M. Pascal Berteaud, et avec son successeur. Nous avons fait le premier pas en abandonnant notre méthodologie sur la nature en ville au profit de la leur, qui s'appelle Sésame ; ils ont fait le deuxième en abandonnant leur méthodologie sur l'adaptation et en adoptant la nôtre, car nos experts communs l'ont jugée meilleure.

Aujourd'hui, je vous mets au défi de trouver encore des méthodologies concurrentes : nous rationalisons tout, y compris sur les îlots de chaleur. Il a pu exister des zones de recouvrement et il existe encore, bien sûr, des expertises communes. L'Ademe n'est ainsi heureusement pas seule à disposer d'ingénieurs travaillant à la décarbonation. Nous faisons le ménage, et les comités exécutifs communs ont cette vertu de permettre de trancher à haut niveau pour que les équipes, ensuite, mettent en oeuvre les décisions.

Monsieur le sénateur Jadot, sur nos relations avec Total Énergies, la règle du jeu est simple : nous raisonnons en efficacité carbone de l'euro investi. Nous ne regardons ni l'effort fiscal de la collectivité ni le profit de l'entreprise ; telle est l'orientation qui nous est fixée. Nous ne portons pas de jugement de valeur sur les entreprises : nous sommes 600 ingénieurs, nous accomplissons un travail d'ingénieur et de juriste, et nous examinons l'efficacité ; ensuite, l'État tranche.

J'ai vu à plusieurs reprises se répandre une idée fausse selon laquelle beaucoup d'argent transiterait par l'Ademe, comme si nous étions une boîte aux lettres.

Je souhaite rappeler ce qui se passe quand l'État décide d'allouer 1 milliard d'euros pour décarboner les industries : nous travaillons avec la direction générale des entreprises (DGE) ou le secrétariat général pour l'investissement (SGPI) sur le cahier des charges, que l'État valide ensuite. Après cela, nous opérons l'appel à projets et nous classons les dossiers selon nos critères factuels et d'ingénierie. L'État décide, mais c'est bien nous qui opérons la mise en oeuvre contractuellement. C'est moi qui signe les contrats.

Je suis mandataire social : c'est donc moi qui m'engage et qui dois assurer la sécurité juridique des dispositifs engagés. Les appels à projets sont très souvent attaqués par quelqu'un qui a perdu ; nous l'avons été deux fois sur tous les milliards d'euros que nous avons gérés pour le compte de l'État, et nous avons gagné.

Cette sécurité juridique très importante réside aussi dans nos outils méthodologiques. Madame le rapporteur, vous avez passé trois heures à l'Ademe dans le cadre de vos travaux de contrôle conduit au nom de la commission des finances en 2026 sur le soutien de l'État à la filière automobile. Lorsque nous avons travaillé sur les méthodologies d'intégration du poids carbone des véhicules dans le bonus automobile, les Coréens sont venus une journée entière pour déceler une éventuelle faiblesse méthodologique et nous attaquer devant l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Ils se demandaient s'il s'agissait de discrimination. Or notre dispositif résiste, car nous menons un travail sérieux d'ingénierie et de juristes.

Pour répondre concernant la Dreal, celle-ci est évidemment pilote des activités, notamment dans le domaine régalien. Pour les autorisations ou les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), il est logique que l'État prescrive, vérifie et contrôle. Notre rôle est tout autre. Si un chef d'entreprise ne veut pas nous voir, il n'y est pas obligé. Nous accompagnons les chefs d'entreprise ou les collectivités qui font le choix de monter un projet. Lorsque l'État nous confie des moyens financiers pour cela, nous le faisons en suivant les règles du jeu que j'ai évoquées.

Il s'agit donc de deux rôles différents, même si nous travaillons main dans la main sur de nombreux sujets.

Prenons l'exemple des sites et sols pollués. Quand une entreprise fait faillite, elle peut laisser, par exemple, une cuve de brome ou de cyanure. Le préfet me transfère alors la responsabilité pénale de la situation. Mes équipes interviennent, mais la Dreal contrôle et valide. Nous ne pouvons évidemment pas mélanger le rôle de pilotage et de maîtrise d'ouvrage avec le contrôle. Nous entretenons donc un dialogue très proche sur ce type de sujets au quotidien.

D'ailleurs, à la suite du retrait du projet de loi « État local », j'ai proposé à la ministre de mener une action très ciblée avec les Dreal pour repartir d'un diagnostic approfondi sur les zones de recoupement, s'il y en a, et surtout sur les optimisations possibles.

Je vous donne un exemple : les préfets de département sont des acteurs essentiels. Quand j'ai pris mon poste, j'ai été choqué, en tant qu'ancien président de communauté de communes, qu'un préfet puisse découvrir, en discutant avec un président d'intercommunalité, que l'Ademe, donc l'État, travaillait avec cette collectivité.

Tout cela est réglé depuis juin 2024 : tous les trois mois, nous envoyons à l'ensemble des préfets de département le portefeuille des projets sur lesquels nous travaillons, ce qui leur donne un droit de regard et un droit de veto effectif sur les dossiers, en fonction des contentieux en cours ou des priorités qu'ils identifient. Nous ne nous sommes jamais opposés à une décision d'un préfet concernant ce pilotage. Parfois, je lui écris moi-même en lui présentant les éléments à ma connaissance et en lui demandant de décider.

La loi dite « 3DS » nous a beaucoup apporté en faisant du préfet de région notre délégué territorial ; nous pourrions étendre ce modèle. Ainsi, je ne comprends pas que nous ne disposions pas d'une interface commune permettant au préfet de département de visualiser d'un simple clic l'ensemble de ce qui se passe sur son territoire concernant toute la sphère État. Je l'ai proposé dans le cadre d'une mission en cours.

Concernant les offres pour les PME-TPE, lors de mon tour de France, la CPME était présente à toutes les réunions. Mme Olivia Grégoire, alors ministre chargée des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat et du tourisme, considérait alors que nous allions dans le mur en raison du trop grand nombre de dispositifs. Nous avons donc travaillé avec la DGE, sous sa direction. Ainsi, lorsqu'un boulanger possédant un four à gaz souhaite passer à un four électrique, il a besoin d'une offre spécifique. Si nous ne conservons plus que trois offres globales, ce petit boulanger ne trouvera pas de solution ciblée sur son besoin. Nous avons défini des profils en concevant une quinzaine de questions. S'il est boulanger, nous pouvons lui proposer l'offre correspondante ; s'il est fleuriste, une autre. Si sa flotte de véhicules est vieillissante et qu'il se trouve à Strasbourg, où il y a quatre stations de bioGNV, nous mettons en avant l'offre adaptée. Ce ciblage a donc été cité spontanément à trois reprises, ce qui est rare pour des outils de ce type.

Vous avez raison, il s'agit d'un sujet essentiel. La réponse ne réside pas dans l'illusion de passer de trente et une à deux offres, car le petit boulanger n'y trouverait pas son compte, mais bien dans la capacité à proposer la bonne offre.

À l'heure de l'intelligence artificielle, le maire ou la PME qui se demande qui peut l'aider pour la décarbonation de son four doit obtenir une réponse. Nous menons actuellement un exercice concernant les collectivités avec l'ANCT : nous soumettons les cent questions types que se pose un maire et nous observons comment réagit l'IA. L'efficacité que nous recherchons est la bonne réponse aux besoins de la collectivité ou du chef d'entreprise.

Pour répondre précisément à votre allusion à la lenteur et aux blocages, vous faites sans doute référence au dossier Cristal Union, qui porte, pour l'Ademe, sur quelques dizaines de millions d'euros. Je n'entrerai pas dans le détail d'un dossier d'entreprise en public, mais celle-ci a choisi de redéposer son dossier, car la première version présentait des points bloquants. Il ne s'agit donc pas de lenteur ; il faut simplement garantir que l'argent de l'État est bien utilisé, encore plus s'agissant de 20 millions d'euros.

Concernant l'impact territorial, vous avez raison. Aujourd'hui, un tiers des projets se situent dans de petites collectivités, ce qui est essentiel en termes d'ingénierie. Nous nous appuyons beaucoup sur les régions et sur les contrats chaleur renouvelable territoriaux (CCRT), qui relèvent des syndicats départementaux.

Qu'est-ce qui est perfectible ? Beaucoup d'éléments. Nous nous nourrissons beaucoup des propositions que nous recevons. Je vous invite à les lire quand nous en formulons une, car ces rapports recèlent une matière première et une richesse dont nous nous inspirons.

Les meilleurs modèles conjuguent un pilotage centralisé et un rôle territorial décentralisé ou déconcentré. La clé est l'assistance à maîtrise d'ouvrage. Quand j'étais président de communauté de communes et que j'ai élaboré mon plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi), si je n'avais pas reçu l'aide du département pour piloter mon bureau d'études privé, je n'aurais pas réussi. Cela m'a permis d'éviter beaucoup d'écueils. L'assistance à maîtrise d'ouvrage pour les collectivités est essentielle. Il ne s'agit pas de faire le travail à la place d'un bureau d'études, mais de positionner le Cerema ou nous-mêmes, par exemple sur des projets d'électrification, comme tiers de confiance.

Il ne me semble pas sain de scinder, d'un côté, les entreprises et, de l'autre, les collectivités et je demande qu'une inspection soit menée sur ce sujet. Commanditez des travaux en profondeur et je démontrerai la désoptimisation qu'une telle scission pourrait engendrer, même si elle peut donner lieu à d'autres optimisations dans la sphère de l'État. Le travail consistant à examiner les choses en profondeur en y consacrant du temps est irremplaçable.

Concernant les freins administratifs et l'exigence d'efficacité territoriale, jugez-nous sur notre performance et nos résultats. Observons les axes d'amélioration et les points où l'efficacité de l'État peut être renforcée. L'Ademe est un opérateur, une forme d'action de l'État parmi mille autres possibles. Rien n'est impossible, tout peut être fait différemment. Nous pourrions très bien imaginer un monde sans opérateurs.

La seule question valable est la suivante : est-ce plus efficace ? Jugez-nous sur les résultats et formulons les propositions d'évolution sur le fondement de l'efficacité de l'action publique, c'est cela que je demande.

Concernant les administrations et les doublons, je ne partage pas ce point de vue. Bien sûr, des expertises peuvent être communes. Prenons l'exemple du réseau de chaleur pour les collectivités. Y a-t-il un maire en France qui se demande s'il doit aller voir l'ANCT, le Cerema ou l'Ademe ? Je n'ai jamais vu un maire errer en se demandant qui gère les réseaux de chaleur ou le fonds chaleur. Les rôles sont précis, et il est essentiel de maintenir cette visibilité.

L'essentiel est le travail avec les collectivités. La loi dite « 3DS » a donné aux régions la possibilité de prendre une partie du sujet en délégation. Les équipes ont ensuite travaillé ensemble et ont conclu que le meilleur moyen de garantir l'absence de doublons était un guichet unique, car il permet une flexibilité sur les aides aux entreprises ou aux collectivités.

Nous nous adaptons aux collectivités. Certaines régions ne veulent pas de fonds délégués, d'autres si. Parfois, des syndicats départementaux proposent de jouer ce rôle, parfois non. La clé en la matière est de s'adapter au modèle territorial. La transition écologique se passera sur les territoires, c'est cela qui fera la différence et cela doit être l'alpha et l'oméga des organisations nouvelles que nous pouvons imaginer.

Dès que nous atteignons une maturité technologique, comme sur la géothermie de surface, nous basculons vers un modèle territorial. Sur les 800 millions d'euros du fonds chaleur, 150 millions sont déjà gérés par les territoires, dans le cadre de la loi dite « 3DS » avec les régions ou via les contrats de relance et de transition écologique (CRTE). Ce modèle est pertinent pour les solutions industrialisées et reproductibles, telles que la géothermie de surface, les petits réseaux de chaleur ou les solutions pour les bâtiments, car l'expertise requise peut être normalisée.

En revanche, nous commettrions une erreur en scindant l'ingénierie centrale sur ces sujets. La puissance de l'opérateur réside aujourd'hui dans sa présence territoriale.

Toute évolution doit donc passer par plus de territorialisation, mais de façon orchestrée et étudiée, en visant un objectif précis et quantifié d'optimisation de l'organisation de l'État.

M. Pierre Barros, président. - Merci, monsieur le président, de ce nouveau passage devant le Sénat.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Olivier Thibault, directeur général de l'Office français de la biodiversité

M. Pierre Barros, président. - Monsieur le directeur général, mes chers collègues, nous poursuivons nos travaux en entendant M. Olivier Thibault, directeur général de l'Office français de la biodiversité (OFB).

Les travaux préparatoires de notre commission spéciale ont pour objet d'étudier la proposition de loi visant à repenser l'agencification pour renforcer l'action publique déposée par nos collègues du groupe Les Républicains Pauline Martin et Mathieu Darnaud. Il ne s'agit donc pas de rejouer la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, mais d'étudier ensemble l'objet de ce texte, qui doit en être le prolongement, et de recueillir vos réactions.

L'OFB est une agence que l'on peut qualifier de jeune. Introduite dans notre paysage institutionnel le 1^er janvier 2020, elle est issue de la fusion de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et de l'Agence française pour la biodiversité, qui résultait elle-même de la fusion de quatre établissements en 2017. Les missions de cet établissement étant connues de tous, il ne me paraît pas nécessaire de vous les présenter.

L'article 18 de la proposition de loi « agencification » prévoit de transférer à l'OFB des missions actuellement exercées par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL). Cette disposition nous conduit naturellement à nous interroger sur la pertinence d'une telle intégration et sur la capacité de l'OFB à reprendre des missions qui relèvent aujourd'hui d'un établissement doté d'une identité et de prérogatives particulières.

Quelle appréciation portez-vous sur le principe d'une intégration du Conservatoire du littoral au sein de l'OFB ? Dans quelle mesure ce rapprochement vous paraît-il être de nature à renforcer l'efficacité de l'action publique en matière de protection du littoral et, plus largement, de la biodiversité ?

Cette question se pose notamment au regard de la spécificité des missions exercées par le Conservatoire du littoral, dont l'action repose largement sur une stratégie foncière et patrimoniale de long terme.

Lors de votre audition par la commission d'enquête, le 25 mars 2025, vous souligniez, monsieur le directeur général, que les missions d'opérateur foncier exercées par le Conservatoire étaient, pour partie, étrangères aux activités de l'Office.

Dans quelle mesure ces missions se distinguent-elles des métiers et prérogatives actuellement exercés par l'OFB ? L'OFB dispose-t-il aujourd'hui des compétences et des moyens nécessaires pour assurer ces missions dans des conditions comparables à celles du Conservatoire ?

Enfin, l'OFB intervient déjà sur des espaces qui relèvent du champ territorial d'intervention du Conservatoire du littoral et travaille parfois avec les mêmes collectivités, gestionnaires et partenaires. À défaut d'une intégration du Conservatoire au sein de l'OFB, quelles synergies entre les deux établissements vous semblent souhaitables pour renforcer l'efficacité de l'action publique ?

Ce sont les principaux sujets sur lesquels nous souhaiterions vous entendre aujourd'hui, mais sentez-vous libre de revenir sur tout élément qui vous semblerait utile pour éclairer les travaux de notre commission spéciale.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'objet de cette audition est en effet bien de revenir sur la proposition de loi déposée par nos collègues Mme Martin et M. Darnaud. Nous aimerions entendre votre position sur la disposition relative à l'OFB : vous paraît-elle, ou non, réalisable, et pour quelles raisons ? Quel en serait l'impact sur la mise en oeuvre des politiques publiques ?

Nous vous interrogerons par la suite sur certaines pistes plus récemment évoquées par les ministres ou d'autres acteurs quant à l'évolution des missions de l'OFB - je pense en particulier à sa mission de police.

M. Olivier Thibault, directeur général de l'Office français de la biodiversité. - L'article 18 de la proposition de loi a pour objet la fusion de l'OFB et du Conservatoire du littoral.

Monsieur le président, vous l'avez rappelé : l'OFB est un établissement très jeune, puisqu'il entre dans sa sixième année. Bien qu'il s'appuie sur de longues traditions, étant donné qu'il est issu d'établissements créés après la Seconde Guerre mondiale, un peu de stabilité et de lisibilité dans son organisation seraient les bienvenues ! Beaucoup des problématiques auxquelles nous sommes quotidiennement confrontés nous renvoient à la nécessité d'une plus grande compréhension, par le public, de nos missions et d'une meilleure intégration dans les territoires.

L'OFB est un établissement fortement territorialisé : nous sommes présents au travers de 230 implantations, réparties dans l'ensemble des départements, afin d'exercer nos missions au plus proche du terrain.

Vous me demandez si la fusion est possible. Tout est possible ! L'organisation de l'État est un choix politique qui mérite d'être discuté. Cette fusion serait-elle une bonne chose ? La réponse se décline à plusieurs niveaux. Le calendrier, en particulier, n'est sans doute pas idéal. Les grandes réorganisations de l'État sont plus faciles à mener en début qu'en fin de mandat présidentiel. Il n'est pas simple, pour les équipes, de procéder à de grands changements sans savoir ce qu'il en sera six mois plus tard.

L'OFB et le Conservatoire du littoral sont très complémentaires. Le Conservatoire est un opérateur foncier : sa mission est d'acheter des terrains et de les mettre en gestion, ce que ne fait pas l'OFB.

Par ailleurs, nous travaillons très bien avec le Conservatoire. Nous sommes même gestionnaires de certains de ses sites. Pour autant, cela ne signifie pas que nous pourrions en gérer la totalité, comme vous l'aviez suggéré lors d'une précédente audition, madame le rapporteur. En effet, seuls onze des 843 sites relèvent de notre gestion. Le reste revient plutôt aux collectivités, car la force du Conservatoire est précisément de travailler avec ces acteurs, au sein des territoires. Revenir sur ce principe serait une grande perte, tant pour l'État que pour les collectivités.

Je souhaite revenir sur les missions de l'OFB. Notre établissement public, qui compte environ 3 000 agents, en exerce trois.

La première est la mesure de l'état de l'environnement et de son évolution. Nous l'avons constaté cet été : il est bien utile de savoir quels cours d'eau sont asséchés, en l'absence de stations hydrologiques, ou de connaître l'évolution de leur température et son impact sur la reproduction des poissons. Nous avons également été fortement sollicités pour étudier les conséquences des incendies sur la faune et la flore, par exemple pour statuer sur l'ouverture ou non de la chasse. Sur ces questions opérationnelles fortement ancrées dans les territoires, il est important que l'État dispose d'une expertise technique. Cette mission de connaissance lui permet de prendre des décisions, comme des arrêtés de restriction relatifs à la sécheresse, d'interdiction d'accès à des zones sensibles ou d'utilisation de la ressource en eau. Cette mission s'exerce partout dans le territoire, et pas seulement dans les zones protégées.

La deuxième mission est relative à l'accompagnement. Face à la réalité du changement climatique, les services écosystémiques - et donc l'homme, dans son milieu actuel - sont en danger. Nous devons apprendre à nous adapter. Pour cela, l'OFB met en place une série d'outils, de guides, de références, de centres de ressources - j'ai par exemple à l'esprit les Atlas de la biodiversité communale, le programme Entreprises engagées pour la nature, les aires éducatives ou l'Observatoire de l'éolien en mer - pour donner à chacun les clés pour anticiper et moins subir le changement climatique. La gestion du temps long est particulièrement difficile. Or nous devons nous interroger sur l'impact des choix que nous faisons aujourd'hui. Nous essayons donc de fournir des outils de compréhension pour que les meilleures décisions soient prises.

Enfin, l'OFB exerce une troisième mission, puisque nous exerçons un rôle de police de l'environnement dans les territoires. Cette mission est très sensible et a été fortement contestée ces dernières années. L'attaque récurrente des policiers de l'environnement révèle en réalité une remise en cause de la réglementation environnementale. L'OFB a donc choisi de travailler sur l'explication des enjeux de cette réglementation. Lorsque ceux-ci sont compris, il est bien plus simple d'en assumer la mise en oeuvre. Dans le cas des arrêtés relatifs à la sécheresse, lorsque les citoyens comprennent que le non-respect du partage de l'eau risque d'entraîner la fermeture de stations balnéaires ou d'usines ou des coupures d'eau au robinet, ils acceptent bien plus facilement le contrôle. Ce travail d'explication est donc important. Lors du colloque sur la police de l'environnement que nous avons organisé au Sénat l'an dernier, nous avons constaté que la demande en la matière était forte.

Dans le cadre de l'exercice de ces trois missions - connaissance, accompagnement, police -, nous ne sommes pas gestionnaires de grands sites et nous ne réalisons pas d'acquisitions foncières.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Nous entendons bien la justification de l'organisation actuelle. Cependant, aujourd'hui, existe-t-il une cause technique qui s'opposerait à ce que l'OFB accueille un département chargé de la politique d'acquisition foncière - et donc à la mise en oeuvre de l'article 18 de la proposition de loi « agencification » ?

J'ai bien compris que les conseils de rivage du Conservatoire du littoral ont une dimension locale très forte qui ne correspond pas à l'échelle de l'OFB. Par ailleurs, vous pourriez juger qu'une telle organisation aboutirait à un établissement de trop grande ampleur, et qu'il serait impossible de dupliquer le modèle du conseil de gestion des parcs naturels marins aux 840 sites du Conservatoire. Pour autant, il faut noter que les effectifs du Conservatoire du littoral sont largement inférieurs à ceux de l'OFB.

M. Olivier Thibault. - Techniquement, la fusion est faisable. Cependant, il faut en mesurer les avantages et les inconvénients. Vous avez évoqué l'enjeu relatif à la gouvernance. La force du Conservatoire du littoral, actuellement, est son ancrage au sein des territoires et son lien étroit avec les collectivités locales. Certes, les effectifs de cet établissement sont relativement réduits - aux alentours de 170 agents -, mais plus de 1 000 personnes participent, pilotées par les collectivités territoriales chargées de la gestion des sites, à la mise en oeuvre de ses missions. L'effet de levier est donc immense.

Quoiqu'il advienne, le lien avec les collectivités doit être préservé.

Le Conservatoire compte neuf conseils de rivage. Ceux-ci pourraient être intégrés à l'OFB. Cependant, les élus feraient sans doute très vite valoir qu'une telle organisation éloignerait les territoires des instances de décision. Le directeur du Conservatoire est présent au sein du conseil de rivage ; mais il ne pourrait pas participer, en sus, aux instances des huit parcs marins, voire à d'autres structures encore. Ainsi, la proximité entre les territoires et le plus haut échelon de décision de l'établissement en serait réduite. Bien entendu, cela reste faisable : cela relève d'un choix politique.

L'OFB a déjà accueilli en son sein des cultures, des manières de travailler et des histoires différentes dans des temps très courts. Ce n'est pas simple.

J'en appelais plus tôt à la lisibilité et à la stabilité. Quinze ans après la fusion des directions départementales de l'équipement (DDE) et des directions départementales de l'agriculture (DDA), nous en parlons encore ! De telles décisions ont des conséquences importantes sur la manière de travailler des agents et sur le sens donné à leur mission.

L'OFB a travaillé sur sa raison d'être et sur sa présence dans les territoires. D'autres métiers peuvent être intégrés à l'établissement, certes. Un jour, on reproche aux établissements de grande taille d'être impossibles à piloter ; le lendemain, on estime qu'ils ne sont pas assez gros. Il s'agit de trouver le juste milieu.

Pour ma part, j'estime qu'il faut prendre le temps nécessaire pour faire les choses correctement, et que nous avons besoin d'une certaine stabilité.

Mme Pauline Martin. - Nous avons entendu que vous étiez opposé à la fusion avec le Conservatoire du littoral. Cependant, vous avez compris l'état d'esprit de notre commission spéciale : nous recherchons l'optimisation, pas nécessairement financière, des services de l'État et de leur lisibilité sur les territoires.

Selon vous, que pourrions-nous faire pour améliorer les choses ?

M. Michaël Weber. - Nous sommes bien conscients de la difficulté de l'exercice, car nous avons déjà assisté à ce débat : d'une part, l'OFB est accusé d'exercer ses pouvoirs de police avec trop de zèle, d'autre part, il ne serait pas assez présent ou identifié sur les territoires - sans que l'on puisse renforcer sa communication, car cela coûterait trop cher...

Si l'on se penche sur l'histoire récente de l'Office, on peut considérer que l'outil remplit sa mission ; aussi, on peut se demander pourquoi ne pas y intégrer le Conservatoire du littoral.

Cependant, monsieur le directeur général, il est une inquiétude que vous n'avez pas évoquée, et que personne n'ose formuler : régulièrement, à l'occasion du projet de loi de finances, notamment, certains proposent de réduire les crédits de l'OFB. Le principal risque d'une telle fusion ne serait-il pas de doter l'OFB de nouvelles compétences tout en diminuant son budget ?

M. Olivier Thibault. - Concernant mes recommandations en matière d'optimisation, je veux avant tout souligner que nos agents ont besoin de règles du jeu claires, qui manquent aujourd'hui.

La question de la police de l'environnement revient de manière récurrente. Durant les trois années de polémique sur ce sujet, il ne nous a pas une seule fois été reproché d'aller plus loin que la réglementation : c'est le fait que nous appliquions la réglementation qui était contesté.

Notre réglementation environnementale est dense et complexe parce que nous y avons intégré des adaptations au cas par cas. Le corpus est donc compliqué : beaucoup n'y comprennent rien, et finissent par remettre en cause la réglementation en tant que telle lorsque l'inspecteur de l'environnement se rend sur le terrain pour faire appliquer les décisions du préfet dans le cadre de la mission interservices de l'eau et de la nature (Misen). Il s'agit d'une véritable difficulté pour l'OFB, dont les agents ont été formés à appliquer le droit.

Une marge de progrès réside donc là : il nous faut une réglementation lisible et des règles claires, assumées par tous.

Cet été, nous avons mené beaucoup de contrôles sur les arrêtés relatifs à la sécheresse. Nous avons constaté peu d'infractions. Les préfets ont beaucoup travaillé sur les exemptions nécessaires. Lorsque la règle est claire, tout fonctionne. Clarifier ces règles, quitte à les rendre moins exigeantes, mais correctement appliquées, servirait autant aux contrôleurs qu'aux contrôlés.

Mme Catherine Belrhiti. - En Moselle, des arrêtés ont interdit l'arrosage, mais lorsque la survie du maraîcher et notre alimentation sont remises en cause, il me semble que des efforts doivent être faits !

M. Olivier Thibault. - Nous travaillons pour mieux expliquer la raison des contrôles. Dès qu'il y a une coupure d'eau au robinet, plus personne ne s'oppose à ce que l'on en fasse, mais tant que l'eau coule, on a le sentiment que la ressource est infinie.

M. Yannick Jadot. - Vous avez raison : le règlement des conflits d'usage est souvent difficile, en particulier ceux qui découlent de la loi sur l'eau. Celle-ci définit une hiérarchie dans les usages, que certains essaient aujourd'hui de redéfinir. Nous l'avons constaté à l'occasion du récent débat sur le projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles.

Vous avez évoqué la question de la gouvernance. Pour ma part, je suis tout à fait convaincu que, bien qu'elle puisse entraîner un surcoût budgétaire, la concertation avec les élus locaux et leur pleine adhésion aux décisions représente en réalité une source extraordinaire d'économie d'argent public et de crédibilité de la politique publique - puisque les décisions prises sont réellement mises en oeuvre.

En matière de concertation, quelles sont les marges de manoeuvre au niveau de l'OFB pour y participer davantage ? Votre établissement est souvent victime du débat public, et ne bénéficie d'ailleurs pas d'un soutien à la hauteur de la part de vos autorités de tutelle.

M. Olivier Thibault. - Le débat doit être territorialisé, car les problématiques liées à l'eau, par exemple, dépendent des bassins versants et de la configuration du territoire.

Vous avez souligné que la hiérarchie des usages est aujourd'hui souvent remise en cause. Pour ma part, je m'étonne toujours de la tendance à simplifier le débat à l'extrême, quitte à le caricaturer : il faut être pour l'agriculture ou pour l'environnement, pour la chasse ou pour la protection des animaux, pour l'économie ou pour la faune et la flore... On essaie quotidiennement d'enfermer l'OFB dans ce débat.

À l'occasion de la Rencontre des entrepreneurs de France du Mouvement des entreprises de France (Medef), j'ai pourtant constaté que de nombreuses entreprises ont parfaitement compris combien l'accès à l'eau relève, certes, d'une question d'environnement, mais aussi de souveraineté, de sécurité, de continuité d'activité : aucune entreprise ne peut fonctionner sans eau ! Pour autant, les fausses bonnes idées sont parfois bien ancrées ; on continue ainsi à croire que curer les cours d'eau résoudra les problèmes d'inondation, alors que c'est faux.

Par ailleurs, nous devons nous interroger sur la manière de gérer le moyen et le long terme. Tel était l'objet de la mission d'information sur l'adaptation de l'aménagement des territoires au changement climatique de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale : le Sénat va d'ailleurs examiner prochainement la proposition de loi qui en est issue. Nous voudrions tous disposer de solutions immédiatement mobilisables ; cependant, pour résoudre le problème, outre des mesures d'urgence, nous avons besoin de repenser l'aménagement du territoire.

Ces décisions se prennent dans les territoires et au niveau local. Quand une collectivité travaille sur son schéma de cohérence territoriale (Scot) ou sur son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et qu'elle réfléchit à l'aménagement du territoire, sur le temps long, cela fonctionne bien.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Au-delà des propositions formulées par Mme Martin, plusieurs pistes d'évolution de la proposition de loi ont émergé dans le débat public. Certaines d'entre elles ont-elles retenu votre attention ?

Le statu quo ne pourra perdurer longtemps. Les opérateurs doivent eux aussi proposer des évolutions de leur modèle. D'ailleurs, si tout se passait très bien, il n'y aurait pas de revendications et l'organisation de ces structures ne ferait jamais débat.

Notre but n'est pas de faire le procès des politiques publiques ni de savoir si nous devrions consacrer plus ou moins d'argent à la protection de la biodiversité ou au cycle de l'eau. Nous souhaitons seulement savoir comment conduire ces politiques publiques.

L'établissement que vous dirigez est lui-même le fruit d'une très longue histoire de fusions. Ce modèle vous semble-t-il gérable ? Vous paraît-il déjà trop gros ? Certaines fusions auraient-elles dû être évitées ? À l'inverse, des organismes avec lesquels vous travaillez régulièrement pourraient-ils avoir leur place au sein de l'OFB ?

M. Pierre Barros, président. - L'OFB, l'ONF (Office national des forêts) ou d'autres agences qui ont pourtant une histoire très ancienne sont aujourd'hui fortement chahutés. Leur légitimité est remise en question.

Lorsqu'un préfet ou un gendarme se déplace sur le terrain, personne ne remet en cause sa légitimité, mais quand il s'agit d'un agent de l'OFB ou de l'ONF, qui réalise pourtant un travail de service public, encadré par une tutelle, c'est le cas !

Il ne s'agit pas de remettre en cause la qualité du travail accompli sur le terrain ni l'expertise technique des agents : cette remise en question de leur légitimité représente un frein au déploiement des politiques publiques qui leur sont confiées.

Ce constat ne concerne pas seulement l'OFB ; d'autres structures sont également confrontées à ce problème.

M. Olivier Thibault. - Je veux revenir sur la légitimité des opérateurs. J'ai travaillé dans des services départementaux, dans des directions de l'administration centrale, dans des cabinets et au sein d'opérateurs publics. Ma conviction est la suivante : les opérateurs publics peuvent se révéler forts, agiles et réactifs, dès lors que leurs missions sont clairement définies et que la structure est bien pilotée.

Un inspecteur de l'environnement est-il plus ou moins légitime qu'un gendarme ? Nous avons beaucoup réfléchi à cette question. En réalité, c'est la règle, davantage que le contrôleur, qui est remise en question. De nombreux élus considèrent ainsi que le droit de l'environnement ne se situe pas au même niveau que le droit « dur », celui dont relève la sécurité publique, par exemple.

Par ailleurs, sachez que les gendarmes se font tout autant chahuter que nos agents dans leurs missions. Récemment, dans les Hautes-Alpes, les gendarmes et les agents de l'OFB ont conjointement réalisé une perquisition dans le cadre d'un braconnage d'ampleur du loup. Lorsque les agriculteurs ont déversé du fumier pour témoigner leur mécontentement, les gendarmes n'ont pas été plus épargnés que nos agents.

Aujourd'hui, les actions de contrôle menées par nos inspecteurs de l'environnement relèvent d'une décision du préfet, qui est le délégué territorial de l'OFB pour la police administrative et qui définit et valide toutes les actions de l'Office en la matière. C'est lui qui organise la mission interservices de l'eau et de la nature (Misen) et le plan de contrôle et qui établit la feuille de route de nos agents. Plus nous anticiperons et plus la règle sera claire dans le temps, mieux les citoyens sauront s'adapter. C'est d'ailleurs ce que réclame le monde économique, bien plus qu'une évolution de la réglementation. C'est sur ce point que nous devons travailler.

Pour améliorer notre structure, de véritables choix politiques d'organisation de l'État devront être faits. La question sera sur la table dans le débat des six mois à venir. Je ne prendrai pas parti.

Pour l'OFB, il est essentiel de sortir du fantasme selon lequel l'Homme serait indépendant de son environnement et de la nature. Nous faisons partie d'un écosystème que nous devons prendre en compte. S'il n'y a pas d'eau sur un territoire, il est inutile de chercher à y cultiver du maïs ou à y implanter une entreprise fortement consommatrice de cette ressource. Cela paraît évident, mais cela se produit pourtant.

En outre, en matière de gouvernance locale, il faut accompagner les acteurs dans les territoires pour les aider à faire les choses différemment. Dans le domaine agricole, cela revient à agir sur les filières. Ces évolutions sont difficiles, mais si nous ne nous y attelons pas, nous conduirons les agriculteurs dans le mur. N'opposons donc pas l'environnement et l'économie.

Par ailleurs, nous souffrons d'un problème de vocabulaire. Les agents de l'OFB nomment très précisément les choses, évoquent régulièrement la faune et la flore, quand le grand public fait parfois référence à « de beaux paysages », appelant à « retrouver le territoire d'il y a cinquante ans », qu'ils opposent frontalement à l'environnement. En réalité, tout est lié. La manière dont nous parlons des concepts que nous prônons doit donc évoluer.

Enfin, les missions des opérateurs doivent rester lisibles. Pour beaucoup, l'OFB s'occupe des animaux et des fleurs, alors que nous nous intéressons aux écosystèmes.

M. Pierre Barros, président. - Monsieur le directeur général, je vous remercie pour vos réponses et votre contribution à nos travaux.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 16 h 10.