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26 mars 2021 : Pilotage financier de la sécurité sociale ( texte déposé au sénat - première lecture - exposé des motifs )

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

La création des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) en 1996, dans le cadre du « plan Juppé », n'allait pas de soi. Elle heurtait alors le caractère paritaire de la gestion des différentes branches, qui avait prévalu depuis la Libération. Le constituant de 1958 avait d'ailleurs veillé à cantonner le rôle du législateur à la détermination des « principes fondamentaux » du droit de la sécurité sociale.

Depuis, ces textes sont entrés dans les moeurs de l'ensemble des acteurs de la sécurité sociale, et plus encore des pouvoirs publics. Avec le recul, c'est plutôt le caractère tardif de leur création qui surprend : alors même que le vote de l'impôt et l'autorisation des dépenses publiques est l'une des principales raisons d'être des parlements, comment justifier que le contrôle de l'utilisation de la moitié des prélèvements obligatoires ait pu échapper à l'Assemblée nationale et au Sénat pendant si longtemps ?

Si l'existence des LFSS a donc constitué un indéniable progrès démocratique, il s'agit néanmoins d'une catégorie de lois encore jeune et largement perfectible. En effet, les LFSS restent encore trop souvent une affaire de spécialistes, dont les enjeux et les modalités d'examen sont trop largement incompris de l'opinion publique et même de certains parlementaires.

Une quinzaine d'années après la dernière réforme d'ampleur des dispositions organiques qui régissent les lois de financement de la sécurité sociale, le temps d'un nouveau bilan et de nouvelles évolutions est donc venu.

Tel était d'ailleurs l'un des objets du projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace1(*), dont l'un des articles semblait vouloir rapprocher l'examen des PLFSS avec celui des projets de loi de finances et dont un autre article, introduit par un amendement d'Olivier VÉRAN, alors rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, visait à élargir le périmètre des lois de financement.

Bien que cette réforme constitutionnelle n'ait pas été menée à son terme, la réflexion sur la gouvernance des finances sociales s'est poursuivie. Tout d'abord, au sein du Haut Conseil pour le financement de la protection sociale (HCFiPS) qui a remis au Premier ministre son rapport2(*) sur le sujet en novembre 2019 ; puis par la Cour des comptes, dans le cadre d'un rapport3(*) de novembre 2020 ; et encore actuellement, au sein de diverses instances chargées de formuler des propositions en réponse à la crise économique, financière et sociale provoquée par l'épidémie de covid-19, en particulier.

C'est dans ce contexte que la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) de la commission des affaires sociales du Sénat a confié au rapporteur général, Jean-Marie VANLERENBERGHE, le soin de conduire sa propre réflexion à la lumière de son expérience parlementaire et pratique de ces textes.

Le rapport d'information4(*) issu de ces travaux, adopté par la commission des affaires sociales le 8 juillet 2020, préconise plusieurs évolutions significatives du cadre organique des lois de financement de la sécurité sociale, autour de quatre grands principes :

- élargir le périmètre des LFSS afin de le faire coïncider avec celui des administrations de sécurité sociale (ASSO) au sens de la comptabilité nationale ;

- renforcer la clarté et améliorer la normativité des lois de financement de la sécurité sociale ;

- améliorer le contrôle du Parlement sur les lois de financement de la sécurité sociale ;

- et assurer à moyen terme l'équilibre des comptes de la sécurité sociale.

L'objet de la présente proposition de loi est de décliner ces propositions et d'y ajouter quelques mesures qui tirent les enseignements de la gestion des finances sociales par le Gouvernement pendant la crise de la covid-19.

Ainsi, le titre Ier propose d'étendre le périmètre des lois de financement de la sécurité sociale.

En son sein, l'article 1er intègre dans ces lois le régime d'assurance-chômage, dont les prévisions de recettes, de dépenses et de solde seraient approuvées dans des articles spécifiques.

L'article 2 crée une nouvelle annexe aux projets de lois de financement, qui présente, pour le dernier exercice clos, l'exercice en cours et l'exercice à venir, les dépenses et les prévisions de dépenses des régimes de retraite de base et des régimes de retraite complémentaires légalement obligatoires. Pour autant, les prévisions de recettes, de dépenses et de solde des régimes de retraite complémentaires légalement obligatoires ne seraient pas formellement approuvées dans des articles des PLFSS afin de tenir compte de la gestion réellement paritaire de ces régimes et des marges de manoeuvre dont disposent la plupart d'entre eux grâce ont réserves financières qu'ils ont su constituer. Il n'est d'ailleurs pas dans l'intention des auteurs de cette proposition de loi de remettre en cause la gestion paritaire de ces régimes.

L'article 3 inclut dans le périmètre des LFSS les mesures ayant un impact financier sur le régime d'assurance chômage ou sur les régimes de retraite complémentaires légalement obligatoires. Il ne serait pas loisible au législateur d'adopter des mesures de baisses de recettes non compensées à ces régimes, seules les LFSS pouvant définir les modalités d'une telle compensation.

L'article 4 crée une nouvelle annexe aux projets de lois de financement, présentant la situation financière des établissements publics de santé pour les exercices en cours et à venir et faisant état de l'évolution des charges et des produits par titre, de l'endettement et des dépenses d'investissement.

Parachevant le rapprochement du périmètre des LFSS avec celui des administrations de sécurité sociale, l'article 5 crée un article liminaire à la LFSS de l'année qui, en cohérence avec l'article liminaire de la loi de finances, détaille par secteurs l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des ASSO.

Le titre II concerne la normativité et le suivi de l'exécution des LFSS.

En son sein, les articles 6 à 8 réorganisent les objectifs de dépenses des différentes branches, celui du régime d'assurance chômage et l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam).

Il serait expressément prévu (article 7) que ces objectifs seraient fixés sans contraction des recettes des et dépenses.

Et, au sein de ces objectifs, sont définies (article 8) des catégories de dépenses dont le caractère non assurantiel mais, au contraire, arbitrable par leurs gestionnaires leur confère un caractère limitatif. À l'inverse, les dépenses correspondant au versement d'assurance sociale ou de prestation légale conserveraient un caractère évaluatif. En cas d'urgence, les crédits limitatifs pourraient être relevés, dans la limite de 10 % du montant des crédits limitatifs votés en LFSS, après avis des commissions des affaires sociales des deux assemblées donné dans un délai de sept jours. En cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national, ces crédits pourraient être relevés au-delà de cette limite après information des commissions des affaires sociales, un projet de loi de financement devant alors être déposé afin de ratifier le décret de relèvement.

L'article 9 tire les leçons de la crise de la covid-19 en prévoyant une procédure d'information contraignante du Parlement par le Gouvernement lorsque les conditions économiques générales évoluent de manière à remettre en cause les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale telles que déterminées en loi de financement de la sécurité sociale. À défaut de dépôt d'un projet de loi de financement rectificative, cette information devrait être renouvelée chaque trimestre.

L'article 10 renforce la procédure permettant d'augmenter le plafond de découvert des organismes de sécurité sociale autorisés à recourir à ce mode de financement. Un avis des commissions des affaires sociales des deux assemblées serait requis avant la signature du décret de relèvement du plafond.

Enfin, l'article 11 crée les lois d'approbation des comptes de la sécurité sociale. Discutées au printemps, ces textes remplaceraient l'actuelle première partie de la LFSS de l'année, qui ne fait actuellement, en pratique, l'objet d'aucun débat au Parlement. Au contraire, ces nouvelles lois constitueraient le moment privilégié d'examen de la gestion de la sécurité sociale, sur le modèle des lois de règlement du budget de l'État.

Le titre III a pour objet de consolider l'information et les moyens de contrôle des commissions chargées des affaires sociales.

Ainsi, aux termes de l'article 12, les données servant aux tableaux et graphiques contenus dans les annexes du PLFSS sont rendues accessibles aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat saisies au fond du projet de loi de financement de la sécurité sociale, sur leur demande, sous forme électronique, dans un standard ouvert aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé.

L'article 13 prévoit le même formalisme pour les données requises par les commissions lorsqu'elle exerce les pouvoirs de contrôle que lui attribue l'article L.O. 111-9 du code de la sécurité sociale.

L'article 14 permet aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat saisies au fond du projet de loi de financement de la sécurité sociale de demander à tout organisme de sécurité sociale la production d'un rapport relatif à l'évaluation de l'impact financier de l'évolution d'une ou plusieurs dispositions législatives encadrant des prestations légalement servies.

Les articles 15 et 16 actualisent la mission d'assistance au Parlement de la Cour des comptes en prévoyant la remise du rapport de la Cour sur l'application de la LFSS lors du dépôt du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale et en prévoyant un délai de huit mois pour la remise des rapports demandés par les commissions des affaires sociales, comme cela est le cas pour les rapports demandés par les commissions des finances.

Enfin, l'article 17 prévoit que l'avis rendu par le Conseil d'État sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année soit joint audit projet de loi lors de son dépôt à l'Assemblée nationale.

Le titre IV, constitué du seul article 18, crée une « règle d'or » destinée à garantir un équilibre financier de moyen terme des comptes de la sécurité sociale. Calquée sur l'amendement de même objet adopté par le Sénat lors de l'examen du projet de loi organique relatif à la dette sociale et à l'autonomie5(*), cette règle d'or impose que la somme des soldes consolidés des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) des années N à N+4 soit toujours positif ou nul. Un tel périmètre exclut de fait l'assurance chômage et les régimes de retraite complémentaire légalement obligatoire. En cas de crise majeure, l'équilibre pourrait concerner une période plus longue, pouvant aller jusqu'à dix ans. Il s'agit ainsi d'interdire le report de la charge de la protection sociale d'une génération sur les générations suivantes et d'éteindre enfin, à terme, le « trou » de la sécurité sociale.

Enfin, le titre V concerne les dispositions finales du projet de loi : l'article 19 prévoit des entrées en vigueur échelonnées de 2022 à 2025.

Le présent texte propose donc une réforme ambitieuse du cadre organique des LFSS, qui, sans renier le paritarisme qui préside à la gestion des caisses et organismes de sécurité sociale, permettrait d'améliorer de manière très significative le pilotage des comptes sociaux. En effet, la réelle spécificité de notre sécurité sociale (caractère assurantiel, forte proportion des cotisations dans les recettes, rôle des partenaires sociaux dans la gestion, etc.), auquel les signataires sont très attachés, ne doit plus justifier ni certaines facilités de gestion ni une mise à distance du Parlement, qui ne sont plus acceptés depuis longtemps s'agissant des finances de l'État.

Mais, bien entendu, au bout du compte, quel que soit le cadre d'examen des lois de financement, seul le courage politique permettra de parvenir au but essentiel : le retour à un équilibre des comptes de la sécurité sociale, gage de sa pérennité et de la confiance que nos concitoyens, jeunes et moins jeunes, accordent à notre système de protection sociale.


* 1 Projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace, n° 911, déposé à l'Assemblée nationale le mercredi 9 mai 2018. Depuis lors, ce texte, dont l'Assemblée nationale n'avait pas achevé la première lecture, a été retiré par le Gouvernement, le 29 août 2019.

* 2 Les lois de financement de la sécurité sociale - Bilan et perspectives, 6 novembre 2019.

* 3 Les finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance (rapport public thématique, novembre 2020).

* 4 Rapport d'information Sénat n° 601 (2019-2020).

* 5 Cet amendement, non retenu par l'Assemblée nationale en lecture définitive, s'inspirait lui-même du dispositif prévu par le Gouvernement pour le système universel de retraite (cf. texte Sénat n° 373 (2019-2020), article 1er).