Une Corse autonome au sein de la République
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale, pour une Corse autonome au sein de la République.
Discussion générale
Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation . - Notre République une et indivisible connaît deux conceptions de l'égalité : selon l'une, l'égalité commande l'uniformité ; selon l'autre, l'égalité exige parfois de prendre en compte la singularité. Tel est le sens de notre débat.
En voulant faire l'unité des citoyens, la République a accompli une oeuvre fondatrice de notre pacte national. Mais un principe vivant peut devenir une mécanique d'impuissance et d'inefficacité. Ce projet de loi constitutionnelle porte l'idée d'une République suffisamment forte pour reconnaître la diversité de ses territoires.
La France s'est construite autour de l'ambition de faire nation en réunissant des territoires et des identités divers, dans une communauté de destin. Comment la République traite-t-elle ces différences pour répondre à la promesse d'égalité et d'efficacité ? C'est toute l'histoire de la décentralisation, car les nations se brisent lorsqu'elles ne reconnaissent pas leurs différences. Ce projet de loi constitutionnelle ne rompt pas avec l'unité républicaine ni avec la souveraineté, encore moins avec l'égalité des droits. Il prolonge un mouvement constant d'adaptation de nos institutions.
Mais cette révision n'est pas une nouvelle étape de décentralisation verticale. Elle prend en compte la situation singulière de la Corse, au vu de ses caractéristiques géographiques, économiques et culturelles : une île à 180 km de Nice, à 12 km des côtes italiennes - la géographie ne ment jamais. Une île est un univers où tout est différent : transport, énergie, foncier, logement, déchets, etc. La Corse est de surcroît une île montagneuse. Et voyez les îles voisines - Sicile, Sardaigne, Baléares - qui bénéficient d'un statut d'autonomie de longue date.
La Corse a été à l'avant-garde de la différenciation. Depuis plus de deux siècles, l'État français a cherché à tenir compte de ses particularités. Je pense d'abord aux arrêtés Miot de 1801 ; en 1922, Alexandre Millerand évoquait une autonomie administrative étendue ; à partir des années 1980, Gaston Defferre, Pierre Joxe, puis Lionel Jospin avec la loi de 2002, ont cherché une organisation institutionnelle plus adaptée, jusqu'à la reconnaissance de la Collectivité de Corse en 2018.
Mais il y a eu aussi de profondes blessures : je pense tout d'abord à l'assassinat du préfet Claude Érignac, car aucune cause ne justifie la violence. En 2022, le meurtre d'Yvan Colonna a suscité une émotion considérable. Sous l'autorité du Président de la République, Gérald Darmanin a alors engagé le processus de Beauvau, pour renouer le dialogue. Le compromis n'est pas renier ses convictions, mais prendre ses responsabilités.
En 2023, le Président de la République a clairement fixé les conditions de l'autonomie, inscrite dans notre ordre constitutionnel, qui préserve la souveraineté nationale, n'affaiblit aucune prérogative régalienne de l'État et reste soumise aux garanties du droit. D'où l'accord de Beauvau de mars 2024, adopté par vingt-deux voix contre une à l'Assemblée de Corse et qui s'est traduit dans le projet de loi constitutionnelle adopté à l'Assemblée nationale en juin dernier. Nous sommes au rendez-vous de la parole donnée, car un accord politique, aussi large soit-il, ne tient pas lieu de décision du constituant.
Je connais les interrogations du Sénat, qui appellent des réponses politiques et des garanties juridiques. La communauté de Corse pourrait adapter certaines dispositions législatives et réglementaires. Mais nous devons en fixer le cadre. Le vote de cette révision constitutionnelle ne vaut pas transfert immédiat d'un pouvoir normatif général à la Collectivité de Corse. Le statut d'autonomie, mais aussi les conditions d'habilitation et les contrôles, seront définis par la loi organique : le Parlement ne renonce à aucune de ses prérogatives.
Les matières régaliennes demeureront exclues ; les libertés publiques et les droits constitutionnellement garantis seront protégés ; les normes adoptées seront contrôlées par le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel. La Corse aura des responsabilités nouvelles eu égard à sa singularité, mais sans souveraineté distincte. La République conservera une seule Constitution, un seul peuple souverain et les mêmes droits fondamentaux pour tous ses citoyens.
Les expressions de « communauté insulaire » et de « lien singulier à la terre corse » ont suscité des interrogations. En 1991, le Conseil constitutionnel avait censuré la reconnaissance du « peuple corse », sans trouver à redire à l'existence d'une « communauté historique et culturelle vivante » corse.
L'Assemblée nationale a renforcé la dimension démocratique de ce texte : les électeurs inscrits sur les listes électorales en Corse seront appelés à se prononcer, sans que le Parlement soit dessaisi puisque c'est à lui que reviendra le vote de la loi organique. Les communes et les intercommunalités de Corse seront aussi pleinement associées. L'État restera présent et pleinement comptable de ses obligations : respect de la loi, lutte contre la criminalité organisée, garantie de la justice, solidarité nationale, continuité des services publics. Voilà sur quelle base nous bâtirons une autonomie sécurisée et sécurisante.
Les lois sont faites pour les hommes et non les hommes pour les lois, disait Portalis, qui vous regarde, mesdames et messieurs les sénateurs !
Chaque responsabilité nouvelle trouve sa limite ; chaque liberté, sa garantie ; chaque décision, sa légitimité démocratique. L'État a tenu sa parole et les élus corses ont pris leurs responsabilités. Donnons à cet engagement la force de notre Constitution. Je nous appelle à cette responsabilité. (Applaudissements sur les travées du RDPI, du GEST et du groupe SER)
M. Gérald Darmanin, garde des sceaux, ministre de la justice . - Notre République est appelée à s'interroger sur elle-même, sur son histoire institutionnelle, sur sa capacité à évoluer sans renoncer à ce qui la fonde. Gambetta disait que seule la République peut accomplir un programme à la fois radical et conservateur, en conciliant ses principes fondamentaux avec les aspirations légitimes de ses territoires et de ceux qui y vivent.
La Corse occupe une place particulière dans notre histoire nationale. Île au coeur de la Méditerranée, montagne dans la mer, terre de caractère, d'histoire et de culture dont les liens avec la France se sont forgés dans la fidélité autant que dans les épreuves, la Corse a donné à la nation tant de ses serviteurs - soldats, résistants, policiers, préfets... Et ses enfants ont illustré les plus belles pages de notre histoire commune. Mais ses relations avec l'État ont parfois été tumultueuses, tendues, jusqu'à entraîner des morts.
Cette singularité corse n'est pas une invention politique, c'est une réalité géographique, historique, culturelle et humaine. La reconnaître, ce n'est pas renoncer aux principes républicains. De Nicolas Sarkozy à Lionel Jospin, de Michel Rocard au général de Gaulle, tous s'y sont essayés : dans le respect de son unité et de son indivisibilité, notre République peut-elle offrir à la Corse un cadre institutionnel adapté ?
Le Gouvernement en est convaincu : la réponse est « oui ». Qui mieux que le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales de la République, pouvait répondre à cette question ? Du reste, tous les candidats - sauf Jean-Luc Mélenchon - appellent à davantage de décentralisation.
La France, vous le savez, ne se résume pas à une géographie uniforme et à une histoire indifférenciée. L'unité nationale ne se mesure pas à des règles absolument identiques, mais à la permanence des principes qui nous rassemblent.
Notre débat se tient au moment où les tensions politiques sont vives, où les oppositions semblent irréconciliables, où le compromis est parfois assimilé à une faiblesse. Notre vie publique semble condamnée à l'affrontement, aux anathèmes et à l'immobilisme. C'est alors que la politique doit retrouver sa raison d'être : ouvrir des passages, là où il ne semblait y avoir que des impasses.
Personne n'a oublié les années de violence qui ont endeuillé la Corse, touchant policiers et militants. Qui peut oublier le lâche assassinat du préfet Claude Érignac, qui restera à jamais une blessure profonde de la République et donc de la Corse ? Ou les évènements dramatiques de 2022, avec l'agression mortelle d'Yvan Colonna et les émeutes ? Il faut savoir employer les circonstances pour que d'un mal surgisse un bien, disait Georges Pompidou. Au coeur de la tempête, j'ai donc engagé, à la demande du Président de la République, un dialogue approfondi avec l'ensemble des élus corses.
Plutôt que de nous en tenir aux vieilles oppositions séculaires, nous avons choisi de substituer la discussion à l'affrontement, pour éviter de répéter les blessures du passé. Pendant deux ans, avec toutes les sensibilités politiques insulaires, nous avons couvert tous les sujets, même les plus difficiles - comme celui de l'impéritie de certains pouvoirs publics locaux face à la mafia et à la criminalité organisée. Nous avons renforcé le rôle de l'État, en doublant le nombre de magistrats et de policiers. Nous avons cherché des points d'accord.
Je remercie les préfets de la République qui m'ont accompagné dans ce dialogue difficile, mais constructif. Avec les élus corses, notamment Gilles Simeoni de la majorité autonomiste, nous avons abouti à l'accord du 11 mars 2024, très majoritairement adopté par l'Assemblée de Corse.
Je salue tous ceux qui ont pris part à ce dialogue, et notamment les responsables politiques corses, dont les sénateurs, MM. Panunzi et Parigi. Je remercie aussi Mme Gatel, qui a poursuivi le travail engagé par Mme Vautrin et M. Rebsamen.
Depuis l'accord du 11 mars 2024, de l'eau a coulé sous les ponts : élections européennes, dissolution, crises financières, crises géopolitiques... Malgré cela, l'État a tenu sa promesse et propose à l'Assemblée nationale et au Sénat de la concrétiser.
Il vous appartient de modifier, supprimer, approuver ce texte non pas du Gouvernement, mais coconstruit avec les élus de Corse, le Conseil d'État et les services de l'État - que je remercie.
Une crise peut être source de progrès, notamment pour tous ces jeunes Corses qui m'ont dit vouloir avoir un avenir autre que la criminalité organisée ou le parc d'attractions pour touristes.
Alors que notre pays traverse tant de crises, il serait dommage de ne pas faire aboutir l'un des rares processus politiques qui a rapproché, dans la paix civile, des positions longtemps inconciliables.
Cela ne signifie pas que le Parlement doive entériner un accord négocié ailleurs. Remarquez que c'est exactement ce que les élus de la République nous demandent s'agissant de la Nouvelle-Calédonie : d'abord un accord politique, puis une approbation locale par tous les partis, et enfin une discussion parlementaire. Après le temps du dialogue entre le Gouvernement et les élus corses, voici venu le temps du Parlement pour donner à cet accord toute sa légitimité démocratique.
Vos interrogations sont légitimes. Les élus corses savent qu'il y a, à l'Assemblée nationale et au Sénat, des oppositions politiques, qu'il faut comprendre. Le compromis se fait aussi avec vous.
Ces interrogations portent d'abord sur la reconnaissance de la singularité corse et sur la notion de communauté, au regard de nos traditions constitutionnelles, notamment du principe d'indivisibilité de la République. Elles portent également sur l'étendue du pouvoir normatif, les garanties apportées aux libertés publiques, la place de l'État, le rôle des communes, le respect de l'égalité entre les citoyens et les conditions d'exercice de l'autonomie. Il s'agit des fondements mêmes de notre pacte républicain. Mais l'on peut reconnaître une singularité sans reconnaître une citoyenneté. Vos interrogations doivent être entendues : elles l'ont été, dès le début du processus de Beauvau.
Les trois revendications nationalistes, voire indépendantistes, corses sont la co-officialité de la langue corse, le principe d'un peuple corse dans la République et un statut de résident. À ces trois exigences, le Gouvernement a répondu « non » : la langue française sera toujours la langue de la République, y compris dans les concours de recrutement de fonctionnaires ; il n'y aura pas de statut de résident ; le seul peuple est le peuple français.
Mais nous avons réfléchi à une autonomie qui trouve sa place dans la République, dont le Conseil d'État a rappelé les fondements intangibles : indivisibilité, égalité des citoyens, garantie des libertés, la langue française comme seule langue de la République.
La loi organique précisera ensuite les compétences, les procédures, les contrôles et les garanties. Comme elle doit être adoptée à la majorité de chacune des chambres, le Sénat aura sur elle droit de vie ou de mort.
Mais notre fidélité aux principes républicains ne doit pas conduire à un immobilisme institutionnel. Notre République a toujours su évoluer ; elle a su décentraliser et reconnaître des statuts particuliers. Poursuivons cette histoire : ni indépendance déguisée ni affaiblissement de l'État, l'autonomie proposée améliorera la répartition des compétences et permettra aux élus corses de mieux répondre aux attentes de leurs concitoyens.
En quarante ans de gouvernements de droite et de gauche, toutes - toutes ! - les demandes de la Collectivité de Corse ont été refusées par le pouvoir central. L'absurdité de nos réglementations ne peut s'appliquer uniformément sur l'île de Beauté.
M. François Rebsamen. - Très bien !
M. Gérald Darmanin, garde des sceaux. - Le foncier, le développement économique, la préservation de l'environnement, la transmission de la langue corse ne sont pas des sujets régaliens. Ce sont les préoccupations quotidiennes des Corses, qui appellent de Paris des réponses concrètes.
Bien sûr, la révision de la Constitution ne résoudra pas tout : les élus locaux doivent aussi bien gérer leur territoire - et ils ne sont pas exempts de reproches...
Saisissez cette occasion : depuis plus d'un demi-siècle, la question corse revient périodiquement dans notre débat national, de la régionalisation ratée de 1969 aux récentes émeutes. Trop souvent, l'État et la Corse ne se sont pas parlé. Nous pouvons aujourd'hui, par temps calme, briser ce cycle, en faisant de cette histoire le point de départ d'une ambition nouvelle.
Le Sénat le sait : la République ne confond pas unité et uniformité, la République ne craint pas la diversité de ses territoires.
Le rendez-vous entre la République et sa modernisation, entre ceux qui veulent davantage de libertés locales et ceux qui veulent un État qui se confonde avec la nation, ce rendez-vous appartient désormais à la Haute Assemblée. (Applaudissements sur les travées du RDPI, sur plusieurs travées du groupe UCI et du GEST, et sur quelques travées du groupe SER)
Mme Muriel Jourda, rapporteur de la commission des lois . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Ces propos témoignent de la profondeur humaine de ce sujet. Faute de temps, j'aurai sans doute un propos plus sec et plus technique, celui de la commission des lois.
M. Guy Benarroche. - Celui de la rapporteure !
Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Ce texte vise à créer un statut dérogatoire pour la Corse au sein d'un nouvel article 72-5 de la Constitution : la Collectivité de Corse pourrait alors fixer des normes dans ses domaines de compétences, mais aussi dans les domaines législatif et réglementaire.
Le Sénat n'a jamais confondu unité de la République et uniformité des territoires.
Première question : faut-il concéder un statut dérogatoire pour la Corse ? Depuis le début de la Ve République, la Constitution a été modifiée à quatre reprises pour conférer à la Corse le statut dérogatoire qui est aujourd'hui le sien. Pourquoi revenir en arrière ?
Le Conseil exécutif de Corse est responsable devant l'Assemblée de Corse, qui exerce les compétences des régions et des départements. Depuis la loi Jospin, elle peut solliciter du Gouvernement ou du Parlement des adaptations à la règle commune en fonction des spécificités corses. Mais cela ne fonctionne pas : sur 73 demandes, 13 réponses, aucune adaptation. À la place, on nous propose un statut dérogatoire, sans bénéfice pour la Corse, alors qu'un projet permettant à la Corse de bénéficier véritablement de son statut serait bienvenu.
J'ai proposé à la commission des lois de revenir aux principes afin de ne pas risquer de créer un ovni juridique. D'autant que la Constitution ne saurait être modifiée à la légère...
Quelles sont les spécificités dont la Corse peut se prévaloir ? Selon le texte qui nous est soumis, « la Corse est dotée d'un statut d'autonomie au sein de la République, qui tient compte de ses intérêts propres, liés à ses caractéristiques d'île méditerranéenne, au relief montagneux et à sa communauté insulaire, historique, linguistique, culturelle, ayant développé un lien singulier à la terre corse. »
Nulle difficulté sur l'aspect insulaire et montagneux de la Corse : avec la mer en face, la montagne dans le dos, difficile d'aller se loger 20 km plus loin comme dans les autres territoires littoraux. Un statut dérogatoire est nécessaire à cet égard - personne ne le conteste.
En revanche - et les élus corses en ont conscience - nous avons des difficultés avec le terme de « communauté ». Une communauté est un ensemble de personnes partageant des caractéristiques communes. Or, le Conseil d'État estime que la reconnaissance de leur existence ne peut s'insérer dans les principes universalistes de la République. Aussi, nous avons préféré le terme de « patrimoine ».
Deuxième question : la procédure. Selon le texte transmis, la Collectivité de Corse peut être habilitée à décider de l'adaptation de normes législatives ou réglementaires, ou fixer des normes relevant de ses propres compétences. Une habilitation n'est pas un transfert du pouvoir, mais un partage.
Dès lors, comment résoudre le conflit pouvant survenir entre les pouvoirs législatif et réglementaire, qui fixent la norme, et le pouvoir de l'Assemblée de Corse, qui pourrait aussi le faire ? Selon l'avis du Conseil d'État, la concurrence permanente des pouvoirs pourrait aboutir à des désordres considérables dans l'état du droit.
La commission des lois a essayé de résoudre ces désordres. La Corse demande à être habilitée à prendre des décisions législatives ou réglementaires. Soit. N'allons pas plus loin : la Corse est une collectivité métropolitaine et non d'outre-mer. Nous ne pouvons à ce point déjouer la logique des statuts dérogatoires de la Constitution.
En adoptant l'amendement de Jean-Jacques Panunzi, nous avons créé un mécanisme prévoyant, si le Gouvernement ne répond pas aux demandes de la Corse, une inscription automatique de la demande d'habilitation soit devant une assemblée, soit devant le Conseil des ministres. C'est une avancée considérable.
La commission des lois a jeté un regard bienveillant sur ce texte, avec la volonté de cheminer. Cheminons ensemble ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
Demande d'examen séparé
Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. - Conformément au 2e alinéa de l'article 46 bis, la commission demande que l'amendement n°11 de Frank Giletti fasse l'objet d'un examen séparé, pour la clarté de nos débats. Cela permettra de traiter d'un côté les amendements sur un même sujet, et de l'autre côté, ceux sur des éléments rédactionnels ou des points particuliers.
Il en est ainsi décidé.