Étude de législation comparée n° 301 - juillet 2022
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LE VOTE OBLIGATOIRE
Novembre 2021
- LÉGISLATION COMPARÉE -
NOTE
sur
LE VOTE OBLIGATOIRE
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Autriche - Australie - Belgique
- Bulgarie - Chypre - Grèce
Italie - Liechtenstein - Luxembourg - Pays-Bas - Suisse
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Cette note a été réalisée à la demande du sénateur Éric KERROUCHE.
AVERTISSEMENT
Ce document constitue un instrument de travail élaboré à la demande des sénateurs, à partir de documents en langue originale, par la Division de la Législation comparée de la direction de l'initiative parlementaire et des délégations. Il a un caractère informatif et ne contient aucune prise de position susceptible d'engager le Sénat.
LE VOTE OBLIGATOIRE
À la demande de M. Éric Kerrouche, sénateur, la Division de la Législation comparée du Sénat a mis à jour et complété son étude LC 121 sur le vote obligatoire, publiée en 2003 1 ( * ) .
Le vote obligatoire aux élections est une pratique peu courante dans le monde, même si l'on observe une large diffusion de celle-ci en Amérique latine. Sur la base des données électorales de 203 pays, l'Institut international pour la démocratie et l'assistance électorale (IDEA), organisation intergouvernementale, a conclu que 27 des pays étudiés, soit 13 %, pratiquaient le vote obligatoire, contre 85 % laissant le choix à leurs électeurs de participer ou non au scrutin 2 ( * ) .
Cette note, sans prétendre à l'exhaustivité, présente la mise à jour de l'étude réalisée en 2003 (Belgique, Liechtenstein, Luxembourg, Suisse et Australie) et s'emploie à présenter, d'une part, d'autres exemples de pays pratiquant le vote obligatoire (Bulgarie, Grèce, Argentine) et, d'autre part, des exemples de pays qui ont pratiqué le vote obligatoire par le passé mais sont revenus sur cette obligation (Autriche, Chypre, Italie, Pays-Bas).
1. La plupart des pays mentionnés dans l'étude initiale LC 121 pratiquent toujours le vote obligatoire
a) Belgique
La Belgique a introduit le vote obligatoire en 1892. Il est actuellement inscrit dans les articles 62, pour l'élection des députés, et 68, pour celle les sénateurs, de la Constitution belge 3 ( * ) . Il est également prévu dans les diverses lois réglant les autres types d'élections, à l'instar des élections municipales ou européennes.
Le code électoral belge prévoit le cas d'un électeur ne pouvant se rendre aux urnes 4 ( * ) . Il est alors tenu d'adresser au juge de paix 5 ( * ) la raison de cette impossibilité et de l'accompagner de pièces justificatives. Si l'excuse est acceptée, aucune poursuite ne sera engagée contre cet électeur.
Le procureur du Roi doit, dans les huit jours suivant la proclamation des résultats, dresser la liste des électeurs abstentionnistes et non excusés. Ces derniers sont alors convoqués devant le tribunal de police, qui statue sans appel. En cas de première absence injustifiée, la sanction peut être, selon les circonstances, une réprimande ou une amende d'au plus 50 euros. En cas de récidive, l'amende sera portée à 125 euros maximum.
Dans l'hypothèse où un électeur s'abstiendrait sans justification au moins quatre fois sur une période de quinze ans, il serait alors rayé des listes électorales pour dix ans. Pendant cette même période, il ne pourrait « recevoir aucune nomination, ni promotion, ni distinction, d'une autorité publique » .
b) Liechtenstein
Le chapitre II de la loi sur l'exercice des droits politiques du peuple dans les affaires nationales du 17 juillet 1973 6 ( * ) dispose que la participation aux votes et référendums est une obligation citoyenne. Sont toutefois exemptées les personnes (i) absentes du territoire le jour du scrutin, (ii) malades ou fragiles, ou (iii) confrontées à une maladie grave ou un décès au sein de leur famille. L'électeur empêché doit, dans les quatre jours suivant le scrutin, soumettre au dirigeant local ses excuses par écrit ou oralement.
Tout électeur s'abstenant sans excuse ni motif légal est passible d'une amende pouvant atteindre 20 francs suisses (18,66 euros) 7 ( * ) .
c) Luxembourg
Le système électoral luxembourgeois prévoit le vote obligatoire aux élections nationales, municipales et européennes pour tous les électeurs inscrits sur les listes électorales, sans qu'il soit possible de se faire remplacer.
Les électeurs qui ne pourraient prendre part au vote sont tenus de fournir motifs et justificatifs au procureur territorialement compétent. « Si le procureur d'État admet le fondement des excuses présentées pour abstention, aucune procédure de poursuite n'est entamée. Un relevé des électeurs qui n'ont pas pris part au vote et dont les excuses n'ont pas été admises est dressé par le procureur d'État dans le mois de la proclamation du résultat du scrutin, et ceci par commune. Ces électeurs peuvent alors être cités devant le juge de paix » 8 ( * ) .
Toute abstention non justifiée est passible d'une amende, celle-ci étant alourdie en cas de récidive dans les cinq ans.
Sont exemptés d'une telle obligation les électeurs âgés de plus de 75 ans et ceux résidant, le jour du scrutin, dans une commune autre que celle où ils sont invités à voter.
d) Suisse
Le canton de Schaffhouse est le seul canton suisse pratiquant le vote obligatoire à toutes les élections. L'article 23 de la Constitution du canton 9 ( * ) dispose ainsi que « pour les personnes ayant le droit de vote, la participation aux votations et aux élections est obligatoire » . Aux termes de l'article 9 de la loi électorale, cette participation obligatoire vaut jusqu'aux 65 ans de l'électeur 10 ( * ) . L'article 10 prévoit plusieurs motifs d'excuses valables, tels qu'une absence pour cause de congés, des obligations professionnelles ou personnelles, une absence pour cause de maladie ou d'accident ou encore le fait d'effectuer un service militaire ou civil. Retourner sa carte d'électeur dans les trois jours suivant le scrutin est également considéré comme une excuse.
Les excuses motivées doivent être adressées dans les trois jours suivant la tenue du scrutin ; en cas de contestation, le conseil municipal est saisi. Les abstentionnistes sont passibles d'une amende de six francs suisses par vote (5,6 euros). Les amendes sont facturées par la commune concernée 11 ( * ) .
e) Australie
L'article 245 de la loi électorale australienne dispose que voter à chaque élection est un devoir incombant aux électeurs australiens. Ceux qui ne s'y conforment pas, à moins qu'ils justifient d'une raison valide et suffisante 12 ( * ) , sont passibles d'une amende.
Après chaque scrutin, le commissaire électoral rédige, pour chaque circonscription, une liste des personnes qui semblent n'avoir pas pris part au vote. La liste est ensuite transmise au directeur de scrutin régional qui, dans les trois mois suivant l'élection ou le référendum, adressera un procès-verbal à toute personne dont le nom figure sur la liste, sauf si celle-ci avait préalablement fourni une raison valide et suffisante pour son absence 13 ( * ) . À réception du procès-verbal, l'électeur avisé peut (i) informer le directeur de scrutin régional qu'il a pris part au vote en fournissant des détails à l'appui, (ii) fournir au directeur de scrutin régional une excuse valide et suffisante pour cette abstention ou (iii) choisir de payer une amende de 20 dollars australiens (12,88 euros). Si l'électeur répond au procès-verbal mais que les motifs d'abstention ne semblent pas valides ni suffisants, il lui est demandé de payer l'amende de 20 dollars australiens. S'il ne le fait pas, il peut être poursuivi et redevable d'une amende équivalente à 222 dollars australiens (143 euros) 14 ( * ) .
2. Deux autres pays européens ainsi que la plupart des pays d'Amérique du Sud prévoient l'exercice obligatoire du droit de vote
a) Bulgarie
En 2016, la Bulgarie a rendu le vote obligatoire en insérant cette disposition dans l'article 3 de son code électoral 15 ( * ) .
Si le non-respect de l'obligation était initialement assorti de sanctions telles que l'exclusion temporaire des listes électorales en cas d'abstention sans excuse valable à deux scrutins successifs du même type, ces dernières ont été jugées inconstitutionnelles par la Cour constitutionnelle bulgare en février 2017 16 ( * ) . N'étaient pas soumises à sanctions les personnes abstentionnistes âgées de plus de 70 ans, vivant à l'étranger, ayant un handicap permanent, ou présentant des difficultés visuelles ou pour se déplacer.
b) Grèce
Aux termes de l'article 51 de la Constitution hellénique, « l'exercice du droit de vote est obligatoire » 17 ( * ) .
Une personne ne se conformant pas à l'obligation de voter sans raison valable serait passible d'une peine d'emprisonnement d'un mois à un an, selon l'article 117(1) du décret présidentiel 26/2012 18 ( * ) .
Sont exemptées de l'obligation de voter les personnes âgées de plus de 70 ans et celles se trouvant à plus de 200 kilomètres de leur bureau de vote le jour du scrutin 19 ( * ) .
c) La plupart des pays d'Amérique latine pratiquent le vote obligatoire
En Amérique latine, l'Argentine (dont la législation est présentée ci-après), la Bolivie 20 ( * ) , le Brésil 21 ( * ) , le Costa Rica 22 ( * ) , l'Équateur 23 ( * ) , le Honduras 24 ( * ) , le Mexique 25 ( * ) , le Panama 26 ( * ) , le Paraguay 27 ( * ), le Pérou 28 ( * ) et l'Uruguay 29 ( * ) prévoient l'exercice obligatoire du droit de vote, assorti dans certains cas d'une limite d'âge à 70 ans ou d'exceptions.
L'Argentine est pionnière en la matière sur le continent sud-américain : le vote obligatoire y a été introduit en 1912 par la loi 8.871 dite « Saénz Peña » instaurant le suffrage universel secret et obligatoire et est inscrit à l'article 37 de la Constitution depuis 1994 30 ( * ) . Aux termes de l'article 12 du code électoral, tout électeur a l'obligation de voter 31 ( * ) . Des exemptions sont prévues pour les électeurs se trouvant à plus de 500 kilomètres du lieu de leur bureau de vote le jour du scrutin et qui en informent au préalable les autorités, les électeurs malades ou souffrants d'une infirmité ne leur permettant pas de se déplacer, les personnes exerçant la fonction de juge ou d'auxiliaire de justice et les employés d'organismes ou d'entreprises publiques réquisitionnés le jour du scrutin 32 ( * ) . Les électeurs âgés entre 18 ans et 70 ans ne respectant pas cette obligation et ne présentant aucune justification écrite de leur abstention auprès du juge électoral dans les 60 jours suivant le scrutin sont passibles d'une amende comprise entre 50 pesos et 500 pesos argentins (soit environ 0,43 euro et 4,31 euros 33 ( * ) ) et inscrits au registre des électeurs ayant enfreint l'obligation de vote ( Registro de Infractores al deber de votar ) 34 ( * ) . L'inscription sur ce registre entraîne l'impossibilité d'exercer des fonctions ou un emploi public durant les trois années suivant l'élection.
Après avoir supprimé le vote obligatoire en 2012 35 ( * ) , le parlement chilien examine depuis début 2021 un projet de loi constitutionnelle visant à réintroduire l'obligation de vote aux élections législatives pour tous les électeurs (à l'exception des électeurs résidents à l'étranger) 36 ( * ) .
3. Le cas des pays ayant abrogé le vote obligatoire
a) Autriche
Citée dans l'étude initiale publiée en 2003, l'Autriche ne pratique plus le vote obligatoire depuis que ce dernier a été abandonné dans les Länder du Tyrol (en 1999) et du Vorarlberg (en 2004).
Plusieurs Länder , au cours du XX e siècle, ont eu recours au vote obligatoire, sur des périodes plus ou moins longues, à l'instar, outre du Tyrol et du Vorarlberg, de la Styrie et de la Carinthie 37 ( * ) . L'obligation de vote a peu à peu été abandonnée et, aujourd'hui, aucun type d'élection ne requiert la présentation obligatoire des électeurs dans aucun des neuf Länder 38 ( * ) .
b) Chypre
Chypre a pratiqué le vote obligatoire aux élections nationales entre 1979 et 2017, afin d'assurer la plus grande participation possible et ainsi d'augmenter la légitimité des résultats électoraux. En théorie, le fait de s'abstenir de voter était passible d'une amende dont le montant atteignait 340 euros. En pratique, depuis 2001, aucune action judiciaire n'avait été engagée pour abstention. Le vote obligatoire a été supprimé en 2017 39 ( * ) .
c) Italie
Le vote était obligatoire en Italie jusqu'en 1993 pour les élections législatives. Si la Constitution italienne considère l'exercice du droit de vote comme un devoir civique, aux termes de son article 48, la loi électorale de 1948 avait traduit ce devoir comme une obligation pour chaque citoyen.
Les citoyens n'étant pas en mesure de se conformer à cette obligation devaient adresser une justification au maire dans les 60 jours suivant le scrutin. Le maire dressait alors la liste des personnes abstentionnistes dont l'excuse était refusée ; cette liste était affichée pendant un mois sur le panneau d'affichage municipal. Une mention était également apposée pendant cinq ans sur les certificats dits « de bonne conduite » délivrés aux abstentionnistes 40 ( * ) .
La réforme électorale de 1993 a abrogé le vote obligatoire ainsi que les sanctions l'accompagnant. Ces sanctions trouvaient, en tout état de cause, très peu à s'appliquer en raison des exceptions admises par la loi électorale elle-même.
d) Pays-Bas
Comme indiqué dans l'étude de législation comparée LC 121, les Pays-Bas ont rendu le vote obligatoire en l'inscrivant en 1917 dans la Constitution (il en a été retiré en 1922), puis en 1918 dans la loi électorale. Il a été retiré de cette dernière en 1970.
* 1 http://www.senat.fr/lc/lc121/lc121.pdf
* 2 https://www.idea.int/data-tools/data/voter-turnout/compulsory-voting
* 3 https://www.senate.be/doc/const_fr.html
* 4 https://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg_2.pl?language=fr&nm=1894041255&la=F, article 207 et suivants.
* 5 Le juge de paix est un juge de proximité.
* 6 https://www.gesetze.li/chrono/1973.50
* 7 Article 90 de la loi sur l'exercice des droits politiques.
* 8 https://guichet.public.lu/fr/citoyens/citoyennete/elections/elections-legislatives/impossibilite-vote-elections-communales.html
* 9 https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2003/1135_fga/fr
* 10 https://sh.ch/CMS/get/file/d31605af-c5eb-4010-b385-eff3c2556873
* 11 https://sh.ch/CMS/frontend/index.jsp?contentid=1709458&language=DE&globalshared=true
* 12 C'est au directeur de scrutin régional d'évaluer chaque cas individuel et d'apprécier, en accord avec la jurisprudence, ce qui relève, ou non, d'une raison valide et suffisante.
* 13 Le directeur de scrutin régional n'est pas tenu non plus d'envoyer de procès-verbal aux personnes n'ayant pas pris part au vote mais décédées depuis ou encore aux personnes absentes du territoire australien le jour du scrutin.
* 14 https://asic.gov.au/about-asic/asic-investigations-and-enforcement/fines-and-penalties/
* 15 https://www.legislationline.org/download/id/7656/file/Bulgaria_Election_Code_2014_am2017_en.pdf
* 16 Voir l'article 242a du code électoral bulgare
* 17 https://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/f3c70a23-7696-49db-9148-f24dce6a27c8/001-180%20galliko.pdf
* 18 https://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/f3c70a23-7696-49db-9148-f24dce6a27c8/PD%2026-2012.pdf
* 19 https://www.gov.gr/en/sdg/residence/participating-in-municipal-elections-and-elections-to-european-parliament/municipal-elections/information-on-compulsory-voting-penalties-for-non-participation
* 20 Article 26.II de la Constitution, https://www.oas.org/dil/esp/constitucion_bolivia.pdf
* 21 Article 14 de la Constitution,
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm
* 22 Article 93 de la Constitution, https://www.tse.go.cr/pdf/normativa/constitucion.pdf
* 23 Article 12 de la Constitution,
https://educacion.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2012/08/Constitucion.pdf
* 24 Article 5 de la Constitution,
https://www.poderjudicial.gob.hn/CEDIJ/Leyes/Documents/Constituci%C3%B3n%20de%20la%20Rep%C3%BAblica%20de%20Honduras%20%28Actualizada%202014%29.pdf
* 25 Article 36 de la Constitution,
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf_mov/Constitucion_Politica.pdf
* 26 Article 135 de la Constitution,
https://ministeriopublico.gob.pa/wp-content/uploads/2016/09/constitucion-politica-con-indice-analitico.pdf
* 27 Article 118 de la Constitution,
http://digesto.senado.gov.py/archivos/file/Constituci%C3%B3n%20de%20la%20Rep%C3%BAblica%20del%20Paraguay%20y%20Reglamento%20Interno%20HCS.pdf
* 28 Article 31 de la Constitution,
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/198518/Constitucion_Politica_del_Peru_1993.pdf
* 29 Article 77-2 de la Constitution, https://www.impo.com.uy/bases/constitucion/1967-1967
* 30 https://www.congreso.gob.ar/constitucionParte1Cap2.php
* 31 Codigo electoral nacional :
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/15000-19999/19442/texact.htm
* 32 https://www.argentina.gob.ar/elecciones/informacion-util-sobre-las-elecciones/es-obligatorio-ir-votar
* 33 Au cours en vigueur début novembre 2021.
* 34 Codigo electoral nacional, article 125.
* 35 Ley N° 20.568, https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1035420
* 36 Ce projet de loi a été adopté en première lecture par la chambre des députés et est en cours d'examen par le Sénat.
https://www.senado.cl/noticias/voto/luz-verde-a-idea-de-legislar-del-proyecto-que-restablece-el-voto
* 37 https://www.parlament.gv.at/PERK/HIS/WAHL/REGEL/index.shtml
* 38 https://www.oesterreich.gv.at/themen/leben_in_oesterreich/wahlen/5.html
* 39 https://cyprus-mail.com/2017/05/31/government-abolishes-compulsory-voting/
* 40 Art. 115 du décret du Président de la République 361/1957 dans sa version antérieure au décret législatif n° 543 du 20 décembre 1993.