Accélération et simplification de l'action publique (Conclusions de la CMP)
Mme le président. - L'ordre du jour appelle les conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique.
Discussion générale
M. Daniel Gremillet, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire . - Je suis heureux de vous présenter les conclusions de la CMP qui s'est tenue le 21 octobre. Nous sommes parvenus à nous accorder à une très large majorité sur un texte qui améliorera la vie de nos concitoyens.
Pourtant, les conditions d'examen ont été complexes. D'abord parce qu'il s'agit d'un texte fourre-tout et disparate, qui n'a cessé d'enfler au gré des initiatives parlementaires mais aussi des remords du Gouvernement - avec des dispositions ni évaluées ni validées par le Conseil d'État. Le texte est passé de 50 à plus de 160 articles examinés en procédure d'urgence. Ensuite, parce que son examen a également été compliqué par le confinement.
Grâce à l'écoute transpartisane au sein de la CMP, nous avons néanmoins abouti à un accord. J'ai une pensée pour notre rapporteure, Patricia Morhet-Richaud, dont j'ai pris le relais, et pour le rapporteur de l'Assemblée nationale, Guillaume Kasbarian.
Ce texte porte la voix du Sénat, qui a su renforcer la sécurité juridique et accroître les compétences et la bonne information du maire.
Nous avons également apporté des améliorations sur les ventes en ligne de produits pharmaceutiques et sur l'alimentation du dossier pharmaceutique par les pharmacies des établissements hospitaliers et médico-sociaux. Nous avons aussi obtenu que la simplification des procédures ne se passe pas aux dépens de l'information du public.
Le Sénat ne pouvait imaginer la suppression de la Commission nationale d'évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs (CNEF), à l'heure du premier programme de démantèlement nucléaire. La commission a été préservée.
Nous sommes heureux de l'équilibre trouvé sur la dépollution des sols, sur la procédure de déclassement, sur l'utilisation du chèque énergie en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad), sur la suppression des certificats médicaux pour exercer un sport, pour les mineurs.
Nous avons voté à l'unanimité une faculté de résiliation annuelle de l'assurance emprunteur, et j'en rends hommage à notre ancien collègue Martial Bourquin, très impliqué sur le sujet. Cela représente tout de même un volume de 9 milliards d'euros !
Nous avons facilité l'expulsion des squatteurs, en limitant les cas où le préfet peut refuser de mettre en demeure l'occupant des lieux.
Nous avons, en revanche, dû accepter quelques concessions de part et d'autre : je regrette ainsi le recours aux ordonnances sur le service national universel (SNU) - jamais un ministre n'en aura débattu au Parlement - et, le plus difficile à accepter pour moi, l'article 33 sur les agents de droit privé de l'Office national des forêts (ONF) qui peuvent verbaliser au-delà des seules infractions forestières. Il aurait mieux valu concentrer leurs missions sur la protection et la gestion de nos forêts dont nous connaissons l'état dramatique. L'enjeu est pourtant considérable. Nous y reviendrons en projet de loi de finances ou dans le cadre de nos pouvoirs de contrôle. Le recours à une ordonnance concernant le conseil d'administration de l'ONF a heureusement disparu de l'article 33.
Il est heureux que l'avis du Sénat ait également été retenu sur la chambre de commerce et d'industrie (CCI) et les conditions de création d'une chambre régionale.
Je remercie Jean-François Longeot qui a présidé cette CMP ainsi, à nouveau, que Patricia Morhet-Richaud. (Applaudissements à droite et au centre ; MM. Bernard Buis et Didier Rambaud applaudissent également.)
Mme Agnès Pannier-Runacher, ministre déléguée auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargée de l'industrie . - L'accélération de la simplification est une attente forte des Français et des élus. C'est aussi un axe important de la politique menée depuis trois ans. Les lois pour un État au service d'une société de confiance (Essoc), portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) et pour la croissance et la transformation des entreprises (Pacte) y ont contribué.
Ce texte constitue la traduction législative des travaux d'Olivier Dussopt sur la simplification administrative. Il reprend nombre de propositions formulées sur le quotidien des Français lors du Grand Débat national, et par la mission Kasbarian sur les procédures pour les entreprises.
Le texte a été voté au Sénat début mars. La crise que nous traversons ayant montré que nous pouvions aller plus loin, il a été enrichi par la pérennisation de mesures d'urgence prises en mars 2020, qui ont depuis démontré leur intérêt, et par l'ajout de mesures de relance.
Nous nous sommes engagés pour une organisation administrative plus simple et plus réactive, afin de fluidifier le processus de la décision publique. Nous avons ainsi supprimé 86 des 394 commissions consultatives. Nous avons cependant conservé les commissions qui vous ont semblé nécessaires, comme la CNEF.
Il s'agit aussi de rendre l'administration plus proche, plus accessible et plus à l'écoute, avec un objectif de 99 % de décisions rendues à l'échelon local. C'est un impératif d'efficacité mais surtout de démocratie.
Les titres III à V visent des simplifications pour le quotidien des Français et des entreprises. Notre objectif est de faire gagner du temps à nos concitoyens et à nos administrations, pour que celles-ci se concentrent sur les sujets ayant la plus grande importance pour les Français.
Nous avons également simplifié les démarches de nos entreprises et de nos concitoyens, pour le passage du permis de conduire ou la délivrance de la carte d'identité, par exemple. Ces mesures ne font pas la une des journaux mais elles faciliteront le quotidien des Français.
La navette a enrichi le texte s'agissant des expulsions en cas d'occupation illicite de domicile et du renforcement des sanctions pénales anti-squat ou encore de l'extension de l'utilisation du chèque énergie aux hébergements pour personnes âgées.
Nous souhaitons aussi accélérer les procédures des implantations et extensions industrielles applicables aux entreprises, sans modifier de normes d'urbanisme, d'archéologie ou d'environnement. Les délais pour une décision d'autorisation sont deux fois plus longs en France qu'en Suède. Pourtant, le droit suédois est au moins aussi exigeant que le nôtre en termes d'environnement.
En premier lieu, il s'agit de ne pas faire recommencer à zéro les porteurs de projets à chaque changement règlementaire. Il leur faudra se mettre en conformité, mais dans les délais contraints des installations existantes.
Deuxième objectif : adapter les procédures aux réalités du terrain. Les préfets devront accélérer les délais pour les projets ne nécessitant pas d'évaluations environnementales. Un projet industriel pourra ainsi être lancé en quelques mois, afin de créer de l'emploi.
Le projet de loi ASAP va plus loin dans le partage de la valeur. Des dispositions sont prévues pour faciliter les négociations en matière d'épargne salariale et d'accord d'intéressement.
Ce texte augmente aussi le seuil sans formalités de la commande publique à 100 000 euros pour les travaux pendant les deux ans de la relance. Enfin, il permet de construire l'expérimentation de la loi EGalim tout en tirant les enseignements de sa mise en oeuvre pour les produits saisonniers.
Ce projet de loi est utile et concret. Je salue votre esprit d'exigence et de dialogue. Je vous remercie d'avoir su trouver des compromis pour favoriser l'emploi sur nos territoires, sans en rabattre sur nos standards environnementaux.
Nous avons pris en compte vos demandes sur la réforme des chambres d'agriculture qui ne pourra se faire qu'après accord des deux tiers des chambres infrarégionales, et sur les produits festifs au sens de la loi EGalim.
Le texte est certes fourni mais conserve sa cohérence en poursuivant notre triple objectif de simplification de l'administration, du quotidien des Français et de la vie des entreprises. Il contribuera utilement à la relance ; je vous invite donc à le voter. (Applaudissements sur les travées du groupe RDPI)
Mme Maryse Carrère . - (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE) Quoi de plus normal que l'examen accéléré d'un texte sur l'accélération et la simplification de l'action publique ? Cela pourrait porter à plaisanterie s'il s'agissait d'une exception. Hélas, cette procédure devient la règle. En l'espèce, le nombre d'articles supplémentaires aurait mérité davantage de temps, et il est difficile de donner un avis sur un texte aussi disparate.
La simplification permet de redonner confiance en l'action de l'administration. Elle est également nécessaire à une relance réussie. Le texte facilitera en premier lieu la vie des entreprises. Il pose notamment des dispositifs relatifs à la commande publique. Le relèvement du seuil de 40 000 à 100 000 euros est une avancée mais pas une fin en soi, car on complexifie en parallèle la commande publique, exposant les maires, dont j'ai été, au risque des contentieux.
L'amélioration de l'information des maires sur les projets éoliens est également une bonne chose.
Je suis favorable aux mesures de simplification pour les collectivités territoriales. Le temps du papier est devenu plus long que celui du chantier. Nous sommes satisfaits de l'article 25 bis B, qui supprime le caractère systématique de l'autorisation environnementale pour le plan de gestion des cours d'eau, qui est une véritable avancée.
Nous regrettons l'absence d'études d'impact pour nombre de dispositions. Pour autant, le groupe RDSE votera majoritairement ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE)
Mme Cécile Cukierman . - (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE) Il s'agit d'un texte fourre-tout et sans cohérence. Si ce n'est celle de « libérer l'initiative privée », de « sécuriser les porteurs de projets », bref de déréguler au nom de l'efficacité. Le texte est passé de 50 articles à 86 après examen par le Sénat, puis à plus de 160 à l'Assemblée nationale.
La CMP a largement conservé le texte de l'Assemblée nationale, puisque seuls deux articles ont été adoptés dans leur version du Sénat.
Ce texte s'est essentiellement étoffé grâce à des amendements du Gouvernement, sans étude d'impact et sans avis du Conseil d'État. Ne serait-ce pas inconstitutionnel ?
Nous nous sommes opposés à la privatisation rampante de l'ONF et au recul du droit de l'environnement pour les installations industrielles. Ce projet de loi ayant été déposé avant l'accident de Lubrizol, le Gouvernement aurait dû revoir sa copie, en tenant compte du résultat des enquêtes, des attentes des élus et de la population.
Nous regrettons également les dérogations au droit de la commande publique.
Nous considérons que l'intérêt général commande le respect des procédures afin d'éviter les conflits d'intérêt et les délits de favoritisme. Le seuil de mise en concurrence préalable a été relevé à 100 000 euros ; c'est beaucoup pour les petites collectivités territoriales.
Nous déplorons la pénalisation des squatteurs, alors qu'il y aurait tant à faire pour mieux garantir le droit au logement.
Comme toujours, vous favorisez le fort contre le faible. Telle n'est pas la priorité des Français qui attendent du concret et des investissements dans l'hôpital public, l'école, la police et l'ensemble des services publics. Notre vote sera donc défavorable. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE et SER)
M. Jean-François Longeot . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) L'adage « Nul n'est censé ignorer la loi », devenu fiction, a conduit le Conseil constitutionnel à définir en 1999 un nouvel objectif de valeur constitutionnelle : l'accessibilité et l'intelligibilité de la loi. Or, le texte présenté est d'une rare disparité, marqué par une inflation législative : aux 50 articles initiaux, le Sénat en a ajouté 36 et l'Assemblée nationale 81.
Ce texte s'inscrit dans un objectif d'une administration plus simple, plus proche, plus efficace et plus rapide.
Les mesures en faveur des particuliers sont consensuelles et celles en faveur des entreprises bienvenues. Mais bien trop de dispositions font figure de véhicule législatif bien commode pour le Gouvernement.
Son intention est issue du Grand Débat, mais son acuité sort renforcée de la crise du Covid. Il s'agissait pour la commission spéciale de simplifier les règles tout en préservant les équilibres de notre droit, notamment en matière environnementale.
Je me félicite de l'information renforcée des élus locaux, avec la saisine des communes et EPCI concernées dans les opérations d'aménagement du Grand Paris.
Quant aux assurances emprunteur, je salue le retour à la version adoptée par le Sénat qui clarifie les modalités d'application du droit de résiliation annuelle. Une telle mesure concerne 6 millions de particuliers dont 80 % ignorent leur droit de changer d'assurance.
Je citerai aussi la protection des propriétaires contre le squat.
Les deux commissions spéciales ont fait prévaloir une attitude constructive, fondée sur une convergence de vues. C'est un bon compromis.
Je salue Patricia Morhet-Richaud pour la qualité de son rapport, et Daniel Gremillet qui lui a succédé. Je salue aussi les députés Duvergé et Kasbarian pour leur disponibilité et leur sérieux.
Que serait notre démocratie sans le bicamérisme, se demandait, le 1er octobre dernier, le président Larcher ? Lors de l'examen de ce texte, le Parlement a démontré un dialogue exemplaire et un bicaméralisme indispensable pour la vitalité de notre démocratie. C'est un sujet compliqué de simplifier. (Applaudissements sur les travées du groupe UC et sur quelques travées du groupe Les Républicains)
M. Jean-Pierre Sueur . - Le groupe socialiste, écologiste et républicain ne votera pas ce texte qui, malgré des avancées, compte beaucoup de reculs et de dispositions négatives, surtout après l'examen du texte par l'Assemblée nationale.
Positives, l'information des maires sur l'implantation d'éoliennes, la résiliation annuelle de l'assurance emprunteur, les dispositions sur la pharmacie, le maintien de la commission de démantèlement des installations nucléaires.
Mais négatives, la suppression des instances en matière de détention provisoire, d'aide aux victimes, de récidive, de politique de l'État outre-mer, la suppression du Conseil supérieur de la mutualité et du Conseil égalité hommes-femmes, les restrictions sur les enquêtes publiques et la politique du logement, les ordonnances sur l'ONF, les chambres d'agriculture ou l'accueil du jeune enfant, les dérogations aux règles de la commande publique.
Mais je souhaite surtout protester avec vigueur contre la procédure accélérée qui nous est, une fois encore, imposée, alors qu'elle est exceptionnelle dans la Constitution.
Comment pouvez-vous, à l'exemple des gouvernements précédents, la généraliser ? Seule, depuis 2017, la loi Bioéthique y a échappé. Jusqu'à il y a une décennie, cette procédure restait l'exception. Pourquoi est-ce devenu la règle ?
Monsieur le rapporteur, ce projet de loi comprend 167 articles, dont 81 examinés par l'Assemblée nationale sans que le Sénat ait eu à en connaître ! Ce n'est pas acceptable.
Cette tendance était déjà à l'oeuvre sous le mandat de François Hollande. Nous avions dû alors examiner les nouvelles modalités de divorce en CMP, alors qu'une assemblée n'en avait pas discuté. Je le dis aujourd'hui, je l'ai dit hier, c'est inacceptable.
Dans le même temps, le Conseil constitutionnel n'accepte pas les cavaliers. Mais qu'est-ce que ce texte, sinon un troupeau de cavaliers dont la circonférence est partout et le centre nulle part, ou l'inverse ?
Pourquoi les amendements que nous déposons sont-ils jugés illicites, et non ce texte disparate ?
Il convient que chaque mot de la loi soit examiné par les deux assemblées. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)
M. Dany Wattebled . - Enfin, nous adoptons définitivement ce projet de loi ASAP, plus de six mois après son adoption au Sénat en première lecture. Son examen a été compliqué : un comble pour ce texte sur l'accélération et la simplification !
Ce texte comporte de nombreuses mesures salutaires contre ce mal français de la suradministration, qui tend à soumettre tout le réel à des normes, des réglementations et des procédures qui étouffent tout, polluent la vie de nos concitoyens, brident les entreprises en créant des problèmes de toutes pièces, et découragent les élus locaux.
Imaginez la complexité d'un dossier soumis aux feux croisés de la loi sur l'eau, des règles sur les bâtiments de France et de la loi sur les fouilles archéologiques...
Une déception cependant, déjà exprimée en première lecture. Un amendement de mon groupe voté par le Sénat renforçait le principe SVA - « silence vaut acceptation » -, inscrit dans le droit en 2013, indispensable pour remettre l'administration au service de nos concitoyens et de nos entreprises. Le pouvoir réglementaire a pris le pas sur le pouvoir législatif. Le SVA ne s'applique qu'à un tiers des procédures : c'est trop peu ! Je vous soumettrai donc prochainement une proposition de loi sur ce thème, notre amendement n'ayant pas prospéré.
Le groupe INDEP votera ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes INDEP et UC)
M. Guy Benarroche . - Accélérer et simplifier l'action publique, voilà une bonne idée. Mais ce texte, parti de 50 articles, par un prompt renfort en compta 167 en arrivant au port... (Sourires) Ce projet de loi est un fourre-tout tintinnabulesque dont certaines mesures sonnent juste.
De plus, ce texte détricote diverses mesures de l'environnement et la démocratie environnementale. Les contrôles ont diminué ces dernières années, tandis que le nombre d'accidents industriels bondissait.
Les moyens humains et financiers alloués à la gestion des sites industriels figurent dans le projet de loi de finances 2021, mais ce texte prévoit pour les projets industriels d'anticiper des travaux de construction sur la délivrance des autorisations environnementales. Qu'est-ce à dire ? C'est autoriser des installations qui s'avéreront non conformes dès leur premier jour de fonctionnement ou qui ne recevront pas au final toutes les autorisations. C'est accélérer, certes, mais surtout le risque de contentieux à venir et de dommages à l'environnement. Comme le souligne l'AMF, comment expliquer aux citoyens le démarrage de travaux avant même que la décision sur le projet soit rendue ?
D'autres mesures simplifient la fin de vie des installations industrielles, sans l'obligation d'attester de la dépollution du site. Le saucissonnage des études d'impact ne permettra pas de mesurer le réel impact sur l'environnement. Réduire le champ des enquêtes publiques est un autre recul.
Ce rabotage des procédures environnementales, et celui de la participation du public, a pour résultat de réussir la gageure de déréguler tout en complexifiant.
Le GEST ne votera pas ce texte. (Applaudissements sur les travées du GEST ; M. Jean-Pierre Sueur applaudit également.)
M. Didier Rambaud . - Ce projet de loi a été adopté en CMP après une heure de débats courtois et constructifs. Le texte a été étoffé, avec de nombreux apports du Sénat comme de l'Assemblée nationale. Des concessions ont été nécessaires, mais la concertation a payé. La politique, c'est aussi cela : travailler en bonne intelligence et placer l'intérêt général avant toute autre considération.
Députés et sénateurs se sont entendus sur une simplification de la vie quotidienne de nombre de Français : dématérialisation des procédures administratives, comme les papiers d'identité ou le permis de conduire, simplification de la vente en ligne de médicaments, livret d'épargne populaire plus accessible, possibilité de changer d'assurance emprunteur, autant d'avancées bienvenues.
Le titre III est particulièrement attendu par les entreprises. Raccourcir les délais, ce n'est pas abaisser l'exigence environnementale, mais éviter que certains projets industriels partent chez nos voisins.
L'agriculture n'est pas oubliée : l'expérimentation sur l'encadrement des promotions et le seuil de revente à perte est prolongée jusqu'au 15 avril 2023.
La compétence Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi) fait aussi l'objet d'une simplification administrative. Nos agriculteurs attendaient cette mesure.
Ce texte de bon sens changera la vie des gens en supprimant des blocages et des complexités. Il a vocation à rendre service aux Français et aux entreprises. (Applaudissements sur les travées du groupe RDPI)
Mme Christine Lavarde . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Si au Sénat, le Gouvernement a déposé peu d'amendements dont cinq ont été adoptés ; il en a défendu 79 à l'Assemblée nationale, dont seulement 18 ne concernaient pas des dispositions nouvelles !
Heureusement, 13 amendements ont été retirés avant discussion, et 8 jugés irrecevables en commission mixte paritaire. 21 dispositions reviendront donc probablement devant nous ! Ainsi, 34 dispositions ont donc été adoptées à l'Assemblée nationale, sans étude d'impact, sans avis du Conseil d'État et sans que le Sénat ait eu à en connaître.
Au total, ce texte a augmenté de 80 % par rapport à son état initial.
Le Sénat a dû travailler dans la précipitation : il a voté ce texte le 5 mars, alors qu'il avait été déposé le 5 février sur son Bureau. Ensuite, ce texte s'est comme perdu... Pourquoi l'Assemblée nationale ne l'a-t-elle pas examiné lors de la dernière semaine de juillet ? Deux articles du projet de loi initial ont été supprimés parce qu'insérés dans un autre texte voté plus tôt
C'est à nouveau dans la précipitation que le Sénat a préparé la CMP puisqu'il n'a eu que quinze jours pour le faire.
Il restait 141 articles à examiner en CMP ; une centaine ne posait pas de difficultés ; le Sénat a voté conformes 51 dispositions nouvelles que seule l'Assemblée nationale avait examinées.
Les mesures sur l'assurance emprunteur reprennent une proposition de loi votée en octobre 2019 par le Sénat à l'unanimité.
Sur les expulsions des occupants sans titre, les mesures adoptées ne vont pas assez loin.
Sur l'énergie, le Gouvernement suit le Sénat, grâce à l'implication du rapporteur sur ces sujets qu'il connaît bien. Je pense notamment à l'article 25 bis F qui étend au biogaz la simplification des procédures relatives aux énergies renouvelables (ENR) terrestres.
Les modalités d'utilisation du chèque énergie par une personne âgée dans un établissement médico-social ont aussi été précisées. Les dispositions de l'article 25 ter sur l'éolien en mer n'ont pas été remises en cause par le Sénat.
En matière d'agriculture, le Sénat s'est rangé à la position de l'Assemblée nationale notamment sur l'ONF. La position du Sénat sur les chambres d'agriculture est satisfaite. La CMP conserve le texte de l'Assemblée nationale à l'article 44 s'agissant de la loi EGalim.
Nous sommes favorables aux dispositions sur les pharmacies. Nous avons toutefois quelques regrets sur le certificat médical. En matière de santé scolaire, le texte se montre assez optimiste. Pensez-vous vraiment que la médecine scolaire voit les enfants chaque année ? La majorité des vingt visites médicales se passe lors des premiers mois de l'enfant, avant qu'il ne pratique un sport. Et il reste des marges de simplification sur les certificats médicaux des majeurs.
La loi Essoc s'applique depuis août 2018. Donnons-nous le temps de délibérer avec une vraie loi, plutôt que de prévoir une ordonnance !
Ne s'est-on pas éloigné de la logique initiale de ce projet de loi visant à simplifier les démarches des particuliers, des entreprises et des collectivités territoriales ? Désormais, à l'article 40 bis, on diversifie les missions de l'établissement public de la Monnaie de Paris. Ne s'éloigne-t-on pas de la simplification ?
L'article 43 ter traite des conséquences de la pandémie de la covid et prolonge certaines mesures jusqu'au 7 décembre 2021. Pourquoi ne pas mettre ces dispositions dans le PLFR 4 ? Nous aurions eu une étude d'impact et un avis du Conseil d'État.
Sur le Grand Paris, le Sénat a mis en place un groupe de travail au sein de la commission des finances. Or nous découvrons une disposition sur ce point en cours de CMP.
Le groupe Les Républicains votera les conclusions et sera très vigilant sur leur mise en oeuvre. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
La discussion générale est close.
Vote sur le texte élaboré par la CMP
Mme le président. - Je rappelle qu'en application de l'article 42, alinéa 12, du Règlement : aucun amendement n'est recevable, sauf accord du Gouvernement ; le Sénat étant appelé à se prononcer avant l'Assemblée nationale, il statue sur les éventuels amendements puis, par un seul vote, sur l'ensemble du texte.
Conformément à l'article 42, alinéa 12, du Règlement, je vais mettre aux voix l'ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.
Le projet de loi est adopté.
La séance, suspendue à 16 h 20, est reprise à 16 h 25.