Débat sur le crédit à la consommation et le surendettement
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle un débat sur le crédit à la consommation et le surendettement.
M. David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois. - Je me réjouis d'intervenir à cette tribune pour la quatrième fois dans le cadre d'un rapport présenté par la commission sénatoriale de contrôle de l'application des lois.
La loi du 1er juillet 2010, dite loi Lagarde, portait sur le crédit à la consommation et le surendettement -qui touche nombre de nos concitoyens. La commission pour le contrôle de l'application des lois a publié un excellent rapport, signé par Mme Escoffier et Mme Dini, sur cet important sujet. Seule Mme Dini présentera ce rapport, Mme Escoffier ayant été nommée au Gouvernement il y a six mois.
Ma commission s'efforce toujours de confier ses rapports à un binôme majorité-opposition. C'est une méthode qui a fait ses preuves, en diversifiant les analyses et en enrichissant le contrôle.
Sur beaucoup de sujets, les faits parlent d'eux-mêmes. Le surendettement, c'est d'abord une détresse que le législateur de 2010 a tenté de prévenir et guérir. Y sommes-nous parvenus ? En partie seulement. La réforme ambitieuse de 2010 reste à compléter, selon nos deux rapporteures, et doit être mieux mise en oeuvre. Position partagée par les associations, qui débouche sur des propositions de réformes. J'y souscris, car notre évaluation doit déboucher sur un meilleur rendement législatif. Mieux contrôler pour mieux légiférer, tel est notre credo. Mme Dini détaillera les vingt recommandations du rapport, qui rejoignent sur certains points des positions du Gouvernement, notamment sur le crédit renouvelable qui doit être mieux encadré. Nous aurons préparé le terrain pour les futures avancées, en apportant notre contribution aux commissions permanentes qui seront saisies des prochaines réformes. Tel est l'esprit de notre commission : c'est un progrès dans nos méthodes parlementaires.
Mme Muguette Dini, rapporteure de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois. - Mme Escoffier et moi-même avons procédé à une évaluation de la loi dite Lagarde. Nous avons auditionné vingt personnes et effectué quatre déplacements, à Lyon, à Lille, à Strasbourg et en Seine-Saint-Denis.
Trois constats : le premier concerne la mise en application de la loi : 31 mesures d'application ont été prises, quatre autres, secondaires, restent à prendre. Avec un taux de publication de 90 %, cette situation témoigne de la maîtrise de la mise en application de la loi par le Gouvernement, d'autant qu'il a largement consulté les acteurs concernés. Les textes d'application ont été publiés en trois étapes, depuis la promulgation de la loi jusqu'au printemps 2011.
Deuxième constat : les avancées ont été importantes. La loi Lagarde a encadré le crédit à la consommation, via l'encadrement des publicités, la refonte des contrats, l'information des vendeurs, l'informatisation lors de la souscription des crédits, la vérification de la solvabilité de l'emprunteur.
Figure désormais obligatoirement sur les contrats la formule : « Un crédit vous engage et doit être remboursé. Vérifiez vos capacités de remboursement avant de vous engager ». Les termes de crédit revolving ou permanent, de « réserve d'argent » ont été proscrits, au profit du terme de crédit renouvelable. La durée maximale de remboursement est de 36 mois pour les montants inférieurs à 3 000 euros, de 60 mois au-delà.
Les contrats doivent être plus lisibles. Les cadeaux et offres promotionnelles associés au crédit ont été limités à 80 euros. La formation des responsables de ventes, des vendeurs de crédit et des vendeurs en magasin a été renforcée.
L'informatisation du traitement de la vie du crédit est particulièrement importante pour un crédit renouvelable, d'autant qu'elle s'applique, selon la loi, au stock des crédits en cours, d'où un important chantier pour les établissements de crédit.
Pour mieux responsabiliser les acteurs, la loi du 1er juillet 2010 a introduit la vérification de la solvabilité de l'emprunteur, qui passe par la consultation obligatoire du fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP) et par l'établissement d'une fiche de dialogue pour évaluer sa situation. Pour un crédit de plus de 1 000 euros, des pièces justificatives sont exigées.
Le surendettement a changé de nature : d'actif, dû à l'excès de crédits, il est devenu, depuis dix ans, passif et touche les particuliers aux ressources trop faibles pour faire face aux charges de la vie courante. Le premier objectif de la loi Lagarde était d'accélérer le traitement des dossiers, afin d'éviter que la dette augmente durant leur examen. Avec la crise, le nombre de dossiers a progressé de 6 % entre 2010 et 2011, pour un total de 232 000 dossiers, auxquels il convient d'ajouter les procédures en cours, soit un total de 746 000 dossiers ; 5 % des ménages payant l'impôt sur le revenu. La loi a imposé aux commissions de surendettement, dont le secrétariat est assuré par la Banque de France et la présidence par le préfet ou son représentant, un délai d'examen de trois mois de la recevabilité des dossiers, contre six mois auparavant. La dette peut être rééchelonnée ou les intérêts effacés sans procédure judiciaire.
La loi Lagarde a voulu mieux protéger le débiteur : suspension des mesures d'exécution, rétablissement du droit aux aides personnalisées au logement (APL), réduction à cinq ans de la durée maximale d'inscription au FICP. Le budget « vie courante » est harmonisé et fixé à 700 euros en moyenne, hors logement, impôts, frais de garde, de scolarité et pension alimentaire, tout en permettant de tenir compte des spécificités géographiques.
En dépit de ses avancées, la loi Lagarde doit être améliorée. L'encadrement du crédit reste inachevé. La publicité passive que constitue le démarchage commercial n'est pas assez encadrée. Nous proposons de l'interdire pour le crédit renouvelable, et de prohiber les lots promotionnels liés à l'entrée dans le crédit. Les cartes « confuses », à la fois carte de fidélité et de paiement, sont également dangereuses. Elles demeurent la principale porte d'entrée dans le crédit. Il faut les interdire en découplant cartes de fidélité et cartes de paiement.
La commission doit être la même pour un crédit renouvelable ou amortissable. Nous proposons d'interdire toute rémunération du vendeur en fonction du type de crédit. Jusqu'à présent, seuls les revenus étaient examinés et non les charges. C'est pourquoi nous proposons de rendre obligatoire la présentation des trois derniers relevés de compte. Le regroupement de crédits allonge les durées de remboursement jusqu'à dix ans ; il convient de limiter la durée de ces opérations. Les découverts bancaires progressent au fur et à mesure que diminue l'utilisation des crédits renouvelables. Nous proposons d'allonger à cinq ans la durée du comité de suivi de la réforme de l'usure et d'élargir sa compétence aux découverts bancaires.
La loi Lagarde a amélioré et accéléré le déroulement du traitement des situations de surendettement. Nous recommandons que le total des créances figurant dans l'état définitif du passif comprenne les intérêts échus entre la décision de recevabilité et la date d'arrêt du passif. Il faut éviter que les sommes inscrites dans le passif génèrent des intérêts.
Le délai d'un an est trop court quand plusieurs recours judiciaires ont été lancés. Nous préconisons d'allonger à 18 mois la durée maximale de suspension des mesures d'exécution et de fixer un délai précis pour la négociation du plan conventionnel. Attention à la limitation à cinq ans de l'inscription au FICP, qui peut inciter à conclure de nouveaux crédits...
La présence de représentants du conseil général et de la caisse d'allocations familiales (CAF) à la commission en surendettement apporterait de l'humanité à la procédure. Jusqu'à présent, les surendettés n'ont aucun contact avec la commission, à l'exception de l'employé de la Banque de France qui reçoit le dossier. Une expulsion du logement alors que le débiteur pouvait payer ajoute à la détresse. Il est essentiel de permettre au juge d'autoriser le débiteur à payer ses dettes de loyer ou les charges d'acquisition de son logement, afin qu'il soit maintenu dans son logement. Il faut un accompagnement social obligatoire en cas de nouveau dépôt de dossier de surendettement -ce qui n'est pas rare, loin s'en faut. Le « redépôt » signale une forme d'échec : il doit comporter un suivi personnalisé. Il faut prévoir un module d'éducation à la gestion d'un budget familial.
Sur le terrain, nous avons entendu beaucoup de choses, souvent contradictoires, sur la création du fichier positif. Il n'apportera qu'une partie des informations nécessaires sur la situation de l'emprunteur. Il poursuit un objectif de prévention et pourrait faciliter l'accès au crédit des personnes qui en sont exclues, salariés en CDD ou jeunes.
Le fichier proposé est assez maximaliste. Nous proposons d'en limiter l'ampleur en ne recensant que les crédits actifs, avec des encours restant dus supérieurs à 200 euros, qui ne conserverait les données que quelques mois.
Ma position personnelle a évolué : je suis moins favorable à ce fichier positif que je ne l'étais. Il n'est pas la solution miracle. Le problème du coût et de la protection des données personnelles sont à prendre en compte.
Si la loi du 1er juillet 2010 a amélioré la protection du consommateur, elle n'est pas allée au fond des choses. Avec Mme Escoffier, nous avions envisagé une proposition de loi pour la compléter. Sa nomination au Gouvernement m'a conduite à la déposer seule, avec son accord. J'espère, monsieur le ministre, que nous pourrons y travailler ensemble, pour mieux protéger et responsabiliser les emprunteurs et leurs interlocuteurs.
Mme Escoffier étant entrée au Gouvernement, je l'ai fait seule. J'espère que nous pourrons améliorer ces situations difficiles.
Mme Aline Archimbaud . - Merci à nos collègues pour leur rapport précis et utile. Les avancées de la loi Lagarde sont réelles. En juin 2012, le nombre de ménages surendettés était de 757 000, pour un endettement moyen de 37 500 euros, sachant que 82,3 % de ce surendettement correspond à des dettes financières.
La Banque de France est engagée dans un projet de restructuration qui met en danger son traitement des dossiers de surendettement et donc la cohésion sociale. La création des plates-formes régionales marque un premier désengagement territorial : un portail internet va se substituer à l'accueil individuel en Seine-Saint-Denis. C'est inadapté : la proximité des interlocuteurs est indispensable, monsieur le ministre, quand il s'agit de gens en grande précarité, déjà malmenés par la vie.
Les crédits à la consommation sont les principaux éléments qui expliquent le surendettement, notamment les crédits renouvelables : ils sont présents dans 88 % des dossiers de surendettement. Ces crédits sont théoriquement accordés pour financer l'achat de biens durables, 31 % de ménages en détiennent un. Certains magasins de distributeurs proposent aussi des crédits renouvelables, à des taux d'intérêt souvent plus élevés qu'une banque : 97 % des crédits renouvelables proposés par les établissements spécialisés ont un taux supérieur à 16 %, la proportion n'étant que de 58 % pour les prêts bancaires.
La loi Lagarde devait encadrer le crédit sans entraver la consommation. Qu'il faille aller plus loin, je n'en prendrai qu'un exemple. Ceux qui possèdent une carte Visa reçoivent une « lzicarte » lors du renouvellement de leur carte, leurs conseillers bancaires n'hésitant pas à leur mentir en disant que c'est obligatoire. Avec cette carte, il faut presser sur le bouton « crédit » ou « comptant » du terminal de paiement. On voit comment beaucoup appuient sur le mauvais bouton et s'engagent sans l'avoir voulu dans un crédit renouvelable
Il est urgent d'encadrer le démarchage, de découpler les cartes de crédit et de fidélité. On ne peut admettre que des organismes financiers s'enrichissent en piégeant nos concitoyens. Nous proposons de limiter le montant des prêts, de mieux les encadrer. Une enquête menée dans le Maine-et-Loire montre que dans 57 % des cas, la fiche récapitulative n'existe pas. Les contrats, compliqués à plaisir, doivent être simplifiés. (Applaudissements)
M. Alain Fouché . - La précédente majorité avait voté la loi Lagarde qui devait mettre fin aux abus et aux excès des crédits à la consommation.
La majorité avait voulu protéger les consommateurs sans décourager le crédit à la consommation, qui est un outil utile pour les petits et les gros achats, sachant que la consommation soutient la croissance. Dans la vente par correspondance, 40 % du chiffre d'affaires sont liés au crédit à la consommation -un secteur qui emploie 20 000 personnes dans le Nord. Deux voitures sur trois sont achetées de cette manière.
Encadrer n'est pas interdire. La loi Lagarde peut se résumer ainsi : moins d'excès, plus d'accès. Il fallait recentrer le crédit renouvelable sur les petits crédits, mettre fin aux excès de la publicité, éviter que le consommateur ne tombe dans le crédit à son insu. Nous voulions protéger les consommateurs en transférant les responsabilités aux prêteurs. Les établissements de crédit ont modifié leurs pratiques et le rapport de forces a été rééquilibré pour éviter les excès. Le consommateur peut désormais avoir le choix entre crédit renouvelable et achat comptant.
Cette réforme a conduit les prêteurs à changer leurs pratiques, la loi leur ayant transféré de nouvelles responsabilités. Les emprunteurs sont loin de tous maîtriser la portée de leurs engagements dans un crédit à la consommation. Les principales avancées de la loi Lagarde sont encore mal connues. Les études de solvabilité ne sont pas systématiquement réalisées alors qu'elles sont obligatoires. Les consommateurs ne savent pas qu'au-delà de 1 000 euros une offre alternative doit leur être faite sur le lieu de vente. Il faudrait donc s'interroger sur les supports de communication et les moments opportuns pour informer les consommateurs.
La création d'un registre national, dit fichier positif, est souhaitable afin de prévenir le surendettement actif. L'excès de crédit est directement responsable de 20 % du surendettement ; les accidents de la vie ne conduisent au surendettement que dans la mesure où une surconsommation de crédit a servi à compenser momentanément la perte de revenus. En limitant le surendettement actif, un registre national des crédits réduirait à la fois le nombre de dossiers de surendettement et le montant moyen des dettes dans chacun. En France, l'endettement moyen des surendettés est de 38 200 euros contre 28 200 euros en Allemagne, qui dispose d'un fichier privé, et de 15 000 euros en Belgique qui dispose d'un fichier public.
La loi Lagarde répondait à l'urgence économique et sociale. Son application a recomposé le paysage du crédit à la consommation. Cependant, il aurait fallu aller plus loin dans la protection du consommateur en encadrant mieux le démarchage commercial et en interdisant les cartes confuses, à la fois cartes de paiement et de fidélité. (Applaudissements)
M. Gérard Le Cam . - Le 14 novembre, des millions de personnes descendaient dans la rue partout en Europe pour manifester contre l'austérité. Le rapport Gallois, comme naguère le rapport Attali, propose de relever la croissance par l'offre et non par la demande, ce qui laisse peu d'espoir pour les mois à venir. Les prix de l'énergie ne cessent d'augmenter. L'étude du Secours catholique montre que de plus en plus de ménages doivent faire face à des impayés : d'abord le loyer, puis le gaz et l'électricité... Le rapport souligne la hausse du nombre de dossiers de surendettement. La Cour des comptes note que le surendettement est surtout actif et qu'il est largement dû aux crédits renouvelables. La loi est insuffisante, Mme Dini le reconnaît à demi-mot. Dans l'exposé des motifs d'une proposition de loi centriste déposée à l'Assemblée nationale, on lit que réglementer la publicité et garantir l'information restent des mesures très insuffisantes. Nous sommes très heureux que certaines de nos propositions, rejetées hier, soient désormais jugées intéressantes. Je pense à l'avancement de la date de l'arrêté du passif au moment de la décision de recevabilité dans le cadre des procédures de redressement, ou à l'interdiction des cartes confuses. Les cartes de crédit adossées permettent de ne pas vérifier la solvabilité des emprunteurs. Il faut y mettre un terme. L'UFC-Que choisir fait apparaître que, dans 85 % des cas, aucune demande n'est faite sur la solvabilité des emprunteurs pour des crédits renouvelables.
Nous avons proposé d'améliorer l'information des citoyens en cas de surendettement et de modifier le calcul du taux d'usure. Nous avions également défendu l'interdiction du démarchage pour un crédit renouvelable et l'interdiction de toute rémunération du vendeur en fonction des modalités de paiement. Je pourrais aussi dénoncer le fait que le crédit sur internet se développe sans contrôle ; les sites de simulations de crédit aboutissent à des sites offrant des crédits renouvelables.
On ne saurait trop insister sur l'importance pour une telle loi des services d'accompagnement, d'information et de contrôle. Dans son rapport spécial pour la mission « économie », Mme Didier remarquait l'an dernier que la DGCCRF est face à un effet de ciseau entre l'extension de ses missions et la fonte de ses effectifs. En 2011, deux enquêtes ont été menées par cette direction sur les crédits à la consommation et les assurances emprunteur. Pour 2012, trois enquêtes nationales sont programmées, notamment sur les crédits renouvelables. La Banque de France devrait être plus présente dans le suivi des surendettés, mais le plan Noyer met en péril cette mission. En Bretagne, la situation est particulièrement grave, la présence sur tout le territoire doit être renforcée et les moyens de la DGCCRF doivent être abondés.
Mme Odette Herviaux. - Très bien !
présidence de M. Jean-Pierre Raffarin,vice-président
Mme Françoise Laborde . - Le surendettement des ménages est un fléau, dont les causes et les effets ont évolué. La loi Lagarde a constitué une avancée sur un chemin qui reste encore long. Je salue le travail de Mmes Dini et Escoffier qui met en évidence la pertinence de la loi de 2010, tout en appelant d'autres réformes.
En Midi-Pyrénées, l'augmentation du nombre de surendettés a été de 40 % ces cinq dernières années. Les antennes de la Banque de France ne peuvent plus faire face, d'autant que certaines ferment.
Le surendettement n'est plus dû principalement à une consommation excessive de crédits mais aux difficultés croissantes de ménages frappés par la crise et confrontés à des charges fixes qui ne diminuent pas ; loyer, énergie, téléphonie, carburant... Plus de huit millions de personnes vivent sous le seuil de pauvreté.
Le surendettement doit être articulé avec le droit au logement afin qu'il ne donne pas lieu à expulsion. La notion d'un référent social va dans le bon sens.
La lutte contre le surendettement passe par l'éducation. La loi de 2010 a encadré les pratiques des professionnels. Cependant la mise en conformité avec ses très nombreuses obligations a eu un coût très important pour les acteurs du marché. Or le législateur doit penser à la fois à la protection des consommateurs et à celle de l'emploi.
Les propositions concernant la DGCCRF vont dans le bon sens. Il faut aller plus loin que la loi de 2010 pour le regroupement des crédits. Un encadrement de la publicité s'impose, ainsi que la suppression des cartes confuses. N'oublions pas, en nous focalisant sur les cartes de crédit, l'importance de la dématérialisation.
Quelques mots enfin sur le fichier positif. Les formes de surendettement ont évolué, et ce fichier devra respecter les libertés individuelles, comme l'a rappelé la Cnil. Sa consultation devra être très encadrée.
Le groupe RDSE soutiendra les efforts à venir pour juguler le surendettement. (Applaudissements à gauche)
M. Joël Guerriau . - Je me réjouis de ce débat. Nous sommes à mi-chemin entre deux lois : celles de Mme Lagarde et la future loi promise pour 2013. Le Sénat contrôle l'application des lois. Je salue le travail de Mmes Dini et Escoffier ; leur rapport pourrait être un excellent support pour la loi que vous projetez, monsieur le ministre.
La prévention du surendettement est depuis longtemps une préoccupation majeure pour mon groupe. Notre pays traverse une crise économique profonde. Nous devons protéger les plus vulnérables. Le nombre de dossiers atteint 746 000. Les crédits à la consommation peuvent apporter une compensation de revenus provisoire, mais le recours abusif plonge les ménages dans une situation inextricable. Le crédit à la consommation doit être mieux encadré.
Ma famille politique s'est toujours battue pour que le crédit renouvelable soit plus et mieux encadré, pour que le consommateur de crédit soit protégé tant des établissements prêteurs que de lui-même. Mme Dini y a beaucoup oeuvré lors de l'examen du projet de loi de 2010. En 2005, Jean-Christophe Lagarde et Hervé Morin déposaient à l'Assemblée nationale une proposition de loi ; en 2008, Mme Dini et M. Mercier en déposaient une au Sénat ; début 2012, c'est Valérie Létard qui proposait d'instaurer un répertoire national du crédit.
Il est primordial que les établissements d'emprunts s'assurent de la solvabilité des emprunteurs. Certes, grâce à la loi Lagarde, certains documents sont obligatoires mais pas toujours fournis... Seule la création d'un répertoire national répondrait à ces problèmes et responsabiliserait tous les acteurs : c'est un ancien directeur de banque qui vous le dit ! M. le ministre n'est pas favorable à ce répertoire, je le regrette car il offrirait une protection aux consommateurs. Son utilisation ne devrait évidemment pas être dévoyée. Pourquoi ne pas mieux encadrer cette consultation ? Pourquoi ne pas prévoir un système de points, sur le modèle du permis de conduire ? Bien sûr, le coût de la confection de ce fichier serait élevé, mais pourquoi ne pas faire payer les consultations ? Nous sommes ouverts à des dispositifs concrets et efficaces.
La loi de 2010 peut être améliorée. Vous avez déclaré, monsieur le ministre, qu'elle avait amélioré la situation. Nous sommes rassurés par vos déclarations sur le crédit renouvelable, que vous voulez encadrer et non supprimer. Quel sera le calendrier de l'examen de votre future loi ? Comprendra-t-elle des dispositions en faveur des class-actions ?
Mme Muguette Dini. - Très bien !
Mme Françoise Cartron . - Le 21 juin 2010, la loi Lagarde était adoptée au Sénat, vingt ans après la loi Neirtz. Il s'agissait de mieux encadrer les pratiques du crédit à la consommation et d'accompagner les surendettés, en intervenant à la fois en amont et en aval. Au Sénat, nous avions regretté à l'époque certaines insuffisances, notamment en matière sociale. Le Gouvernement voulait obtenir un vote conforme, ce qui nous avait interdit d'améliorer le texte en deuxième lecture.
Je salue le rapport que nous présente Mme Dini : si la loi a été correctement appliquée, des problèmes demeurent. La législation doit donc intervenir en amont et mieux accompagner les débiteurs. Il faut trouver un juste équilibre entre la préservation du recours au crédit et la protection des consommateurs, en particulier des plus modestes qui, exclus de l'accès aux crédits traditionnels, se dirigent plus facilement vers des crédits renouvelables. Que l'on dise prêt revolving, prêt-relais ou réserve d'argent, c'est toujours le même instrument terrible de surendettement aux effets dévastateurs sur les plus fragiles
Afin de satisfaire aux demandes des associations de consommateurs, il faut découpler cartes de fidélité et cartes de crédit. Mme Bricq l'avait, en son temps, demandé, Mme Dini le fait aujourd'hui. Quand 60 % des cartes proposées en magasin associent fidélité et crédit, le consommateur entre dans le crédit à son insu. Jusqu'à 1 000 euros, point besoin de justificatif pour obtenir un crédit : la seule déclaration suffit. Ne faudrait-il pas exiger des pièces justificatives et prévoir un abaissement du plafond ?
Si les publications sont mieux encadrées, les sollicitations commerciales perdurent, laissant penser aux emprunteurs que ce type de crédit peut améliorer leur situation, ce qui fragilise les plus modestes. La question des contrôles est donc posée.
Avec la crise, le crédit amortissable se substitue au crédit renouvelable. Cette amélioration ne doit pas faire oublier que 250 000 dossiers de surendettement ont été déposés au dernier trimestre 2011, soit une augmentation de 7 % par rapport à 2010. La hausse est de 21 % entre 2007 et 2011. Derrière ces 750 000 dossiers de surendettement, il y a des ménages qui souffrent, des risques de décrochage social. Ce ne sont pas forcément des accidentés de la vie mais des ménages qui disposent de revenus trop faibles pour répondre aux charges courantes. Certaines offres adaptées à la recomposition du marché du travail doivent être envisagées.
Si le profil des surendettés a évolué, les pratiques des commissions de surendettement n'ont pas évolué, l'accompagnement social manque toujours à l'appel. La loi de 2010 n'a pas assez pris en compte cet aspect devenu prioritaire. Un renforcement des moyens humains au sein de la banque de France ne peut tenir lieu d'unique solution. Les procédures ont été rendues plus rapides et simplifiées, par la déjudiciarisation des démarches et la création d'une procédure de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire pour les situations irrémédiablement compromises. C'est une avancée même si, en rendant la procédure uniquement administrative, on a banalisé le parcours du débiteur sans vraiment le rapprocher de l'information nécessaire.
L'articulation entre surendettement et droit au logement est indispensable. Lorsque le paiement permet la conservation du logement, il faudrait que le débiteur puisse payer son loyer pour éviter l'expulsion. Un travail de détection des ménages en difficulté est indispensable, avec un référent social.
Quelles mesures entendez-vous mettre en oeuvre, monsieur le ministre, pour prévenir l'entrée dans les crédits dangereux et améliorer le suivi social des débiteurs engagés dans des procédures lourdes, l'objectif étant le rebond le plus rapide et le plus durable possible des personnes concernées ? (Applaudissements à gauche)
M. Benoît Hamon, ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé de l'économie sociale et solidaire et de la consommation . - Je salue le rapport de Mmes Dini et Escoffier. La commission du contrôle et de l'application des lois est particulièrement utile : elle permet au Sénat d'apprécier le bien-fondé des choix politiques passés et de vérifier que les lois sont mises en oeuvre conformément à la volonté du législateur ; elle illustre l'intérêt qu'il y a pour un nouveau gouvernement de tirer le meilleur de ce qui a été fait, sans faire table rase de tout ! Je m'inspirerai des travaux déjà réalisés, notamment au Sénat, pour élaborer le texte « consommation » que je vous soumettrai en 2013.
Vous avez été plusieurs à évoquer la Banque de France. En dépit des contraintes budgétaires actuelles, l'objectif n'est pas de réduire l'accueil des personnes surendettées, qui reste une priorité : dès lors qu'il y a plus de 1 000 dossiers déposés par an, le guichet sera maintenu. La dématérialisation des procédures ne se fera pas au détriment de cette mission fondamentale d'accueil.
Je veux rassurer M. Le Cam : la DGCCRF a vu ses moyens diminués par la RGPP et la réforme de l'administration territoriale, alors que ses missions ont évolué ; elle ne compte plus que neuf agents dans 30 % des départements. La polyvalence a ses limites. Si nous ne voulons pas nous retrouver face à de graves problèmes de santé publique, il faut maintenir les effectifs, car la DGCCRF a une mission essentielle de service public sur le terrain. C'est ce que prévoit le projet de loi de finances pour 2013.
M. Guerriau a évoqué les class actions -à la française, dit-on, pour prendre ses distances avec le modèle américain, qui a surtout enrichi les cabinets d'avocats... Je vous confirme que nous voulons protéger la partie au contrat la plus vulnérable, c'est-à-dire le consommateur. L'action de groupe à la française, annoncée par les présidents Chirac et Sarkozy, figurera bien dans le projet de loi consommation que je vous présenterai l'année prochaine. Avec Mme Taubira et M. Moscovici, nous souhaitons en limiter le champ à la réparation des préjudices économiques et matériels. Quelle procédure ? Opt in ou opt out ? Faut-il systématiquement passer par des associations agréées ? Un filtrage par le juge est-il souhaitable ? Sur toutes ces questions, j'ai déjà engagé la concertation avec les acteurs, associations consuméristes, Medef et CGPME. Je connais les inquiétudes et les réticences ; nous essayerons de les surmonter et d'aboutir à un consensus, non pour pénaliser l'activité mais pour protéger les consommateurs et redistribuer la rente économique à leur profit lorsqu'elle procède de pratiques anticoncurrentielles.
Parmi les autres mesures de la future loi, il conviendra d'élargir la palette de sanctions administratives de la DGCCRF, de permettre à ses agents d'intervenir en « client mystère ». Seront aussi traitées les identités géographiques des produits manufacturés, à la suite de l'affaire Laguiole, ou les clauses abusives des contrats.
Je co-présiderai, dans le cadre de la conférence de lutte contre la pauvreté, une table ronde sur l'inclusion bancaire et la lutte contre le surendettement. Les travaux de M. Soulage, président du Secours catholique, nourrissent la réflexion du Gouvernement ; M. Moscovici déposera bientôt un projet de loi bancaire qui reprendra plusieurs de vos propositions sur le crédit à la consommation, dont l'encours atteint 150 milliards et qui concerne 8 millions de ménages. Le crédit à la consommation est utile, il permet aux ménages de s'équiper et met de l'huile dans l'un des moteurs de la croissance : la consommation, les exportations et les investissements étant en grande partie en panne. Mais on ne peut se contenter d'une vision macro-économique. Dans les dossiers de surendettement, il y a toujours plusieurs crédits à la consommation et souvent plusieurs crédits renouvelables. Comment mieux appliquer la loi Lagarde ? Comment lutter plus efficacement contre le drame du surendettement qui précipite des familles dans des situations inextricables, quand ce n'est pas dans le suicide ? Notre responsabilité est à la fois économique et sociale. Le travail du Gouvernement s'articule autour de cet équilibre.
Mme Dini et Mme Escoffier estiment que la loi de 2010 est ambitieuse mais inachevée. Le Gouvernement partage cet avis, et salue l'apport du Sénat à l'époque. L'interprétation de la loi par les professionnels a été trop restrictive : le crédit à la consommation n'est pas devenu aussi responsable qu'espéré.
La loi a atteint plusieurs de ses objectifs : le fait que le paiement au comptant soit devenu l'option par défaut a permis de diviser par trois en quelques années les transactions avec recours au crédit. La part des crédits renouvelables a baissé et leurs taux ont diminué, passant en moyenne de 15,41 % à 14,9 %. Cette baisse est certes faible, mais réelle. La nouvelle règle de l'amortissement minimum a également été bénéfique.
Néanmoins, toutes les pratiques ne sont pas encore responsables. L'alternative crédit amortissable/crédit renouvelable n'est pas toujours effectivement proposée, les contrats sont trop volumineux et peu lisibles, la fiche de dialogue récapitulative des ressources et des charges est largement déclarative. La souscription du crédit « de trop » doit relever pour nous de la responsabilité du prêteur, pas de celle de l'emprunteur.
Le repositionnement du crédit renouvelable est également un point positif. Son encours a baissé, il se recentre sur des prêts de faible montant, la durée de remboursement et les taux baissent. C'est heureux. Sans ignorer les difficultés des établissements de crédit, je souhaite qu'ils gagnent moins d'argent sur les consommateurs mal informés, mal avisés, voire abusés.
Il faut aller plus loin, dites-vous. Vous proposez le découplage des cartes de paiement et de fidélité -ce que plusieurs grandes enseignes font déjà ; l'interdiction du démarchage pour les crédits renouvelables ; la possibilité de contrôles « mystère » par les agents de la DGCCRF. Les trois relevés de compte pour vérifier la solvabilité ? C'est beaucoup... Je préférerai le registre national du crédit, qui éviterait cette mise à nu du consommateur. Vous proposez également d'interdire que la rémunération du vendeur soit liée au placement d'un crédit et que des rabais soient proposés en échange de l'acceptation d'un crédit.
Sur l'obligation de proposer un crédit amortissable à la place d'un crédit renouvelable au-delà d'un certain montant, sur les formules « n fois sans frais », sur les cartes de fidélité, la réflexion doit être poursuivie. Il faut utiliser tous les instruments à notre disposition pour renforcer la protection du consommateur.
La loi Lagarde a rendu la procédure de traitement du surendettement plus fluide mais elle n'a pas atteint son objectif de prévention. Les commissions de surendettement peuvent désormais imposer des mesures comme le rééchelonnement du paiement des dettes sans intervention du juge. Une procédure de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire, qui débouche sur l'effacement des dettes du débiteur, a été instaurée. Mais la loi n'a pas réussi à infléchir la tendance : 232 493 dépôts de dossiers en 2011 et un stock de dossiers extrêmement important. En cette période de crise, les consommateurs entrent dans la spirale du surendettement : on souscrit un crédit à la consommation pour rembourser le précédent... Mais les dossiers déposés aujourd'hui contiennent peu de crédits contractés après l'entrée en vigueur de la loi.
Je soutiens certaines de vos propositions : l'avancement de la date d'arrêté définitif du passif au moment de la décision de recevabilité ou la dispense, pour les commissions, de passer par un plan amiable lorsque la recherche d'un accord est voué à l'échec. Je suis en revanche plus réservé sur l'allongement à dix-huit mois de la durée maximale de suspension des procédures d'exécution après la déclaration de recevabilité ; et sur l'alignement de la durée d'inscription au Fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP) sur celle des mesures de traitement, soit huit ans. Revenir sur la possibilité de radiation anticipée après cinq ans serait défavorable aux personnes surendettées.
J'en viens au fichier positif -le registre national du crédit. Un comité de préfiguration a été créé le 2 août 2011 : son rapport souligne le rôle qu'aurait un tel fichier pour mieux renseigner sur la solvabilité des emprunteurs et responsabiliser davantage les prêteurs -78 % des ménages surendettés ont contracté plus de huit crédits ; 54 %, plus de dix. Ce registre existe dans la majorité des pays développés. Pour approfondir la réflexion, j'ai saisi la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH). Outre les questions de libertés publiques, sur lesquelles la Cnil se prononcera en dernier ressort, il faut apprécier le coût du dispositif -entre 40 millions et 800 millions, très certainement en deçà de ce dernier chiffre- et faire le choix de l'identifiant, qui n'est pas neutre. Il faut encore y travailler ; une concertation sera menée d'ici la fin de l'année pour inclure, le cas échéant, une mesure dans le projet de loi « consommation ».
Des propositions seront faites au Parlement dès la loi bancaire, d'autres le seront dans le texte « consommation ». Le travail du Sénat sera très utile au Gouvernement pour améliorer la protection des consommateurs et mettre en place un ordre public économique qui leur soit plus favorable. (Applaudissements à gauche)
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présidence de M. Jean-Claude Carle,vice-président
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