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Étude de législation comparée n° 183 - février 2008 - Le statut des capitales

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Février 2008)

BERLIN

Berlin, qui est redevenue capitale de l'Allemagne en 1990, est à la fois une ville et un Land.

La ville de Berlin réunit 80 % de la population de la métropole berlinoise, mais sa banlieue fait partie du Land de Brandebourg, dans lequel Berlin est enclavée. La nécessité de renforcer la collaboration entre les deux Länder est apparue dès la réunification (1(*)). L'échec du projet de fusion des deux Länder en 1996 a entraîné la multiplication des programmes et des structures de coopération.

1) Le statut juridique

L'agglomération berlinoise, riche de quelque 4,5 millions d'habitants, ne constitue pas une entité spécifique. Elle se compose, d'une part, de la ville de Berlin et, d'autre part, de la banlieue.

La ville de Berlin s'étend sur 892 km2 et compte environ 3,5 millions d'habitants. Elle est divisée en douze arrondissements, qui possèdent une identité forte, mais sans disposer de la personnalité morale (2(*)). Depuis la réforme de 2001, qui a fait passer le nombre des arrondissements de 23 à 12, la population moyenne de chaque arrondissement, assez homogène, est d'environ 300 000 habitants.

Berlin est, au même titre que Hambourg et Brême (3(*)), à la fois une ville et un Land. Elle exerce donc les compétences d'une commune et celles d'un Land. En tant que tel, Berlin dispose des mêmes institutions qu'un État, le fonctionnement de celles-ci étant régi par une constitution.

Selon cette constitution, toutes les compétences dévolues à Berlin, qu'elles soient étatiques ou municipales, sont exercées par le Parlement et le gouvernement du Land, ainsi que par les organes des arrondissements.

La périphérie de l'agglomération est située en dehors du Land de Berlin. Elle appartient à diverses communes du Land de Brandebourg. Ce dernier, encore très rural, rassemble 2,6 millions d'habitants répartis sur 30 000 km2 et dans 1 300 communes, dont quelque 200 se trouvent dans l'aire d'attraction de Berlin. La capitale du Brandebourg, Postdam, compte 130 000 habitants.

2) Les compétences

Comme les autres Länder, la ville de Berlin est compétente dans tous les domaines qui ne sont pas réservés à l'État fédéral (c'est-à-dire essentiellement la défense nationale, la politique étrangère, le droit de la nationalité et de l'immigration, l'administration de la justice, le droit civil et pénal, le droit du travail et de la protection sociale). La ville de Berlin est donc notamment responsable de la police, de l'éducation, de l'aide sociale, de la culture, des transports, de la promotion économique, de l'environnement, de l'urbanisme et de la planification.

En vertu du principe de libre administration des collectivités locales, la commune de Berlin s'occupe de toutes les questions intéressant la collectivité, en particulier l'urbanisme, la politique sociale et la fourniture de différents services (eau, énergie, enlèvement des déchets, etc.).

Conformément au principe de subsidiarité et à la constitution du Land, la ville de Berlin prend en charge les questions qui concernent le Land dans son ensemble, tandis que les arrondissements exercent les autres compétences. Dépourvus de la personnalité morale, les arrondissements ne disposent toutefois d'aucun pouvoir réglementaire et ne lèvent pas l'impôt.

En 1994, puis encore plus nettement après la révision de la constitution du Land de 1998, les arrondissements ont vu leurs pouvoirs étendus. L'élaboration des plans d'urbanisme, l'établissement de leur budget, la gestion de leur personnel ainsi que des services sociaux et sanitaires, l'entretien des espaces verts, de la voirie et des aires de jeu, la sécurité des produits alimentaires font partie de leurs principales compétences.

Cependant, en pratique, la délimitation des attributions entre la ville de Berlin et les arrondissements est peu claire, et cette situation est critiquée aussi bien par ceux qui souhaitent un renforcement du pouvoir central que par ceux qui plaident pour une plus grande autonomie des arrondissements.

3) Les organes de direction

Les compétences de la commune et du Land sont exercées par les mêmes organes. Par ailleurs, les arrondissements disposent de leurs propres organes, élus séparément.

a) La ville

Berlin est dirigée par un gouvernement de neuf membres, dont le chef est choisi par le Parlement du Land en son sein. Le Parlement est lui-même élu pour cinq ans au suffrage universel direct, à la représentation proportionnelle.

Le Parlement compte au moins 130 membres (4(*)). Il exerce le pouvoir législatif, vote le budget et contrôle le gouvernement.

À l'issue des élections du 17 septembre 2006, la composition du Parlement est la suivante : le SPD détient 53 sièges, la CDU 37, die Linke 23, les écologistes 23 et les libéraux du FDP 13.

Alors que dans les autres Länder le gouvernement est dirigé par un premier ministre souvent appelé « ministre-président », à Berlin, le gouvernement, dénommé « Sénat », est dirigé par un maire (der regierende Bürgermeister). Ce dernier est élu par le Parlement à la majorité des suffrages exprimés. Il est responsable devant le Parlement, qui peut le démettre par un vote à la majorité. Le maire actuel, Klaus Wowereit, appartient au SPD. Il est à la tête de la ville depuis 2001.

Les autres membres du gouvernement, les huit sénateurs (5(*)), sont choisis par le maire, qui définit le champ de compétences de chacun d'eux et qui désigne deux vice-maires parmi eux. Les sénateurs ne sont pas nécessairement choisis parmi les membres du Parlement. Actuellement, cinq des huit sénateurs appartiennent au SPD et les trois autres à die Linke.

C'est seulement depuis le début de la législature en cours, c'est-à-dire depuis octobre 2006, que le maire désigne les sénateurs, conformément aux dispositions résultant de la révision constitutionnelle de mai 2006. Auparavant, les huit sénateurs étaient élus par l'assemblée sur proposition du maire, et seule l'assemblée pouvait décider de mettre fin à leurs fonctions. De plus, l'assemblée accordait sa confiance au gouvernement dans son ensemble, et non au seul maire.

Le maire représente Berlin à l'extérieur. Il détermine les grandes lignes de la politique du gouvernement, qu'il fait approuver par le Parlement. Depuis la révision constitutionnelle de mai 2006, il n'a plus besoin d'obtenir l'accord des huit sénateurs pour établir son programme de gouvernement.

Chacun des huit sénateurs est responsable d'un département ministériel, qu'il dirige en toute autonomie dans le cadre de la politique du gouvernement. Depuis les élections de 2006, la répartition des attributions entre les huit sénateurs est la suivante : urbanisme ; économie, technologie et droits des femmes ; enseignement, sciences et recherche ; finances ; santé, environnement et consommation ; intérieur et sport ; intégration, travail et affaires sociales ; justice. Les conflits de compétences sont tranchés par le Sénat de façon collégiale, sans que le maire puisse faire valoir son point de vue.

La position du maire de Berlin, qui ne dispose pas d'un réel pouvoir de direction sur le Sénat, apparaît ainsi plus faible que celle des ministres-présidents dans les autres Länder. Jusqu'à la réforme constitutionnelle de 2006, toutes les tentatives de renforcement du rôle du maire avaient échoué, car le Parlement craignait de voir son pouvoir réduit.

b) Les arrondissements

Chaque arrondissement est administré par une assemblée de 55 membres élus pour cinq ans au suffrage universel par les résidents âgés d'au moins 16 ans, allemands ou ressortissants d'un État membre de l'Union européenne. Les élections des assemblées d'arrondissement ont lieu en même temps que celle du Parlement du Land. Il y a incompatibilité entre les fonctions de membre d'une assemblée d'arrondissement et celles de membre du Parlement du Land.

Les assemblées d'arrondissement élisent en leur sein des exécutifs de six personnes, composés d'un maire et de cinq conseillers, sans que le maire dispose d'un pouvoir de direction, car les décisions sont prises collégialement. Au sein de ces exécutifs, les postes sont répartis à la proportionnelle des groupes politiques. À partir du 1er janvier 2010, la règle de la proportionnelle cessera d'être applicable, de sorte que la composition des exécutifs dépendra des majorités existant dans les assemblées, c'est-à-dire des accords conclus entre les groupes. Cette disposition devrait renforcer la politisation des exécutifs d'arrondissement. Critiquée depuis l'origine par la CDU, elle pourrait être remise en cause. Le SPD a en effet récemment proposé l'élection des maires d'arrondissement au suffrage universel direct. Cette proposition a obtenu le soutien du FDP ainsi que des écologistes, qui réclament également une plus grande autonomie des arrondissements et une délimitation claire de leurs compétences par rapport à celles de Berlin.

Le nombre des conseillers d'arrondissement devrait passer de cinq à quatre lors des élections de 2011, conformément au projet de loi sur l'administration des arrondissements qui est en cours d'examen.

Les maires d'arrondissement se réunissent une fois par mois avec le maire de Berlin, qui a l'obligation de les consulter avant toute décision.

Les arrondissements demeurent des entités faibles, car leurs compétences, limitées, dépendent des décisions prises par le Parlement du Land, de même que leur budget. De plus, le Sénat exerce un contrôle de légalité sur leurs actes : il peut rapporter ces derniers, donner des instructions, voire prendre des mesures de substitution. Par ailleurs, depuis 1998, il dispose d'un droit d'intervention, qui lui permet de se substituer aux arrondissements lorsque l'intérêt supérieur de Berlin est menacé, c'est-à-dire lorsque le statut de la capitale, ou l'application de la législation fédérale ou du droit international sont en cause.

4) Le budget

Le budget de Berlin s'élève à quelque 20 milliards d'euros. Environ la moitié des ressources correspondent à des impôts (en particulier l'impôt foncier et la taxe professionnelle) et un peu moins du tiers au versement de la Fédération au titre de la péréquation entre les Länder.

Les arrondissements établissent leur budget librement, mais ils n'ont aucune autonomie financière : chacun d'eux reçoit de la ville une enveloppe globale.

5) Les liens avec les autres acteurs publics

a) Avec l'État fédéral

Comme les autres Länder, Berlin partage la souveraineté étatique avec l'État fédéral. Ce dernier ne peut intervenir que dans les questions que la Loi fondamentale lui réserve et n'exerce aucun contrôle sur les Länder.

Le Land de Berlin dispose de quatre des 69 voix au Bundesrat (6(*)). Il participe ainsi à l'élaboration de la législation fédérale.

b) Avec le Land de Brandebourg

Malgré l'échec en 1996 du projet de fusion (7(*)) et pour tenir compte du fait que les deux Länder forment un espace économique commun, les deux gouvernements ont multiplié les programmes et les structures de coopération.

Ils ont conclu un accord sur l'aménagement du territoire en 1995 et ont, grâce à des conventions spécifiques, développé des partenariats dans de nombreux domaines : éducation, santé, culture, économie, environnement, justice, etc.

Ainsi, un baccalauréat commun devrait être mis en place en 2010 ; un réseau réunissant les prestataires de soins est en cours de constitution ; il existe une chaîne de télévision et de radiodiffusion commune, les deux Länder participeront à parts égales à la construction du nouvel aéroport international Berlin-Brandebourg ; l'enlèvement et la valorisation des déchets sont réalisés par une seule société depuis 1995 ; plusieurs juridictions régionales ont été fusionnées depuis la conclusion d'un accord sur la coopération judiciaire en 2004.

* (1) Berlin faisait partie de l'ex-Allemagne de l'Ouest, à la différence du Brandebourg, qui se trouvait dans l'ex-RDA.

* (2) Cette situation résulte de la loi du 27 avril 1920 qui a créé le Grand-Berlin par absorption des villes et villages de la périphérie. À l'époque, il y avait 20 arrondissements.

* (3) Brême se compose de deux communes.

* (4) L'absence d'effectif fixe s'explique par le mode de scrutin. Comme pour les élections au Bundestag, chaque électeur dispose de deux voix : l'une sert à l'élection au scrutin majoritaire des députés représentant directement les circonscriptions, tandis que l'autre, donnée à un parti, permet l'élection à la représentation proportionnelle des autres députés. Or, ce sont les secondes voix qui déterminent la composition de l'assemblée. Comme un parti peut obtenir plus de mandats directs que de sièges au titre des secondes voix, il convient d'attribuer aux autres partis des sièges supplémentaires, afin de respecter la répartition résultant des secondes voix.

* (5) La réforme constitutionnelle de 1998 a fait passer l'effectif maximal du Sénat à huit. Il était de dix depuis 1994 et de seize auparavant.

* (6) Selon leur effectif, les Länder sont représentés par trois, quatre, cinq ou six délégués.

* (7) Par dérogation à l'article 29 de la Loi fondamentale de la République fédérale, qui subordonne toute modification du territoire des Länder au vote d'une loi fédérale, l'article 118a de la Loi fondamentale énonce que « la restructuration du territoire comprenant les Länder de Berlin et du Brandebourg peut être opérée par accord entre les deux Länder avec participation de leurs électeurs. » Lors du référendum de 1996, 53 % des électeurs de Berlin se sont prononcés pour la fusion, mais 63 % des électeurs du Brandebourg ont voté contre. Le projet prévoyait la fusion des deux Länder et le transfert de la capitale du Land à Postdam, Berlin restant la capitale fédérale.