Rapport de la Cour des comptes
M. Jean-Pierre Bel, président du Sénat . - L'ordre du jour appelle le dépôt du rapport annuel de la Cour des comptes par M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes.
Huissiers, veuillez faire entrer M. le Premier président de la Cour des comptes. (M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, prend place dans l'hémicycle)
M. le Premier président, c'est un très grand plaisir de vous accueillir comme chaque année dans cet hémicycle pour la remise du rapport annuel de la Cour des comptes.
Je tiens d'abord à saluer, une nouvelle fois, les relations étroites et fructueuses que le Sénat entretient depuis de nombreuses années avec votre institution qui, conformément à l'article 47-2 de la Constitution, assiste le Parlement dans sa mission de contrôle de l'action du Gouvernement, de contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale, ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques.
La Cour des comptes est un acteur essentiel dans le débat public. Elle contribue, par ses observations les plus objectives possible, à éclairer les parlementaires mais aussi à informer l'opinion publique sur la situation des comptes publics et la gestion des services publics. Si la remise du rapport annuel de la Cour est toujours très attendue par les assemblées, je n'oublie pas vos autres publications qui fournissent de précieuses informations et dont vous rendez régulièrement compte devant nos commissions.
En octobre dernier, la Cour a publié pour la première fois un rapport consacré aux finances publiques locales auquel notre Haute Assemblée, représentante des collectivités territoriales, a été particulièrement attentive. Il a donné lieu à l'audition dans nos murs du président de la quatrième chambre.
Les commissions des finances et des affaires sociales de notre assemblée bénéficient chaque année de votre concours et de l'excellence de votre expertise pour l'exercice de leur fonction de contrôle. Comme vous, elles sont très vigilantes sur les suites données aux enquêtes que vous avez réalisées à leur demande et elles organisent, en présence des représentants de la Cour, des réunions pour suite à donner avec les rapporteurs de la commission et les représentants des organismes contrôlés.
Je forme le voeu que les relations entre le Sénat et la Cour continuent de se développer et je salue, à cet égard, la mise en place d'un nouvel instrument de coopération par la dernière loi de programmation militaire, qui prévoit la transmission à toutes les commissions permanentes du Parlement, chacune dans leur domaine respectif de compétence, de toutes les communications adressées par la Cour des comptes aux membres du Gouvernement.
Autre volet d'une coopération confiante et fructueuse entre nos deux institutions : la signature, au mois de juillet dernier, de la convention conférant à la Cour des comptes, à partir de l'exercice 2013, la mission de certifier les comptes du Sénat. Les travaux de la mission d'audit des comptes de l'exercice 2013, qui ont débuté au mois de septembre dernier, s'achèveront au mois de mai prochain avec la remise du rapport de certification.
Ainsi, dans le respect du principe de l'autonomie des assemblées, auquel nous sommes très attachés, nous pourrons mieux répondre à l'exigence de transparence, de clarté et de sincérité des comptes, qui fonde la confiance de nos concitoyens dans leurs institutions.
Monsieur le Premier président, je vous donne la parole.
M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - (M. le Premier président de la Cour des comptes remet à M. le président un exemplaire du rapport annuel de la Cour) Le rapport public annuel de la Cour des comptes est sa publication la plus emblématique, mais ce n'est pas la seule. Nous avons publié 40 autres rapports en 2013, dont quinze portant sur des sujets choisis par le Parlement, sept remis en application de la loi et un sur les comptes de la présidence de la République. Nous avons également transmis 33 référés, 25 rapports sur des entreprises publiques et une soixantaine d'analyses détaillées sur l'exécution des recettes et des dépenses. En vous livrant cette matière, la Cour des comptes s'efforce d'exercer ses missions constitutionnelles et de répondre aux attentes placées en elle. Je me réjouis de la qualité des relations entre la Cour et le Parlement et, plus particulièrement avec le Sénat et ses commissions des finances et des affaires sociales.
La Cour des comptes ne se prononce pas sur les objectifs assignés aux politiques publiques, elle établit des constats et invite les décideurs à en tirer les conséquences. Nous manifestons ainsi notre attachement à une dépense publique de qualité, plus efficace et plus économe. La situation des finances publiques l'exige plus que jamais.
La Cour délivre dans son rapport quatre messages sur les finances publiques. En 2013, tout d'abord, malgré un effort considérable, la réduction du déficit public sera limitée.
M. Jean Arthuis. - Et oui !
M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - Le risque est réel que le déficit soit supérieur à 4,1 %, dernière prévision du Gouvernement. L'effort considérable de 1,7 point de PIB, qui a porté pour les trois quarts sur les recettes, a produit des effets tangibles, mais plus lents et plus limités que prévu : le déficit ne s'est réduit que de 0,7 point de PIB. Les recettes ont manqué, en raison de la nette dégradation de la conjecture mais aussi d'un excès d'optimisme dans le choix des hypothèses de calcul des recettes - une tendance récurrente à laquelle il faudra mettre fin.
Les dépenses ont de leur côté augmenté plus vite que prévu, sans qu'on puisse en analyser les causes.
En 2014 ensuite, l'effort programmé de 0,9 point de PIB - c'est un changement - doit reposer largement sur la dépense, ce qui rejoint les recommandations de longue date de la Cour. C'est possible, mais il n'y a alors plus guère de marges de manoeuvre en cas d'imprévu. De plus, le rendement fiscal pourrait être inférieur aux prévisions. Un effort est fait pour mieux justifier les économies programmées, mais certaines ne sont pas documentées et d'autres semblent surestimées. Pour tenir l'objectif, d'importantes annulations de crédits seront nécessaires.
L'effort est mieux partagé entre les acteurs publics, certains d'entre eux, qui l'étaient peu, étant davantage sollicités. L'effort demandé aux collectivités territoriales avoisine les 2 milliards d'euros, mais sa traduction concrète est hypothétique ; la baisse des concours de l'État est compensée par l'affectation de recettes nouvelles... Un freinage sensible de leurs dépenses devra avoir lieu. Les communes et intercommunalités devront consentir un effort significatif.
Le secteur de la protection sociale devra lui aussi, compte tenu de son poids dans les dépenses publiques, être mis davantage à contribution.
Au total, la tenue de l'objectif de 3,6 % n'est pas assurée.
Troisième message : compte tenu du retard pris, l'effort sur la dépense doit être poursuivi et amplifié dans les trois ans à venir. L'écart par rapport à la loi de programmation des finances publiques va croissant ; tout retard supplémentaire pourrait porter gravement atteinte à la crédibilité financière de la France.
Le quatrième message est le suivant : il faut changer de méthode, et engager des réformes structurelles pour moderniser l'action publique. Le Gouvernement entend réaliser un effort de 17 milliards d'euros par an, exclusivement en dépenses. Cela suppose des réformes de fond dans toutes les administrations publiques. Chaque acteur public doit s'interroger sur la performance de son action, ses objectifs, la dépense pour les atteindre. Les résultats des politiques publiques ne sont souvent pas à la hauteur des moyens qui leur sont consacrés. Un changement de culture est nécessaire. Une dépense ne va pas toujours de soi.
La loi de règlement est une occasion privilégiée pour le Parlement, qui doit y consacrer davantage de temps, de débattre des résultats des politiques publiques. Pour vous assister, la Cour des comptes vous livre régulièrement de nombreux rapports et propositions. Je souhaite que notre collaboration s'approfondisse, sachant que le dernier mot revient nécessairement aux représentants du suffrage universel que vous êtes.
Le rapport de la Cour s'attache plus spécifiquement cette année aux dépenses de l'État et de ses satellites. Il livre des cas illustratifs des forces et faiblesses d'un échantillon de services publics. Il propose des pistes d'amélioration, de la refonte complète à l'adaptation, en passant par la simplification et le ciblage.
Certaines politiques, heureusement peu nombreuses, sont particulièrement inefficaces, leurs objectifs n'ont pas été explicités ou ne se sont pas adaptés aux besoins. Premier exemple, la politique en faveur du tourisme en outre-mer. Quelque 10 à 20 millions d'euros par collectivité territoriale lui est consacré, au service d'une stratégie datée, centrée sur le tourisme de masse, appuyée par des actions de promotion coûteuses sans qu'il soit assuré que l'offre disponible réponde aux attentes de la clientèle internationale. Deuxième exemple : la documentation pédagogique au service de l'éducation nationale. Ce réseau de 31 établissements publics autonomes, employant 1 918 agents, éditant 57 collections et 17 revues à destination de 133 médiathèques, dont le coût avoisine 92 millions par an, répond de moins en moins aux besoins des enseignants. La moitié de ceux-ci ne connaissent pas ses publications. Nous proposons de regrouper le centre national et les centres régionaux en un organisme unique, à l'activité recentrée, notamment sur les supports numériques.
D'autres politiques sont sources de graves dysfonctionnements. Le programme du second porte-avions français, lancé en 2005 avec le Royaume-Uni et suspendu en 2008, a conduit à subventionner le programme anglais à hauteur de 103 millions. Des études inutilisables ont été financées, alors que l'impasse de la coopération était parfaitement prévisible dès lors que le Royaume-Uni avait fait savoir que ni les caractéristiques du projet, ni le calendrier, ni le projet industriel ne lui convenaient...
Autre exemple qui met en cause une structure dans son entier, qu'il faut avoir le courage soit de reprendre totalement en main soit de supprimer, la Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d'assurance vieillesse (Cipav) des professions libérales. La qualité du service rendu à ses 500 000 affiliés est déplorable, et les délais de prise en charge démesurés. Devant de telles défaillances, la Cour des comptes recommande la nomination d'un administrateur provisoire.
La Cour des comptes relève des dysfonctionnements dans la gestion de la chancellerie des universités et émet de vives critiques à l'encontre de la Sovafim, qui joue un rôle très contestable d'opérateur foncier.
Mme Nathalie Goulet. - Très bien !
M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - D'autres politiques publiques, sans être inefficaces, doivent être simplifiées et mieux ciblées. Les dépenses d'intervention en particulier sont insuffisamment dirigées. La tolérance envers les effets d'aubaine est trop fréquente ; il y a là un gisement important d'économies, tout en veillant à ne pas priver d'aide ceux qui en ont besoin et même à renforcer la prise en charge.
C'est le cas en matière d'indemnisation des victimes de l'amiante. De nombreux travailleurs de l'amiante n'ont pas accès au Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante avant d'être malades, alors que le fonds a pris en charge la reconversion d'entreprises industrielles et qu'il a profité à des salariés qui n'ont pas été exposés. Le défaut de ciblage est à la fois une injustice et une source de dépense élevée.
Autre exemple : les Safer, qui servent souvent de purs intermédiaires dans les transactions sur des biens fonciers, faisant bénéficier les particuliers de leur privilège fiscal ; elles doivent être recentrées sur leur mission d'intérêt général.
La simplification est un levier puissant d'économies. La cour évoque les missions de recouvrement des impôts confiée aux Douanes. Quelques 42 taxes ont un rendement inférieur à 100 millions d'euros, certaines sont archaïques comme la taxe sur les flippers dont le coût de recouvrement est supérieur à ses 500 000 euros de produit... (Sourires) Faut-il deux réseaux comptables de recouvrement des recettes fiscales ? La Cour ne le pense pas. Elle suggère en outre de progresser vers l'autoliquidation de la TVA à l'importation.
M. Bruno Sido. - Très bien !
M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - Pour la Cour, faire des économies n'est pas contradictoire avec une amélioration de la qualité du service public.
Elle se considère avant tout comme un aiguillon. Pour cela, il lui revient d'émettre des observations, des critiques. Il lui appartient également de montrer les réussites de l'administration, les exemples vertueux, dont celle du service civique qui doit offrir à 100 000 jeunes en trois ans la possibilité d'effectuer une mission d'intérêt général et qui enregistre des résultats encourageants.
Certains résultats positifs ne sont pas sans lien avec les observations de la Cour. Si ses recommandations suivies d'effet sont passées de 560 en 2011 à 1 033 en 2013, le taux de suivi de celles-ci a diminué. Le traitement automatique des amendes dont le produit est de 1,5 milliard, la gestion de la retraite complémentaire des enseignants du privé sous contrat a progressé. En revanche, reste des marges d'amélioration sur la lutte contre la fraude par Pôle emploi, le transport spatial ou encore le recours précipité et coûteux aux partenariats public-privé pour les investissements hospitaliers - l'hôpital d'Évry en est une illustration.
Les économies ne servent pas seulement à financer le désendettement de la France. Elles doivent ouvrir des marges de manoeuvre pour investir et améliorer les services publics. Ce n'est pas toujours le cas. Il en va ainsi de la santé des détenus, une population particulièrement fragile, ou des contrôles qu'exerce le ministère de l'agriculture sur la sécurité alimentaire - 16 % seulement des anomalies d'importance moyenne ou majeure donnent lieu à davantage qu'un simple avertissement.
M. Jean Desessard. - Voilà !
M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - À la méthode du rabot longtemps utilisée, il faut substituer des politiques ciblées et recentrer les politiques sur des objectifs et des publics prioritaires.
Ce rapport se veut constructif. Oui, les administrations peuvent progresser. Oui, il est possible de ralentir significativement l'augmentation de la dépense publique. Oui, il est possible de réaliser les économies nécessaires en améliorant les politiques publiques. Cela suppose d'engager les réformes longtemps retardées en surmontant résistances, conservatismes et corporatismes. Cela suppose de faire preuve de pédagogie pour déranger les habitudes qui conduisent à priver d'aide publique ceux qui devraient en bénéficier. On a coutume de dire que derrière chaque niche fiscale se cache un chien... L'intérêt général ne sera jamais la somme des intérêts particuliers.
M. Roger Karoutchi. - Bien sûr.
M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. - Ce rapport n'a qu'un but, éclairer les décideurs, les élus, les citoyens, donner des moyens d'adapter les services publics aux enjeux de demain. Je vous souhaite une bonne lecture ! (Applaudissements des bancs socialistes à ceux de l'UMP)
Jean-Pierre Bel, président du Sénat. - Je vous donne acte du dépôt du rapport annuel de la cour des comptes.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances . - La remise du rapport annuel de la Cour des comptes est un rituel institué depuis 1832, année comme chacun le sait de la naissance de Jules Ferry ou encore de Gustave Eiffel... Ce rapport permet à nos concitoyens d'apprécier le bon emploi des deniers publics par les administrations.
Nous avons avec la Cour des rencontres régulières et ses importants travaux nous éclairent, qu'il s'agisse de la loi de règlement ou des missions de contrôle budgétaire qu'elle partage avec les rapporteurs spéciaux des commissions des finances. Cette année, la commission des finances a demandé cinq enquêtes pour suites à donner. Deux seront rendues en juin 2014 sur les contrats de plan État-région et l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru). Nous avons également demandé une enquête, aux termes de l'article 58-2, sur le recours aux consultants extérieurs par l'État.
Notre travail conjoint est fructueux : nous avons obtenu la fin de la sous-budgétisation des frais de justice après des années d'observations. Ainsi la coproduction du contrôle budgétaire améliore-t-elle l'efficacité de l'action publique.
À la veille des élections municipales, le Sénat, représentant des collectivités territoriales, se réjouit de la retenue de la Cour quant aux finances locales dans son rapport 2013 ; elle évite que ses contrôles soient instrumentalisés.
Quatre thèmes ont fait l'objet d'une analyse particulière par la Cour : l'agriculture, la défense et l'espace, l'éducation et la jeunesse, et la santé et la cohésion sociale. Les 70 milliards d'euros de dépenses fiscales ne sont pas éludées, ce qui rejoint une préoccupation de longue date de la commission des finances.
Selon la Cour, les internats d'excellence ne répondent pas à une définition assez rigoureuse ; les internats de la réussite, inclus dans le deuxième programme d'investissements d'avenir, doivent répondre à cette objection. La commission suivra le dossier de près.
Les observations de la Cour des comptes sur les missions fiscales des douanes font écho aux travaux de MM. Dallier et de Montgolfier. De même pour ce qui concerne la gestion des déchets ménagers, sujets traités par MM. Germain et Jarlier. Avant la Cour, M. Dominati s'est interrogé sur la Sovafim et évoquait une solution juridique et financière acrobatique.
La commission des finances du Sénat a toujours été vigilante sur les partenariats public-privé pour le plan Hôpital 2017. La question de l'instruction par les services de l'État de contrats complexes mérite d'être creusée.
Grâce à la commission d'enquête créée à l'initiative du groupe socialiste du Sénat, nous ferons le point sur l'écotaxe.
Les recommandations de la Cour des comptes sont précieuses. Nous devons réaliser 50 milliards d'économies ces trois prochaines années ; un tel effort, dit la Cour, est possible « sans remettre en cause la qualité des services publics ni l'efficacité de la redistribution » ; ce qui, ajoute-t-elle, suppose « une démarche ambitieuse ». Voilà le message d'espoir que porte la Cour des comptes.
Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales . - J'aurai nécessairement, de par mes fonctions, une vision moins financière de ce rapport, qui n'est qu'une facette de la collaboration du Parlement avec la Cour. Il présente, pour nous, de multiples intérêts. La commission des affaires sociales y est particulièrement attentive, les finances sociales représentent, comme on le sait, la moitié des comptes publics. Veillons cependant à ne pas oublier la spécificité des dépenses sociales : elles sont financées à 90 % par des contributions sur les revenus et ouvrent des droits. Là est la limite d'une approche purement comptable.
J'ai bien noté l'appréciation de la Cour sur la situation des finances publiques en 2013 et les incertitudes pour cette année. Faut-il en déduire qu'une nouvelle réduction massive de la dépense publique est nécessaire ? La Cour fait un constat ; il revient aux représentants démocratiquement élus de décider des orientations de la politique budgétaire, le débat ne peut être tranché à Bruxelles ni par un collège d'experts. L'austérité pèse, elle a un impact récessif - on en voit les effets sur la santé de l'Europe. Le retour à l'équilibre est sans cesse repoussé par les politiques mêmes qui sont censées le rendre possible.
Le rapport désavoue le recours aux partenariats public-privé dans le plan Hôpital 2007, nous avions déjà alerté sur une procédure peu efficace et coûteuse.
La santé des détenus doit être améliorée, je crains que des restrictions budgétaires ne nous en empêchent.
La Cour des comptes a inséré ses observations sur le système d'indemnisation des victimes de l'amiante après son enquête de 2005 ; je m'en félicite, c'était une demande de notre commission. Depuis des années, nous demandons un accès individuel, au cas par cas, à la cessation anticipée d'activité. Mme Archimbaud continue son travail sur le sujet. La Cour des comptes s'est également penchée sur le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva) ; notre commission est attachée à son bon fonctionnement. Ce fonds, que cela soit dit clairement, doit agir en faveur des victimes, non en fonction de considérations comptables.
La Cour, dans son rapport, s'est intéressée au groupement d'intérêt public « Enfance en danger », la commission s'en réjouit : elle a confié à Mme Dini et à Mme Meunier des travaux sur la protection de l'enfance.
D'autres sujets sont abordés par la Cour des comptes, comme la lutte contre la fraude à Pôle Emploi, la fiscalité liée au handicap, la situation de la Cipav et la qualité des services apportés à ses affiliés.
Monsieur le Premier président, nos relations se sont densifiées ces dernières années. Vous êtes venu nous présenter le rapport sur la certification des comptes de la sécurité sociale, celui relatif à l'application de la loi de financement de la sécurité sociale, ainsi que deux études relatives à la biologie médicale et l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) ; nous vous en remercions. Ces travaux nous ont permis de cibler les nôtres. Nous attendons deux enquêtes de la Cour en 2014, sur les relations entre assurance maladie et professionnels de santé, et les maternités.
Nous accordons une grande importance à vos travaux, même si nos appréciations ne convergent pas toujours.
M. Jean-Pierre Bel, président du Sénat. - Nous en avons terminé avec la présentation du rapport public annuel de la Cour des comptes. Huissiers, veuillez reconduire M. le Premier président de la Cour des comptes.
Prochaine séance demain, mercredi 12 février 2014, à 14 h 30.
La séance est levée à 19 h 30.
Jean-Luc Dealberto
Directeur des comptes rendus analytiques