Sécuriser la procédure d'abrogation des cartes communales
M. le président. L'ordre du jour appelle les explications de vote et le vote sur la proposition de loi visant à sécuriser la procédure d'abrogation des cartes communales dans le cadre d'une approbation d'un plan local d'urbanisme ou d'un plan local d'urbanisme intercommunal et à reporter la caducité des plans d'occupation des sols, présentée par M. Rémy Pointereau et plusieurs de ses collègues, à la demande du groupe Les Républicains.
La Conférence des Présidents a décidé que ce texte serait discuté selon la procédure de législation en commission prévue au chapitre XIV bis du Règlement du Sénat. Au cours de cette procédure, le droit d'amendement des sénateurs et du Gouvernement s'exerce en commission, la séance plénière étant réservée aux explications de vote et au vote sur l'ensemble du texte adopté par la commission.
Explications de vote
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur de la commission des affaires économiques . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) On pense souvent à tort que l'urbanisme est un sujet technique. Or cette proposition de loi de Rémy Pointereau soulève une question éminemment politique : souhaitons-nous une modernisation accompagnée, différenciée, de nos politiques d'urbanisme locales, ou une transition à marche forcée ?
Rien ne reflète davantage la diversité de nos territoires que leurs documents d'urbanisme. La loi SRU a créé le plan local d'urbanisme (PLU) mais la transition vers ce nouvel outil se fait lentement, pour des raisons de complexité et de coût ; elle a été retardée par le transfert de la compétence à l'échelon intercommunal en 2017. Résultat, de nombreuses communes, souvent rurales, ont préféré rester régies par une carte communale ou un plan d'occupation des sols (POS). Elles doivent être respectées et entendues.
Or la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) a prévu la caducité des POS. Les délais ont été repoussés plusieurs fois, notamment grâce au Sénat.
La proposition de loi fixe une procédure pour le remplacement des cartes communales par des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi). Elle repousse en outre de deux ans l'échéance de caducité des POS en 2023. Mais, faute de place dans l'ordre du jour parlementaire, cette caducité est intervenue début 2021...
Notre travail en commission a été dicté par un souci de souplesse et de pragmatisme. Réactiver les POS aurait été source de contentieux et d'insécurité juridique. La commission a adopté quatre amendements traduisant ces principes.
À l'article premier, elle a ainsi renforcé la procédure combinée permettant de mener de front abrogation de la carte communale et élaboration du PLUi, avec une enquête publique unique, ce qui réduit les lourdeurs procédurales.
À l'article 2, elle a offert une boîte à outils aux maires frappés par la caducité de leur POS pour gérer au mieux la transition sans que l'application du règlement national d'urbanisme (RNU) ne vienne bouleverser un projet de territoire construit pendant des années.
Nous proposons trois dérogations pour restaurer le droit de préemption et améliorer le dialogue entre le maire et le préfet, dont une dérogation défensive, permettant de demander au préfet de surseoir à statuer, et une dérogation offensive, pour lever des blocages. Ces propositions devront être dictées par l'intérêt communal.
Certaines de nos propositions auraient pu être prises par décret, estime le Gouvernement. (Mme la ministre le confirme.) Dans ce cas, pourquoi avoir tant attendu ? Où en est ce projet de décret ?
D'autres mesures sont de nature législative ; il nous appartient de veiller à la précision de la loi sans nous en remettre à la pratique ou à la jurisprudence.
J'espère que cette proposition de loi sera transmise à l'Assemblée nationale ; la navette pourra en améliorer la rédaction. À défaut de discuter du projet de loi 3D, le Sénat prend les devants. Apportons nos collectivités l'accompagnement et la confiance qu'elles méritent. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales . - (Applaudissements sur les travées du RDPI ; M. Michel Canevet applaudit également.) Je remercie Rémy Pointereau, auteur de cette proposition de loi, ainsi que la commission des affaires économiques pour ce débat consacré à des sujets essentiels pour l'application de l'urbanisme, notamment dans les zones rurales.
Progressivement, les outils d'urbanisme sont devenus des éléments stratégiques d'un aménagement ambitieux et équilibré des territoires. Ils sont appropriés par les collectivités qui construisent des projets sur-mesure adaptés aux réalités de leur territoire. Elles disposent d'une palette d'outils, du plus simple au plus sophistiqué.
Pour certaines, la carte communale ou le RNU sont suffisants, voire préférables car plus simples. Mais progressivement, ces collectivités passent au PLU et au PLUi, tout comme les POS ont laissé la place aux PLU. Il faut faciliter le passage à ces nouveaux outils en levant les incertitudes.
L'article premier précise les règles de procédure applicables aux cartes communales. Or quatre des cinq mesures proposées sont déjà satisfaites : pour abroger une carte communale, c'est bien la commune qui est compétente. Évitons de prendre des textes redondants avec le droit existant.
Pour autant, les règles doivent être claires et la pédagogie réside dans la répétition. C'est pourquoi je m'engage à envoyer une nouvelle instruction pour rappeler le cadre juridique existant à nos services déconcentrés ainsi qu'aux collectivités.
Une des mesures que vous proposez répond à un véritable vide juridique : la période durant laquelle la carte communale est abrogée mais le PLU n'est pas encore en vigueur. Je me suis engagée à rédiger un décret ; il devrait être rapidement signé et je vous le ferai parvenir avant publication.
L'article 2 prévoit de prolonger les POS caducs. La commission n'a pas retenu cette proposition. Vingt ans après la loi SRU, il était temps ! Les délais avaient été plusieurs fois repoussés à fin 2015, fin 2017, fin 2019, fin 2020... Et dans l'intervalle, plus de 91 % des POS ont été transformés en PLU.
Sur les 530 communes revenues au RNU en 2021, 200 ont simplement lancé la procédure sans toutes les étapes.
Le rapporteur a fait le choix de remplacer la prolongation des POS par des mesures visant à empêcher que les projets ne soient bloqués. Là encore, le droit le garantit déjà et assure une transition en douceur.
Le RNU n'empêche pas les projets, et les porteurs de projets ont pu demander des certificats d'urbanisme pour maintenir les règles du POS pendant dix-huit mois supplémentaires.
Mais autoriser le préfet à sursoir à statuer sur un permis de construire ne me semble pas raisonnable car c'est la collectivité qui est compétente. Si je vous l'avais proposé, vous m'auriez objecté qu'il s'agissait d'une recentralisation ! Lui permettre de déroger au RNU pour tout projet d'intérêt communal afin d'éviter de bloquer certains projets est contraire à notre objectif de lutte contre l'étalement urbain. Le RNU laisse la décision à la collectivité.
Vous soulevez toutefois un point important sur le droit de préemption urbain, outil stratégique pour la réalisation d'opérations d'aménagement qu'il convient de bien encadrer, et pas uniquement sur la base de l'ancien POS. Nous réunirons un groupe de travail avec les associations d'élus.
J'ai par ailleurs lancé une enquête auprès des collectivités concernées pour identifier et traiter les problèmes.
Cette proposition de loi a mis en évidence certaines difficultés. Mais il n'est pas souhaitable de l'adopter en l'état.
Je m'engage à répondre rapidement aux points soulevés. D'ici mars, nous rappellerons le cadre applicable à l'abrogation des cartes communales. Un décret comblera d'ici l'été le vide juridique entre suppression de la carte communale et entrée en vigueur du PLU. Nous lançons un groupe de travail et vous invitons, cher Rémy Pointereau, cher Jean-Baptiste Blanc, à y participer. (Applaudissements sur les travées du RDPI)
M. Henri Cabanel . - (Applaudissements sur les travées du RDSE) La maîtrise de l'urbanisme par les communes est un acquis des lois de décentralisation.
Les communes et intercommunalités ont dû s'adapter à un droit de l'urbanisme pathologiquement instable, nécessitant une ingénierie territoriale qui conditionne l'exercice même de leur libre administration.
Le transfert automatique de la compétence urbanisme vers les intercommunalités combiné aux réformes territoriales successives à peine digérées n'est pas chose aisée. Le paramètre financier n'est pas négligeable. Le coût de réalisation d'un PLU, de 25 000 euros à 50 000 euros en moyenne, est un point de blocage.
La loi doit prendre en compte les spécificités des collectivités. Les difficultés soulevées par les élus locaux révèlent encore une démarche descendante de l'État vers les collectivités territoriales.
L'article premier de ce texte renforce la lisibilité du droit de l'urbanisme, avec une procédure combinée entre suppression de la carte communale et réalisation d'un PLU. C'est un progrès, même modeste.
Les POS, souvent jugés archaïques, ont vu leur caducité programmée par la loi ALUR, mais reportée plusieurs fois. Les 530 POS restants sont caducs depuis le 1er janvier 2021 ; parmi eux, 130 étaient à un stade avancé du processus de transformation. Il n'y a pas eu d'inertie des élus locaux. Pourquoi leur refuser une souplesse bienvenue dans le contexte actuel ? La contrainte risque de générer de nouveaux conflits. Laissons le temps aux collectivités d'élaborer un PLU de qualité.
Nous soutenons l'équilibre proposé par le rapporteur, notamment avec les aménagements à l'application du RNU, le temps d'achever leur document d'urbanisme.
Les collectivités territoriales en transition, majoritairement rurales, doivent être accompagnées. L'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) pourrait les aider. Leurs inquiétudes doivent être entendues.
Le groupe RDSE soutiendra la proposition de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes RDSE et Les Républicains)
M. Fabien Gay . - Cette proposition de loi comble un vide juridique sur l'abrogation de la carte communale. C'est un texte utile et pragmatique que nous voterons... à charge de revanche ! (Sourires)
Adosser la procédure de suppression de la carte communale à celle de l'approbation du PLUi fera gagner du temps.
Les documents d'urbanisme ont beaucoup évolué depuis la loi SRU pour mieux lutter contre l'artificialisation et préserver l'environnement. Ce renforcement des normes et des études n'est pas du superflu coûteux, mais une exigence utile. Alors que l'équivalent d'un département disparaît tous les sept ans du fait de l'urbanisation, nous soutenons l'objectif de zéro artificialisation nette à l'horizon 2050.
Pour autant, nous ne sommes pas pour l'abandon couperet des POS : les collectivités territoriales doivent conserver la maîtrise de leur aménagement.
Les difficultés tiennent largement à l'article 136 de la loi ALUR, qui organise le transfert automatique de la compétence urbanisme, transfert d'autant moins pertinent qu'il s'articulait avec la constitution d'intercommunalités forcées, peu favorable à l'émergence d'un projet d'urbanisme partagé. Ce dessaisissement des collectivités territoriales a dévitalisé la démocratie de proximité.
Cela explique pour beaucoup les retards pris dans l'élaboration des PLU et PLUi.
Avec la suppression de l'assistance technique pour raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (Atesat) en 2014, les communes avaient subi une perte d'ingénierie, à laquelle s'ajoute la baisse continue de la DGF : leur capacité d'action est donc triplement bridée.
Le rôle de l'ANCT devrait être recentré sur l'accompagnement des collectivités dans l'élaboration des documents d'urbanisme.
L'État ne doit pas porter une vision autoritaire de l'aménagement du territoire mais faire confiance aux collectivités territoriales et leur apporter son soutien, au service de l'intérêt général et de la transition écologique. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE)
M. Jean-Pierre Moga . - (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Républicains) Cette proposition de loi opère une clarification juridique et une simplification de bon sens. Je remercie son auteur ainsi que le rapporteur.
Loin des débats manichéens sur le transfert de la compétence urbanisme aux intercommunalités en 2014, ce texte répond à des situations locales réelles.
La disparition des POS, la transformation des cartes communales et le transfert de compétence aux EPCI ne sont pas remis en cause - certains pourront le regretter. Vingt ans après la loi SRU, six ans après la loi ALUR, ce mouvement long est en passe d'aboutir. Plus de la moitié des communes françaises relèvent d'un EPCI compétent en matière d'urbanisme, plus de 18 000 PLU ont été élaborés, et il restait à peine 530 POS fin 2020.
Cette proposition de loi n'est pas conservatrice mais accompagne les élus.
Le droit de l'urbanisme est une matière ardue et mouvante. Ardue car elle combine droit dur et droit mou ; mouvante en raison des changements de lois, des empilements de règles à différents échelons. Les élus locaux font le maximum, mais l'accompagnement de la part des services de l'État ne sera jamais de trop.
M. François Bonhomme. - C'est certain !
M. Jean-Pierre Moga. - L'article premier apporte des précisions utiles et fixe une procédure plus efficace et plus simple ; elle encadre la transition et limite les enquêtes publiques sur un même sujet.
À l'article 2, le rapporteur a pris en compte la nouvelle situation du droit au premier janvier et prévu une boîte à outils de dérogations pour les 530 communes ayant encore un POS. Mieux vaut les accompagner que les braquer.
Nous ne connaissons pas encore les détails du projet de loi « 4D », mais, madame la ministre, ne bousculez pas à nouveau le droit de l'urbanisme par de nouveaux transferts et délais ! Accompagnez mieux les territoires en renforçant l'ingénierie de l'État. Pourriez-vous nous en dire plus sur ce projet de loi ?
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Ce n'est pas le moment ! (Sourires)
M. Jean-Pierre Moga. - Le groupe Union centriste votera la proposition de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Républicains)
Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques. - Très bien.
M. Christian Redon-Sarrazy . - Cette proposition de loi explicite le droit et accorde deux ans supplémentaires aux communes n'ayant pas achevé leur transition vers un PLU. En effet, 530 communes sont dans un flou juridique depuis le 1er janvier. Il est regrettable que l'État n'ait pas réglé la situation plus tôt.
Pourquoi ces difficultés à passer du POS au PLUi ? Ce n'est pas une question de négligence. La prise en compte des intérêts des petites communes au sein d'intercommunalités importantes est en jeu. Elles ont besoin de temps, d'ingénierie et de finances pour réaliser le PLU dans les délais.
Madame le ministre, vous rappelez que le RNU existe et que certains maires l'ont choisi et souhaitent le conserver.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Absolument.
M. Christian Redon-Sarrazy. - Ce souhait est loin d'être unanime, car le RNU nécessite d'obtenir l'avis conforme du préfet et ne s'articule qu'autour de deux notions : terrain constructible ou non.
Dans ce régime restrictif, les situations se règlent au cas par cas, selon la libre appréciation des DDT. On risque de voir des prédateurs fonciers chercher à profiter du système. Le retour au RNU va à l'encontre de la lutte contre l'artificialisation des sols.
Le Sénat s'est vu contraint d'examiner cette proposition de loi après l'expiration du délai de caducité. Une réécriture complète de l'article 2 en découle, qui propose une boîte à outils pour atténuer les conséquences de cette caducité.
Vous avez émis un avis défavorable sur le droit de proposition des maires leur permettant de demander au préfet d'user de son pouvoir de dérogation, au motif que le maire restait l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation, sous réserve de recueillir l'avis conforme du préfet. Mais cela ne vaut que si les deux parties sont d'accord ! Pour les 360 communes qui sont encore loin d'un PLUi, vous avez proposé d'écrire à tous les préfets pour faire remonter les raisons du blocage, et de les accompagner par l'ingénierie de l'État ou via l'ANCT.
Un dialogue cousu main est nécessaire. Nous regrettons que l'État ne l'ait pas mis en place plus tôt.
Le groupe Socialiste, écologiste et républicain votera cette proposition de loi en espérant que l'Assemblée nationale l'inscrive à son ordre du jour avant la fin de la mandature, sinon le problème restera entier.
M. Franck Menonville . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) Cette proposition de loi vient combler des vides juridiques identifiés par les élus locaux. Il demeure encore des difficultés dans des petites communes rurales, même si la couverture en PLU et PLUi progresse.
La crise sanitaire et le renouvellement différé des exécutifs locaux ont renforcé ces difficultés.
La date limite, repoussée à plusieurs reprises, est dépassée depuis fin décembre. Certains retards sont dus à des changements de périmètre des intercommunalités ou des transferts de compétences. Nous regrettons le manque d'accompagnement et d'ingénierie pour les territoires.
Cette proposition de loi apporte des réponses pratiques. La procédure combinée est une bonne solution, de même que la boîte à outils à l'article 2.
Le couple maire-préfet serait une nouvelle fois sollicité pour rechercher des solutions au plus près des problématiques.
Dans le cadre du RNU, le droit de préemption urbain est circonscrit à la création de logements sociaux. Le texte apporte des solutions pour la période de transition.
Les dérogations proposées sont temporaires. Au-delà du 31 décembre 2022, tout devra avoir été réglé. Le rôle des maires et préfets est central ; ils doivent oeuvrer de concert pour accompagner les communes.
Les politiques de l'urbanisme sont parfois inadaptées aux territoires ruraux. S'il faut lutter contre l'artificialisation des sols et l'étalement urbain, les politiques actuelles sont parfois trop restrictives et empêchent de proposer des terrains à bâtir aux enfants de nos villages. Le développement de nos villages est essentiel à leur attractivité.
Le groupe INDEP votera cette proposition de loi de bon sens. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP)
M. Daniel Salmon . - Nous partageons l'objectif tout à fait louable de cette proposition de loi.
De nombreuses réformes ont affecté le droit de l'urbanisme depuis 2000.
Actuellement, la loi ne précise pas la procédure de transformation de la carte communale en PLUi. Les communes peuvent se sentir démunies et exposées à un risque judiciaire. Les plus petites n'ont pas, ou plus, les moyens humains et financiers de faire face.
La proposition de loi apporte de la souplesse. Nous saluons le renforcement en commission de la procédure combinée.
Initialement, l'article 2 reportait de deux ans la caducité des POS, ce qui nous posait problème. Cela fait tout de même vingt ans que la caducité a été décidée : un an aurait suffi pour que les 530 communes restantes se dotent d'un PLUi.
La caducité ayant finalement été votée au 1er janvier, la commission a proposé des dérogations facultatives et limitées dans le temps. C'est pertinent et utile pour éviter l'application du RNU, qui peut en effet poser problème. Toutefois, les dérogations doivent être encadrées afin qu'elles ne servent pas à déroger aux règles environnementales. Mme la ministre et M. le rapporteur pourraient-ils nous rassurer sur ce point ?
Le GEST votera ce texte qui clarifie le droit et fera consensus - ce qui justifie pleinement l'utilisation de la procédure de législation en commission. (Applaudissements sur les travées du GEST)
Mme Patricia Schillinger . - Depuis 1983 et le transfert de la compétence urbanisme aux communes, beaucoup de changements sont intervenus. Avec la complexité croissante des règles et le manque d'ingénierie, les élus locaux peuvent rencontrer des difficultés.
L'article premier de la proposition de loi explicite la procédure applicable à l'abrogation des cartes communales.
L'article 2 rassure les collectivités territoriales sur la suppression des POS. Si le droit doit être lisible, la codification n'est pas nécessaire : les nombreuses jurisprudences et instructions ministérielles montrent que les solutions existent. En matière de codification, le mieux est l'ennemi du bien. Ne générons pas de nouveaux contentieux en nuisant à la lisibilité.
En revanche, la commission a identifié à juste titre un vide juridique entre l'abrogation de la carte communale et l'adoption du PLUi. Mais la voie législative n'est pas pertinente pour y remédier. Nous faisons confiance à la ministre qui s'est engagée à trouver une solution réglementaire.
Nous sommes plus sceptiques sur l'article 2. Nous comprenons l'inquiétude suscitée par la caducité du POS, mais une nouvelle prolongation aurait été injuste et contraire au principe de non-rétroactivité de la loi. En outre, seules 530 communes seraient concernées, dont beaucoup sont en train de se doter d'un PLUi. L'article a été réécrit en commission : il n'est plus question de report, mais nous revenons aux mêmes finalités ; c'est pourquoi ces modifications ne changent pas notre regard sur ce texte.
Les solutions seront plus rapides et efficaces si elles sont apportées par voie réglementaire. Le RDPI s'abstiendra. (Applaudissements sur les travées du RDPI)
M. Rémy Pointereau . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) J'ai déposé cette proposition de loi avec l'appui de plus de 80 sénatrices et sénateurs ; elle émane du terrain. Les élus locaux sont excédés par les changements incessants du droit de l'urbanisme et le manque d'informations. (On le confirme à droite.)
Il est incompréhensible que les cartes communales soient abrogées dès le stade de l'enquête publique en vue de l'élaboration d'un PLUi, alors que le processus peut durer deux à quatre ans.
Aucune loi ne précise comment se fait cette transition. Le rapport de Jean-Baptiste Blanc - que je remercie - précise que certains élus vont jusqu'à relancer une enquête publique.
L'article premier de la proposition de loi dit simplement que la carte communale est abrogée à l'entrée en vigueur du document tel qu'un PLUi. C'est une solution pragmatique et de bon sens.
L'article 2, qui s'est greffé sur le texte en cours de rédaction, émane du terrain - et je sais que je n'ai pas été le seul à être saisi par des élus de mon département de la question des POS. La loi ALUR a instauré la caducité des POS qui a connu plusieurs reports, dont le dernier a été à l'initiative du Sénat. Malheureusement, 536 communes n'ont toujours pas eu le temps de finaliser leur PLU, parfois pour des raisons financières car cela coûte entre 25 000 euros et 50 000 euros. Pourquoi investir cette somme alors qu'un PLUi est en préparation ?
Retomber sous le régime du RNU entraîne des conséquences lourdes telles que la fin du droit de préemption, l'exigence d'un avis conforme pour les autorisations prises par délégation de l'État et la restriction de constructions.
Madame la ministre, vous êtes opposée à nos propositions de bon sens. Mais les services de l'État eux-mêmes ont conseillé aux petites communes de ne pas abandonner leur POS alors qu'un PLUi était en préparation.
En outre, en 2020, les maires ont été occupés par la crise sanitaire et par leur rôle d'avant-poste et d'amortisseur social. Madame la ministre, vous avez été maire et présidente de communauté de communes. Vous ne pouvez ignorer les difficultés des maires.
C'est l'honneur du Sénat, chambre des territoires, que de trouver pour eux des solutions. Merci à la commission des affaires économiques qui a su proposer des voies concrètes d'amélioration. Je vous invite à voter cette proposition de loi, qui aurait pu être déposée par chacun d'entre nous.
Elle a un seul but : apporter de la souplesse et de la simplification aux élus locaux. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
La proposition de loi est adoptée.
(Applaudissements sur la plupart des travées)