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Compte rendu analytique officiel du 13 mars 2018

État au service d'une société de confiance (Procédure accélérée)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, pour un État au service d'une société de confiance.

Discussion générale

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics . - Depuis dix mois, la France est engagée dans un mouvement de transformation profond : transformation économique, écologique, fiscale. Le service public suscitant beaucoup d'attentes de nos concitoyens, l'administration doit être un moteur de la transformation. Paradoxe : les Français aiment leurs services publics et rejettent leur administration tout à la fois. Ainsi la satisfaction des usagers du service public est-elle supérieure de trente points au taux d'image positive de l'administration. Les agents publics doutent parfois eux-mêmes de leur administration.

Ce texte porte une vision positive et bienveillante du service public ; il redonne des moyens à l'administration via deux principes : conseiller avant de sanctionner, simplifier plutôt que complexifier.

Ce texte apporte aussi des réponses concrètes, via des mesures générales et particulières.

Premier apport de ce texte : le droit à l'erreur, que l'usager de bonne foi pourra revendiquer sans craindre de pénalité. En matière fiscale et douanière, les intérêts de retard obéiront, eux, au principe « faute annoncée à moitié pardonnée », avec des intérêts divisés par deux lorsque la rectification vient du contribuable.

Ce texte instaure aussi un droit au contrôle, limite sa durée à neuf mois sur trois ans dans les PME, et crée un avertissement avant sanction de l'administration du travail. Il contient en outre des mesures sectorielles, dans le domaine agricole par exemple.

Ce projet de loi prévoit aussi un droit à la rectification en cas de réclamation d'indus dans le champ social pour les particuliers.

Ce texte offre aux agents la possibilité de dialoguer avec les usagers. Les agents seront mieux protégés lorsqu'ils souhaitent recourir à la transaction, la médiation sera renforcée, dans les Urssaf par exemple.

Deuxième pilier de ce projet de loi, la simplicité. La France est 115e sur 140 États en matière de complexité administrative. Nous créons un référent unique pour les allocataires d'aides sociales, adaptons les horaires d'ouverture des services publics aux habitudes des Français, avec une expérimentation lancée par la garde des sceaux dans deux juridictions importantes, zéro papier en 2022 pour toutes les déclarations.

Le principe « dites-le nous une fois » devient même « dites-le nous une fois et une fois pour toutes » !

Ce texte a ainsi pour ambition de rénover les rapports entre l'administration et les usagers et de repenser la loi, que tout le monde est censé connaître. Il mise sur l'expérimentation avant généralisation.

Il met l'accent sur la transparence, la lutte - coûteuse - contre la surtransposition des normes européennes et prévoit une refonte de notre activité normative, en remplaçant l'obligation de moyens par une obligation de résultats dans le secteur de la construction par exemple.

Un mot sur la méthode. Ce texte procède d'une discussion ouverte et enrichi par les discussions au Parlement. Votre commission a amélioré le texte sur le fond, notamment à l'article 2 en obligeant les administrations à signaler toute erreur à l'usager concerné.

Pour la première fois, la procédure de législation en commission a été utilisée sur certains articles, ce qui nous permettra de nous concentrer sur les articles les plus importants. Le texte s'inspire encore de bonnes pratiques étrangères. Aux Pays-Bas, la relation de confiance entre les entreprises et l'administration fiscale ; au Royaume-Uni, la suppression de deux anciennes normes pour une norme créée ; enfin, en Allemagne, les mesures contre la surtransposition.

Ce texte, enfin, devra faire l'objet d'un suivi renforcé, dans son application comme dans la prise des décrets - les parlementaires y seront bien sûr associés.

Nous ne saurions nous arrêter là. Le changement doit s'opérer non seulement dans les textes, mais aussi dans les esprits. Même en vigueur, ce texte laisse ouvert une partie du chantier à entreprendre. Il faudra notamment prolonger la réforme de la fonction publique.

Puisse ce texte nous permettre d'aller de l'avant.

Mme Pascale Gruny, rapporteur de la commission spéciale . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains ; M. Jean-François Husson, président de la commission spéciale, applaudit également.) Je pourrais me contenter de vous dire, Monsieur le Ministre, que ce texte, après avoir suscité beaucoup d'attentes, a beaucoup déçu, mais cela ne serait pas faire honneur au travail accompli par notre commission. Nous avons choisi de nous départir de tout a priori et d'aborder ce projet de loi de manière constructive, avec la volonté de le rendre plus opérant, et surtout de lui donner une cohérence.

L'article 2 instaure un droit à l'erreur, au bénéfice de tout usager qui méconnaîtrait involontairement et pour la première fois une règle applicable à sa situation. Il institue également un droit au contrôle, auquel l'administration est tenue de répondre dans un délai raisonnable, et dont les conclusions sont opposables. Ces deux nouveaux dispositifs sont supplétifs par rapport aux droits à l'erreur spécifiques.

Il n'y a pas de raison de principe de s'y opposer. La commission spéciale a toutefois adopté une série d'ajustements pour préciser le dispositif, en étendant en particulier le bénéfice du droit à l'erreur aux collectivités territoriales dans les relations qu'elles entretiennent avec l'État.

Un autre article interdit aux administrations de l'État de recourir à un numéro surtaxé dans leurs relations avec le public. Cela évitera le sentiment d'amertume que peuvent ressentir certains de nos concitoyens lorsqu'ils attendent d'être mis en relation avec un interlocuteur alors que chaque minute est facturée.

La commission spéciale a adopté un amendement modifiant la loi du 11 octobre 2013 pour la transparence de la vie publique, en vue d'exclure les responsables locaux du champ d'application de ses dispositions relatives aux relations entre les représentants d'intérêts et les responsables publics. L'extension de ces dispositions aux élus locaux n'aurait, à mon sens, qu'une faible valeur ajoutée, avis partagé par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

Le droit à l'erreur existe déjà depuis longtemps dans le domaine fiscal. Les articles qui prévoient la diminution de l'intérêt de retard en cas de régularisation n'ont en fait rien à voir avec un « droit à l'erreur » : ce sont des mesures incitatives au civisme fiscal. L'intérêt de retard n'est pas une sanction, c'est le prix du temps. La commission n'a pas souhaité qu'il soit entièrement supprimé.

Le texte contient tout de même quelques dispositions importantes. La garantie fiscale, qui ne provient pas du Gouvernement mais de nos collègues députés, et inscrit dans la loi que tout point examiné lors d'un contrôle fiscal et n'ayant pas fait l'objet d'un redressement sera considéré comme tacitement validé par l'administration. La relance de la « relation de confiance », ensuite, consistant à valider en amont les options fiscales d'une entreprise, plutôt qu'à les sanctionner en aval par un contrôle fiscal. La commission a précisé l'habilitation prévue à l'article 7, qui était trop vague.

Passer d'une logique de contrôle et de sanction à une logique de conseil et d'accompagnement sera avant tout une question de changement culturel et d'organisation, bien plus qu'une question législative.

D'autres dispositions visent à développer la médiation au sein des Urssaf, du régime agricole et des branches vieillesse et famille du régime général. Dans le cadre de la procédure de législation en commission, la commission spéciale a adopté plusieurs amendements pour préciser ces dispositions.

L'Assemblée nationale avait introduit un article créant une forme de « super médiateur » ; inabouti, il a été supprimé par la commission spéciale.

Le texte prévoit aussi d'expérimenter un cadre dérogatoire au droit du travail pour permettre la mise en place de prestations de relayage des proches aidants.

La commission spéciale a adopté un article visant à moduler le montant de l'annulation des exonérations de cotisations sociales encourue par l'employeur lorsqu'il omet de déclarer certaines heures supplémentaires.

Le volet social du projet de loi contient enfin deux habilitations à légiférer par ordonnances. La commission a adopté la première et supprimé la seconde qui donnait carte blanche au Gouvernement pendant un an et demi pour modifier les règles encadrant la création et le fonctionnement des modes d'accueil des jeunes enfants. Il n'est pas souhaitable que le Parlement soit dessaisi de ce sujet, a fortiori pour une période aussi longue. La confiance, Monsieur le Ministre, est une règle qui doit parfois s'appliquer aussi entre le Gouvernement et le Parlement. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains ; M. Jean-François Husson, président de la commission spéciale, et M. Jean-Claude Luche, rapporteur, applaudissent également.)

M. Jean-Claude Luche, rapporteur de la commission spéciale . - Tout en adhérant aux grands principes du texte, notre commission spéciale a cherché à le recentrer sur son objet initial - l'amélioration des relations entre le public et l'administration -, à rendre certaines de ses dispositions plus opérationnelles ainsi qu'à faire respecter, quand c'était nécessaire, les prérogatives du Parlement. Elle est ainsi revenue sur la généralisation du rescrit à toute l'administration, à défaut de précision suffisante sur la portée de la réforme envisagée, et elle a simplifié l'expérimentation d'un dispositif voisin du rescrit en matière juridictionnelle. Elle a encore élargi l'information des usagers en élargissant à certaines notes administratives l'obligation de publication et en étendant le droit au certificat d'information : ce droit sera désormais ouvert à tout usager exerçant ou souhaitant exercer une activité, avec obligation pour l'administration de l'orienter si besoin, vers d'autres interlocuteurs administratifs dans le mois suivant sa demande et de lui répondre, sur le fond, dans les trois mois.

La création du référent unique est une bonne idée mais qu'on ne peut guère appliquer aux maisons de services au public : mieux vaut laisser l'initiative au terrain.

La commission spéciale a approuvé l'expérimentation de la limitation de la durée des contrôles administratifs sur les PME en la modulant : six mois sur trois ans pour les TPE, neuf mois pour les PME.

En matière agricole, la commission spéciale s'est assurée que les transferts de compétence des chambres départementales d'agriculture vers les chambres régionales d'agriculture ne se feraient qu'avec l'accord de tout le monde - et nous avons maintenu la suppression des mesures d'allègement sur le contrôle des structures agricoles, qui faisaient l'unanimité contre elles.

La commission spéciale a accepté de déroger par voie d'ordonnances aux règles de la construction mais sous réserve de limiter le délai d'habilitation à douze mois et après avoir reçu du Gouvernement l'assurance qu'il n'était pas question de revoir à la baisse le niveau des exigences et des contrôles, je pense en particulier à la sécurité.

En matière d'enseignement supérieur, nous avons accepté qu'il soit légiféré par ordonnances pour le regroupement de certains établissements, mais en limitant l'habilitation à six mois.

Concernant la participation du public aux projets qui ont une incidence sur l'environnement, notre commission s'est opposée à l'idée de remplacer, même à titre expérimental, l'enquête publique par une simple procédure de consultation par voie électronique pour certains projets agricoles au motif, en particulier, que cette enquête publique en favorise l'acceptabilité et que s'en passer pourrait donc s'avérer contre-productif pour les agriculteurs eux-mêmes.

Pour sécuriser et accélérer les projets, nous avons réduit de quatre à deux mois le délai de recours des tiers lorsqu'il s'agit d'installations classées pour la protection de l'environnement. Nous avons en outre réduit la durée et le champ des habilitations demandées par le Gouvernement pour légiférer sur les permis d'exploitation énergétiques en mer. Nous avons aussi clarifié et mieux encadré le droit reconnu à tout producteur ou consommateur de faire réaliser son raccordement au réseau électrique par des entreprises agréées.

Nous avons encore soigneusement trié les demandes de rapports. À l'exception de l'évaluation des diverses expérimentations, qui est indispensable avant d'envisager leur généralisation éventuelle, ces rapports, à supposer qu'ils soient effectivement remis, ne permettent en effet que très rarement de résoudre les problèmes identifiés.

Malgré nos efforts, ce texte reste un fourre-tout. Ses dispositions ont parfois une portée limitée sinon déclaratoire. Il élude en outre totalement la question des moyens. Il faudra davantage pour restaurer la confiance ! (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et sur quelques bancs du groupe UC ; Mme Nathalie Delattre et M. Franck Menonville applaudissent également.)

M. Jérôme Durain . - Je veux d'abord souligner l'excellent climat qui a présidé aux travaux de la commission spéciale.

Ce texte m'embarrasse. Il prolonge les travaux de MM. Warsmann et Mandon en leur temps.

Le titre I consacre un droit à l'erreur et expérimente un référent unique ; le titre II ambitionne de créer une action publique simple et efficace, en introduisant la possibilité pour les entreprises de ne pas communiquer à une administration des informations qu'elle détient déjà dans un traitement automatisé - ou encore au moyen de relayage à domicile des personnes âgées, par exemple.

Loi de bon sens, mais complexe et diverse. Je ne saurais vous le reprocher totalement puisque le groupe SOCR a déposé des amendements divers eux-aussi. Je dirais même plus : ce texte contient si peu de chiffons rouges pour l'homme de gauche que je suis, que nous pourrons le soutenir, et j'ai constaté les attentes qu'il suscite sur le terrain, chez les agriculteurs, les entrepreneurs et les citoyens en général.

Mais la confiance doit être partagée par tous les maillons de la chaîne, et c'est là que le bât blesse : les fonctionnaires - dont vous voulez réduire le nombre de 120 000, pour qui vous n'avez pas compensé la hausse de CSG, préférant geler le point d'indice et rétablir le point de carence - doutent de votre bonne volonté. Le conseil n'exclut pas le contrôle et l'administration, faute de moyens, devra faire les deux : la simplification pour les uns se traduira par du travail pour les autres.

Autre problème, le caractère trop général du texte qui se contente de fixer des principes - ce qui se traduit par 12 ordonnances et 15 demandes d'habilitation...

Les parlementaires désireux de contribuer à ce chantier resteront quelque peu sur leur faim, surtout dans ce contexte de révision constitutionnelle...

La fin des numéros surtaxés est une bonne chose car tout ne se passe pas sur Internet.

Je déplore, enfin, que dans un texte qui revendique la confiance, on revienne sur certains pouvoirs de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

Nous abordons l'examen de ce texte avec bienveillance et dans un esprit ouvert, mais avec vigilance. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)

M. Emmanuel Capus . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants) Nous examinons aujourd'hui un texte important. Non du fait de ses dispositions, mais dans l'ambition qu'il porte d'un changement de logiciel, voire de culture à tous les niveaux d'administration. Voilà des années que nous essayons de rompre avec la maxime de La Rochefoucauld pour qui « la bonne administration doit être un mystère caché aux regards du peuple ». La bonne administration doit, au contraire, être ouverte, transparente, performante, bref, susciter la confiance sans laquelle il n'est point de croissance économique et, surtout, pas d'unité nationale.

Les travaux de la commission ont été d'une richesse qu'il faut saluer. Je regrette simplement que les mesures relatives à l'évaluation - du titre III notamment - aient été affaiblies, si ce n'est anéanties. La chasse aux incompétences négatives a été excessive, puisqu'elle revient sur la généralisation du rescrit, qui était une avancée intéressante. Reste que l'action de l'Assemblée nationale et du Sénat ont rendu le texte plus robuste et plus réaliste - en deçà, cependant, du « choc de confiance » annoncé.

S'agissant des petites entreprises notamment, je proposerai deux amendements pour mieux prendre en compte la situation des TPE et des PME, qui ne sont pas aussi armées que les grandes entreprises pour traiter la complexité mais sont si essentielles à notre économie.

Si l'instabilité normative est aussi combattue par ce texte, à travers le certificat d'information, la possibilité de cristallisation normative et les rescrits, l'inflation législative n'est pas entravée. Or la confiance envers le Gouvernement et le Parlement en dépend, et fonde une République moderne.

Le texte appelle de nombreux décrets, ordonnances, dispositifs d'évaluation des expérimentations. Le chantier ne fait donc que s'ouvrir, il faudra maintenir intacte la volonté de construire la confiance. Or elle se construit brique par brique. Ce sont les bâtisseurs de confiance qui mènent l'histoire, disait Gustave Le Bon. Le groupe Les Indépendants entend participer à cet effort. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants et sur quelques bancs du groupe RDSE)

M. Jean Louis Masson . - Sur la forme d'abord, certaines dispositions relèvent de la logique du droit à l'erreur. Mais ce texte est pire que les Galeries Lafayette : c'est un fourre-tout. Que viennent y faire la géothermie et le photovoltaïque ? C'est n'importe quoi.

L'interdiction faite à l'administration de recourir à des numéros de téléphone payants est une bonne chose. Il faudrait l'élargir à tous les services publics, au sens large - je le dis depuis des années, voire des décennies. Qu'un chômeur soit tenu de payer son appel à Pôle emploi est proprement aberrant.

Pour le reste, je ne comprends pas qu'on ait pu accepter - surtout la commission spéciale - d'introduire tant de choses dans ce projet de loi.

Un nombre non négligeable d'amendements demandent l'habilitation à légiférer par ordonnance. J'entends que c'est la règle du jeu que jouent tous les gouvernements, de droite, de gauche, ou de nulle part, mais c'est une atteinte à la démocratie parlementaire.

M. le président. - Veuillez conclure !

M. Jean Louis Masson. - Non inscrit, je manque toujours de temps. Je dénonce enfin la procédure de législation en commission, qui nous prive de notre droit d'amendement et de discussion en séance publique.

M. Pierre-Yves Collombat. - Bravo !

Mme Nathalie Delattre . - (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE) Les président et rapporteurs de la commission spéciale ont fait preuve d'une écoute fort appréciable, que je veux saluer.

Nos concitoyens ne cessent de demander plus de simplification, d'expérimentation et de bienveillance à l'administration - des termes qui auraient toute leur place dans le titre de cette loi.

Ce texte, attrape-tout, nous demande de consacrer 12 demandes du Gouvernement à légiférer par ordonnance : nous le déplorons.

Le service public à la française s'est construit, sous l'égide du Conseil d'État, autour des notions de continuité, d'égalité, d'accessibilité, de neutralité, de laïcité aussi.

?uvrer à une administration plus efficace, adaptable et capable d'assurer sa pérennité, voilà ce que cherche à faire le groupe RDSE pour donner corps au principe de mutabilité du service public. La société évolue, l'administration doit s'y adapter. La notion même d'intérêt général n'est pas figée.

Mon groupe se réjouit donc de l'instauration d'un droit à la régularisation, appelé un droit à l'erreur, et se félicite que l'article 37 éclaircisse le processus de planification des collectivités territoriales - notamment le complexe schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet).

L'introduction par la commission spéciale de mesures simplifiant l'environnement administratif des entreprises est une autre avancée majeure.

Mais il est regrettable que la cohérence du texte soit atteinte par un si grand nombre de dispositions hétéroclites. Nous avons donc demandé, par exemple, la suppression de l'article 19. Les compétences des chambres d'agriculture méritent une discussion à part entière.

La loi de 1905 est également atteinte et de manière non marginale. Le principe constitutionnel de laïcité posé par l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905 - l'État ne reconnaît ni ne subventionne aucun culte - est heurté par les articles 25 et 38 destinés à compenser les baisses des ressources des associations cultuelles. Si la loi de 1905 est consubstantielle à la République, cela ne l'empêche certes pas d'évoluer avec la société, mais sa modification exige en toute hypothèse un débat.

Le groupe RDSE se prononcera au regard des réponses apportées à ces questions. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE ; MM. Christian Manable, Pierre Louault et Jean-Pierre Decool applaudissent également.)

M. Julien Bargeton . - Ce texte est une étape importante dans l'histoire administrative de notre pays. Il est important car il parle de la confiance. Certes, elle ne se décrète ni ne se légifère, mais ses conditions peuvent être infléchies. C'est ce à quoi procède ce projet de loi. Certes, l'erreur est humaine, mais elle ne semble pas toujours être française... Reconnaissons-le, la place pour le rebond est moindre chez nous qu'en Grande-Bretagne, aux États-Unis ou en Asie : par crainte de l'échec et de la sanction, on tente moins, on entreprend moins. Le Léviathan, ce n'est pas le marché, ni l'État, mais la somme terrible des projets reportés, enfouis, abandonnés dans notre pays qui n'a pas toujours donné sa chance à la chance. Nous sommes tous faillibles, mais tous souvent de bonne foi.

Tout n'est certes pas pardonnable et le droit à l'erreur cesse dès qu'elle devient un réflexe, mais elle peut être excusée.

Les agents publics, attachés aux valeurs du service public, en sont les garants. D'où l'opposabilité du contrôle des entreprises. Le groupe LaREM rappelle son attachement au rescrit.

La simplification n'est pas le coeur de ce texte, mais sa boussole. Il ne s'agit pas de se présenter au concours Lépine de la simplification, mais de s'attaquer à la maladie de la norme, comme La Fontaine à la peste.

Ce texte impulse en outre la transformation numérique de notre administration. Il faut encourager un État plateforme plus souple, plus agile et plus rapide. Le groupe LaREM a ainsi souhaité rendre publiques les enquêtes de satisfaction internes aux administrations.

Reste à éclaircir le recours aux ordonnances et à assurer le service après-vote : les mesures réglementaires doivent être prises pour que nos concitoyens mesurent les effets de la réforme. Cessons ce que l'économiste Yann Algan a appelé la fabrique de la défiance. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM ; MM. Jean-Claude Requier et Guillaume Arnell applaudissent également.)

M. Éric Bocquet . - Ce texte vise, selon son exposé des motifs, « à construire un État conscient de son coût, usant à bon escient de ses prérogatives, et oeuvrant tout entier à seconder la vie sociale et favoriser son épanouissement : un État au service d'une société de confiance ». Son titre est à mi-chemin de la novlangue orwellienne et du langage publicitaire ; son contenu laisse croire que l'État serait toujours trop cher...

Loin de simplifier, il cristallise des pratiques administratives existantes et quotidiennes qui attestent de la souplesse de notre fonction publique. L'article 1729 du code général des impôts dispose ainsi que la bonne foi du contribuable est reconnue a priori, sauf dans certains cas précisés par le code. De même, en matière sociale et douanière...

Il arrive aux implacables contrôleurs des Urssaf - 70 000 contrôles par an - de proposer des transactions. Il y a même un budget pour cela !

Le Conseil d'État, le CESE ont alerté sur les risques d'atteinte de ces dispositions au bon fonctionnement des administrations.

Ce texte est en réalité à rapprocher du plan 2022, avec ses réductions d'effectifs dans la fonction publique, le développement des contrats de mission et des emplois contractuels.

Le Conseil d'État estime que le champ de certains dispositifs, trop large, exposerait la responsabilité de l'État et celle, pénale, des agents publics. Ce texte exagère les travers administratifs pour justifier la réforme. Il multiplie en outre les habilitations à légiférer par ordonnance et les dispositifs expérimentaux et élude l'accès au droit ; le Défenseur des droits ne s'y est pas trompé, en alertant sur un risque de voir ce texte renforcer les inégalités d'accès au droit.

Avocat conseil pour les uns, écrivain public pour les autres, voilà à quoi risque de mener cette réforme.

Renforcer ce qui existe, donner les moyens aux agents de mettre en oeuvre les principes de continuité et d'égalité, voilà ce dont nous avons besoin.

Cela, seul le statut de la fonction publique le garantit - ce n'est pas parce qu'il date de 1945 qu'il ne recèle pas toute la modernité nécessaire en 2018 ! Les garanties existent déjà pour les citoyens : donnons aux agents du service public les moyens de les mettre en oeuvre, en assurant la relation de proximité.

Hélas, ce projet de loi teinté de démagogie ajoute une énième couche à l'indigeste millefeuille législatif qui a dévoyé le sens de l'action publique depuis vingt ans... (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE et sur plusieurs bancs du groupe SOCR)

M. Yves Détraigne . - (Applaudissements sur les bancs du groupe UC et sur le banc de la commission.) Ce texte pourrait se résumer ainsi : confiance et simplification. La confiance ne se décrète pas, elle s'obtient par l'action. Une fois perdue, difficile de la regagner. Or la déshumanisation du service public a dégradé la confiance dans l'administration.

L'imbrication des procédures entrave le bon fonctionnement du service public et entretient la défiance des particuliers et des entreprises. Nous nous félicitons que le texte préfère l'action aux procédures incantatoires. Je salue aussi la sagacité de la commission spéciale qui a évité le fourre-tout en supprimant des dispositions superfétatoires. Le texte de l'Assemblée nationale comportait trop de rapports et d'habilitations. Ainsi de l'article 26 bis sur l'accueil de la petite enfance, supprimé à juste raison par la commission spéciale.

L'article 2 résume la philosophie du projet de loi : le droit à l'erreur ré-humanise les rapports entre les citoyens et l'administration. Tout le monde peut se tromper de bonne foi. Il était primordial d'inviter l'usager à régulariser sa situation avant toute sanction.

En fixant un délai maximum de six mois, la commission spéciale a rendu le droit au contrôle opérationnel et incitatif.

Un citoyen de bonne foi ne perdra plus le bénéfice d'un avantage fiscal s'il manque à une obligation déclarative ; il bénéficiera d'un médiateur en cas de conflit avec les organismes de sécurité sociale.

Confiance entre État et collectivités territoriales ensuite : nous nous réjouissons de l'introduction de l'article 2 bis A qui étend aux collectivités territoriales le droit à régularisation en cas d'erreur. Leurs relations avec l'État et les organismes de sécurité sociale s'en trouveront apaisées.

Confiance mutuelle entre État et entreprises, enfin, avec l'article 7 qui donne priorité à l'accompagnement continu des entreprises dans leurs obligations déclaratives, et la limitation de la durée des contrôles administratifs sur les TPE et PME.

Il importe que le Gouvernement alloue effectivement à la formation des fonctionnaires les 1,5 milliard d'euros prévus sur les cinq prochaines années. Ce n'est que par les fonctionnaires que la réforme deviendra effective. Impossible de répondre à l'usager dans les trois mois sans moyens nouveaux...

Ce texte est un premier pas, utile mais insuffisant. La confiance ne se construira que sur des bases solides. Nous serons vigilants lors de la ratification des ordonnances et veillerons à ce que les décrets d'application soient pris et les expérimentations évaluées. Notre groupe est favorable à ce texte, à condition que les moyens suivent. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC et sur plusieurs bancs du groupe Les Républicains)

M. Jean-François Husson, président de la commission spéciale . - (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC) Nous avons constitué, pour examiner ce texte, une commission spéciale où les sept commissions permanentes étaient représentées. La formule, en dépit des réticences dont elle fait l'objet, nous a permis d'enrichir mutuellement nos réflexions.

Deuxième caractéristique : le recours, pour la première fois, à la législation partielle en commission, permise par la modification du Règlement du 14 décembre 2017. Elle n'a, à l'usage, en rien altéré la qualité de nos débats. Sa généralisation nécessitera un apprentissage progressif, mais me parait bien adaptée à des textes techniques.

Son bon usage supposera un pacte de confiance entre les groupes sur l'utilisation du véto. Toutefois, cette première législation en commission a montré que le Sénat sait moderniser et simplifier son fonctionnement, en privilégiant l'efficacité.

Quel contraste avec les manières du Gouvernement : douze demandes d'habilitation à légiférer par ordonnance, une procédure accélérée que rien ne justifie, alors que la CMP n'est pas prévue avant le mois de mai, une étude d'impact médiocre, dénoncée par le Conseil d'État...

Je salue le travail remarquable de nos deux rapporteurs, qui ont multiplié les auditions. La commission a aussi recueilli les contributions de nos concitoyens sur Internet, via un espace participatif ; une sélection figure en annexe du rapport. J'ai pour ma part tenu des réunions très instructives avec les services déconcentrés.

Ce texte a suscité curiosité et espoir - auxquels succèdent malheureusement perplexité et déception.

Nos concitoyens demandent plus de simplicité, de bienveillance et de rapidité dans le traitement des demandes, plus d'attention et de conseil, face à un droit qui se complexifie et une société qui s'habitue à des réactions immédiates.

Le projet de loi fait miroiter une société où tout est réglé en deux clics, où l'on gère les situations administratives en ligne et où l'erreur est corrigée par une administration disponible et indulgente.

Cette vision idéalisée est démentie par l'accès inégal aux procédures dématérialisées - il y a encore bien des illettrés du numérique !

Ensuite, l'administration subit l'inflation réglementaire. Comment mieux contrôler, mieux conseiller avec moins de moyens ? Vu l'archaïsme des systèmes d'information et des logiciels de l'État, difficile de croire à la société idyllique, 100 % numérique, promise pour 2022... Nous préférons une société 100 % humaine, conciliant numérique humain et humanisme numérique.

Nos réserves viennent du décalage entre vos ambitions déclarées et les moyens alloués. L'histoire des relations entre administration et citoyens est une succession de démarches-qualité lancées sans être évaluées, de plans de communication non suivis d'effets. Lignée dans laquelle s'inscrit ce texte...

Passer d'une logique de moyens à une logique de résultat est un objectif que nous partageons, mais aussi un bouleversement considérable...

M. le président. - Veuillez conclure.

M. Jean-François Husson, président de la commission spéciale. - Pardon. Je croyais avoir huit minutes et non sept.

M. le président. - Vous en êtes à huit, de fait...

M. Jean-François Husson, président de la commission spéciale. - J'assume l'erreur et je conclus. (Rires et applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC)

Enfin, les expérimentations devront être évaluées selon des critères déterminés à l'avance et leurs résultats nous être transmis avant toute généralisation. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC)

Mme Michelle Meunier . - M. Durain l'a rappelé, ce texte aborde une multitude de sujets. Exercice particulier que de passer en revue droit à l'erreur, rescrit fiscal, code des douanes, etc. Ce patchwork d'idées ne favorise pas la confiance et passe à côté de l'enjeu essentiel : s'assurer que l'administration accompagne les plus fragiles.

L'article 26 bis introduit par amendement gouvernemental nous a particulièrement surpris. La petite enfance mérite mieux qu'une simple ordonnance. Je me félicite de ce que la commission spéciale, dans sa sagesse, l'ait supprimé, à l'initiative conjointe de Mme Gruny et de notre groupe et forme le voeu que l'Assemblée nationale n'y revienne pas.

Autre grief, la réécriture de pans de notre législation dont l'encre est à peine sèche. L'article 32 sur les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) heurte ainsi de plein fouet de très récentes dispositions ; pour les installations agricoles intensives, il convient de maintenir des procédures de consultation humanisées.

L'enjeu de l'accès au droit n'est pas traité ; or le Défenseur des droits, M. Toubon, l'a rappelé, c'est la question centrale. Il faudrait allouer une part des économies dégagées par la dématérialisation à la réduction de la fracture numérique.

Nous ne pouvons nous résigner à ce qu'un système déshumanisé, robotisé, exclut les illettrés numériques. Il faut au contraire inclure les plus fragiles, par un accompagnement renforcé. Notre groupe s'abstiendra sur ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR ; Mme Nassimah Dindar applaudit également.)

Mme Élisabeth Lamure . - (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM et sur le banc de la commission) Lors de chacun de ses déplacements, la délégation sénatoriale aux entreprises entend ces dernières se plaindre de la complexité d'une administration sourcilleuse, suspicieuse. Nous avons produit avec M. Cadic un rapport sur ce sujet, « Simplifier efficacement pour libérer les entreprises », qui a donné lieu à une proposition de résolution visant précisément à passer d'une logique de défiance à une logique de confiance. Ce texte s'inspire de nos travaux, je m'en félicite.

La stratégie nationale d'orientation de l'action publique vers une société de confiance, annexée à l'article premier, nous dépeint un monde idéal basé sur la confiance. Nous aimerions rêver avec vous, Monsieur le Ministre, mais l'objectif de simplification ne va pas assez loin. Il faudrait que la création d'une nouvelle norme s'accompagne de l'abrogation d'une norme représentant une charge au moins équivalente !

Beaucoup d'incantation dans ce texte. Si certaines pièces justificatives ne sont pas essentielles, pourquoi les exiger ? Le rescrit contrôle est sans doute utile, mais simplifier le code général des impôts le serait davantage ! Les surtranspositions sur lesquelles revient le texte ont été introduites par ordonnance en 2016 et 2017 ! Il faut d'abord discipliner l'administration plutôt que rectifier après coup, ce qui nourrit l'instabilité législative.

En outre, de nombreuses mesures de ce texte sont soumises à des exclusions, des conditions ou des expérimentations qui en réduisent la portée. Sur le principe « Dites-le nous une fois », le texte ne propose qu'une expérimentation sur quatre ans et renvoie à un décret en Conseil d'État. Ce n'est pas à la hauteur de l'enjeu, quand l'administration sollicite chaque année 10,7 millions de pièces justificatives !

Nous proposons d'aller plus loin, avec une évaluation régulière de l'administration par les entreprises et un organe ad hoc chargé d'améliorer le droit pour les entreprises et de contre-expertiser les études d'impact. En Allemagne, le Normenkontrollrat a allégé la charge administrative de 14 milliards d'euros en cinq ans ! Faisons en sorte que ce texte soit vraiment utile aux entreprises. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et sur plusieurs bancs du groupe UC, ainsi que sur le banc de la commission)

M. Michel Vaspart . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et sur le banc de la commission) À mon tour de féliciter le président et les rapporteurs de la commission spéciale.

Difficile d'identifier la portée du texte, au-delà de la communication. Une « révolution », dixit M. Darmanin... Attention aux déceptions, même si les amendements des rapporteurs ont donné du corps à certains concepts flous. Nombre d'amendements ont été écartés comme étant des cavaliers législatifs ; j'espère que ceux qui luttent contre la surtransposition en matière agricole pourront être discutés et adoptés...

Le droit à l'erreur existe déjà en matière fiscale puisque le contribuable est présumé de bonne foi.

En matière douanière, 99 % des infractions font l'objet d'une transaction et les pénalités sont supprimées dans 20 % des cas.

Avec la garantie fiscale, introduite par l'Assemblée nationale, les entreprises bénéficieront d'une sécurité juridique inédite : c'est une innovation à saluer, et qu'il faudra évaluer.

La généralisation de la relation de confiance, expérimentée depuis 2013, est une bonne chose, mais l'habilitation, bien que précisée en commission, est floue. L'expérimentation de la limitation de la durée cumulée des contrôles administratifs sur les PME ne va pas assez loin ; mieux vaudrait adapter la réglementation à leurs particularités.

L'article 15 A, qui interdit le recours aux numéros surtaxés, étonne : les consignes données en 2010 n'ont donc toujours pas été suivies par les administrations ! C'est dire s'il y a lieu de modifier la culture et les habitudes de nos administrations...

La plupart des mesures du projet de loi, en réalité, relèvent des ministres et des hauts fonctionnaires, pour que d'un service public nous passions à un véritable service au public. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et sur quelques bancs du groupe UC)

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État . - Merci aux orateurs pour leurs propos, et à la commission spéciale pour son travail. L'examen des amendements sera l'occasion d'aller de l'avant.

Plusieurs d'entre vous ont rappelé que le droit à l'erreur est déjà pratiqué par l'administration fiscale. Je le confirme, nous généralisons cette pratique. Nous accueillons favorablement l'initiative de l'Assemblée nationale qui introduit la garantie fiscale ; un amendement du Gouvernement proposera de l'élargir aux impôts directs et indirects de la Direction générale des douanes.

Le schéma national de formation des agents publics, Monsieur Durain, sera adapté. Parmi les axes prioritaires du plan de formation figurera la mise en oeuvre du droit à l'erreur et du droit à transaction.

Le programme d'investissements d'avenir consacrera 700 millions d'euros sur cinq ans à la modernisation des administrations. Un premier appel à projets, pour 200 millions, a été lancé en février 2018.

Ce texte est la première brique de notre oeuvre de transformation. Nous voulons impulser un changement des mentalités, de la culture et des habitudes.

Les lois de simplification sont généralement très fournies et peu lisibles. Tous les futurs textes du Gouvernement comporteront un volet de simplification - à commencer par la future loi issue des états généraux de l'alimentation.

Madame Delattre, je partage votre attachement viscéral à la laïcité. L'article 25 ne concède pas d'avantages particuliers aux associations cultuelles ; celles qui recourront aux dons par SMS seront tenues de certifier leurs comptes. Sur l'article 38, modifié par la commission spéciale, le Gouvernement reste attaché au texte issu de l'Assemblée nationale.

La discussion générale est close.

Rappels au Règlement

M. Jean-Pierre Sueur . - Mon rappel au Règlement porte sur l'application de l'article 45 de la Constitution. En dix ans à l'Assemblée nationale, je n'ai jamais vu un amendement se voir opposer l'article 45 ; au Sénat non plus, où j'ai passé plus d'années encore !

Ce texte porte sur une multitude de sujets très divers ; dans ces conditions, l'irrecevabilité de certains amendements relève de l'aléatoire.

Un exemple : celui du statut des restes humains après un attentat, aujourd'hui considérés comme des déchets chirurgicaux. J'ai essayé d'y remédier une première fois dans le cadre de la loi sur l'égalité et la citoyenneté, puis dans cette loi sur la confiance, car c'est une question de dignité. À chaque fois, mon amendement a été considéré comme sans lien avec le texte. De deux choses l'une : ou bien le texte que nous soumet le Gouvernement a un objet bien précis, ou bien celui-ci est tellement large qu'il faut faire preuve de plus de bienveillance. (Applaudissements sur tous les bancs)

M. le président. - L'application de l'article 45 relève de la compétence de la commission saisie au fond, ici, la commission spéciale. Acte vous est donné de votre rappel au Règlement.

M. Jean-François Husson, président de la commission spéciale. - Certes, ce texte comporte des dispositions diverses, au point que certains ont pu parler de « fourre-tout ». Mais le travail législatif de qualité requiert que l'on relie les amendements à l'objet des articles du projet de loi initial, non à son seul titre.

Notre commission a appliqué les clauses d'irrecevabilité avec rigueur et objectivité.

Mme Nassimah Dindar . - Pour ma part, j'avais déposé un amendement sur la révision des schémas d'aménagement régionaux (SAR) dans les départements d'outre-mer, pour qu'ils soient examinés dans les mêmes conditions qu'en métropole, dans un souci de simplification. Mais on m'a opposé l'article 45. Pourtant cette loi est un fourre-tout. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC)

M. le président. - Acte vous est donné de votre rappel au Règlement... Il convient toutefois de citer l'article du Règlement auquel vous vous référez.

Discussion des articles

M. le président. - Je rappelle que douze articles ont été examinés dans le cadre de la procédure de législation en commission. Le vote sur ces articles sera donc réservé.

ARTICLE PREMIER Annexe (Stratégie nationale d'orientation de l'action publique)

M. Pierre Ouzoulias . - Avec cet article, on renonce aux vertus fondatrices du service public à la française, condamné à voir ses effectifs fondre, avec en en arrière-plan la suppression programmée de 120 000 postes...

L'administration « de conseil et de service » est une réponse malthusienne : on remplace des services humains par des procédures automatisées. Or le problème tient surtout aux pressions contradictoires exercées sur les administrés. Le contrôle fiscal unit tous les services pour faire respecter le principe fondamental d'égalité devant l'impôt. Or l'exercice du droit au contrôle par le contribuable posera des problèmes d'organisation. Le contrôle fiscal externe a toujours été considéré comme une vitrine de la lutte contre la fraude - vitrine que l'on s'échine à lustrer alors qu'il y a de moins en moins de choses en magasin...

Ce qui est en cause dans l'article premier, ce sont les conséquences des politiques qui, de RGPP en MAP, ont dissous l'efficacité de nos services publics !

M. le président. - Amendement n°131, présenté par M. Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Rédiger ainsi cette annexe :

La stratégie nationale d'orientation pour l'action publique se définit par référence aux qualités fondamentales du service public à la française, fondé sur l'égalité de traitement, l'accessibilité, la neutralité, la laïcité, la continuité, l'adaptabilité.

Elle participe de l'action en faveur d'un développement équilibré des différentes parties du pays par une présence territoriale suffisante, tenant compte des spécificités géographiques, démographiques, sociales et économiques des bassins de vie.

Elle apporte aux usagers les réponses adaptées à leur situation, leurs attentes et besoins, tels qu'exprimés par eux comme pour leurs familles.

Elle garantit aux agents publics le plein exercice de leurs droits tels que définis par le statut général favorisant la pleine expression de leur autonomie et de leurs compétences et qualifications.

Elle tend à développer une relation loyale et confiante avec les usagers, permettant la prévention des contentieux, s'appuyant sur la transparence et l'intelligibilité des procédures, illustration du droit tel que découlant de la loi, expression de l'intérêt général.

Elle associe les agents du service public eux-mêmes à la mise en oeuvre des politiques déconcentrées des administrations de l'État, de la Sécurité sociale, et des politiques locales et sollicite l'intervention des usagers en vue de définir les voies et moyens de la proximité, de l'atteinte des objectifs généraux de l'action publique et du respect des valeurs républicaines.

S'appuyant sur l'autonomie des services dans un cadre réglementaire rénové, l'action publique tend, par son maillage de proximité, à favoriser l'accès de tous les habitants de ce pays aux services qu'ils sont en droit d'attendre, en tout domaine d'intervention de la vie quotidienne.

D'ici la fin de la législature en cours, sera engagée et mise en oeuvre une action renouvelée de développement du service public dans les domaines suivants :

- l'accueil et le soutien aux personnes âgées dépendantes ou risquant de perdre leur autonomie ;

- l'accueil, l'information et le soutien aux demandeurs de logement, la structuration et la connaissance du marché locatif, le repérage et la détection des abus, la connaissance des droits et obligations des parties.

M. Éric Bocquet. - Les services publics seraient-ils un poids mort pour la collectivité ? C'est l'impression que donne cette annexe, que nous proposons de réécrire intégralement.

Les services publics ont pour vocation de répondre aux attentes de la population : si le lien s'est distendu, c'est que les politiques publiques ont tourné le dos aux fondamentaux du service public et de la justice sociale.

L'action publique n'obtient de résultat qu'en s'appuyant sur ses propres ressources humaines, en valorisant les compétences et qualifications de ses agents. Le statut des fonctionnaires recèle un potentiel de mise en mouvement, loin de l'image courtelinesque de ronds-de-cuir. Ne nous contentons pas d'expédients et adoptons une démarche systémique, sur l'aide aux personnes âgées par exemple.

M. le président. - Amendement n°74 rectifié, présenté par Mme Taillé-Polian et les membres du groupe socialiste et républicain.

Après l'alinéa 8

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

L'application par l'administration des principes et droits au bénéfice des usagers est conditionné à une exigence de respect et de courtoisie des usagers envers l'administration.

Mme Sophie Taillé-Polian. - Évident ? Peut-être, mais cela va mieux en le disant... Les agents en première ligne face aux usagers sont exposés à des risques psycho-sociaux, tant la relation est parfois abrasive. On met en oeuvre des procédures supplémentaires, sans moyens supplémentaires, et en supprimant 120 000 postes. Il arrive que la dématérialisation se traduise par un surcroît de tâches. Si l'on veut accompagner le changement des mentalités, montrons aux agents publics qu'ils sont respectés.

M. le président. - Amendement n°57, présenté par le Gouvernement.

Après l'alinéa 13

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Toute personne a accès à une information transparente sur l'efficacité et la qualité des services publics en relation avec les usagers.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - L'objectif est de faire connaître aux usagers l'efficience de leurs services publics sans pour autant imposer une obligation de résultat.

M. le président. - Amendement n°111, présenté par M. Patriat et les membres du groupe La République En Marche.

Après l'alinéa 15

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

L'action publique encadre, accompagne et valorise l'autonomie des agents publics dans l'exercice de leurs missions. L'administration développe, chez ses agents, une culture de résultat laissant une part d'adaptation des moyens utilisés au regard des objectifs fixés. L'action publique intègre cette adaptation notamment dans la formation, initiale et continue, de ses agents.

M. Julien Bargeton. - Cet amendement introduit la culture du risque dans la stratégie nationale. Les formations, les plans d'action doivent accompagner les managers publics, dont le rôle est aussi d'entraîner leurs équipes. Il faut prendre en compte les exigences nouvelles d'une société moderne, sans se mettre en danger.

M. le président. - Amendement n°165, présenté par Mmes Lamure, Berthet et Billon, M. Cadic, Mme Canayer, MM. Canevet et Danesi, Mmes Deromedi et Estrosi Sassone, M. Forissier, Mme C. Fournier, MM. D. Laurent et Meurant, Mme Morhet-Richaud et MM. Pierre et Vaspart.

Alinéa 18

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Lorsque la norme nouvelle entraîne une charge supplémentaire pour les entreprises, elle ne peut être édictée que lorsqu'il est prévu simultanément l'abrogation de normes représentant une charge au moins équivalente.

Mme Élisabeth Lamure. - Les entreprises françaises doivent produire chaque année 10,7 millions de pièces justificatives : 4,1 millions de démarches, pour 60 milliards d'euros ! Ces charges administratives, fiscales et sociales nuisent à leur compétitivité.

Cet amendement complète le principe de proportionnalité par celui de la suppression d'au moins une norme de charge équivalente pour l'édiction de toute nouvelle norme.

M. le président. - Amendement n°69 rectifié, présenté par Mme Préville et les membres du groupe socialiste et républicain.

Après l'alinéa 23

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Les économies réalisées par la dématérialisation sont prioritairement mobilisées à la mise en oeuvre de mécanisme d'accompagnement des publics exposés au risque de marginalisation numérique.

Mme Angèle Préville. - Quoi qu'en dise la stratégie nationale d'orientation de l'action publique, la dématérialisation exclut un certain nombre d'usagers résidant dans des zones blanches, non dotés de matériel informatique ou ne maîtrisant pas l'outil numérique.

Malgré les tarifs sociaux, l'accès à Internet reste un poste important de dépense, le matériel est vite obsolète... Il y a bien un risque de marginalisation numérique, de creusement des inégalités territoriales et sociales. Cet amendement s'apparente à une clause de protection des plus vulnérables.

La séance est suspendue à 16 h 30.

présidence de M. Gérard Larcher

La séance reprend à 16 h 45.