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1 octobre 2019 : Renforcement des libertés locales ( texte déposé au sénat - première lecture - exposé des motifs )

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

L'enchaînement des réformes territoriales menées au cours des deux dernières décennies a débouché sur une impasse.

En premier lieu, au nom de l'efficacité de l'action publique et d'une supposée modernité, ces réformes ont affaibli les deux niveaux de collectivités hérités de la Révolution française, les communes et les départements, au bénéfice des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et des régions. Mais plusieurs lois adoptées entre 2009 et 2015 ont simultanément conduit à un élargissement territorial considérable de ces deux derniers échelons, qui rend très difficile l'exercice de leurs compétences et qui les a privés de l'affectio societatis sans lequel la démocratie locale dépérit. Il y avait sans doute quelque aberration à estimer que les lycées de Troyes seraient mieux gérés depuis Strasbourg que depuis Reims, ou les transports scolaires des Deux-Sèvres depuis Bordeaux que depuis Niort... À l'inverse, certaines compétences qui doivent être exercées à une échelle raisonnablement large, par une collectivité disposant de moyens suffisants, ont été confiées aux intercommunalités à fiscalité propre qui, notamment en milieu rural, n'en ont pas toujours les moyens.

En deuxième lieu, la suppression de la compétence générale des départements et des régions, motivée par le souci d'éviter les « doublons » et de réduire la dépense publique, est appliquée de manière si rigide qu'elle empêche les autorités locales de répondre efficacement aux besoins de leurs administrés. De la même façon, les compétences transférées aux départements lors de l'acte II de la décentralisation et les compétences attribuées aux maires, notamment en matière d'urbanisme, sont enfermées dans de telles contraintes réglementaires que l'initiative locale se réduit de plus en plus à la mise en oeuvre strictement encadrée de politiques nationales.

En troisième lieu, à la suite de la crise financière de la fin des années 2000, les collectivités territoriales ont été soumises à une sévère cure d'amaigrissement. La dotation globale de fonctionnement est ainsi passée de 41,5 milliards d'euros en 2013 à 27 milliards en 2019, soit une baisse de 35 %. Depuis le début de la législature actuelle, il a été mis fin à la baisse de dotations en euros courants, mais l'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités a été très strictement encadrée par la loi et les collectivités les plus importantes ont été contraintes, sous peine de sanctions financières, de conclure avec l'État des contrats de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement qui conduisent les représentants de l'État à exercer un contrôle d'opportunité de fait sur les choix de gestion des autorités locales.

Ainsi les libertés locales sont-elles doublement restreintes, d'une part par l'excès de normes réglementaires et, d'autre part, par l'assèchement des ressources propres et la réduction des dotations des collectivités territoriales.

Représentant des collectivités territoriales au titre de l'article 24 de la Constitution, le Sénat a formulé depuis l'adoption de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRe », de nombreuses propositions visant à raffermir les libertés locales et à « laisser respirer les territoires ». De même, le Sénat a proposé de fortifier le bloc communal et de faciliter l'exercice des mandats locaux.

Le Gouvernement a repris à son compte certaines de ces propositions, notamment dans son projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, déposé le 17 juillet dernier sur le bureau du Sénat.

À bien des égards, ce projet de loi se limite, toutefois, à modifier par des dispositions éparses et sans vision d'ensemble le droit des collectivités territoriales. Composantes essentielles de notre démocratie, les collectivités ont aujourd'hui besoin de mesures plus fortes.

Afin de renouer avec le véritable esprit de la décentralisation et de donner aux acteurs locaux les moyens de répondre aux attentes des citoyens, il est proposé un ensemble cohérent composé de trois textes : une proposition de loi constitutionnelle, une proposition de loi organique et deux propositions de loi « ordinaire », l'une relative aux compétences, l'autre relative au scrutin régional. S'inspirant des récentes propositions du Sénat et des remontées du terrain, ces textes visent à donner un nouveau souffle à la décentralisation en abordant toutes les facettes de la libre administration des collectivités territoriales : l'exercice et la répartition des compétences, les modalités d'élection des élus locaux, la lutte contre l'inflation normative et l'autonomie financière.

La présente proposition de loi constitutionnelle comporte sept articles destinés à accroître les marges de manoeuvre des collectivités territoriales et à conforter leur place dans notre République décentralisée.

L'article 1er garantit la représentation équitable des territoires dans leur diversité, reprenant ainsi la proposition de loi constitutionnelle n° 208 (2014-2015)1(*) adoptée par le Sénat le 3 février 2015.

Cette disposition présente un double intérêt. D'une part, elle permet d'introduire la notion de « territoire » au sein du texte constitutionnel, reconnaissant ainsi les spécificités des territoires de la République. D'autre part, elle vise à assouplir la jurisprudence du Conseil constitutionnel afin de favoriser une représentation équitable des territoires dans les assemblées locales (voir infra).

L'article 2 propose une coordination à l'article 21 de la Constitution afin de renforcer le pouvoir règlementaire des collectivités territoriales et de mieux l'articuler avec celui du Premier ministre, en cohérence avec l'article 4. Cette mesure permettra de desserrer le carcan des normes que l'État croit aujourd'hui devoir imposer aux collectivités territoriales dans l'exercice de leurs propres compétences.

L'article 3 vise à lutter contre l'inflation normative, qui pèse trop souvent sur le quotidien des élus locaux et des administrés. Pour la seule année 2018, le Journal officiel comprend 71 521 pages, 45 lois, 1 267 décrets et 8 327 arrêtés réglementaires...

Reprenant la proposition n° 13 du groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle2(*), il tend à inscrire dans la Constitution le principe selon lequel la loi et le règlement répondent aux exigences d'accessibilité, de clarté et de nécessité des normes.

Modifiant l'article 72 de la Constitution, l'article 4 poursuit deux objectifs.

En premier lieu, il s'agit d'assurer une représentation plus équitable des territoires dans les assemblées des collectivités territoriales mais également des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

De manière prétorienne, le Conseil constitutionnel considère que la population représentée par les élus de chaque territoire ne peut, sauf impératif d'intérêt général, s'écarter de plus de 20 % de la population moyenne représentée par les élus de l'assemblée délibérante concernée. Ce « tunnel » apparaît toutefois trop limité pour représenter les territoires dans leur diversité, ce qui conduit à de nombreuses incompréhensions sur le terrain et des jurisprudences d'une grande complexité.

En conséquence, l'article 4 tend à accroître ce plafond d'écart de représentation de 20 % à un tiers par rapport à la population moyenne représentée par les élus de l'assemblée délibérante. Il conserverait toutefois la possibilité de déroger à ce seuil pour des motifs d'intérêt général, notamment pour répondre à des spécificités locales.

En deuxième lieu, l'article 4 vise à créer les conditions d'un droit à la différenciation pour les collectivités territoriales, tout en respectant l'unité du territoire national.

Il conforte la possibilité, pour le législateur, de confier des compétences distinctes à des collectivités territoriales appartenant à une même catégorie, sans nécessité de créer des collectivités à statut particulier.

Il renforce aussi le pouvoir règlementaire des collectivités territoriales, qui deviendrait un pouvoir « de droit commun » pour l'exercice de leurs compétences. Le Premier ministre conserverait une capacité d'intervention dans ces matières mais uniquement sur habilitation expresse du législateur.

L'article 4 rappelle également, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, que la loi peut autoriser les collectivités territoriales à définir certaines de ses modalités d'application, sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.

Enfin, les collectivités territoriales pourraient plus facilement déroger aux lois et règlements, pour un objet limité et sans remettre en cause ces mêmes conditions essentielles. À l'issue d'une première phase d'expérimentation, ces dérogations pourraient devenir pérennes, alors qu'elles sont aujourd'hui limitées dans le temps.

L'article 5 tend à consacrer dans la Constitution (et donc à protéger) la clause de compétence générale des communes et les prérogatives des maires. Reprenant la proposition n° 1 du rapport d'information Fortifier la démocratie de proximité, il rappelle les triples attributions du maire en tant qu'organe exécutif de la commune, autorité de police municipale et représentant de l'État.

L'article 6 vise à confier au législateur le soin de mieux coordonner les élections départementales et régionales. Il s'agit, sans recréer la figure d'un « conseiller territorial », de garantir l'ancrage départemental des conseillers régionaux et donc de renforcer le lien de proximité avec les citoyens, mis à mal par la nouvelle carte régionale3(*).

L'article 7 tend à renforcer l'autonomie financière des collectivités territoriales, conformément aux propositions nos 11 et 12 du rapport du groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle.

Sans remettre en cause la capacité du législateur, il a pour objet de mettre en oeuvre le principe « Qui décide paie », les collectivités territoriales devant bénéficier d'une juste compensation financière en cas de transfert, de création ou d'extension de compétences.

Par mesure d'équité, ce principe serait également étendu aux transferts de charges entre collectivités territoriales ainsi qu'aux modifications des conditions d'exercice des compétences des collectivités.

Concrètement, le montant des ressources attribuées au titre de la compensation devrait être équivalent aux charges transférées, alors que le montant de cette compensation est aujourd'hui fixé par le législateur, au cas par cas. En outre, ces ressources devraient faire l'objet d'une réévaluation régulière, dans les conditions fixées par la loi organique.

Dans la même logique, l'article 7 tend à renforcer les exigences concernant les ressources propres des collectivités territoriales afin de leur garantir une véritable autonomie financière.

D'une part, il circonscrirait le périmètre de ces ressources propres aux « impositions de toute nature dont la loi autorise les collectivités territoriales à fixer l'assiette, le taux ou le tarif ». Il exclurait ainsi les impôts nationaux transférés, sur lesquels les collectivités territoriales ne disposent d'aucune marge de manoeuvre.

D'autre part, l'article 7 tend à fixer dans la Constitution la part minimale que ces ressources fiscales locales doivent représenter dans l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités. La part minimale des « ressources propres » est aujourd'hui fixée par la loi organique, par référence au niveau constaté en 2003, soit 60,8 % pour le bloc communal, 58,6 % pour les départements et 41,7 % pour les régions. Compte tenu de la définition extensive des « ressources propres », cette référence n'apporte aucune réelle garantie. Il paraît préférable, comme le proposait le Sénat lors de l'examen de la loi organique du 29 juillet 20044(*), de retenir une définition plus stricte des ressources propres tout en fixant à la moitié leur part minimale dans l'ensemble des ressources des collectivités territoriales.

Enfin, les lois de programmation des finances publiques fixeraient désormais un « plancher » pour les concours financiers de l'État (et pas seulement un plafond) afin de donner davantage de visibilité aux collectivités territoriales, qui servent trop souvent de variables d'ajustement du budget de l'État.


* 1 Proposition de loi constitutionnelle de MM. Gérard Larcher et Philippe Bas tendant à assurer la représentation équilibrée des territoires.

* 2 40 propositions pour une révision de la Constitution utile à la France, rapport fait par M. François Pillet au nom du groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle, janvier 2018.

* 3 Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

* 4 Loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales.