EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La France est un pays légicentriste qui fait de la norme le vecteur privilégié de l'action publique.
Cependant, la profusion des normes, la multiplication de leurs sources et l'emballement du rythme de leurs changements nuisent aujourd'hui à la lisibilité de cette action. Lorsque ces normes s'adressent aux entreprises, elles peuvent constituer un frein à leur compétitivité en pénalisant leur développement en France comme sur les marchés internationaux, ainsi que leur capacité d'innovation.
Si les grandes entreprises ont appris à gérer la complexité normative en déployant les outils adéquats, dont les coûts sont prélevés sur leur création de richesse, les chefs d'entreprises des entreprises de taille intermédiaire (ETI), des petites et moyennes entreprises (PME) et très petites entreprises (TPE) se voient contraints de consacrer une part croissante de leur temps de travail à des tâches administratives qui les détournent de leur objectif principal : la création de valeur.
Les principaux codes normatifs utilisés par une entreprise se sont fortement épaissis en nombre d'articles depuis 2002 : le code de l'environnement a cru de 653 %, le code de commerce de 364 % et le code de la consommation de 311 %.
Nul chef d'entreprise n'est censé ignorer les 11 176 articles du code du travail, les 7 008 articles du code de commerce ou encore les 6 898 articles du code de l'environnement.
Le poids des normes fait donc de l'adage « nul n'est censé ignorer la loi » une fiction juridique et handicape de façon croissante les entreprises.
Si le coût macro-économique de la réglementation pesant sur les entreprises n'est pas connu avec certitude, son estimation variant du simple au double, il est évalué a minima par le gouvernement à 3 % du PIB, soit 60 milliards d'euros par an. Le classement du Forum économique mondial plaçait par ailleurs la France au 65e rang mondial en 2019 pour la performance du secteur public en raison du « fardeau de la réglementation ». Il s'agit là d'un gisement de compétitivité facilement exploitable !
Ce constat est ancien. Il a fait l'objet de multiples rapports et annonces. C'est un « marronnier de la vie politique » selon l'expression du ministre de l'Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique, M. Bruno Le Maire. Ce dernier a annoncé, le 24 août 2023, avec un écho médiatique reflétant une forte attente, l'organisation d'Assises de la simplification administrative. Une consultation publique a été lancée le 16 novembre dernier.
Est-il utile de rappeler la tenue d'autres Assises de la simplification en 2011, précédant un « choc de simplification » en 2013-2014 dont les objectifs louables s'étaient peu à peu évaporés ? Pourtant, dès février 2017, le rapport d'information de la délégation aux Entreprises, « Simplifier efficacement pour libérer les entreprises »1(*), proposait la reconduction du conseil de la simplification pour les entreprises2(*), institué par le décret n° 2014-11 du 8 janvier 2014 et prorogé jusqu'au 1er juin 2017 par le décret n° 2016-1342 du 11 octobre 2016, afin d'inscrire cette action dans la durée.
Lors du premier séminaire gouvernemental franco-allemand organisé les 9 et 10 octobre 2023 à Hambourg, le « Papier franco-allemand sur le « mieux réguler » et la modernisation de l'administration en Europe », intitulé « Réduire la bureaucratie en ces circonstances sans précédent », indiquait que la France et l'Allemagne demanderaient à la Commission européenne d'appliquer de manière systématique le principe du « mieux légiférer », de 2015, programme global pour une meilleure réglementation. Dans cet objectif, il lui était demandé de « réaliser systématiquement des analyses d'impact et d'effectuer le « contrôle de la compétitivité » ainsi que le « test PME » avec des évaluations claires des coûts et bénéfices (en particulier pour toute nouvelle charge supplémentaire), notamment dans un contexte de concurrence internationale accrue et en particulier pour les législations où des mesures miroirs ne sont pas envisageables ». Il est paradoxal que la France demande à l'Union européenne de réaliser ainsi cette évaluation des coûts et bénéfices d'une nouvelle charge pour les entreprises, alors que l'administration française ne le met pas en oeuvre à son échelle.
Il est temps de concrétiser ces propositions convergentes pour freiner durablement l'inflation normative. Cette dernière contribue à dévaloriser la loi, en l'alourdissant de manière excessive par des surtranspositions de directives européennes, et en la rendant illisible par la multiplication de réformes « en silos » qui s'adressent au même utilisateur final : le citoyen ou, en l'occurrence, l'entreprise.
La simplification des normes doit devenir une priorité politique transpartisane de long terme, s'appuyant sur un Haut-commissaire à la simplification, placé auprès du Président de la République, et sur une révolution culturelle de l'administration, pour mieux associer les entreprises à la définition et à la mise en oeuvre des normes s'imposant à elles.
Ce changement de paradigme de l'action normative doit s'appuyer sur la création d'un Conseil de surveillance et d'évaluation de la simplification pour les entreprises, qui pourra être dénommé « Impact Entreprises ». Afin de jouir de l'indispensable autonomie nécessaire à l'accomplissement effectif de ses missions, « Impact Entreprises » bénéficiera du statut d'autorité administrative indépendante. Il constituera l'interface entre, d'une part, les entreprises et, d'autre part, le pouvoir exécutif : les premières doivent tenir une place centrale dans le dispositif d'évaluation afin que soit enfin estimé correctement l'impact des normes et réformes envisagées ; le second doit intégrer cette culture d'évaluation dans son action.
En effet, la proposition de loi entend remédier à l'insuffisance chronique des études d'impact.
Le dispositif n'est pas à la hauteur des ambitions du constituant de 2008. La réforme constitutionnelle avait alors pour objectif de rompre avec la pratique et impliquait « que, lors du dépôt, le texte soit accompagné d'une analyse approfondie de ses effets attendus -analyse qui ne saurait se réduire aux études d'impact, souvent superficielles, dont les projets de loi ont été assortis, par le passé, selon un usage plutôt aléatoire »3(*). Cette réforme n'a pourtant pas produit les effets attendus.
Ainsi, lors de la présentation de l'article habilitant le Gouvernement à transposer par voie d'ordonnance4(*), la directive « CSRD »5(*), l'étude d'impact a mentionné « qu'aucun impact n'était attendu » tant sur le plan macroéconomique6(*) que sur les entreprises7(*). Pourtant, l'ensemble des acteurs économiques s'accorde pour voir dans l'extension et l'harmonisation du reporting de durabilité un impact majeur8(*), allant au-delà du champ des grandes entreprises directement ciblées par la directive et s'étendant aux PME, dès lors que celles-ci sont incluses dans les chaînes de valeur des entreprises concernées.
La France devrait prendre exemple sur certains de ses partenaires européens qui consultent largement les représentants des entreprises ou testent, auprès de panels constitués d'entreprises de différentes tailles, les normes que l'État envisage d'adopter. Il s'agit, par cet exercice, de proportionner le coût qu'elles entrainent, pour les entreprises, au bénéfice attendu de la norme.
Le « test PME » doit être systématiquement conduit à l'échelle nationale comme européenne. Il doit également pouvoir être appliqué aux ETI lorsque ces dernières sont spécifiquement concernées.
Comme le souligne le rapport d'information de la délégation aux Entreprises n° 743 (2022-2023), du 15 juin 2023, de Gilbert-Luc DEVINAZ, Jean-Pierre MOGA et Olivier RIETMANN (« La sobriété normative pour renforcer la compétitivité des entreprises »), l'outil le plus efficace chez nos principaux partenaires économiques européens et au sein du processus normatif de l'Union européenne, pour réguler la prolifération normative, est l'évaluation indépendante des études d'impact.
Les analyses des dispositions ayant un impact important sur les entreprises sont trop souvent élaborées après les arbitrages ministériels et sont rédigées par des fonctionnaires qui n'ont aucune connaissance du monde de l'entreprise. Elles doivent être réalisées par des experts formés spécialement à cet effet ou ayant une expérience de l'entreprise.
Surtout, les études d'impact doivent être évaluées par une autorité indépendante ayant la capacité de demander au Gouvernement de « revoir sa copie » en cas d'insuffisance.
Enfin, un pilotage du stock normatif doit être institué, comme en Allemagne, avec la publication régulière d'un agrégat du stock de normes.
L'article premier crée un Conseil de surveillance et d'évaluation de la simplification pour les entreprises dénommé « Impact Entreprises », structure légère composée de 7 membres ayant une expérience de l'entreprise :
- le Haut-commissaire à la simplification pour les entreprises, son président, désigné en Conseil des ministres ;
- trois dirigeants d'entreprise : un dirigeant d'entreprise de taille intermédiaire, un dirigeant de petite et moyenne entreprise, et un dirigeant de microentreprise ;
- un sénateur, qui devrait être membre de la délégation aux Entreprises du Sénat et un député ;
- un membre du Conseil d'État.
Les membres de ce collège réduit s'appuient sur une équipe de professionnels, techniciens de la data, de l'analyse économique et de tout autre spécialité nécessaire à l'évaluation de l'impact des normes sur les entreprises. Ces professionnels bénéficient du concours de l'Institut national de la statistique et des études économiques et devraient pouvoir accéder aux données produites par les services du ministère de l'Économie et des Finances.
Les missions obligatoires du Conseil de surveillance et d'évaluation de la simplification pour les entreprises sont au nombre de cinq :
1. être associé, par le Gouvernement, à l'élaboration des normes et politiques publiques ayant un impact sur les entreprises,
2. piloter les « tests PME », c'est-à-dire l'analyse de l'impact de ces normes et politiques publiques sur les TPE, PME et ETI, en lien avec les représentants des entreprises et présenter le résultat de ces analyses au Conseil des ministres,
3. contrôler la qualité des études d'impact qui accompagnent les projets de loi dont une ou plusieurs dispositions sont susceptibles d'affecter les entreprises, en pouvant exiger de l'administration de « revoir sa copie » à travers un avis public ;
4. veiller à éviter les surtranspositions de directives européennes susceptibles de nuire à la compétitivité des entreprises.
5. construire un pilotage du stock normatif avec la publication régulière d'un agrégat du stock de normes ayant un impact sur les entreprises,
« Impact Entreprises » agira, en premier lieu, sur le flux normatif, notamment sur la « fabrique de la loi ».
Plusieurs éléments structureront l'action d' « Impact Entreprises » :
1. Une méthodologie rigoureuse
Avant de débuter son action, l'autorité devra se doter d'une méthodologie rigoureuse et partagée entre toutes les parties prenantes, pour, en priorité, identifier les « normes » applicables aux entreprises : les « droits », « codes », « régimes », « règles », « dispositions », « dispositifs », auxquelles s'ajoutent les « conditions d'accès », « obligations », « procédures », « démarches », « formalités », « formulaires », « pièces justificatives », « contrôles administratifs ».
2. Une procédure claire
Deux actions principales incomberont à « Impact Entreprises » pour remplir ses missions :
- La réalisation des « tests PME ».
« Impact Entreprises » sera saisi par le Gouvernement en amont de l'examen des projets de loi, mais aussi par d'autres producteurs de normes, pour se prononcer, par exemple, sur des initiatives parlementaires à la demande du président d'une assemblée parlementaire, ou sur l'impact de normes européennes ou de normes techniques à la demande d'autres autorités indépendantes. La réalisation de « tests PME » pourra également résulter d'une auto-saisine de l'autorité, par exemple si le Gouvernement n'a pas identifié une disposition que « Impact Entreprises » estime pourtant porteuse d'enjeux pour les entreprises.
« Impact Entreprises » devra évaluer si les normes proposées entraînent, pour les entreprises, des conséquences matérielles, économiques ou financières manifestement disproportionnées au regard de leurs objectifs.
Cette analyse sera basée sur l'expertise des entreprises et de leurs réseaux consulaires.
« Impact Entreprises » pourra proposer, dans son avis d'évaluation rendu public, des mesures mieux proportionnées de simplification ou d'adaptation des normes ou procédures législatives ou réglementaires en vigueur, conformes aux objectifs poursuivis.
- Le « contrôle qualité » des études d'impact
Avant l'examen de tout projet de loi dont une ou plusieurs dispositions peuvent avoir un impact sur les entreprises, le Gouvernement devra transmettre le texte et son étude d'impact associée à « Impact Entreprises ». Cette autorité disposera, pour se prononcer sur la qualité, la complétude et la pertinence de cette étude d'impact, d'un délai de 6 semaines, reconductible une fois sur décision de son président (mais pouvant être raccourci à 2 semaines à la demande du Gouvernement).
En cas d'avis défavorable, le Gouvernement sera tenu de présenter une nouvelle étude d'impact, selon une procédure inspirée par le modèle du comité d'examen de la réglementation créé en 2015 par la Commission européenne, ou du comité consultatif pour l'évaluation de la charge réglementaire (ATR) aux Pays-Bas.
Par ailleurs, la version définitive de l'étude d'impact devra comprendre les résultats du « test PME », lequel permet de s'assurer que les nouvelles lois et réglementations sont réalisables et praticables par les PME ou les ETI, et qu'elles induisent la charge bureaucratique la plus faible possible.
3. Un principe de transparence
Le principe de la publicité des avis d' « Impact Entreprises » complètera utilement le dispositif. En effet, l'avis public sera un instrument de diffusion d'une culture de l'accompagnement des entreprises, destiné à orienter l'administration vers le service aux entreprises, notamment en donnant la priorité à la simplification. Il encouragera à privilégier une approche tendant à fixer les exigences essentielles dans la réglementation et à laisser aux entreprises le choix des moyens pour parvenir aux résultats attendus. La sobriété normative doit inspirer le passage d'une logique reposant sur la défiance et la nécessaire obtention d'autorisations à une logique fondée sur la confiance.
En second lieu, « Impact Entreprises » agira sur le stock de normes.
« Impact Entreprises » réalisera, avec le concours des administrations concernées, une revue régulière des lois, règlements et procédures applicables aux entreprises, afin de proposer des mesures de simplification.
Dans une démarche d'évaluation ex post, cette autorité pourra également se saisir de toute norme afin de rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en oeuvre permettent d'atteindre les objectifs qui lui sont assignés.
Elle pourra ainsi proposer l'abrogation de normes devenues obsolètes.
Présidant « Impact Entreprises », un Haut-commissaire à la simplification pour les entreprises est également créé par l'article premier afin d'impulser la simplification économique dans les ministères et leurs administrations et d'en diffuser la culture.
Sans faire partie du Gouvernement, il occupera une place éminente dans l'architecture institutionnelle en étant placé auprès du Président de la République, afin d'être l'interlocuteur régulier, d'une part, du Secrétaire général du Gouvernement pour les normes nationales et, d'autre part, du Secrétaire général pour les affaires européennes, pour les normes européennes, tout en restant indépendant et en ne recevant aucune instruction de ces autorités politiques ou administratives.
Le Haut-commissaire à la simplification pour les entreprises sera épaulé par un réseau de correspondants dans chaque ministère, chaque autorité indépendante ou agence de l'État, conformément à la proposition de résolution relative à la simplification des normes entravant la vie économique de 20179(*). Cette dernière soulignait la nécessité d'inscrire l'action de simplification dans la durée, de manière transversale, « notamment en créant un réseau interministériel dédié à la simplification, supervisé par le Premier Ministre pour veiller à ce que chaque ministère ne crée pas de normes engendrant des coûts pour les entreprises sans supprimer de normes représentant un coût au moins équivalent ».
Il sera donc responsable :
- d'animer la politique publique de simplification,
- de présenter au Conseil des ministres des analyses d'impact réalisées en coordination avec les représentants des entreprises, sur les projets de normes ou de politiques publiques ayant un impact significatif sur les entreprises,
- de présenter aux membres du dispositif « Impact Entreprises » des études d'impact réalisées par les administrations concernées, en mobilisant les compétences des experts ayant une expérience de l'entreprise ;
- de proposer des expérimentations de simplification ou l'abrogation de normes et procédures,
- de veiller à ce que l'impact sur les entreprises soit présenté, notamment sur les sites internet, de manière accessible et compréhensible.
Il sera rattaché, pour sa gestion administrative et financière, au Secrétaire général du Gouvernement . Les moyens de fonctionnement liés à sa mission, notamment les crédits de personnel, seront inscrits au budget du Premier ministre. Il s'appuiera sur des correspondants à la simplification économique dans les principaux ministères concernés10(*).
Ce dispositif s'inspire du décret n°2020-1101 du 1er septembre 2020 instituant un Haut-commissaire au plan11(*).
L'article 2 de la proposition de loi institue, un principe de différenciation normative en fonction de la taille de l'entreprise, dans le respect du principe d'égalité.
À cet effet, il transpose aux entreprises l'article premier de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, qui a intégré un principe de différenciation pour les collectivités territoriales dans le code général des collectivités territoriales.
En s'inspirant de cette avancée, et en s'appuyant sur l'avis du Conseil d'État du 6 mai 2021, selon lequel « la différenciation ne peut être le fait d'un seul texte particulier. Elle relève bien davantage d'un processus et d'une action au long cours, qui touche à l'élaboration des normes législatives et règlementaires », il est proposé de reconnaître et d'intégrer dans toute l'action normative le principe de différenciation des normes selon la taille de l'entreprise.
L'article 3 supprime, selon le principe de la suppression de deux instances pour compenser la création d'une nouvelle, deux commissions pour financer la création du dispositif « Impact Entreprises » :
a) la commission de la rémunération équitable, laquelle ne s'est pas réunie depuis 2020, « en l'absence d'actualité dans son champ de compétence », selon la liste des 313 commissions et instances consultatives ou délibératives placées auprès de la Première ministre et des ministres, établie en application de l'article 179 de la loi n°2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 ;
b) la commission des droits des artistes-interprètes et des producteurs pour la réalisation d'une oeuvre audiovisuelle, qui ne se réunit plus, selon le même document.
L'article 4 de la proposition de loi prévoit enfin l'évaluation du dispositif « Impact Entreprises », à l'expiration de chaque mandat des membres du Conseil de surveillance et d'évaluation de la simplification pour les entreprises.
Le succès de ce dispositif est tributaire de son inscription dans la durée. La simplification de la fabrique de la loi est en effet une oeuvre de long terme qui doit remettre profondément en cause l'édiction des normes, en renversant la perspective afin de penser d'abord à l'usager, à leur application concrète et au bilan coût-bénéfice, notamment pour les entreprises.
* 1 Rapport d'information n° 433 (2016-2017) de Mme Élisabeth LAMURE et M. Olivier CADIC , fait au nom de la Délégation aux entreprises, du 20 février 2017.
* 2 Proposition de loi n°723 du 28 septembre 2017 tendant à reconduire le Conseil de la simplification pour les entreprises et à renforcer leur sécurité juridique.
* 3 Rapport n° 387 (2007-2008) de M. Jean-Jacques HYEST , fait au nom de la commission des lois du Sénat, déposé le 11 juin 2008.
* 4 Article 12 de la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture.
* 5 Directive n° 2022/2464 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 modifiant le règlement (UE) nº 537/2014 et les directives 2004/109/CE, 2006/43/CE et 2013/34/UE en ce qui concerne la publication d'informations en matière de durabilité par les entreprises.
* 6 « Les dispositions qui en seront issues, devraient permettre une meilleure allocation du capital en faveur de la transition écologique et sociale, grâce à l'augmentation de la quantité et de la qualité des données mises à disposition des investisseurs, ainsi que leur comparabilité accrue. Les informations disponibles permettront d'intégrer plus finement dans les décisions d'investissement les risques liés aux dimensions non financières de l'activité des entreprises. À titre d'exemple, il sera plus aisé, pour un investisseur ou un gestionnaire d'actifs financiers, d'évaluer l'impact d'une entreprise faisant partie de son portefeuille, sur le changement climatique et les mesures que l'entreprise met en place pour réduire son empreinte carbone. Elles faciliteront ainsi la transformation de l'économie européenne vers un modèle plus durable, conformément au pacte vert pour l'Europe et aux objectifs de développement durable des Nations Unies. De même, l'amélioration de ce reporting pourrait influencer les comportements d'autres parties prenantes des sociétés concernées, comme leurs clients ou leurs salariés, ce qui devrait également contribuer à l'amélioration de l'impact de leurs activités sur l'environnement et la société dans son ensemble ».
* 7 « Les dispositions qui en seront issues, conduiront les entreprises à fournir davantage de données dans le cadre de l'exercice de transparence imposé par la directive, et faire certifier les informations par un tiers indépendant. Cet exercice s'élargira aussi à de nouvelles entreprises. À l'inverse, l'augmentation des exigences et leur harmonisation fournira un cadre clair aux entreprises et permettra de mieux répondre aux demandes des investisseurs, qui devraient limiter en retour leurs requêtes spécifiques d'informations. Ces obligations doivent également constituer une opportunité pour les entreprises, au-delà de l'exercice de transparence, de s'engager dans une démarche de durabilité - l'outil de transparence ayant vocation inciter à l'action. Pour les entreprises financières, l'accès à l'information sera facilité concernant les données des sociétés européennes, en particulier grâce à la digitalisation prévue par la directive qui permettra à l'avenir la construction d'une base de données publique européenne. Par ailleurs, les décisions d'investissement et de financement seront facilitées ».
* 8 Voir les 235 pages de l'étude d'impact qui accompagne le projet de directive du 21 avril 2021 {COM(2021) 189 final} - {SEC(2021) 164 final} - {SWD(2021) 151 final}.
* 9 Texte n° 724 (2016-2017) de Mme Élisabeth LAMURE, M. Olivier CADIC et plusieurs de leurs collègues, du 28 septembre 2017.
* 10 Comme l'a également proposé, pour le Conseil national d'évaluation des normes, la résolution du Sénat n°715 rectifiée du 16 juin 2022 précitée.
* 11 Il est « chargé d'animer et de coordonner les travaux de planification et de réflexion prospective conduits pour le compte de l' État et d'éclairer les choix des pouvoirs publics au regard des enjeux démographiques, économiques, sociaux, environnementaux, sanitaires, technologiques et culturels »