Quelle réforme pour la gouvernance locale ? Compte rendu de la conférence-débat de l'Observatoire sénatorial de la Décentralisation avec les Membres de son Comité d'experts (7 novembre 2007)
QUELLE RÉFORME POUR LA GOUVERNANCE LOCALE ?
Compte rendu de la conférence-débat de l'Observatoire sénatorial de la Décentralisation avec les Membres de son Comité d'Experts,
ouverte à l'ensemble des Sénateurs
Mercredi 7 novembre 2007
Palais du Luxembourg
Paris
INTRODUCTION
L'Observatoire sénatorial de la Décentralisation a organisé, le 7 novembre 2007, une conférence-débat, avec son Comité d'experts, qui a donné lieu à un riche échange de vues, ouvert à tous les sénateurs, sur la réforme de la gouvernance locale.
La première table ronde, consacrée à la mise en oeuvre de l'Acte II de la décentralisation, a vu intervenir les sénateurs Jean-Paul Alduy, Gérard Bailly, René Beaumont, Philippe Dallier, Michel Houel, Benoît Huré, Gérard Larcher, Rémy Pointereau et Bernard Saugey, ainsi que les experts Jean-Luc Boeuf, Alain Guenguant, Dominique Hoorens, Michel Rouzeau et Paul de Viguerie. Dans mon propos liminaire, j'ai, pour ma part, insisté sur la nécessité d'imaginer et de mettre en place de nouveaux partenariats entre l'Etat et les collectivités territoriales. En effet, quel serait l'avenir de la décentralisation si nous ne parvenions pas à établir des relations de confiance entre partenaires sur le terrain ?
La deuxième table ronde, consacrée au statut de l'élu, a vu intervenir les sénateurs Jean-Paul Alduy, Alima Boumediene-Thiery, Gérard Cornu, Raymond Couderc, Eric Doligé, Benoît Huré, Roland du Luart, Jackie Pierre, Bernard Saugey et Catherine Troendle, ainsi que les experts Jean-Luc Boeuf et Luc-Alain Vervisch. Ce débat a mis en lumière toutes les questions que se posent les élus s'agissant de leur « statut », du temps et des moyens dont ils disposent pour exercer leur mandat, de leur régime de responsabilité, de la protection sociale dont ils bénéficient, de leurs possibilités de reconversion après le mandat, etc. Surtout, il est une nouvelle fois apparu que les élus vivent une véritable crise de légitimité et manifestent un profond besoin de reconnaissance. Les réponses urgentes auxquelles il convient de réfléchir ne doivent donc pas être seulement « matérielles ».
Puis, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des Collectivités territoriales, a conclu ces travaux par un exposé qui lui a permis d'exprimer sa vision de l'avenir de notre démocratie territoriale.
La première conférence-débat, organisée le 1 er février 2007 par l'Observatoire sénatorial de la Décentralisation, fut un vrai succès. Cette deuxième conférence-débat a pleinement répondu à nos attentes, compte tenu du nombre de participants et de la qualité des interventions.
Jean PUECH
PARTICIPANTS
Sénateurs
M. Jean-Paul ALDUY, Sénateur des Pyrénées-Orientales
M. Gérard BAILLY, Sénateur du Jura
M. René BEAUMONT, Sénateur de la Saône-et-Loire
M. Roger BESSE, Sénateur du Cantal
M. Jacques BLANC, Sénateur de la Lozère
Mme Alima BOUMEDIENE-THIERY, Sénatrice de Paris
M. Gérard CORNU, Sénateur d'Eure-et-Loir
M. Raymond COUDERC, Sénateur de l'Hérault
M. Philippe DALLIER, Sénateur de Seine-Saint-Denis, Membre de l'Observatoire de la décentralisation
M. Philippe DARNICHE, Sénateur de la Vendée, Membre de l'Observatoire de la décentralisation
M. Éric DOLIGÉ, Sénateur du Loiret, Membre de l'Observatoire de la décentralisation
M. Michel DOUBLET, Sénateur de la Charente-Maritime
Mme Josette DURRIEU, Sénatrice des Hautes-Pyrénées
M. François FORTASSIN, Sénateur des Hautes-Pyrénées
M. François GERBAUD, Sénateur de l'Indre
M. Pierre HÉRISSON, Sénateur de la Haute-Savoie
M. Michel HOUEL, Sénateur de la Seine-et-Marne
M. Benoît HURÉ, Sénateur des Ardennes
M. Gérard LARCHER, Sénateur des Yvelines
M. Roland du LUART, Sénateur de la Sarthe
M. Jackie PIERRE, Sénateur des Vosges
M. Rémy POINTEREAU, Sénateur du Cher
M. Jean PUECH, Sénateur de l'Aveyron, Président de l'Observatoire de la décentralisation
M. Bernard SAUGEY, Sénateur de l'Isère, Membre de l'Observatoire de la décentralisation
Mme Catherine TROENDLE, Sénateur du Haut-Rhin
Membres du Comité d'experts de l'Observatoire de la Décentralisation
M. Jean-Luc BOEUF, Directeur général des services de la région Franche-Comté, Maître de conférences à l'IEP de Paris, Expert
M. Alain GUENGANT, Professeur à l'Université de Rennes I, Directeur de recherche au CNRS, CREM (Centre de recherche en économie et en management), Expert
M. Dominique HOORENS, Directeur des études, Dexia
M. Michel ROUZEAU, Délégué général de l'Assemblée des Départements de France
M. Luc-Alain VERVISCH, Administrateur de l'association Finances-gestion-évaluation des collectivités territoriales (AFIGESE-CT), Expert
M. Paul de VIGUERIE, Membre du Conseil économique et social
I. TABLE RONDE N° 1 : MISE EN oeUVRE DE L'ACTE II DE LA LOI DE DÉCENTRALISATION
M. Jean PUECH
Je vous remercie beaucoup, mes chers Collègues, Messieurs les Experts, d'avoir répondu à notre invitation malgré vos agendas chargés. Un certain nombre de participants vont nous rejoindre au cours de cette réunion.
Nous sommes engagés dans la mise en oeuvre de l'Acte II de la décentralisation. Nous nous rendons compte qu'il existe des textes sur les compétences transférées, des moyens qui les accompagnent. Mais cette décentralisation ne se fait pas facilement. Il nous faut réfléchir à cet avenir de la décentralisation au travers, notamment, de l'évolution du statut de l'élu et, plus généralement, de l'évolution de la démocratie locale et territoriale. Je vous propose que nous abordions ces questions au cours de la matinée.
Dans un premier temps, nous aborderons les questions liées à la mise en oeuvre de l'Acte II de la décentralisation. Comment vit-on le transfert de compétences ? La décentralisation est-elle compréhensible par nos citoyens ? J'en doute un peu. Quels partenariats peut-on imaginer et mettre en place entre l'Etat et les collectivités locales ? Il s'agit d'un sujet important pour les praticiens de cet Acte II de la décentralisation. Nous souhaitons des relations de confiance entre partenaires sur le terrain. Mais nous sommes confrontés aujourd'hui à une incommunicabilité. Il est pourtant nécessaire de faire converger les moyens et les compétences des uns et des autres. Il faut avancer de concert. Le dialogue est difficile. Par-delà les questions de personnes, nous aborderons le système pour voir comment il peut être amélioré. Ce vaste sujet concerne aussi les moyens, les finances, le problème des partitions de personnel.
J'ouvre une parenthèse. Je viens de découvrir à travers le rapport que nous préparons un effet inattendu des partitions de personnels. A l'issue de ces dernières, nous dénombrons, dans la fonction publique d'Etat - hors Éducation nationale -, 52% de personnels de catégories A et B, alors que dans la fonction publique territoriale, il n'y a que 22% de personnels de catégorie A et B. Cela montre que tout ne s'est pas passé comme nous l'aurions souhaité. Notre rôle est d'observer et d'étudier les améliorations possibles. En tout cas, nous constatons que les cadres sont désormais bien plus nombreux dans les services de l'Etat qu'ailleurs.
Un aspect souvent abordé concerne le territoire, le pays. Il se caractérise par sa diversité. Doit-on traiter par des textes uniformes un territoire qui ne l'est pas ? Si nous souhaitons décentraliser, nous devons prendre en compte la diversité de ce territoire.
Dans un second temps, nous étudierons la place de l'élu local. Il a connu beaucoup de changements depuis le début de la décentralisation, initiée il y a maintenant 25 ans. Son statut n'a pas évolué suffisamment. Nous ferons des propositions sur la diversité des mandats et des fonctions électives. Certes, nos concitoyens se rendent bien compte que nos élus sont exceptionnels. Mais ils savent aussi que ces élus sont faits de la même pâte humaine qu'eux. Nos concitoyens savent bien que, dans une journée, il n'est pas possible d'assumer deux temps pleins. Un certain nombre d'évolutions sont donc nécessaires.
Dans un troisième temps, je vous livrerai les propositions que l'Observatoire présentera dans son rapport dans quelques jours.
Dans un quatrième temps, vers midi, nous accueillerons Mme Michèle Alliot-Marie, Ministre de l'Intérieur, de l'Outre-Mer et des Collectivités territoriales.
Je laisse maintenant la parole, sur le premier thème, à M. Philippe Dallier, qui suit les travaux de la décentralisation, pour lancer le débat.
M. Philippe DALLIER
Merci Monsieur le Président. Pour aborder cette nouvelle étape de la décentralisation, je vais formuler brièvement quelques questions.
Cet Acte II de la décentralisation est-il un aboutissement ou une nouvelle étape sur ce long chemin que nous parcourons? Les réformes ont été conséquentes et affectent les collectivités de manière importante. Beaucoup d'élus souhaitent aujourd'hui une pause pour pouvoir évaluer l'impact de cet Acte II. Mais d'autres élus considèrent également, au vu de l'importance des problèmes à régler, qu'il faudrait envisager l'étape suivante. Le débat pourrait s'ouvrir sur ce point.
Pour une éventuelle étape future, se pose la question des répartitions de compétences. Peut-on considérer que la répartition des compétences est satisfaisante ? Doit-on spécialiser les collectivités sur certaines compétences et leur en interdire d'autres ?
La question des ressources des collectivités locales se pose aussi. Nous arrivons au bout d'un système. Nous constatons qu'un certain nombre d'intercommunalités vont avoir recours aux textes additionnels. Nos concitoyens vont donc très vite ressentir l'impact de la superposition des couches de notre mille-feuille. Il faudrait débattre de cette question, et se demander dans quelle direction une éventuelle réforme des ressources des collectivités devrait être menée.
Par ailleurs, la question du modèle unique appliquée à l'ensemble du territoire se pose. En tant qu'élu de la région parisienne, je constate qu'elle se pose avec acuité en région parisienne, au moment où se tient un débat sur le Grand Paris. Le modèle commune, intercommunalité, département, région - modèle très pratique pour une grande partie du territoire - a trouvé ses limites en région parisienne. En particulier, dans la première couronne parisienne, l'intercommunalité n'a pas trouvé sa place. Nombreux sont ceux aujourd'hui qui tentent de trouver d'autres solutions.
Qui souhaite prendre la parole sur le premier point ? L'Acte II est-il un aboutissement ou seulement une étape intermédiaire ?
M. Gérard BAILLY
Je crois que l'Acte II de la décentralisation a été très important pour les départements. Beaucoup de compétences leur ont été transférées. Mais des clarifications urgentes restent à opérer. Quand un maître d'ouvrage, principalement dans le domaine du tourisme ou de l'environnement, monte un projet, il doit solliciter 10% à 15% de ces financements auprès de l'Europe, de l'Etat, de la région ou du département. Cela conduit à multiplier les dossiers et à rallonger les délais. Nous avons besoin de clarification. Il est urgent de décider qui finance quoi. Il est important de préciser les compétences et de limiter à deux demandes de financements les projets. Il faut éviter que de nombreuses collectivités financent les mêmes choses. Il y a aussi des ajustements à réaliser dans le domaine social. Dans certains plans de financements qui nous sont envoyés, nous constatons la présence de huit ou dix financeurs, dont de nombreux départements. Simplifions ! Nous gagnerons de l'argent, du temps et du personnel.
M. Jean PUECH
Je laisse la parole à M. Jean-Luc Boeuf, membre de notre comité d'experts.
M. Jean-Luc BOEUF
Je souhaiterais faire une précision sémantique sur ce que l'on désigne par Acte II de la décentralisation.
Nous observons trois points de ruptures historiques sur la décentralisation. En 1790, à l'occasion de la rédaction de la Constitution administrative, les départements sont créés. En 1871 et 1884, la Commune et les lois de la III e république sont instaurées. Puis, en 1982, la décentralisation est initiée. Mais en 2004, nous n'observons pas de changement conceptuel. Nous constitutionalisons certaines choses, nous préparons des évolutions pour l'Outre-mer et donnons des compétences aux collectivités locales. Partant, cette absence de rupture conceptuelle implique que les transferts de compétences votés en 2004 mettent du temps à se mettre en oeuvre.
A la question de savoir si l'Acte II est un aboutissement ou une étape, il est donc difficile de répondre par l'affirmative ou la négative. A mon sens, ce n'est pas un aboutissement, il s'agit d'une nouvelle étape dans la longue histoire de la décentralisation.
Pour rebondir sur la question de M. Gérard Bailly, ce qui pose difficulté aux collectivités locales et à la gestion de leurs « gros » dossiers, ce ne sont pas les compétences qui constituent des « blocs » stabilisés (comme les collèges, les lycées). Ce sont les compétences en matière d'économie et d'aménagement des territoires.
Sur le plan de l'économie, les lois de 1982, 2002 et 2004 ont contribué à commencer à clarifier ce mille-feuille. Elles ont établi des schémas régionaux, une obligation de se prononcer pour les régions, un soutien des départements et des intercommunalités ainsi que la mise en place des conventions. Les gros projets d'aménagement des territoires posent problème. Nous en avons eu une illustration concrète lors de la négociation des contrats de projets. Ils font apparaître ce que l'Etat n'arrive plus à financer. L'Etat sollicite les collectivités pour ces projets. Même sur les compétences dont il s'est délesté, l'Etat demande l'aide des collectivités locales.
Prenons un exemple concret : les ex-futures routes nationales. L'Etat a un discours d'une limpidité absolue et d'une hypocrisie totale qui consiste à dire : « j'ai transféré aux collectivités les routes nationales. Il m'en reste à peu près 11 000 km. Avec mes moyens financiers - 10 ou 11 milliards euros d'investissement par an (soit le quart de celui collectivités locales) -, j'en ai pour 25 à 30 années ». Aussi l'Etat appelle-t-il à l'aide les collectivités locales sur le réseau dont il a la charge. Ce discours entendu dans les régions montre une incapacité à sortir du mille-feuille, non pas administratif, mais des compétences concrètes.
Autre exemple concret : lorsqu'une collectivité départementale, régionale ou intercommunale souhaite construire un gros équipement, quasi aucune de ces collectivités n'a la capacité de financer seule cet investissement. Elle est contrainte par ses finances, ses compétences ou par les autres financements. Elle va donc chercher à se faire accompagner à hauteur de 5%, 8% ou 10% son projet. Résultat : chacun des gros partenaires sollicités a la capacité de bloquer ces projets.
En revanche, il me paraît très compliqué de limiter les cofinancements dans la mesure où cela risque d'empêcher l'émergence de certains projets. Si une limitation des cofinancements reste concevable sur des compétences qui relèvent de l'aménagement du territoire, les interdire complètement me paraît difficile.
M. Philippe DALLIER
Il y a un vrai paradoxe. Les Français n'y comprennent plus grand chose. Ils connaissent leur maire et leur conseiller général, en milieu rural du moins. Si nous interrogeons nos concitoyens sur les différentes compétences des collectivités, leurs réponses seront à 99% erronées. Dans le même temps, les Français voient leurs impôts locaux augmenter. D'un autre côté, les élus se plaignent que tout est trop compliqué.
Peut-on laisser les choses en état ? Peut-on se payer le luxe de continuer à ne rien faire pendant une longue période ? Est-il nécessaire de se laisser dix à quinze années pour évaluer les conséquences de la décentralisation ? Ou ces problèmes sont-ils tellement lourds qu'une autre étape plus conséquente s'impose ?
Si l'on reste en revanche sur le modèle actuel, ne faut-il pas interdire à certaines couches du mille-feuille de traiter certains sujets ? Ce pour mieux leur imposer de se spécialiser par compétences et en termes d'impôts ?
M. Jean-Paul ALDUY
Sur ce sujet, j'estime que le rapport de Jean-Pierre Balligand et Adrien Zeller mérite la plus grande attention. Il contient beaucoup de très bonnes idées.
A mon avis, dans ce qu'on appelle l'Acte II, il y a une grande oubliée : la ville. L'intercommunalité étant un « organisme administratif non identifié », il n'a pas été possible de décentraliser à son niveau. Résultat des courses : le problème de la ville n'a pas trouvé de réponse en termes de gouvernance. Il est possible de décentraliser sur les communes, sur les départements et sur les régions. Ces niveaux de collectivités sont inscrits dans la constitution, alors même que l'intercommunalité et la ville n'ont pas d'existence constitutionnelle. Conséquence : au niveau de la ville, aucune décentralisation n'a pu être opérée. Cette question est essentielle.
Pendant ce temps, on bricole des délégations de la politique sociale du logement. On expérimente des délégations du RMI aux intercommunalités, concédées par certains conseils généraux. Nous avons parlé de développement durable. Comment parler de développement durable s'il n'y a pas de gouvernance des territoires ?
Dans ce contexte, faire une pause serait dramatique. Le mouvement qui a été lancé doit permettre à notre pays de se réformer en profondeur. Pourquoi est-ce si compliqué ? Pour la bonne raison qu'il existe trop de niveaux. Chacun veut marquer sa politique, ce qui aboutit à une politique de guichet. Si nous nous acheminons vers les trois niveaux qui existent dans les pays « modernes » - c'est-à-dire l'État, de « vraies » régions et de « vraies » villes -, alors il faut faire vite. Les Français percevront alors que le niveau régional est une addition de départements, que le niveau intercommunal est une addition de communes. Le rapport Balligand-Zeller donne des pistes intelligentes. Je suis convaincu que s'arrêter serait une véritable catastrophe pour le pays.
Nous sommes d'accord pour considérer que notre fiscalité locale est à bout de souffle. Les maires qui regardent les bases fiscales de leurs communes sont effarés. Des quartiers qui rencontrent d'énormes difficultés paient des impôts exorbitants. Dans le même temps, des quartiers modernes paient des impôts moins forts. Les bases fiscales n'ont jamais été réévaluées, ce qui crée des distorsions épouvantables. Que préconise le rapport Balligand-Zeller ? Il conseille de lier la taxe d'habitation aux revenus. Le foncier bâti pourrait être lié à la valeur vénale. Les taxes sur les sociétés pourraient être liées à la valeur ajoutée.
Pour conclure, il est impossible de faire une pause pour la simple et bonne raison que la France a une administration trop complexe, incompréhensible et est même suradministrée. Il serait intéressant de comparer le nombre de fonctionnaires sur les cinq niveaux avant et après l'Acte II. Je suis persuadé que les effectifs ont augmenté. Par exemple, les effectifs des intercommunalités ont augmenté alors même que ceux des communes sont restés stables. Il est acquis que nous devons nous diriger vers un système à trois niveaux. Le problème de la ville n'est pas réglé. L'ambition de développement durable ne peut être menée à bien avec le statu quo. La fiscalité locale est à bout de souffle. Dans ces conditions, il n'est pas possible de s'arrêter.
M. Michel HOUEL
Tout a été dit : il ne faut pas s'arrêter. Le terme « impôts locaux » n'est pas adéquat. Pour nos contribuables, les taxes foncières et taxes d'habitation sont de véritables impôts. On a multiplié les structures. Les transferts de compétences dans les communautés de communes n'ont pas été suivis de transferts de personnels : dans le même temps, nos communes embauchaient. Il y a une clarification des structures à faire.
M. Philippe DALLIER
Mon expérience de maire me fait dire que 90% de nos concitoyens regardent sur le montant de leur feuille d'impôt le montant en bas à droite. Ils en rendent responsable le maire. Ce qui fait dire à nos concitoyens : « d'un côté, le maire nous dit qu'il n'augmente pas les impôts et de l'autre, on nous en demande toujours plus ».
M. Paul de VIGUERIE
Je voudrais ajouter quelques remarques très pragmatiques. Je me suis intéressé aux relations entre l'État et les administrations déconcentrées d'une part et l'État et les collectivités d'autre part. Il n'existe pas quatre ou cinq échelons mais bien huit niveaux d'administration territoriale, puisque l'État en comprend autant que les collectivités. Et, effectivement, le citoyen n'y comprend rien.
Prenons l'exemple des sites Internet des préfectures et des collectivités. Tout d'abord, il n'existe pas deux sites de départements, de régions, de préfectures ou de sous-préfectures qui soient identiques.
Conséquence : le citoyen qui surfe sur Internet ne trouve pas les renseignements voulus. Quand il les trouve, il a l'impression d'une parfaite confusion. En effet, les compétences des collectivités n'apparaissent pas clairement, alors même que la préfecture donne l'impression de s'occuper de tout.
S'agissant de la réforme de l'État : depuis 1999/2000, l'État passe son temps à se réformer. Depuis lors, 127 rapports d'audits de l'Etat ont été rédigés sans être forcément suivis d'effet. Par ailleurs, le Gouvernement a mis en place une révision générale des politiques publiques qu'il conduit en ce moment à marche forcée. Tous les ministères sont concernés. Or, à ma connaissance, les collectivités territoriales ne participent pas à cette révision générale des politiques publiques. L'État se réforme donc de façon parallèle. En outre, les simplifications administratives effectuées - 240 lois supprimées en cinq ans - n'ont pas de visibilité sur le terrain. Les fusions, comme celles des DDA et des DDE, ont peu de signification pour les praticiens de terrain.
Enfin, je confirme que les effectifs de la fonction publique territoriale ont augmenté. Dans le même temps, le nombre de fonctionnaires d'Etat - hors Éducation nationale - a aussi augmenté.
Je confirme également que l'encadrement « supérieur » reste dans les services de l'Etat. Par ailleurs, il n'y a pas de mobilité entre les fonctions publiques. Il existe 900 statuts et corps dans les services de l'Etat, 10 filières du côté de la fonction publique territoriale et à peu près autant du côté de la fonction publique hospitalière. Le taux de mobilité des cadres supérieurs tourne autour de 0,5 %.
Les petites et moyennes communes avaient l'habitude de se tourner vers l'Etat pour obtenir des expertises. Il apparaît qu'elles ont de plus en plus de difficulté à accéder à cette expertise. Circonstance aggravante, les collectivités « supra » n'ont pas toujours mis en place une expertise au service des collectivités communales. Ces dernières se retrouvent désemparées et doivent s'adresser aux administrations centrales pour avoir une expertise financière, juridique, technique, de haut niveau.
En conclusion, alors même qu'il y a quelques années, la déconcentration et la décentralisation étaient considérées comme les deux piliers de la réforme institutionnelle, force est de constater qu'il n'y a aujourd'hui pas d'harmonie entre déconcentration et décentralisation. Le Préfet n'a pas les pouvoirs souhaités. Les administrations déconcentrées s'adressent directement aux ministères, sans passer par le préfet.
M. Jean-Paul ALDUY
J'ai déposé une proposition de loi sur ce problème de réseau technique des collectivités locales. Je suis Ingénieur général des Ponts et Chaussées. Nous constatons que le réseau technique à la disposition des territoires a petit à petit disparu. Les compétences se trouvent pourtant dans les collectivités locales. Le sens de ma proposition est de mettre en réseau ces compétences techniques. Je serai absent quand Mme Alliot-Marie interviendra, mais je me permettrai de lui soumettre cette proposition de loi.
L'État nous impose des normes. Mais nous n'avons pas les moyens de mettre en oeuvre ces normes et donc d'avoir une réelle capacité de maîtrise d'ouvrage. Nous n'avons pas la possibilité d'analyser ni de critiquer ces normes de plus en plus sophistiquées. Ce problème des réseaux techniques des collectivités locales n'est pas un problème second.
M. Rémy POINTEREAU
Comment mettre en oeuvre l'Acte II de la décentralisation ? Les départements doivent cesser de pleurer. Il faut se rappeler de l'évolution financière des départements depuis 1982. Dans mon département, le Cher, nous consacrons une heure à chaque réunion pour nous plaindre du fait qu'il est difficile de faire face aux dépenses liées au RMI ou à l'APA. Nous perdons trop de temps dans les conseils généraux à déplorer les non-compensations de l'État.
Nous devons obtenir les chiffres exacts de l'évolution financière des départements depuis 1982. Le Comité d'experts de l'Observatoire pourrait nous permettre de disposer de ces chiffres. La mission de l'Observatoire de la décentralisation doit être aussi d'officialiser les chiffres pour que nous parlions tous le même langage.
La décentralisation est une bonne chose. Dans quel état seraient les collèges sans l'Acte I ? Nous gérons les affaires beaucoup mieux en proximité.
M. Bernard SAUGEY
Je vais aller dans le sens de M. Rémy Pointereau. J'ai été élu au Conseil général en 1973 dans le département de l'Isère. J'ai fait ce travail d'évaluation de l'évolution du budget Conseil général. En 1973, si l'euro avait existé, le département de l'Isère - 1 100 000 habitants - aurait disposé d'un budget de 200 millions d'euros. Aujourd'hui, le budget du Conseil général de l'Isère est de 1,5 milliard d'euros. Il est vrai qu'à l'époque, le RMI ou l'APA n'existaient pas ; les compétences n'avaient pas été transférées. Certes, nous sommes peut-être plombés par des dépenses obligatoires. Mais nous avons une marge de manoeuvre importante.
M. Dominique HOORENS
Lorsqu'on évoque une pause dans la décentralisation, il faut comprendre pause des transferts de compétences. Des transferts de grande importance financière ont été opérés vers les départements et les régions. Il faut prendre le temps de les digérer, de les mettre en place. Mais il ne faut pas souhaiter de pause de la décentralisation en tant que telle. Beaucoup de choses restent à réformer, notamment du côté des finances.
Le Baron Haussmann décrivait une « France suradministrée mais sous-organisée » . Il visait la multiplication des échelons, source de complexité . La revue de l'ensemble des politiques publiques ne peut plus ignorer les collectivités locales. L'organisation d'une conférence nationale des finances publiques - à laquelle participent les collectivités locales -, la conférence des exécutifs locaux, la mission du Sénateur Alain Lambert sont des signes positifs. L'imbrication des politiques locales et nationales semble en train de changer de nature. C'est l'un de mes espoirs.
M. Benoît HURÉ
Il n'est pas possible d'arrêter ce mouvement général de décentralisation. La proximité permet l'efficacité. Je suis président du Conseil général des Ardennes qui n'est pas spécialement riche. Il faut arrêter d'être pleureur. J'ai bien entendu la comparaison sur trente ans du budget de l'Isère. Il faut aussi cesser de croire qu'il n'y aurait plus de marges de manoeuvre. Nous avons la légitimité politique du suffrage universel. A nous de mettre en oeuvre ou pas une volonté politique.
Pour évaluer l'efficacité d'une collectivité, nous devons confronter son action aux impôts qu'elle mobilise. Il faut aussi distinguer ce qu'elle investit de ce qu'elle dépense en budget de fonctionnement. Je connais des collectivités plus utiles que d'autres.
Il faut briser certains tabous. Il y a trop de structures. Les citoyens ne se reconnaissent pas dans nos régions administratives. Elles sont jeunes, trop petites et leurs frontières ne correspondent pas à des bassins de vie. Au regard notamment de ce qui se fait au niveau européen, je pense que nos régions administratives devraient être regroupées. Leurs membres ne devraient pas être élus mais être issus des autres collectivités comme le département. Les régions deviendraient ainsi des lieux de concertation et de coordination et non plus un pouvoir politique. Prenons l'exemple de ma région. La Champagne-Ardenne compte quatre départements coincés entre le Nord et la Lorraine. Nous ne pouvons pas à mettre en place un schéma directeur des transports sans concertation avec ces régions. Cela illustre la nécessité de repousser le niveau et les limites administratives de ces régions.
Par ailleurs, ne présentons pas les transferts de compétences comme des contraintes. La gestion de l'APA, du RMI, de la petite enfance est tout à fait passionnante. La difficulté d'appliquer des normes imposées ne me paraît pas insurmontable. La décentralisation de ces compétences apparaît comme un gage d'efficacité pour nos concitoyens.
La France est diverse. Plutôt que de raisonner en termes de structures, regardons la diversité. Une intercommunalité dans un département de 300 000 habitants est différente d'une intercommunalité dans un département d'un million d'habitants. Mieux vaut prendre en compte les bassins de population concernés que les géographies territoriales.
M. René BEAUMONT
Je suis très heureux de voir mes ex-collègues, présidents de conseils généraux, adopter une attitude positive plutôt que d'être dans une dynamique de pleureuse. En pleurant, nous creusons la tombe de nos départements, alors même que le département est la collectivité la mieux identifiée et la mieux acceptée, du moins dans les provinces.
Le problème posé par Jean-Paul Alduy à propos la ville ne doit pas être minimisé : il faut introduire la ville comme partenaire des départements.
Enfin, nous devons lutter contre les incohérences actuelles. Personne n'a évoqué cette strate nouvelle qu'est le « pays ». C'est un désordre monstrueux. Les pays sont devenus le repaire des battus du suffrage universel. Ils sont le fruit de la démocratie participative, contre laquelle, je crois, les français se sont récemment prononcés. Il s'agit d'une structure illisible, effroyable, pilotée sans aucune démocratie et qui embauche sans arrêt. Il est grand temps de mettre le holà.
Dans le même temps, les préfectures veulent regrouper des communautés de communes, ce qui me paraît également aberrant. Il est actuellement possible de travailler par convention mais plus difficile d'opérer un regroupement. En engageant ce double mouvement de regroupement des communes et de soutien aux pays, les préfectures prennent le risque d'une collision permanente entre ces deux entités. Je préconise une loi pour supprimer le « pays ». Personnellement, je suis obligé d'assister aux réunions de pays puisque mon adversaire politique y siège en permanence. Nous perdons un temps fou. Nous finissons les réunions à deux heures du matin en essayant d'y mettre de l'ordre.
M. Jean-Luc BOEUF
Je souhaiterais vous faire part de deux chiffres macro-économiques qui coupent l'herbe sous le pied des « pleureuses ». Depuis la mise en place des critères de Maastricht, la capacité de financement des collectivités locales se situe aux alentours de 0,1 à 0,2 points de PIB chaque année. En plus de dix ans, les collectivités se sont désendettées de plus de 20 milliards d'euros pendant que la sphère publique s'endettait de 100 milliards d'euros supplémentaires. Donc les collectivités se sont créé des marges de manoeuvre au fil du temps, avec l'utilisation du levier fiscal et par une gestion dynamique de leur endettement.
Pour faire écho à une intervention précédente, sur le déficit de transferts de cadres A vers les collectivités locales, il pourrait être imposé un nombre minimal de transferts de cadres A pour accompagner tout transfert de compétences. Par exemple, en Franche-Comté, alors que 1 600 agents techniques ont été transférés pour les collèges et les lycées, le rectorat n'a transféré que huit cadres A aux collectivités locales. Il existe deux solutions : soit les collectivités locales passent des années à exercer des recours pour finalement obtenir 9 cadres A au lieu de 8, soit les collectivités décident de créer des postes et de recruter directement des cadres A.
Une précision : l'Etat fait ses réformes et associe parfois les collectivités. Dans les régions, les DIREM, les DRAF, les DRE, les DDIRE savent qu'elles subiront bientôt une diminution des effectifs. Imposer un nombre minimal de cadres à transférer dans les collectivités locales serait opportun. Plus de 30% des jeunes attachés de l'IRA vont aller gérer des établissements sur lesquels ils n'auront aucune compétence. Cela crée de la frustration chez les jeunes cadres. Je terminerai par un trait d'humour : Touret déclarait, en 1790, préférer « 80 petits roquets à 15 gros chiens-loups », à l'époque du débat sur la division départementale et la question provinciale.
M. Alain GUENGUANT
Une précision : le solde des collectivités était excédentaire jusqu'à 2003. Il s'est recreusé en 2006 pour atteindre un déficit de 5 milliards d'euros. Ce déficit atteint, en 2007, 7 milliards d'euros. Les collectivités locales parviendront-elles ou non à maîtriser ce déficit de financement ?
En réalité, ce déficit naît de la confrontation entre l'épargne brute et l'investissement net de subvention des collectivités. Depuis 2002, un record d'investissements, estimé à 50 milliards d'euros, a été battu. Cela explique le déficit. Ce niveau d'investissement va-t-il se replier dans le cadre traditionnel du cycle électoral ou rester à un haut niveau ?
Nous observons une érosion de la capacité d'épargne des collectivités locales. Contrairement à ce qui se passait dans les années 90, l'épargne ne progresse plus. En 2009, 2010 et après, la situation des collectivités dépendra de l'évolution de la pression fiscale locale. La hausse des impôts locaux doit être mise en corrélation avec l'augmentation de 40% des taux d'imposition. Presque la moitié de cette augmentation des taux est prise en charge par l'Etat à travers des dégrèvements législatifs de l'ordre de 13 milliards d'euros pour 2007. Aussi la mobilisation de l'impôt local est-elle fortement liée à l'intervention de l'Etat par le biais de dégrèvements législatifs. Ces dégrèvements consistent pour l'essentiel à plafonner la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée et la taxe d'habitation en fonction du revenu. Ce type de plafonnement est préconisé par les rapports Balligand-Zeller ou ceux du CES. Dans les faits, cette réforme de la fiscalité a été à moitié réalisée. Aujourd'hui, la moitié du régime de la taxe professionnelle est sous le régime de la valeur ajoutée pour les entreprises. Pour la taxe d'habitation, la moitié des contribuables de zone urbaine sont sous le régime de l'impôt sur le revenu. L'alimentation des budgets locaux apparaît donc sous perfusion de l'Etat à travers la politique des dégrèvements. La réforme de la fiscalité locale devra se faire autour de la suppression des dégrèvements accordés par l'Etat aux collectivités locales.
M. Gérard LARCHER
L'Observatoire aurait intérêt à suivre de près les révisions générales des politiques publiques pour qu'on n'ait pas à les découvrir par hasard, un beau matin. Ayant essayé de caler la mission « hôpital » que m'a confiée le Président de la République sur la mission RGPP, je connais les dates de rendez-vous. Il me semble indispensable que sur ce sujet, nous n'attendions pas le constat mais que nous puissions l'accompagner. Cette RGPP se déroule à marche forcée. Nous pourrions nous retrouver devant un constat sans avoir pu dire un mot alors que les décisions seraient prises.
Sur les transferts de cadres A, je suis réservé sur l'opportunité de réglementer une fois de plus. Nous pourrions plutôt essayer de rendre ces transferts plus attractifs et de ne pas rogner sur la liberté d'administration des collectivités.
Sur le déficit, je crains que les communautés d'agglomération et de communes naissantes n'aient une dynamique d'endettement, ces cinq ou six prochaines années, qui s'ajoute à une autre dynamique.
En matière de fiscalité, le plafonnement joue essentiellement sur la taxe d'habitation. La seule manière - très imparfaite - de suivre la valeur vénale en foncier bâti est d'avoir un effet-taux sur la valeur vénale. L'élu d'Île-de-France que je suis peut vous dire que la valeur vénale a explosé en Grande Couronne. Quand nous faisons face à une valeur vénale qui croît de 11,4% par an, nous ne pouvons agir que sur l'effet de taux.
Enfin, mon expérience de Ministre du Travail m'amène à vous dire que la taxe professionnelle n'est pas promise à un grand avenir. Elle est un des derniers leviers disponibles pour jouer en vue de la réduction du coût du travail dans ce pays. A moins de faire en sorte que les politiques de solidarité ne soient plus financées par le seul travail.
Je reviens sur les RGPP : l'Observatoire aurait intérêt à observer ce qui se passe. Cela va très vite.
M. Michel ROUZEAU
Sur la révision générale des politiques publiques, j'aurais quelques éléments d'informations à vous apporter. J'ai assisté à la séance conclusive du groupe de travail (qui fait partie de la RGPP) présidé par M. Alain Lambert sur les relations État/collectivités locales.
Certes, les collectivités locales ne sont pas présentes dans les groupes de travail de l'État sur la RGPP. Mais trois associations d'élus (AMF, ARF et ADF) font partie prenante du groupe de travail présidé par M. Lambert, avec les directeurs d'administration centrale (budget, modernisation de l'Etat, fonction publique, collectivités locales, administration fiscale).
Nous avons noté une forte pression en faveur de la suppression de la clause générale des compétences des régions et départements. L'AMF y est favorable puisque cela concerne les régions et l'ARF penche plutôt en faveur de cette idée. Mais l'ADF s'y oppose fermement. Pour elle, cette mesure équivaut à cantonner les conseils régionaux dans le social et à en faire l'équivalent de services déconcentrés de l'État.
La seconde tendance concerne la maîtrise des dépenses locales. L'idée de la norme indicative des dépenses des collectivités revient avec insistance. Les collectivités qui ne respecteraient pas cette norme seraient taxées au titre de l'allocation globale de fonctionnement. Ainsi, de façon paradoxale, le département qui verrait sa population âgée ou handicapée augmenter serait sanctionné financièrement. Par ailleurs, le transfert aux départements de l'ensemble des minima sociaux, des centres d'aide par le travail, de l'hébergement d'urgence figure dans le rapport.
M. Jean-Paul ALDUY
A ce moment là, autant supprimer les maires ! Sur le terrain les citoyens connaissent les maires, pas le conseil général.
M. Michel ROUZEAU
Comme le disait M. Gérard Larcher, cette revue est en cours ; elle est pratiquement rédigée et ses conclusions seront radicales. Il faut être particulièrement vigilant.
M. Philippe DALLIER
Avant de passer au sujet suivant, je voudrais vous dire mon sentiment : sur le constat, nous sommes à peu près tous d'accord, nous sommes dans une impasse financière.
M. Jean PUECH
Je voudrais remercier nos partenaires, Messieurs les Experts. M. Jean-Luc Boeuf vient de me remettre une note écrite. Je l'en remercie. Pouvez-vous nous en dire un mot ?
M. Jean-Luc BOEUF
J'ai essayé de poser quelques idées claires sur la nouvelle étape de la décentralisation.
Aujourd'hui, et à l'issue de la loi du 13 août 2007, nous devons mieux connaître les chiffres de la décentralisation et tenter de stabiliser les compétences qui ont été transférées.
Sur cette notion de compétences, il s'agit moins de débattre d'une pause de la décentralisation que de clarifier ces transferts de compétences.
Il est essentiel de rechercher des relations apaisées et constructives avec l'Etat, notamment en ce qui concerne la présence de l'Etat dans les collectivités locales. Cela rejoint la question de la suppression de l'expertise qui disparaît progressivement pour les collectivités locales.
Sur les finances locales, la taxe professionnelle paraît, à long terme, mal engagée pour les collectivités locales. Il va donc falloir réfléchir à une solution alternative.
Le niveau d'endettement des intercommunalités risque par ailleurs de se trouver dans une situation intenable dans huit ans. Ces dernières années, cet endettement des intercommunalités s'est fait de façon indolore : la montée en puissance et l'explosion des communautés d'agglomération ont été financées par des dotations de fonctionnement.
Enfin, sur la notion de la contractualisation, je souhaite rappeler que les contrats de projets représentent une part beaucoup plus faible que ce qu'ils ont pu représenter par le passé. Cela s'explique par le fait qu'on a sorti toutes les politiques d'investissements dans les voiries nationales.
En conclusion, stabilisation, pause, apaisement des relations avec l'Etat sont les mots-clés de la décentralisation aujourd'hui, avec en sortie, la question des finances.
M. Jean PUECH
Merci. Nous allons intégrer tout cela et tenter d'en faire une bonne synthèse. Si d'autres contributions écrites sont présentées, elles seront les bienvenues. Passons au second sujet qui concerne le statut de l'élu. M. Bernard Saugey va introduire les débats.