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Compte rendu analytique officiel du 5 avril 2018

Élection des conseillers métropolitains

Mme le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative à l'élection des conseillers métropolitains, à la demande du groupe RDSE.

Discussion générale

Mme Mireille Jouve, auteur de la proposition de loi . - (Mme Sophie Joissains applaudit.) L'article 54 de la loi Maptam prévoit que les conseils métropolitains feront l'objet, lors de leur prochain renouvellement, d'une élection au suffrage universel direct selon des modalités fixées par une loi, promulguée avant le 1er janvier 2019. Si cet article n'entraîne aucune obligation vis-à-vis du législateur, il est de nature à créer une incertitude auprès des élus locaux. Le supprimer démontrerait l'attachement du Sénat à la commune, cellule de base de la démocratie de proximité.

Du reste, notre assemblée a toujours combattu, dans les lois Maptam, NOTRe et celle relative au statut de Paris, la transformation des métropoles en collectivité territoriale. Toutes, à l'exception de Lyon, sont des EPCI à fiscalité propre. L'élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct lors d'un scrutin distinct trancherait le lien entre communes et métropole quand, cruel paradoxe, les élus municipaux continueraient d'être interpellés par leurs concitoyens. La mort des communes, nous la refusons.

Les détracteurs des communes - aucun ne siège dans cet hémicycle - font entendre la même rengaine. Comme de Gaulle qui se demandait comment gouverner un pays qui compte 258 variétés de fromages, ils voient dans les communes un obstacle qu'il faudrait impérieusement lever pour administrer notre démocratie. La France comptait 38 000 communes en 1989, elle en compte 35 000 aujourd'hui. Depuis plus de deux siècles, la République s'en est fort bien accommodée. Ce que certains considèrent comme une tare indélébile est ce qui fait la force de notre démocratie, le lien politique et social qui unit les Français à leur maire. Par les temps actuels, ce lien est plus que jamais précieux pour notre cohésion nationale.

Nous comprenons les attentes de certains présidents d'exécutifs métropolitains. Clemenceau avait l'habitude de dire qu'il fallait être un nombre impair de personnes pour prendre une décision et que trois, c'était déjà trop. Nous entendons également les motivations de celles et ceux qui, au sein de formations politiques au faible ancrage territorial, voient dans le scrutin de liste distinct, l'occasion de s'ouvrir plus largement la porte des hémicycles métropolitains. Cependant, le maire, parce qu'il est le principal interlocuteur des habitants, doit rester partie prenante de la vie des métropoles. Chacun d'entre nous le sait pour être un ancien élu local, la véritable légitimité ne se gagne pas sur les plateaux de télévision, elle se gagne sur le terrain dans les échanges et les rencontres. Rappeler ces fondamentaux n'est pas faire preuve de conservatisme...

M. Michel Savin. - Un petit peu...

Mme Mireille Jouve. - Le système du fléchage dans les communes de plus de 1 000 habitants est une création dont le Sénat peut s'enorgueillir. Il constitue une élection au suffrage universel direct, le Conseil constitutionnel l'a reconnu. On lui oppose une lisibilité trop difficile, alors que son intelligibilité pour les citoyens ne souffre d'aucun reproche. C'est même un système exemplaire ! Reprendre, comme semblait le souhaiter le précédent gouvernement, le mode d'élection des conseillers régionaux reviendrait, pour le Grand Paris, à présenter des listes comptant au moins 209 candidats répartis dans 131 circonscriptions communales. Le fléchage ne permettrait pas l'appropriation du fait métropolitain ? Rien ne le prouve. Lors des dernières élections, la question portait sur l'opportunité ou non de créer une métropole. En 2020, les projets communaux et métropolitains seront au coeur de la campagne électorale.

Ancienne maire sans étiquette d'une commune de 4 000 habitants, je m'inquiète de la dérive politique et partisane qu'entraînerait l'organisation d'une élection autonome pour les conseillers métropolitains. Les maires sans étiquette n'existeraient plus au sein d'hémicycles fortement politisés, comme le sont nos conseils régionaux.

La presse se fait l'écho de ce que deviendrait le conseil métropolitain d'Aix-Marseille-Provence après les confidences que vous avez faites aux seuls députés En marche, Madame la Ministre. Une assemblée de 70 élus désignés sur des listes métropolitaines avec, éventuellement, la création d'une assemblée des maires, purement consultative. Évincer les élus à l'échelle d'un département, ce serait une première ! L'ancien monde est prié de faire place nette. L'article 54 de la loi Maptam était bien un galop d'essai...

Nous ne croyons pas à un prétendu sens de l'Histoire ; nous, pensons avec Valéry que « l'Histoire justifie ce que l'on veut ! » Le lien des métropoles avec la commune ne saurait être rompu. (M. Jean-Pierre Grand approuve.) Rappelons notre attachement à l'unicité du scrutin. (Applaudissements)

Mme Agnès Canayer, rapporteur de la commission des lois . - Bien que récentes, les métropoles suscitent des questions identitaires et existentielles. Cette proposition de loi, comme celle déposée par Mme Joissains sur le même objet, sont pleines de bon sens et de sagesse.

L'article 54 de la loi Maptam, accessoire à la première lecture, modifierait la nature des métropoles et des communes, cellules de base de la démocratie. Surtout, il n'existe ni consensus politique ni solution technique acceptable pour organiser une élection autonome des conseillers métropolitains.

Les métropoles, objets mal identifiés, mériteraient d'être évaluées. Elles visaient à renforcer le dynamisme des grandes aires urbaines dans un réseau d'échanges européens voire internationaux. Elles sont, pour beaucoup, des intercommunalités de projet, voire de gestion. Les 22 métropoles existantes vont d'un ensemble de 7 millions d'habitants et 131 communes pour le Grand Paris à 215 000 habitants et 8 communes pour Brest. Sinon Lyon, collectivité à statut particulier, les métropoles sont des EPCI à fiscalité propre. La mission de contrôle et de suivi de la réforme territoriale, sous l'égide de M. Darnaud, pourrait s'atteler à un premier bilan de cette métropolisation accélérée.

L'ambiguïté de l'article 54 de la loi Maptam nous conduit à soutenir cette proposition de loi. Celui-ci était le fruit d'un compromis entre l'Assemblée nationale et le Sénat en CMP. Madame Gourault, lorsque vous étiez sénatrice, vous précisiez, à l'occasion des débats sur la loi NOTRe, que « les élus communautaires sont d'ores et déjà élus au suffrage universel direct par fléchage ».

Le rapport remis par le Gouvernement en janvier 2017 analyse trois scenarii : double collège pour les conseillers municipaux et les conseillers métropolitains, élection des conseillers métropolitains dans le cadre de circonscriptions communales ; enfin, circonscription unique avec sections communales. Aucun de ces scenarii ne respecte les principes-clés qu'est la représentation des communes car, en vertu de l'article 72 de la Constitution, est interdite la tutelle d'une collectivité sur une autre ; la répartition des sièges sur une base essentiellement démographique conformément à la jurisprudence du Conseil Constitutionnel du 20 juin 2014 ; l'intelligibilité et la lisibilité du scrutin ; et, enfin, l'émergence d'une majorité stable de gouvernement.

Il convient de maintenir le système actuel, ce que suggérait notre collègue Sueur dès les débats sur l'article 54 de la loi Maptam.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est une possibilité !

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - On éviterait ainsi de transformer les métropoles en collectivités territoriales. On leur offrirait la stabilité qu'elles réclament. Les conseillers métropolitains resteraient l'émanation des conseillers municipaux.

Cette proposition de loi empêchera la « mort des communes », pour reprendre l'expression de M. Darnaud. La commission, par attachement à ce qui est la cellule de base de la démocratie selon Alexis de Tocqueville, a adopté ce texte sans modification. (Applaudissements)

Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur . - Ce texte ne vise pas à modifier les règles électorales applicables aux intercommunalités à fiscalité propre mais à les stabiliser. Je salue le travail de la commission, nous discutons d'un texte épuré aux ambitions claires et précises.

En mars 2014, nos concitoyens ont, pour la première fois, voté pour désigner leurs conseillers communautaires en même temps qu'ils votaient pour les conseillers municipaux. C'était une évolution indispensable compte tenu des responsabilités politiques croissantes que les intercommunalités ont prises.

Les intercommunalités ont acquis des responsabilités politiques croissantes au fil du temps sans que le mode de désignation des conseillers communautaires évolue. Cette situation valait des critiques récurrentes aux intercommunalités dont le déficit démocratique était dénoncé.

La loi de 2010 a mis en place dans les communes de plus de 1 000 habitants un système de fléchage pour les conseillers communautaires. Elle a aussi constitué une avancée importante en termes de parité.

S'agissant des métropoles, la loi Maptam avait prévu que le Gouvernement dépose un projet de loi avant le 1er janvier2017 sur la désignation des conseillers métropolitains au suffrage universel direct. La loi sur le statut de Paris a repoussé l'échéance au 1er janvier 2019.

Pour nombre de collectivités admettent que cette question de l'élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct doit être posée. À l'exception de Lyon qui a un statut particulier, les métropoles se sont inscrites dans le système de l'intercommunalité.

L'élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct sans fléchage comme le prévoit l'article 14 de la loi Maptam pose certains problèmes insolubles. Il faut en effet que l'élection des conseillers se fasse sur des bases démographiques. De même, l'absence de tutelle d'une commune sur une autre implique que chaque commune doit être représentée.

Concrètement, affecter un siège de conseiller métropolitain aux plus petites communes conduit à en affecter un plus grand nombre aux communes les plus importantes. Les effectifs des organes délibérants des métropoles augmenteraient de manière inconsidérée.

Un rapport rendu au Parlement en février 2017 le confirme. D'où la décision du précédent gouvernement de ne pas donner suite à l'obligation faite par la loi Maptam. Le Gouvernement s'en remet à la sagesse de votre assemblée sur cette question.

Dès lors qu'une collectivité accède au statut de collectivité à statut particulier, les dispositions législatives diffèrent du régime classique. La métropole de Lyon s'administre ainsi librement par un conseil d'élus et les conseillers métropolitains sont déjà élus au suffrage universel direct.

Le président de la République a pris des engagements devant le Congrès des maires. La métropole de Marseille n'est pas incluse dans les plans qu'il a faits. (Mme Sophie Joissains applaudit.)

Nous pourrions définir les évolutions institutionnelles à appliquer aux métropoles en tenant compte de ces engagements.

Dans le cadre de la réflexion engagée, le rôle et la place du maire dans les métropoles est une question bien identifiée. Elle pourra justifier certaines évolutions législatives.

C'est dans cet esprit que le Gouvernement s'en remet à la sagesse de votre assemblée. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et UC)

M. Pierre-Yves Collombat . - On a logé, au sein de la loi Maptam, une bombe à retardement : l'article 54. Mine de rien, découpler l'élection des conseillers métropolitains et des conseillers municipaux changerait la nature des métropoles ; elles deviendraient des collectivités autonomes ne tirant plus leur légitimité des communes.

Le rapport gouvernemental, qui devait servir de base à la discussion parlementaire, écarte sans surprise le mode actuel d'élection des conseillers communautaires. Nous n'avons pourtant aucun exemple d'intercommunalité dysfonctionnant de son fait. Élire les conseillers dans une section communale ne suffit pas à en faire des représentants des communes. Le soutenir relève de l'escroquerie intellectuelle.

Bref, changer le mode de scrutin des conseillers métropolitains constituerait une étape supplémentaire du projet de dissolution des communes. Bientôt, on voudra en faire de même pour les conseillers d'agglomération puis des communautés de communes importantes.

Qu'on le veuille ou non, l'actuel mode de scrutin est le seul qui permet de représenter les plus petites communes. Pas moins de 96 % des conseillers métropolitains sont déjà élus au suffrage universel direct par fléchage. On pourrait, du reste, parfaire cela en abaissant le seuil du fléchage ; cela dynamiserait des hémicycles communautaires généralement peu garnis.

« Sans institutions communales, une Nation peut se donner un gouvernement libre mais elle n'a pas l'esprit de la liberté », disait Tocqueville. Montrons que ces libéraux n'ont pas tous disparu en votant cette proposition de loi ; le groupe CRCE le fera sans hésitation. (Applaudissements)

Mme Sophie Joissains . - Je salue l'initiative du groupe RDSE qui nous permettra d'avoir un débat important sur une question majeure pour notre maillage territorial.

Mme Jouve, ancien maire de Meyrargues, belle commune rurale du pays d'Aix, connaît bien les problèmes de démocratie que peuvent rencontrer les communes au sein des assemblées métropolitaines...

La métropole d'Aix-Marseille-Provence, imposée contre l'avis de 113 maires sur 118, et qui continue d'être rejetée avec force, est budgétairement mortifère : avec deux milliards d'euros de dettes, une capacité d'investissement presque réduite de moitié en deux ans, elle a été conçue en dépit du bon sens, sur un territoire comprenant six intercommunalités.

Nous avons vécu de l'intérieur l'écrasement des communes. Ces deux milliards de dettes sont dues aux conventions de gestion portant sur les compétences communales transférées à la métropole, laquelle, étant incapable de les gérer, demande aux communes de le faire pour son compte.

Si les communes avaient été entendues, la métropole aurait pu être une métropole de projets, une intercommunalité viable et prospère. Au lieu de cela, paraphrasant Benoist Apparu, je dirai que les gouvernements qui se sont succédé ont cédé à la tentation du grand. Faute d'avoir pu les supprimer, les communes ont été vidées de leur substance : voirie, parkings, politique de la ville, eau, assainissement et j'en passe... jusqu'aux lieux de sépulture !

Les intercommunalités avaient favorisé un regard plus vaste sur les grands enjeux, alors que les communes favorisaient la vie quotidienne. Sans ancrage suffisant, les citoyens ne se retrouvent plus dans les intercommunalités.

La compétence eau et assainissement pose particulièrement problème. Les maires sont des élus de proximité. Les intercommunalités doivent gérer leur territoire pour le bien commun, au-dessus des paramètres politiques actuels. L'élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct éloignerait les métropoles des citoyens.

À l'issue de la loi de 2010, seule la métropole de Nice a pu se constituer. La loi Maptam a assoupli les critères de sorte que 22 métropoles supplémentaires ont vu le jour.

L'ambition initiale de créer des métropoles à vocation européenne est bien loin. Les inégalités se sont creusées, au détriment du monde rural notamment.

Pourtant les métropoles portaient des fantasmes nourris par l'image de villes immenses, comme Shanghai ou Mexico.

Des ambiguïtés considérables demeurent. Ces métropoles ne sont pas des collectivités territoriales. Elles ne sont pas indépendantes : elles dépendent des communes, tant par leurs périmètres que par leur compétence. L'article 72 de la Constitution précise qu'aucune collectivité ne doit dépendre d'une autre.

Élire demain les conseillers métropolitains sans fléchage changerait de facto la nature de la métropole, mais aussi celle de toutes les communes. Plus de quatre ans après la promulgation de la loi Maptam, nous devons lever l'ambigüité sur l'élection des conseillers métropolitains. Ce sujet a toujours été opposé à leur élection au suffrage universel direct.

Cette proposition de loi réaffirme cette position et fait disparaître l'article 54 de la loi Maptam, scorie législative dont les conséquences seraient désastreuses.

La métropole lyonnaise est souvent présentée en exemple. Il y a plus de quarante ans, le Grand Lyon a pu s'organiser de manière intelligente, à partir d'une ville centre et d'un périmètre relativement resserré, de 533,68 km2, soit trois fois moins que celui du pays d'Aix, six fois moins que celui de la métropole Aix-Marseille-Provence. Le modèle lyonnais n'est décidément pas transposable.

Mme le président. - Veuillez conclure.

Mme Sophie Joissains. - Le mode d'élection du conseil métropolitain est critiquable car rien ne garantit la représentation de chaque commune, ce qui porte gravement atteinte à la démocratie...

Mme le président. - Il est temps de conclure.

Mme Sophie Joissains. - Le groupe UC votera avec force et conviction cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC)

M. Jean-Pierre Sueur . - J'adore les communes. Mme Jouve a cité Hegel. Le sens de l'Histoire ne va pas contre la réalité communale. Le sens de l'Histoire n'ignore pas la réalité. Dans les 22 métropoles, on a une collection d'élections municipales où, dans chaque commune, quelle que soit sa population, l'on parle de questions municipales.

M. Michel Savin. - C'est vrai !

M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne dirai pas de mal du fléchage, ayant été l'un de ceux qui ont oeuvré pour l'obtenir. Quoi que nous en pensions, il existe des métropoles. Les pouvoirs du président sont bien plus grands que ceux du maire de la ville centre.

M. Michel Savin. - Eh oui !

M. Jean-Pierre Sueur. - Pourtant la révolution avait posé comme principe que ceux qui lèvent l'impôt doivent être élus au suffrage universel direct...

M. Pierre-Yves Collombat. - Non, il n'était pas direct...

M. Alain Richard. - Ni universel !

M. Jean-Pierre Sueur. - Le groupe socialiste a toujours souhaité un mode de scrutin spécifique. En 2014, lors de la CMP, nous avions trouvé cet accord un peu facile. Il n'était pas à l'honneur du Parlement. Le Gouvernement devait présenter un projet de loi avant le 1er janvier 2019.

Il existe plusieurs possibilités. Sous la présidence de François Hollande, l'Assemblée nationale a voté une disposition ouvrant deux collèges.

Madame la Ministre, je vous invite à appliquer la même logique mathématique que celle que vous souhaitez appliquer au Sénat, selon les déclarations du Premier ministre d'hier. Si vous diminuez de 30 % le nombre de parlementaires, comment respecterez-vous la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui encadre les écarts de représentativité démographique dans une fourchette de 20 % ?

M. Alain Richard. - Le Conseil constitutionnel n'a jamais dit cela.

M. Jean-Pierre Sueur. - On peut changer la Constitution ! Il faut surtout prendre en compte la réalité politique : il n'est pas absurde de trouver un chemin, dans le respect des communes, pour davantage de démocratie dans l'élection des conseillers des métropoles.

Les socialistes ne voteront pas cette proposition de loi car elle ne sert rigoureusement à rien. L'article 54 était une facilité en 2014. Le supprimer n'aura aucune conséquence concrète car il va de soi que le Gouvernement peut déposer un projet de loi sur ce sujet à tout moment, avant le 1er janvier 2019, voire dans un mois ou deux, vous le savez bien !

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Il ne manquerait plus que cela !

Mme le président. - J'invite l'orateur à conclure.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je termine, sans dépasser mon temps davantage que Mme Joissains, en citant l'un de nos grands auteurs : Beaumarchais appellerait sagement une telle initiative « la précaution inutile ». (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)

Mme le président. - Chacun aura à coeur de respecter son temps de parole.

M. Alain Marc . - L'article 54 de la loi Maptam prévoit que le législateur définit un nouveau mode de scrutin pour les conseillers métropolitains avant le 1er janvier 2019. Le Sénat s'est opposé depuis plus de quatre ans à une telle réforme, de crainte qu'elle ne remette en question l'existence de la commune locale. Vous proposez d'abroger cet article 54.

Procéder à des modifications du scrutin remettrait en cause les fondements de l'intercommunalité. Cela transformerait les métropoles en collectivités territoriales et signerait la mort des communes, échelon de base de la démocratie locale.

Pourquoi imaginer un nouvel empilement institutionnel alors que les élus locaux souhaitent davantage de simplification ?

Les conseils métropolitains doivent rester l'émanation directe des conseils municipaux.

Notre groupe approuve l'abrogation de l'article 54 et votera en faveur de cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Indépendants, UC et sur quelques bancs du groupe Les Républicains)

M. Stéphane Ravier . - Les métropoles sont le grand mal qui frappe nos communes et nos départements depuis des années. Que reproche-t-on à l'élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct ? Créer un nouvel échelon administratif non représentatif, c'est aggraver l'éloignement des citoyens, la dilution du pouvoir décisionnel des élus locaux, pourtant au contact des réalités, des besoins des populations. Créer de nouvelles sources de dépenses pour des communes déjà asphyxiées financièrement et contraintes d'augmenter les prélèvements jusqu'à un niveau confiscatoire comme à Marseille.

Les intercommunalités, aux compétences théoriquement limitées, ont accru leurs prérogatives, créant des doublons avec les communes, des surcoûts, alors que les présidents des métropoles sont irresponsables.

Je m'oppose à la dilution de la grande métropole d'Aix-Marseille. Le Front national réaffirme son attachement à l'organisation territoriale de la France, articulée autour d'un pouvoir central fort, et est opposé à la vision merkelienne et européiste des grandes métropoles mastodontes, puissantes et uniformisatrices.

En ce domaine, comme dans les autres, il ne saurait y avoir d'identité qu'enracinée dans la tradition ! (M. Sébastien Meurant applaudit.)

Mme Nathalie Delattre . - Cette proposition de loi apporte une réponse comme nous en rêvions, simple, claire et pragmatique, dès les prochaines élections municipales de 2020, au problème de l'élection des conseillers métropolitains.

Je salue Mireille Jouve et notre rapporteur, Agnès Canayer, pour son travail. Cette question, loin d'être accessoire, pose la question de l'avenir de la commune. Soit nous nous acheminons vers l'élection de conseillers métropolitains, autonome, à part entière, et déconnectée des communes, et il appartient encore au Gouvernement d'en définir les modalités, soit nous nous en tenons au système actuel de fléchage qui a montré sa pertinence.

Nul déni de démocratie, dans cette élection au suffrage universel direct. Il est inconcevable que les métropoles de droit commun se transforment en collectivités territoriales à statut particulier. Je tiens cette conviction de mon expérience de conseillère métropolitaine de Bordeaux : l'intercommunalité doit demeurer une strate de projets, de coopération, et d'investissements sur des dossiers structurants à l'échelle métropolitaine, mais elle ne peut remplacer le fait communal.

À Bordeaux, la métropole a favorisé la mutualisation des services supports, .plus ou moins poussée en fonction du choix des communes de conserver, ou pas, certaines compétences.

Le fait métropolitain s'impose à nous : la métropole est l'échelon des grands projets, des infrastructures. Celui qui contractualise avec tous ses constituants. Pour cela, un prérequis s'impose : une représentation de tous les maires à la métropole, qui seule permet la considération de chaque édile. Les métropoles ne sont pas là pour inaugurer des chrysanthèmes ! La représentation des communes n'est pas négociable.

M. Jean-Pierre Grand. - Bravo !

Mme Nathalie Delattre. - Laissons donc aux intercommunalités leur statut dans le prolongement direct des enjeux municipaux. Nous refusons la généralisation d'un système « à la lyonnaise ». Chacune des 21 métropoles a ses spécificités, qu'elle choisisse la cogestion, comme Bordeaux, ou un autre mode de gouvernance.

Le groupe RDSE votera évidemment ce texte, qui défend la place de la commune, fruit de la légitimité et de la longévité de l'histoire républicaine de notre pays.

Au-delà de la position de sagesse, nous espérons que le Gouvernement le fera sien, clairement, avant l'échéance du 1er janvier 2019, sans faire appel à des scenarii alambiqués qui mettraient en danger nos communes. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE ; Mme Sophie Joissains et M. François Grosdidier applaudissent également.)

M. Alain Richard . - Avec cette proposition de loi, nous constatons que l'accord en CMP lors de la loi Maptam était mort-né. C'est triste, mais cet accord était bancal, pour le dire gentiment : il faisait injonction au Gouvernement de déposer un texte, contrairement à tous les usages constitutionnels, et faisait référence au suffrage universel direct, à tort, puisque c'est le cas de l'élection en vigueur aujourd'hui, alors qu'il fallait parler en termes exacts de suffrage supra-communal. De plus, il fixait une date de mise en oeuvre irréaliste, le 30 juin 2015. Or le rapport du Gouvernement, en janvier 2017, ne fait que constater l'impossibilité constitutionnelle de ce suffrage supra-communal.

L'idée même d'une double élection est contradictoire : elle implique que l'on pourrait se passer d'une relation systématique entre la métropole et les communes.

La volonté de conserver le cadre communal n'est pas une lubie de quelques élus, comme on le lit parfois dans des articles rédigés à la va-vite, mais est bien celle des citoyens.

La question sous-jacente est aussi celle de la répartition des compétences entre la collectivité métropole et les collectivités communes. Des transferts doivent pouvoir avoir lieu dans les deux sens. Si l'on crée une nouvelle collectivité pour elle-même, cette flexibilité disparaît.

J'apprécie l'appel à la sagesse du Gouvernement ; nous sommes là pour cela mais il pourrait aller plus loin. Le président de la République, en dépit de ce qu'on dit souvent, connaît assez bien le tissu territorial de notre pays. J'ai entendu de sa bouche qu'il n'entend pas proposer une nouvelle grande réorganisation territoriale et que si des adaptations spécifiques aux métropoles doivent être opérées - ce n'est pas un hasard s'il a cité le chiffre six ou huit - ce serait sur une base volontaire.

Il me semble donc que le Gouvernement pourrait progresser encore un peu et se prononcer clairement pour cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs des groupes RDSE, UC et LaREM)

M. Jean-Noël Guérini. - Très bien !

M. Mathieu Darnaud . - Si M. Sueur voit dans ce texte une précaution inutile, j'y vois pour ma part une double vertu : celle de réaffirmer la place des communes et de jeter un regard objectif sur la situation actuelle des métropoles, qui n'obéit pas à un modèle uniforme.

Les premières métropoles ont été créées par la loi Maptam. Vint ensuite la création du Grand Paris. Au moment où les Français et les élus redoutent un nouveau big bang territorial, ayons un diagnostic lucide. Le cas de Lyon, collectivité territoriale à statut spécifique, n'est pas généralisable.

Il faut aussi poser la question du lien entre les départements et les métropoles. Ces questions sont plus urgentes que la réforme du mode de scrutin des conseillers métropolitains.

Au fond se joue ici l'avenir de la commune. Le scrutin influe sur la nature des métropoles et des communes. Or les communes sont la cellule de base de notre démocratie, la porte d'entrée vers l'intercommunalité, l'espace des projets et des mutualisations. La participation aux scrutins en témoigne. La commune est l'échelon le plus cher au coeur de nos concitoyens, et auquel nous sommes très attachés. Le groupe Les Républicains votera cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains, UC, et RDSE)

Mme Mireille Jouve. - Très bien !

M. Jacques Bigot . - Le groupe socialiste ne votera pas ce texte dont l'utilité est très relative. L'article 54 de la loi Maptam est le fruit d'un compromis entre l'Assemblée nationale et le Sénat, suggéré à l'époque par M. René Vandierendonck, qui voulait éviter un scrutin direct dans les métropoles, à la différence de M. de Rugy.

Le Gouvernement proposait par compromis un double collège. Un rapport avait été prévu et finalement la date butoir a été reportée de 2017 à 2019.

Dans toutes les intercommunalités, le fléchage s'applique et n'est pas remis en cause.

M. Pierre-Yves Collombat. - Pour l'instant.

M. Jacques Bigot. - Depuis la Révolution, il y a débat entre les Jacobins et les Girondins...

Mais, parfois, ces derniers se trompent. (M. Jean-Noël Guérini sourit, en désignant Mmes Françoise Cartron et Nathalie Delattre, qui se récrient.)

J'étais le premier président de la communauté urbaine qui n'était pas maire de Strasbourg. À chaque question d'actualité, on entend un reproche face à l'action omnipotente de l'État dû aux transferts de charges.

La loi Maptam vise à donner l'occasion aux communes de se rassembler pour défendre leurs options, leur développement économique. La commune est à l'intercommunalité ce que l'État est à l'Europe : lorsque la voirie flambant neuve vient d'être refaite, on en attribue le mérite au maire, mais lorsqu'elle est pleine de trous, on évoque la responsabilité de la communauté urbaine.

M. Jean-Noël Guérini. - Non, c'est toujours le maire !

M. Jacques Bigot. - Il faut trouver d'autres pistes. Donnons-nous donc le temps avant de légiférer plutôt que de remettre en cause le compromis trouvé en 2014.

M. Pierre-Yves Collombat. - Vous persévérez dans l'erreur ! (M. Jean-Pierre Sueur applaudit ; M. Jean-Pierre Guérini s'exclame.)

M. Joël Guerriau . - Cette proposition de loi présente l'avantage de ménager une pause dans les réformes de l'organisation territoriale, souhaitée par tous les élus locaux.

Actuellement, les conseillers communautaires sont élus par fléchage ; toutes les communes sont représentées et 95 % des conseillers métropolitains sont déjà élus, de fait, au suffrage universel direct. La loi Maptam prévoyait un changement de scrutin. Le rapport qui s'ensuivit dessine trois scénarios : double collège ; élection dans une circonscription unique ; élection proche du scrutin actuellement pratiqué par les conseils régionaux dans le cadre de sections. À tout prendre, laissons aux intercommunalités la souplesse de décider de leur organisation.

Dans ma métropole, un agent victime de la maladie d'Alzheimer a ainsi pu être remplacé. Ce n'est plus possible avec le fléchage. La commune reste la collectivité locale de base de notre démocratie. S'il y a un problème dans la voirie, c'est bien le maire que l'on vient voir.

Le groupe Les Indépendants votera sans ambigüité ce texte. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Indépendants, UC, et RDSE)

Mme Christine Lavarde . - La suppression de l'article 54 de la loi Maptam est sans doute symbolique mais a le mérite de placer les communes au coeur du débat.

Les métropoles sont très diverses. Comment comparer les douze métropoles initiales, au Grand Paris, à Lyon, Aix-Marseille-Provence, ou aux sept métropoles les plus récentes ?

Sophie Joissains a décrit les dysfonctionnements d'Aix-Marseille-Provence. Élue locale de Boulogne-Billancourt et de l'Établissement public territorial Grand Paris Seine Ouest, qui regroupe huit communes des Hauts-de-Seine, je siège également à la métropole du Grand Paris. Celle-ci a été bâtie contre la volonté, réitérée à une large majorité en 2013 - plus de 75 % - et 2014 - à 94 % - des élus locaux.

Cette métropole est un voyage en absurdie : alors qu'elle n'exerce aucune compétence opérationnelle, elle génère des flux de 3,4 milliards d'euros ; présente un budget primaire de 29,3 millions d'euros, soit moins de 3 euros par habitant !

L'épargne brute, elle, est de 5 millions d'euros. Cela prêterait à sourire si nous n'étions pas dans une situation critique, marquée par une forte baisse de l'investissement local.

À cause du gel de la CVAE, des communes d'Île-de-France manquent pourtant de moyens. Le Grand Paris est-il destiné à devenir une couche supplémentaire dans un millefeuille territorial déjà indigeste ?

Madame la Ministre, vous aviez souligné, comme sénatrice du Loir-et-Cher, qu'élire directement les conseillers communautaires équivalait à créer une nouvelle collectivité.

Le fléchage permet de conserver un lien entre la métropole et les communes. La métropole en effet doit être au service des communes qui la composent, non l'inverse. C'est pourquoi le groupe Les Républicains votera résolument ce texte. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains, UC et RDSE)

Mme Mireille Jouve. - Très bien !

M. Michel Forissier . - Les métropoles sont des projets ambitieux ayant pour but de moderniser et d'assurer le développement économique des territoires. L'article 54 de la loi Maptam du 27 novembre 2014 appelle un changement de scrutin. Le Gouvernement a bien du mal à trouver une solution. M. Darnaud, rapporteur de la mission de suivi et de contrôle de la mise en oeuvre de la réforme territoriale à la commission des lois, a bien souligné les problèmes de démocratie locale.

La métropole ne doit pas être dissociée de la représentation communale, qui est l'interlocuteur direct des administrés. Il convient de conserver l'équilibre existant.

Avec des modes de désignation séparés, on pourrait aboutir à des situations où la majorité de la commune ne serait pas représentée au conseil métropolitain tandis que l'opposition municipale le serait. La métropole ne pourrait même plus donner son avis sur les travaux décidés sur le territoire de sa commune.

Avec Mme Di Folco, nous avions déposé un amendement, qui a été jugé trop éloigné du texte : il avait vocation à ouvrir le débat sur les relations entre la métropole de Lyon et les maires.

Il est indispensable de créer à Lyon un maire métropolitain car l'élu le plus connu, le mieux identifié par les administrés, reste le maire. Le président de la métropole doit avoir ce statut pour incarner la métropole. La métropole est un beau projet, mais si les maires sont affaiblis, qui représentera la métropole, qui défendra les valeurs de la République dans les territoires les plus fragiles ? (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et sur plusieurs bancs des groupes UC et RDSE)

Mmes Sylvie Goy-Chavent et Françoise Laborde. - Très bien !

Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur . - Mme Lavarde a dit que l'article 54 de la loi Maptam était symbolique. C'est vrai mais ce texte est utile ; il clarifie, évite les angoisses et la prorogation de fausses nouvelles. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains, UC et RDSE)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

ARTICLE UNIQUE

M. Jean-Pierre Grand . - L'agglomération de Montpellier fonctionnait très bien jusqu'à sa transformation en métropole - laquelle, trois ans après sa création, est devenue un boulet pour les communes, je le dis alors que je m'étais prononcé pour la transformation en métropole, en précisant qu'il faudrait une dotation spécifique et un mode de représentation des communes qui soit lié à l'élection communale. L'exercice des compétences de la voirie et l'espace public, par exemple, ne répond plus aux objectifs de planification, de proximité, de réactivité et d'exécution exercés jusque-là par nos communes. Il faut mentionner aussi les tensions sur l'épargne des communes, du fait de l'imputation en section de fonctionnement de dépenses d'investissement à travers l'attribution de compensation.

Le passage en métropole a déstabilisé le fonctionnement de nos communes mais ce sont les maires qui, en 2020, devront rendre des comptes à leur population.

Je voterai donc cet article unique. En janvier 2017, le précédent gouvernement constatait une absence de consensus politique mais paraissait s'orienter vers une circonscription unique dotée de sections électorales. Cela pose un problème de démocratie, car dans les sections communales à un seul siège, il pourrait y avoir un décalage entre les majorités communale et métropolitaine : l'élu au conseil métropolitain pourrait être non pas le maire, mais un conseiller de l'opposition, voire une personne extérieure au conseil municipal, contre toute logique intercommunale. Plutôt qu'intercommunale, la métropole serait une nouvelle collectivité territoriale de plein exercice, consacrant la disparition de l'échelon communal : j'espère que nous sommes encore majoritaires à refuser cette perspective ! (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains, UC, RDSE et CRCE)

M. Arnaud Bazin . - Il faut préserver l'entité communale, première brique de la République.

Je veux attirer l'attention sur les départements, que la loi NOTRe a voulu faire disparaître et qui voient leurs ressources amoindries - alors que ce sont eux qui assurent l'essentiel de la solidarité. Si les départements disparaissent, les territoires périphériques seront encore plus abandonnés. L'élection de conseillers métropolitains au suffrage supra-communautaire irait dans cette voie, nous n'en voulons pas. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC et sur quelques bancs du groupe Les Républicains)

M. Michel Forissier . - Avant d'avancer, il faudrait faire l'évaluation des métropoles, en faire un bilan précis. Ainsi à Lyon, le problème est celui de la future non-représentation des maires au conseil métropolitain, à cause du nombre de communes. Je voterai cette loi avec conviction, fier d'appartenir à une majorité qui se préoccupe des territoires. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains, UC et sur quelques bancs du groupe RDSE)

Mme Samia Ghali . - Je suis fière de participer à ce débat. Madame la Ministre, vous exprimez-vous au nom du Gouvernement lorsque vous déclarez être favorable à la suppression de l'article 54 de la loi Maptam, ou bien à titre personnel ?

Des informations sont parues dans la presse sur l'avenir de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, elles seraient erronées ; mais à qui la faute, sinon à vous, qui avez trié quelques élus pour leur faire des annonces, plutôt qu'à d'autres ; les inquiétudes viennent de ce que telle information vient d'un bruit de couloir, entendu par tel parlementaire qui a été reçu... Ici, au Sénat, chacun peut s'exprimer, et l'on n'apprend pas les choses par voie de presse.

De nombreuses questions demeurent. Quid des maires dans la métropole d'Aix-Marseille-Provence ? Quels seraient ses moyens ? Le Pays d'Arles y sera-t-il intégré ?

Ensuite, une métropole ne peut être efficace que si elle a les moyens pour le faire et l'aide de l'État. (Applaudissements sur les bancs des groupes CRCE et RDSE)

M. François Grosdidier . - La commune est la cellule de base de la République, le premier lieu d'expression de la démocratie, de recueil de la demande sociale et de recherche de solutions concrètes aux problèmes quotidiens de nos concitoyens - elle est leur repère et leur refuge.

Les intercommunalités fonctionnent bien car elles procèdent des communes. Cette symbiose est indispensable. Cela vaut encore davantage pour les métropoles !

Le fléchage est déjà un suffrage universel direct qui assure le lien entre l'exécutif municipal et la représentation de la commune dans les EPCI. Imposer la circonscription métropolitaine, c'est effacer la commune. Avec un scrutin supra-communautaire, toutes les communes ne seront pas représentées : des maires pourraient avoir à appliquer des décisions sur lesquelles ils n'auraient pas été consultés. Dissocier la décision de la responsabilité est un déni de démocratie ! (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Michel Savin . - Les communes doivent être représentées dans les métropoles. Mais le fléchage, pour autant, n'est pas satisfaisant, à l'heure où les compétences des intercommunalités ne cessent de s'étendre, concernant toujours davantage la vie quotidienne des citoyens. Les compétences étant exercées à l'échelon métropolitain, le débat doit avoir lieu dans le cadre métropolitain.

Aujourd'hui règne plutôt une certaine hypocrisie qui devrait être levée. On refuse de transférer le débat politique à l'échelle de la métropole. Il faudrait se prononcer sur un projet politique clair.

Dans certaines métropoles, les maires d'une certaine couleur politique sont exclus du bureau de la métropole. Je déposerai un amendement instaurant un nouveau mode de scrutin, mixte, qui permettra aux habitants des métropoles de débattre sur les projets métropolitains. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Michel Vaspart . - Chaque réforme nous est toujours présentée comme bordée, bien précise, mais on voit ensuite qu'il n'en n'est rien. Instituer un scrutin supra-communautaire pour les métropoles, cela revient à créer un engrenage, qui s'appliquera très vite à toutes les intercommunalités.

La position de la ministre a été claire. Je m'en félicite. Je voterai avec enthousiasme ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Philippe Dominati . - Madame la Ministre, vous parlez d'un débat symbolique.

Les Grecs ont fondé Marseille il y a plusieurs millénaires, mais nous ne savons toujours pas précisément ce qu'est une métropole, quelle est son étendue, comment elle doit se gouverner. Une métropole, dit le dictionnaire, c'est une ville mère, une commune importante, urbaine.

Sur le Grand Paris, les annonces se multiplient, mais nous ne voyons venir nulle concertation - et nous prenons du retard.

Que compte faire le Gouvernement sur l'organisation de la métropole du Grand Paris ? Pour ma part, je suis pour la suppression des quatre départements de la première couronne parisienne. Madame la ministre, lancez au moins une concertation ! (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe Les Républicains)

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Madame Ghali, j'ai l'habitude de recevoir les gens qui en font la demande, quelle que soit leur couleur politique. Ce que vous avez dit est très inélégant.

Mme Samia Ghali. - Je prendrai rendez-vous !

Mme le président. - Amendement n°8 rectifié quater, présenté par M. Savin, Mmes Micouleau et Gatel, M. Henno, Mmes Lherbier et Billon, M. P. Dominati, Mmes Boulay-Espéronnier, Goy-Chavent et Garriaud-Maylam, M. Kern et Mmes Bories et Lanfranchi Dorgal.

Rédiger ainsi cet article :

I. - Le titre V du livre Ier du code électoral est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa de l'article L. 273-6 et à l'article L. 273-11, les mots : « des communautés urbaines et des métropoles » sont remplacés par les mots : « et des communautés urbaines » ;

2° Est ajouté un chapitre IV ainsi rédigé :

« Chapitre IV

« Dispositions spéciales à l'élection des conseillers métropolitains

« Art. L. 273-13.- Les conseillers métropolitains sont élus de la manière suivante :

« 1° Deux tiers sont élus en application des articles L. 273-6 à L. 273-9 et L. 273-11 du présent code ;

« 2° Un tiers est élu dans une circonscription métropolitaine unique, en application des règles prévues par l'article L. 262 à L. 269 et par dérogation au I de l'article L. 273-5.

« Par dérogation aux articles L. 255-2 et L. 263, si un même candidat est élu en application du 1° et du 2° du présent article, est également désigné conseiller métropolitain le candidat de même sexe venant immédiatement après le dernier élu sur la liste de candidats dans la circonscription métropolitaine unique.

« Art. L. 273-14.- Lorsque le siège d'un conseiller métropolitain devient vacant, pour quelque cause que ce soit, il est pourvu :

« 1° Dans les conditions fixées par les articles L. 273-10 ou L. 273-12 du présent code pour les conseillers métropolitains élus en application du 1° de l'article L. 273-13 ;

« 2° Par le candidat de même sexe venant immédiatement après le dernier élu sur la liste de candidats dans la circonscription métropolitaine unique pour les conseillers métropolitains désignés en application du 2° du même article L. 273-13. Si le candidat appelé à siéger a déjà été élu conseiller métropolitain en application du 1° dudit article L. 273-13, le siège est pourvu par le candidat de même sexe venant immédiatement après lui sur la liste de candidats dans la circonscription métropolitaine unique.

« Lorsque le présent 2° ne peut plus être appliqué, le siège demeure vacant jusqu'au prochain renouvellement du conseil métropolitain. »

II. - Le I du présent article entre en vigueur à l'occasion des prochaines élections municipales et communautaires.

M. Michel Savin. - Je propose un mode de scrutin innovant, qui ne modifie pas le nombre de conseillers métropolitains.

Deux tiers des conseillers métropolitains seraient élus, comme aujourd'hui, par fléchage ou selon l'ordre du tableau du conseil municipal, ce qui garantirait à la fois une représentation des citoyens sur des bases « essentiellement démographique » et la présence de chaque commune au sein du conseil métropolitain.

Le tiers restant serait élu au suffrage universel direct, dans le cadre d'une circonscription métropolitaine unique, ce qui permettrait aux citoyens de s'exprimer sur les projets métropolitains et d'en débattre. Ce scrutin serait régi par les mêmes règles que les élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus

Avec cette solution, nous aurons enfin un débat clair.

Mme le président. - Amendement n°9 rectifié, présenté par MM. Amiel, Karam et Hassani.

Rédiger ainsi cet article :

Au premier alinéa de l'article 54 de la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, l'année « 2019 » est remplacée par l'année : « 2021 ».

M. Abdallah Hassani. - La loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et a? l'aménagement métropolitain a repoussé au 1er janvier 2019 l'adoption d'une loi définissant le cadre applicable a? l'élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct. Cet amendement reporte la date butoir au 1er janvier 2021, le prochain renouvellement des conseils municipaux s'organiserait ainsi sur le mode d'élection actuel.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n°8 rectifié quater a le mérite de rechercher un compromis, il conserve la place des communes tout en prévoyant une élection directe des conseillers métropolitains ; mais il crée un mode de scrutin très complexe, avec trois modalités différentes. La majorité des métropoles consultées sont pour le statu quo. Retrait ou avis défavorable.

L'amendement n°9 rectifié ne fait que reporter le règlement du problème. Avis défavorable.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - L'amendement n°8 rectifié quater présente deux difficultés. En réduisant le nombre de conseillers métropolitains élus par fléchage, il réduit le poids des petites communes ; de plus, il ne respecte pas le critère de représentativité démographique fixé par le Conseil constitutionnel.

M. Pierre Ouzoulias. - Le Gouvernement ne s'en embarrasse guère dans son projet de diminuer le nombre de sénateurs, pourtant...

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est vrai !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Enfin, l'amendement n°8 favorise les candidatures multiples, au détriment du renouvellement de notre classe politique. Retrait ou avis défavorable.

L'amendement n°9 rectifié pose la question du régime électoral applicable aux collectivités territoriales de plein exercice. Des évolutions institutionnelles pourraient créer des collectivités à statut particulier. Les EPCI resteraient au fléchage ; les nouvelles collectivités à statut particulier, quant à elles, feraient l'objet d'un nouveau mode de scrutin. Retrait ou avis défavorable.

M. Jean-Pierre Sueur. - On peut avoir le souci de la simplicité sans être simpliste. Je refuse de choisir entre communes et métropoles. J'aime les communes. Mais il faut aussi reconnaître un problème de démocratie dans les grandes collectivités urbaines. La métropole a beaucoup de pouvoirs. On n'en parle pas assez dans les conseils municipaux. Il faut trouver une solution, et l'amendement de mon collègue Savin a le mérite d'en proposer une.

Mon groupe cependant s'abstiendra pour des raisons techniques, car l'amendement propose deux collèges.

Le débat n'est pas réservé aux élus et nous ne sommes pas dans un « ou bien, ou bien » exclusif. Arrêtons d'opposer les amoureux de la commune aux adeptes de la métropole ! Sortons des arguments rituels. Enfin, on pourra voter tel changement, mais nous savons que le Gouvernement pourra y revenir par un projet de loi quand il le souhaitera...

Mme Françoise Laborde. - L'amendement n°8 rectifié quater est intéressant, mais notre groupe préfère la suppression de l'article. Le double collège ne facilitera pas la compréhension ni la simplification ; et cela ne rendra pas les métropoles plus gouvernables.

L'amendement n°9 rectifié ne fait que reculer le règlement de la question. Nous ne le voterons pas.

M. Pierre-Yves Collombat. - Tout le monde connaît les problèmes de démocratie que posent les grosses intercommunalités, dont très peu de présidents sont issus des communes périphériques. De fait, la commune centre et son administration monopolisent le pouvoir.

Faire deux collèges pour améliorer la situation ? Que nenni ! Renforcer le poids des communes par le mode de scrutin favorisera-t-il la démocratie ? Pas du tout. Parlera-t-on davantage de la commune que maintenant ? Il n'y aura pas plus de gens pour élire les conseillers métropolitains, et la commune disparaîtra.

Il n'est donc pas question de simplisme, mais de rigueur, Monsieur Sueur : vous êtes en pleine incohérence. Vous vous croyez peut-être dans le sens de l'Histoire. Nous ne le pensons pas et nous ferons tout pour qu'elle ne suive pas cette mauvaise pente. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE)

M. Philippe Bas, président de la commission. - Notre débat porte sur une seule question : faut-il conserver au Gouvernement le mandat que nous lui avons confié en 2014, de proposer, avant la fin 2019, un nouveau mode d'élection des conseillers métropolitains ? Mme Jouve, par sa proposition de loi, retire en quelque sorte au Gouvernement un mandat qu'il ne réclame pas. Ce débat a le mérite de clarifier les intentions du Gouvernement ; nous en remercions Mme Gourault.

De là à dire que la question de la désignation des conseillers métropolitains est réglée... ce serait excessif. M. Savin nous fait une proposition, mais nous n'en sommes pas tous à son point de maturation, il a pris un peu d'avance sur nous... (On apprécie sur de nombreux bancs.)

Notre débat a le mérite de montrer combien le sujet est complexe, que les situations sont loin d'être les mêmes dans toutes les métropoles, qu'il faut étudier cette réforme plus avant. Contentons-nous, pour aujourd'hui, de voter sur le sujet du jour. (Mme Mireille Jouve et M. Philippe Dominati applaudissent.)

M. Michel Savin. - J'anticipe le débat que nous aurons aux prochaines législatives, avec la révision du mode de scrutin... Là, nous serons dans la complexité ! Rien ne va, mais ne changeons rien : voilà ce que j'entends. Je maintiens mon amendement.

L'amendement n°9 rectifié est retiré.

L'amendement n°8 rectifié quater n'est pas adopté.

L'article unique est adopté.

ARTICLES ADDITIONNELS

Mme le président. - Amendement n°1, présenté par M. Grand.

Après l'article unique

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au II de l'article L. 237-1 du code électoral, les mots : « ou de ses communes membres » sont supprimés.

M. Jean-Pierre Grand. - Mon amendement n°1 met fin à une inégalité flagrante. Il a été adopté par le Sénat en mars 2016 dans le cadre de l'examen d'un autre texte.

Mme le président. - Amendement n°2, présenté par M. Grand.

Après l'article unique

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 239 du code électoral est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Toutefois, tout élu ayant été amené à démissionner de son mandat de conseiller communautaire à la suite de l'un des cas d'incompatibilité prévus au II de l'article L. 237-1 qui ne se trouve plus dans la situation d'incompatibilité ayant conduit à cette démission, durant le temps d'exercice du mandat pour lequel il a démissionné, retrouve automatiquement son mandat de conseiller communautaire. L'élu concerné doit manifester son souhait de retrouver son mandat par lettre recommandée avec demande d'avis de réception adressée au président de l'établissement public de coopération intercommunale. La personne l'ayant remplacé dans ses fonctions de conseiller communautaire est considérée démissionnaire d'office. »

M. Jean-Pierre Grand. - C'est un amendement de repli.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Ces deux amendements ne sont pas des cavaliers législatifs. Ils posent des questions légitimes. Mais la proposition de loi a vocation à recentrer les débats sur l'article 54 de la loi Maptam. Les incompatibilités et inéligibilités s'appliquent aux agents des EPCI et seront traitées par la délégation aux collectivités territoriales. Retrait ou avis défavorable pour les amendements nos1 et 2.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - J'ai la même position que la rapporteure. Les incompatibilités varient en fonction des niveaux de responsabilité. C'est une réflexion à approfondir, que le Sénat a engagée à travers sa Délégation aux collectivités locales - que j'ai eu l'honneur de présider - sur le statut de l'élu. Il serait sage de retirer ces amendements.

M. Jean-Pierre Grand. - Je suis satisfait de ces explications. Je me permettrai de vous saisir par écrit, Madame la Ministre, de la question et je retire ces amendements.

Les amendements nos1 et 2 sont retirés.

Mme le président. - Amendement n°3, présenté par M. Grand.

Après l'article unique

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Après le mot : « délégués », la fin de la première phrase du premier alinéa de l'article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigée : « élus par les conseils municipaux des communes membres. »

II. - Le code électoral est ainsi modifié :

1° L'article L. 273-6 est ainsi modifié :

a) Après le mot : « élus », la fin du premier alinéa est ainsi rédigée : « par les conseils municipaux des communes membres, au scrutin proportionnel à la plus forte moyenne. Les listes des candidats aux sièges de conseiller communautaire sont composées alternativement de candidats de chaque sexe. » ;

b) Le second alinéa est supprimé ;

2° Les articles L. 273-7, L. 273-8, L. 273-9 et L. 273-10 sont abrogés ;

3° Après le mot : « sont », la fin de l'article L. 273-11 est ainsi rédigée : « élus par les conseils municipaux des communes intéressées parmi leurs membres, au scrutin secret à la majorité absolue. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour et l'élection a lieu à la majorité relative. En cas d'égalité des suffrages, le plus jeune est déclaré élu. » ;

4° L'article L. 273-12 est abrogé.

M. Jean-Pierre Grand. - Lors des élections municipales et communautaires de mars 2014, les conseillers communautaires ont été élus par fléchage sur les listes des candidats au conseil municipal dans les communes de plus de 1 000 habitants.

Les objectifs de cette réforme étaient triples : renforcer la parité, améliorer la légitimité démocratique des intercommunalités et rendre les intercommunalités plus lisibles pour les citoyens.

Si le premier objectif a été atteint, les deux autres ne le sont pas.

En effet, le système byzantin de fléchage ne trouve aucun écho chez les électeurs et peut parfois complexifier la gestion municipale.

Un conseiller communautaire, élu par fléchage, peut quitter la majorité municipale au cours du mandat et la commune se voir représentée par un ex-élu de sa majorité municipale qui peut même se voir confier des responsabilités dans l'exécutif intercommunal.

C'est un amendement d'appel qui revient à une désignation des conseillers communautaires par le conseil municipal.

À Montpellier, le président de la métropole a destitué son opposant pour mettre un allié à sa place !

Mme le président. - Amendement n°6, présenté par M. Grand.

Après l'article unique

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le 2° du I de l'article L. 273-9 du code électoral est abrogé.

M. Jean-Pierre Grand. - La complexité des règles de présentation de la liste des candidats au siège de conseillers communautaires, prévue par la loi du 17 mai 2013 pour les communes de plus de 1 000 habitants, enlève toute souplesse aux communes pour le fléchage.

Aussi, cet amendement propose de supprimer la règle obligeant à respecter le même ordre de présentation.

Mme le président. - Amendement n°4, présenté par M. Grand.

Après l'article unique

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le troisième alinéa de l'article L. 273-10 du code électoral, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation, dans les communes disposant d'un nombre de conseillers inférieur au dixième de l'effectif total du conseil communautaire, le conseil municipal peut désigner de nouveaux conseillers communautaires à la majorité des quatre cinquièmes en respectant la répartition du nombre de sièges et le sexe des candidats établis entre les listes lors de la précédente élection. »

M. Jean-Pierre Grand. - Cet amendement instaure une clause de revoyure permettant des désignations de nouveaux conseillers en cours de mandat, dans des conditions bien précisées.

Mme le président. - Amendement n°5, présenté par M. Grand.

Après l'article unique

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le mot : « sont », la fin de l'article L. 273-11 du code électoral est ainsi rédigée : « élus par les conseils municipaux des communes intéressées parmi leurs membres, au scrutin secret à la majorité absolue. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour et l'élection a lieu à la majorité relative. En cas d'égalité des suffrages, le plus jeune est déclaré élu. »

M. Jean-Pierre Grand. - Pour les communes de moins de 1 000 habitants soumises au scrutin majoritaire, les conseillers sont choisis entre le maire, les adjoints puis les conseillers municipaux dans l'ordre du tableau. Cette exigence ne se justifie guère et mieux vaudrait laisser au conseil municipal le soin de les désigner lors de son installation.

Aussi, cet amendement propose de reconduire les anciennes modalités de désignation des conseillers communautaires pour les communes de moins de 1 000 habitants.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Je demanderai le retrait de ces amendements ; la question sera examinée par la mission de la commission des lois dirigée par M. Darnaud.

Le fléchage a servi la parité ; demande de retrait pour l'amendement n°3.

Concernant l'amendement n°6, il convient de préserver une lisibilité du conseil municipal.

L'amendement n°4 est un peu difficile à mettre en oeuvre. Retrait encore, ainsi que pour l'amendement n°5.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - L'objectif de la proposition de loi est de ne pas toucher à la loi électorale ; puisque vos amendements y touchent, je vous invite à les retirer.

M. Jean-Pierre Grand. - Je m'exécute bien volontairement, le débat étant nécessaire ; il a permis à nos collègues de montrer leur attachement aux collectivités.

Nous sommes farouchement opposés, vous l'avez compris, à ce que les métropoles deviennent des collectivités de plein exercice.

Les amendements nos3, 6, 4 et 5 sont retirés.

L'amendement n°7 est retiré.

Explications de vote

M. Jean-Claude Requier . - À créer deux scrutins séparés, on va priver certaines communes de conseillers communautaires.

Cette proposition de loi assure que chaque commune ait au moins un représentant au conseil métropolitain. Nous préférons cette solution et nous voterons la proposition de loi.

M. Pierre-Yves Collombat . - Les arguments contre cette proposition de loi sont faibles. On nous dit que le mode de scrutin n'est pas satisfaisant, mais en connaissez-vous un qui satisfasse à toutes les contraintes ? Il faut donc en rester à l'intercommunalité.

Autre argument : on se ferait plaisir avec cette proposition de loi symbolique sur laquelle le Gouvernement peut revenir à tout moment. Mais c'est le sort de toute proposition de loi que de pouvoir être ignorée ! Ce texte est symbolique : il exprime la position du Sénat et c'est bien pourquoi mon groupe demandera un scrutin public - pour que chacun prenne ses responsabilités.

Mme Michèle Vullien . - En tant que deuxième vice-présidente de la métropole de Lyon, je tiens à témoigner de sa réussite. La construction métropolitaine est le mariage de l'humain et de l'urbain et évite la multiplication des couches administratives.

Le mode de scrutin prévu en 2020 privera certaines communes de représentation au conseil métropolitain de Lyon. C'est un déni de l'échelon de proximité, rassurant pour l'habitant et qui a tout à perdre s'il est livré à la technostructure.

On voit d'ailleurs poindre à l'horizon la disparition pure et simple de la commune. La métropole de Lyon devait servir de modèle ; aujourd'hui les autres métropoles demandent l'abrogation de l'article 54 de la loi Maptam, ubuesque. Elles sont dans le vrai. Je soutiens pleinement cette proposition de loi et lance un cri d'alarme pour l'avenir. (Mme Sophie Joissains applaudit.)

Mme Françoise Laborde . - La question de l'avenir des métropoles suscite beaucoup d'intérêt, ce débat le démontre. Nous sommes lucides sur la reprise de cette proposition de loi par l'Assemblée nationale. Notre collègue Sueur estime que ce texte ne sert à rien ; je lui réponds que c'est l'article 54 qui a démontré son inutilité. Nous portons un message simple : les métropoles ne doivent pas se faire sans ni contre les communes. Les négociations en cours sur les cinq à huit métropoles à vocation européenne inquiètent : les communes sont mises hors-jeu. Les métropoles doivent reposer, comme l'indique l'acronyme EPCI, sur la coopération.

La situation n'est pas mûre pour une évolution du mode de scrutin des conseillers communautaires. Les métropoles ont besoin de stabilité pour grandir. Le projet de loi à venir sur les cinq à huit grandes métropoles à statut particulier ne devra pas rompre avec le modèle de la coopération intercommunale. (Mmes Sophie Joissains, Nadia Sollogoub et Michèle Vullien applaudissent.)

À la demande des groupes CRCE et Les Indépendants, la proposition de loi est mise aux voix par scrutin public.

Mme le président. - Voici le résultat du scrutin n°82 :

Nombre de votants 343
Nombre de suffrages exprimés 337
Pour l'adoption 256
Contre 81

Le Sénat a adopté.

(Applaudissements)