CHAPITRE IV : LES ASSISES DE COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE À MADAGASCAR |
I. PRÉSENTATION DES ASSISES
Les Assises de la coopération décentralisée à Madagascar se sont déroulées les 11 et 12 mai 2006 à Antananarivo (Madagascar). Elles ont réuni plus de 350 intervenants venant d'horizons très divers : gouvernements, parlements, collectivités territoriales de tous niveaux, associations et organisations non gouvernementales impliquées dans la coopération franco-malgache.
1. Des assises réussies
Le thème de ces assises était le rôle de l'appui institutionnel dans la coopération décentralisée à Madagascar . Mais elles ont eu plus généralement pour intérêt d'être à la fois un lieu de rencontre entre les différents acteurs de la coopération décentralisée, d'échange d'expérience entre collectivités territoriales et de réflexion commune sur les thématiques et les modalités d'intervention de la coopération décentralisée .
Ces assises ont ainsi été l'occasion :
- de tirer un bilan analytique des actions passées et en cours , notamment des coopérations entre communes afin d'en tirer des enseignements et de tracer des perspectives nouvelles dans le cadre d'un renforcement du pouvoir des communes malgaches ;
- d'identifier la valeur ajoutée que peuvent apporter les régions françaises au moment où le pouvoir central malgache souhaite transformer les régions malgaches en collectivités territoriales à part entière et leur confier de nouvelles responsabilités. Il est toutefois ressorti des interventions que les problématiques malgaches sont plutôt communales (eau, assainissement, fiscalité, maîtrise d'ouvrage sur certains projets d'infrastructures...) et que la régionalisation malgache n'est pas encore une réalité (faiblesse du nombre de fonctionnaires, décentralisation inaboutie) ;
- et de mettre en valeur des bonnes pratiques de coopération (modalités de partenariats, engagements humains, matériels ou financiers...) et les solutions apportées aux difficultés rencontrées. Ces assises ont particulièrement insisté sur la capitalisation et la mutualisation des bonnes pratiques pour mieux guider les actions.
La demande en matière d'appui institutionnel a été largement exprimée par les interlocuteurs malgaches, qui ont toutefois insisté sur le fait que ce soutien devait aussi s'accompagner d'actions concrètes d'aide au développement , qui permettent de valoriser la coopération auprès des populations locales. Les représentants des collectivités territoriales françaises et malgaches ont fait remarquer que, s'agissant de ces actions en faveur du développement, le concours des organisations non gouvernementales était souvent nécessaire, et qu'il avait été utile de les inviter aux assises.
Le choix de privilégier les problématiques de nature institutionnelle a conduit à organiser quatre ateliers qui se sont succédé, sur le thème des ressources financières et la fiscalité locale , l'administration communale et l'intercommunalité , la maîtrise d'ouvrage et la gestion des services publics et, enfin, les régions et le développement économique et social .
Ces ateliers, qui ont suivi chacun leur propre logique, ont abouti souvent à des constats, parfois à des propositions très concrètes, et toujours à des orientations pour mieux guider les actions de coopération décentralisée.
2. La forte implication du Sénat
Les Sénats français et malgache se sont impliqués dès en amont dans l'organisation de ces rencontres, en participant notamment au comité de pilotage des Assises. Le Président du Sénat, M. Christian Poncelet , qui attache une importance particulière à la coopération franco-malgache, a ouvert les Assises en présence du Président du Sénat malgache, M. Guy Rajemison Rakotomaharo, et du Président de la République de Madagascar, M. Marc Ravalomanana. Il a également offert un dîner au nom du Sénat, le jeudi 11 mai, à l'ensemble des participants.
La délégation sénatoriale, conduite par le Président Christian Poncelet, était composée de MM. Jean Faure, président de la Délégation, Christian Demuynck, Adrien Giraud, Louis Le Pensec, Jean-Pierre Plancade et André Vantomme . Lors de la réunion portant sur le bilan des assises, organisée par le comité de pilotage français, le 13 juin 2006, l'ensemble des intervenants a au demeurant souligné la très forte implication sénatoriale dans l'événement , se félicitant de l'intérêt porté par la Haute Assemblée à la coopération décentralisée franco-malgache.
Dans son discours d'introduction, le Président Poncelet a considéré que la coopération décentralisée était devenue un mode d'action complémentaire et indispensable aux actions de coopération traditionnelles, et a souligné que l'appui institutionnel constituait une démarche novatrice dans la coopération décentralisée, une évolution dans les rapports de coopération qui met l'accent sur les notions de pérennité des liens et de responsabilité croissante des autorités locales .
La première table ronde a été présidée par M. Jean Faure, président de la Délégation. Elle avait pour objet, d'une part, de mettre en perspective le processus de décentralisation à Madagascar et, d'autre part, de lancer le débat sur le point de savoir si l'appui institutionnel doit être une nouvelle priorité des actions de coopération décentralisée (voir ci-après II pour une synthèse de son analyse sur le sujet).
3. Le suivi des assises
Suite aux assises, un comité de suivi de la coopération décentralisée a été mis en place à Madagascar. Il a donc été proposé que la France instaure en parallèle un comité de suivi de la coopération décentralisée franco-malgache, dont le Sénat fait partie. Cela lui permettrait de continuer à informer les sénateurs sur l'actualité de la coopération décentralisée franco-malgache, à promouvoir cette coopération, et à encourager les actions renforçant la coordination et la mutualisation des moyens entre les collectivités territoriales françaises .
Lors de la réunion portant sur le bilan des Assises, organisée par le comité de pilotage français le 13 juin 2006, l'ensemble des intervenants a, au demeurant, souligné la très forte implication sénatoriale dans l'évènement , se félicitant de l'intérêt que portait la Haute Assemblée à la coopération décentralisée franco-malgache.
II. L'APPUI INSTITUTIONNEL : PRIORITÉ DES ACTIONS DE COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE AVEC MADAGASCAR ?
1. Les objectifs de la coopération décentralisée
En premier lieu, dans le cadre du dialogue Nord-Sud, il semble que la coopération décentralisée doive répondre à un impératif de solidarité . Elle a donc pour finalité d'améliorer à court terme les conditions de vie des habitants. Le degré d'amitié entre les peuples favorise la réussite de ce type de coopération, et c'est pour cette raison que l'on peut faire état de très nombreuses coopérations décentralisées franco-malgaches réussies.
Pourtant, très rapidement, quand les premières actions sont un succès, les partenaires français et malgaches souhaitent aller plus loin et font en général l'analyse que l'amélioration des conditions de vie passe par un soutien au développement et donc une valorisation des ressources locales par et pour la population . Cette deuxième approche de la coopération se concrétise, notamment, par un appui à la mise en place d'infrastructures répondant à des besoins bien identifiés des populations : citons par exemple la construction de routes, de ponts, l'amélioration des réseaux d'eau et d'assainissement, l'enlèvement des ordures ménagères. Les objectifs sont fixés sur le long terme et de nombreuses collectivités françaises et malgaches sont aujourd'hui en passe de tenir ceux qu'elles se sont fixés.
Enfin, une troisième approche peut éventuellement se faire jour, et de nombreuses collectivités en sont là de leur réflexion, d'après les réponses aux questionnaires que votre président délégué a envoyés aux collectivités françaises. Elle consiste à penser que les collectivités doivent s'attacher à renforcer les compétences de la collectivité partenaire pour que celle-ci assume au mieux ses responsabilités . Il faut alors s'inscrire dans une démarche d'appui institutionnel , qui est d'autant plus d'actualité à Madagascar que le processus de décentralisation est en cours et qu'il va s'accélérer.
Votre président délégué estime que l'avènement de la démocratie locale est un enjeu de développement fondamental pour le pays et que les collectivités des pays du Nord doivent y apporter leur contribution. Les coopérations décentralisées en matière d'appui institutionnel, peuvent, dans cette logique, prendre différentes formes : formation des fonctionnaires territoriaux , aide à la maîtrise d'ouvrage , conseil juridique aux collectivités territoriales, soutien à la régionalisation , tous thèmes largement abordés et approfondis lors des ateliers des assises.
Cette troisième approche présente le grand intérêt d'encourager le mouvement de décentralisation mené dans le pays, d'améliorer l'exercice de leurs compétences par les collectivités, et donc par effet d'entraînement, de soutenir le développement local. C'est l'un des canaux pour quitter la logique de la dépendance qu'a évoqué en introduction des Assises le ministre de la Décentralisation et de l'Aménagement du territoire malgache.
Les deux dernières approches, qui peuvent avoir l'une et l'autre des effets bénéfiques dans le long terme, peuvent apparaître comme étant antinomiques. M. Jean Faure, président de la Délégation, est au contraire convaincu qu'elles sont complémentaires et les débats ayant eu lieu lors des rencontres ont confirmé ce point de vue.
L'appui au développement qui se fait sans participation effective de la collectivité partenaire n'est en effet pas optimal. Pourtant, limiter la coopération à l'appui aux seules collectivités n'est pas forcément la panacée, car le renforcement institutionnel de la collectivité partenaire n'est pas tout à fait assimilable à un soutien au développement local.
La nouvelle priorité de la coopération décentralisée, s'il en existe une, doit ainsi être de faire marcher la coopération décentralisée sur ses deux jambes, en accompagnant le soutien aux structures institutionnelles locales de programmes d'appui au développement local .
2. L'exemple du tourisme, activité fédératrice de développement
Pour illustrer cette affirmation, M. Jean Faure, président de la Délégation, va développer l'exemple du tourisme, qu'il connaît bien, et dans lequel appui institutionnel et développement local vont de pair.
Il a fait valoir en effet que le tourisme est une activité fédératrice de développement , que les collectivités territoriales peuvent et doivent soutenir.
Madagascar a bien évidemment un potentiel touristique exceptionnel, non seulement grâce à ses rivages splendides et ensoleillés, mais également en raison du potentiel de ressources naturelles illustré par la variété et la beauté des paysages, les forêts aux essences rares et précieuses, la présence d'animaux étonnants, des minéraux classés au patrimoine mondial et des produits tropicaux d'une grande qualité gustative ; tout cela associé à l'attrait d'une population ouverte et accueillante.
Ce potentiel doit être développé et non pas exploité . Il faut pour cela que la population prenne en main la valorisation de ses richesses naturelles et culturelles. Cela passe notamment par l'implication forte des organes démocratiques qui la représentent, dans la mise en valeur de leur territoire . Cet engagement en faveur d'un développement touristique équitable peut être soutenu par les collectivités territoriales du Nord grâce, par exemple, à la mise en place de programmes d'appui relatifs à la formation des guides, à la recherche d'actions touristiques fondées sur le respect de l'environnement, à la mise en place de projets concourant au développement rural, et à la définition de normes de sécurité sanitaire et alimentaire dans les gîtes ruraux qu'il faudra créer pour accueillir les touristes.
Lorsqu'elles s'engagent dans cette voie avec le soutien des partenaires de la coopération décentralisée, les populations locales peuvent en attendre des avantages pérennes. Par son caractère fédérateur, ce type de tourisme peut en outre faire rejaillir son bénéfice sur tous les autres axes de coopération ; mais à condition que le partenariat soit fondé sur le respect des valeurs mutuelles et ne crée pas de dépendance.
Un appui institutionnel bien pensé permet justement de faire en sorte que la composante financière de l'aide ne soit pas le principal canal de coopération, mais qu'au contraire le partenariat repose sur un échange d'expériences, voire d'équipes, pour mieux assurer à terme un développement endogène .
Par ailleurs, accompagner les actions de soutien aux structures institutionnelles locales par des programmes d'appui au développement, signifie également faire participer aux différents projets l'ensemble des acteurs du développement local . Ainsi, le conseil général de l'Isère a-t-il favorisé le rapprochement entre le parc national de l'Isalo et le parc naturel régional du Vercors, afin d'encourager le développement local des espaces naturels. Pour optimiser les prestations touristiques et les retombées économiques vers la population locale, le programme s'est appuyé sur la formation d'une équipe de formateurs de guides malgaches appelés à intervenir dans l'Isalo, et sur l'aide à la réalisation de microprojets de développement local dans les villages situés à la périphérie du Parc.
Parfois, les collectivités territoriales prennent appui sur des opérateurs associatifs privés. Ainsi, pour organiser le partenariat opérationnel précédemment évoqué, le conseil général de l'Isère a-t-il choisi TETRAKTYS, qui est une association française de développement intégré du tourisme. M. Jean Faure, président de la Délégation, estime précisément que l'une des conditions de l'efficacité de l'appui institutionnel est de réunir les partenaires purement institutionnels, des associations capables de jouer le rôle de maître d'oeuvre, les principaux acteurs locaux et les populations pour développer des projets .
Il est intéressant de noter à ce sujet que, pour l'Union européenne, la coopération décentralisée est synonyme de coopération non gouvernementale. Aucun acteur de la coopération ne doit être ignoré et chaque instrument doit avoir son rôle dans la partition. Les collectivités territoriales ont intérêt à développer un appui aux institutions pour que celles-ci exercent au mieux leurs compétences, et à y associer les organisations non gouvernementales ayant une expertise ou une expérience précise en matière de gestion locale, éventuellement l'Union européenne, notamment en tant que bailleur de fonds, et les populations locales.
L'appui institutionnel ne doit donc pas être l'unique moteur de la coopération décentralisée. Par ailleurs, M. Jean Faure, président de la Délégation, estime que la relation franco-malgache est assez profonde pour qu'une dynamique de valorisation mutuelle puisse être engagée dans le cadre d'un partenariat égalitaire . Si Madagascar a à apprendre de la France, la France a aussi à apprendre de Madagascar.
III. LA SIGNATURE D'UN PROTOCOLE D'ACCORD ENTRE LES DEUX SÉNATS
La délégation française a également été reçue, en parallèle des assises, par M. Guy Rajemison Rakotomaharo, Président du Sénat malgache, par le Premier Ministre, M. Jacques Sylla et par le Président de la République, M. Marc Ravalomanana.
Une déclaration d'intention avait été adoptée par M. Jean Faure, président de la Délégation, et le Président du Sénat malgache, le 17 janvier 2006, prévoyant que serait signé en forme solennelle par les présidents des deux Sénats, au cours des Assises de la coopération décentralisée, un protocole de coopération.
Les Présidents des Sénats ont effectivement signé ce protocole d'accord et de coopération entre les groupes d'amitié. Ils s'engagent dans ce document à maintenir et à renforcer un haut niveau de coopération et d'échanges mutuels dans tous les domaines d'intérêt commun, ainsi qu'à définir conjointement les thèmes prioritaires de leur coopération, en particulier dans le domaine de la francophonie , de la coopération interparlementaire et de la coopération décentralisée .
Les organes chargés de renforcer les liens entre les deux Sénats, de promouvoir et d'accompagner les actions conjointes, et d'entretenir un haut niveau de contacts entre les deux assemblées sont les groupes d'amitié respectifs France-Madagascar et Madagascar-France.
Les actions envisagées - sans que cette liste soit limitative - sont les suivantes : visites mutuelles des dirigeants du Sénat, des groupes d'amitié, des commissions, organisation de séminaires et de colloques, organisation de stages au profit de parlementaires et fonctionnaires, et échanges de documentations et d'informations techniques sur le fonctionnement des assemblées.