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Étude de législation comparée n° 179 - novembre 2007 - La composition des cours constitutionnelles

 

Service des études juridiques (Novembre 2007)

NOTE DE SYNTHÈSE

Les articles 56 et 57 de la constitution française définissent la composition du Conseil constitutionnel. Ils sont complétés par l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ainsi que par le décret n° 59-1292 du 13 novembre 1959 sur les obligations du Conseil constitutionnel.

Outre les anciens présidents de la République, membres de droit à vie, le Conseil constitutionnel comprend neuf membres : trois sont désignés par le président de la République, trois par le président de l'Assemblée nationale et trois par le président du Sénat. Le président du Conseil constitutionnel est nommé par le président de la République parmi les membres du conseil.

Les juges constitutionnels sont choisis pour neuf ans et sont renouvelés par tiers tous les trois ans. Aucune condition particulière n'est requise pour leur nomination. Ils ne peuvent pas être reconduits dans leurs fonctions.

Les juges constitutionnels sont soumis au régime des incompatibilités prévu par la constitution et complété par l'ordonnance portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. Les fonctions de membre du Conseil constitutionnel sont incompatibles avec celles de membres du gouvernement ou du Conseil économique et social, ainsi qu'avec l'exercice de tout mandat électoral. Par ailleurs, les incompatibilités professionnelles applicables aux membres du Parlement leur sont applicables.

Les juges constitutionnels bénéficient de l'inamovibilité : le Conseil constitutionnel ne peut que constater la démission d'office de l'un de ses membres pour incompatibilité, perte de la jouissance des droits civils ou politiques, ou incapacité permanente.

Certains proposent de modifier la composition du Conseil constitutionnel à la fois pour tenir compte de l'augmentation du contentieux lié à un élargissement des possibilités de saisine et pour associer l'opposition au choix des juges constitutionnels. Le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, quant à lui, recommande l'institution d'une procédure d'encadrement du pouvoir de nomination, qui serait notamment applicable à toutes les nominations au Conseil constitutionnel. Il suggère également que les anciens présidents de la République ne soient plus membres de droit du Conseil constitutionnel.

Dans la plupart des pays européens, le contrôle de constitutionnalité est, comme en France, exercé par une instance spécialisée. Ce n'est pas le cas aux États-Unis, où ce contrôle est effectué par les tribunaux de droit commun, et donc en dernier ressort par la Cour suprême. Par conséquent, la présente étude examine non seulement la composition des cours constitutionnelles de huit pays européens (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Italie, Luxembourg, Pologne et Portugal), mais aussi celle de la Cour suprême des États-Unis.

Six points ont été retenus :

- le nombre de juges constitutionnels ;

- l'autorité et le mode de désignation, en traitant à part le cas du président ;

- la durée des fonctions, en tenant compte, le cas échéant, du cas particulier du président ;

- la qualification requise ;

- les incompatibilités ;

- l'inamovibilité.

Le régime des incompatibilités est similaire dans tous les pays étudiés. De même, les juges constitutionnels jouissent partout de l'inamovibilité. En effet, les conditions dans lesquelles il peut être mis fin à leurs fonctions de manière anticipée sont strictement limitées et c'est toujours la cour constitutionnelle elle-même qui prend ces décisions. En revanche, les diverses législations étudiées divergent sur les autres points :

la plupart des cours constitutionnelles comptent au moins douze membres ;

les juges constitutionnels sont majoritairement choisis par des instances politiques, mais divers mécanismes permettent d'atténuer le risque de politisation des nominations ;

- le président de la cour constitutionnelle n'est désigné par ses pairs qu'en Belgique, en Espagne, en Italie et au Portugal ;

- les États-Unis sont le seul pays où les juges constitutionnels sont nommés à vie ;

- les États-Unis sont le seul pays à ne pas exiger des juges constitutionnels qu'ils possèdent une qualification particulière.

1) En règle générale, les cours constitutionnelles ont au moins douze membres

Seules, la Cour constitutionnelle luxembourgeoise et la Cour suprême américaine ne comptent, comme le Conseil constitutionnel français, que neuf membres.

L'effectif des autres cours constitutionnelles est plus important : il s'établit à douze en Belgique et en Espagne, à treize au Portugal, à quatorze en Autriche, à quinze en Italie et en Pologne, et à seize en Allemagne.

2) La plupart des juges constitutionnels sont choisis par des instances politiques, mais divers mécanismes permettent d'atténuer le risque de politisation des nominations

En règle générale, le pouvoir de nomination appartient au chef de l'État (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Italie, Luxembourg, États-Unis). Toutefois, le chef de l'État a un rôle purement formel, sauf en Belgique, où le roi nomme chaque juge constitutionnel à partir d'une liste de deux noms. Il importe donc de tenir compte des autorités qui, disposant du pouvoir de proposition, choisissent de facto les juges constitutionnels.

a) La plupart des juges constitutionnels sont choisis par des instances politiques

En Allemagne, la moitié des membres de la Cour constitutionnelle fédérale est désignée par le Bundestag et l'autre moitié par le Bundesrat.

En Autriche, le gouvernement fédéral choisit huit des quatorze juges titulaires, parmi lesquels le président et le vice-président, ainsi que trois des six suppléants, tandis que la chambre basse désigne trois titulaires et deux suppléants, et la chambre haute trois titulaires et un suppléant.

En Belgique, c'est le roi qui choisit chaque juge constitutionnel sur une liste de deux noms proposés alternativement par la Chambre des représentants et par le Sénat.

En Espagne, chacune des deux assemblées parlementaires choisit quatre des douze juges constitutionnels, et le gouvernement deux.

En Italie, le président de la République désigne cinq des quinze juges constitutionnels et les deux assemblées réunies en assemblée commune en choisissent cinq autres.

En Pologne, tous les membres du Tribunal constitutionnel sont élus par les députés.

De même, au Portugal, l'Assemblée de la République désigne dix des treize juges constitutionnels.

Aux États-Unis, c'est le président qui nomme les neuf juges de la Cour suprême, mais l'accord du Sénat est nécessaire.

b) Divers mécanismes permettent d'atténuer le risque de politisation des nominations

La participation du pouvoir judiciaire à la procédure de nomination et les règles de majorité constituent les principaux moyens utilisés pour atténuer ce risque.


· Le pouvoir judiciaire participe à la désignation des juges constitutionnels en Espagne, en Italie et surtout au Luxembourg

En Espagne, l'organe équivalent à notre Conseil supérieur de la magistrature choisit deux des douze membres du tribunal constitutionnel. En Italie, cinq des quinze juges constitutionnels sont désignés par des représentants des juridictions suprêmes.

Quant à la cour constitutionnelle luxembourgeoise, elle est composée, d'une part, des quatre plus hauts magistrats du pays, qui en sont membres de droit, et, d'autre part, de cinq autres magistrats, nommés sur avis des juridictions suprêmes.


· Les juges constitutionnels choisis par le Parlement sont généralement élus à une majorité qualifiée

Il s'agit de la majorité des deux tiers en Allemagne, en Belgique, en Italie, et au Portugal, de la majorité des trois cinquièmes en Espagne.

Les députés polonais élisent les juges constitutionnels à la majorité absolue, mais le vote n'est valable que si la moitié des députés y a participé. En revanche, c'est par un vote à la majorité simple que les sénateurs américains confirment les nominations à la Cour suprême effectuées par le président des États-Unis.

En Autriche, chacune des deux assemblées exerce son pouvoir de proposition par l'intermédiaire d'un comité spécial où les différents groupes politiques sont représentés.


· Le Tribunal constitutionnel portugais comprend trois juges cooptés

La cooptation a été introduite pour compenser le risque de politisation liée à l'élection des dix autres juges par l'Assemblée de la République.

3) Le président de la cour constitutionnelle n'est désigné par ses pairs que dans quatre pays européens

Les juges constitutionnels belges, espagnols, italiens et portugais élisent le président de la cour constitutionnelle parmi eux, tandis que la cour constitutionnelle luxembourgeoise est présidée de droit par le plus haut magistrat du pays.

En revanche, en Allemagne, en Autriche et aux États-Unis, le président est, comme en France, désigné par une autorité extérieure. Quant à la Pologne, elle a opté pour une solution intermédiaire.

En Allemagne, le Bundestag et le Bundesrat choisissent à tour de rôle le président de la Cour constitutionnelle fédérale, selon la même procédure que celle qui est utilisée pour la désignation des autres juges constitutionnels. En Autriche, la nomination du président de la Cour constitutionnelle résulte d'une proposition du gouvernement fédéral. Le président de la Cour suprême américaine est nommé selon la même procédure que les autres juges, c'est-à-dire par le président des États-Unis.

En Pologne, le président du Tribunal constitutionnel est désigné par le président de la République parmi les deux candidats proposés par l'ensemble des juges constitutionnels.

4) Les États-Unis sont le seul pays où les juges constitutionnels sont nommés à vie

Le mandat des membres de la Cour suprême n'a pas de terme préétabli. En revanche, en Europe, les juges constitutionnels, lorsqu'ils ne sont pas nommés pour une durée limitée, sont astreints au respect d'une limite d'âge.

Ils sont en effet nommés pour neuf ans en Espagne, en Italie, en Pologne ainsi qu'au Portugal, et pour douze ans en Allemagne. De plus, le caractère non renouvelable des mandats empêche les juges constitutionnels de rester longtemps en fonction. L'Espagne constitue la seule exception à cette règle, puisque les renouvellements immédiats sont exclus, mais pas les nominations ultérieures, consécutives à une période d'interruption. Par ailleurs, en Allemagne, les membres de la Cour constitutionnelle qui atteignent l'âge de soixante-huit ans cessent leurs fonctions avant même la fin théorique de leur mandat.

Une limite d'âge existe également en Autriche, en Belgique et au Luxembourg, où le mandat des juges constitutionnels n'a pas de durée fixe. Elle s'établit à soixante-cinq ans (Luxembourg) ou à soixante-dix ans (Autriche et Belgique).

5) Les États-Unis sont le seul pays à ne pas exiger des juges constitutionnels qu'ils possèdent une qualification particulière

Aux États-Unis, aucune qualification particulière n'est requise des juges de la Cour suprême. Cependant, le président désigne traditionnellement des juristes.

En revanche, tous les textes européens exigent des futurs juges constitutionnels qu'ils possèdent une certaine expérience ou une certaine qualification, juridique en général. Ainsi, en Allemagne, les membres de la Cour constitutionnelle doivent avoir suivi la formation commune à tous les membres des professions juridiques. De même, en Espagne et en Italie, les juges constitutionnels doivent être des juristes expérimentés, tandis qu'en Pologne, ils doivent posséder la qualification requise des magistrats des juridictions suprêmes. La Belgique constitue la seule exception, puisque, pour être nommé membre de la cour constitutionnelle, il faut avoir pendant au moins cinq ans soit avoir exercé des fonctions juridiques soit avoir été parlementaire.

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La présence des anciens présidents de la République en tant que membres de droit, la nomination d'une partie des juges constitutionnels par les présidents des assemblées parlementaires, et non par les assemblées elles-mêmes, et l'absence de condition de qualification pour la nomination au Conseil constitutionnel apparaissent comme les principales singularités françaises.