EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Créé en 1936 par Léo Lagrange dans le sillage des accords de Matignon et de l'instauration des congés payés, le billet populaire de congés annuels (BPCA) constituait, pour des générations de salariés, la traduction concrète d'un droit social nouveau : celui de pouvoir voyager pour partir en congés, à tarif réduit, quelle que soit sa condition. Quatre-vingt-dix ans après sa création, cette grande avancée du Front Populaire est aujourd'hui tombée dans un oubli quasi général.
Ce désintérêt n'est pas anodin : seuls 24 000 billets ont été commandés l'an dernier, un chiffre dérisoire au regard du nombre de trajets effectués chaque année sur le réseau ferroviaire national, et singulièrement sur la longue distance - 12 millions de voyageurs en Intercités et 130 millions en trains à grande vitesse (TGV) et Ouigo !1(*) Plusieurs facteurs expliquent cette désaffection : des démarches d'obtention archaïques, une politique tarifaire propre à la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) peu lisible pour l'usager et qui peut offrir des conditions plus avantageuses (30 % de réduction avec la carte Avantage), une condition de distance minimale de 200 kilomètres excluant de nombreux trajets et un champ de bénéficiaires restreint aux seuls salariés et chefs d'entreprise, à l'exclusion de toute une partie de la population.
Cette désaffection est d'ailleurs, pour partie, le produit d'un affaiblissement continu du dispositif lui-même. Conçu en 1936 pour offrir une réduction de 40 % sur l'aller-retour, le billet congés annuels n'ouvre plus droit aujourd'hui qu'à une réduction de 25 %, la majoration à 50 % dont bénéficiaient les titulaires réglant leur billet en chèques-vacances ayant elle-même été supprimée depuis le 1er janvier 2023. À cet effritement du taux de réduction s'est ajoutée, au fil du temps, l'instauration d'une condition de distance minimale de 200 kilomètres. La fréquentation du dispositif a suivi la même trajectoire déclinante : de près de 600 000 bénéficiaires lors de son lancement en 1936, elle est tombée à environ 120 000 bénéficiaires en 2019, pour ne plus représenter que 24 000 billets commandés aujourd'hui. Ce n'est donc pas un désintérêt spontané des usagers que l'on observe, mais bien l'épuisement progressif d'un dispositif que les pouvoirs publics ont laissé se rétracter sans jamais l'adapter aux réalités du transport ferroviaire français qui connaît par ailleurs de profondes mutations : montée en puissance des régions dans l'organisation des transports, ouverture à la concurrence sur certaines lignes, multiplication des opérateurs et des offres (Ouigo)...
Dans ce contexte, un dispositif de solidarité tarifaire conçu pour un système ferroviaire unifié et un unique opérateur historique ne peut plus produire ses effets sous sa forme actuelle.
L'auteur de la présente proposition de résolution estime pourtant que l'objectif social qui a présidé à la création du billet congés annuels demeure pleinement d'actualité.
En premier lieu, le train coûte cher, et cette réalité tarifaire demeure l'un des premiers freins identifiés par les usagers et les non-usagers du rail. Malgré les efforts tarifaires engagés par certains opérateurs, le prix d'un billet de train reste, pour de nombreux trajets, supérieur au coût perçu par l'automobiliste pour le même déplacement, celui-ci ne raisonnant le plus souvent qu'au prix du carburant sans intégrer les coûts fixes de son véhicule. Cet écart de perception pénalise structurellement le rail face à la route, en ce qu'il paye ses coûts complets, notamment l'infrastructure à travers les péages ferroviaires. Cette perception est encore plus forte pour les voyageurs occasionnels qui comparent les prix affichés au moment de leur départ en congés.
En deuxième lieu, la demande de train n'a pourtant jamais été aussi forte. Les gares et les trains connaissent une fréquentation croissante, portée par la prise de conscience environnementale, le développement de l'offre régionale et l'arrivée de nouveaux opérateurs sur le marché. Cette dynamique doit être accompagnée et amplifiée par des politiques tarifaires volontaristes, sous peine de voir cette demande se heurter à des prix dissuasifs et se reporter, faute d'alternative abordable, vers la voiture individuelle.
En troisième lieu, le « réflexe train » n'est pas inné : il s'acquiert par l'expérience et par la perception concrète, pour chaque usager, de l'avantage que représente le rail par rapport à la voiture, en particulier sur le plan tarifaire. À cet égard, un billet congés annuels rénové, lisible et largement accessible constituerait un outil pédagogique autant que social : en permettant à des voyageurs occasionnels, souvent peu familiers du train, de constater par eux-mêmes que le rail peut être à la fois moins coûteux et plus confortable que la route, il contribuerait à ancrer durablement ce réflexe et à convertir une partie de la demande latente en usage effectif du train, y compris en dehors de la période des congés.
Des millions de nos concitoyens vivent aujourd'hui encore à une distance significative d'une gare et, pour beaucoup de voyageurs occasionnels, le coût affiché du billet de train reste supérieur au coût marginal perçu de l'usage de leur véhicule personnel. Rendre le train plus attractif pour ces publics constitue un levier supplémentaire, complémentaire des cartes de réduction existantes qui bénéficient avant tout aux voyageurs réguliers, pour favoriser le report modal de la route vers le rail.
En quatrième lieu, l'argument financier ne doit pas faire oublier l'atout écologique majeur que représente le rail. Le secteur des transports demeure le premier poste d'émissions de gaz à effet de serre en France, avec environ un tiers des émissions nationales. Selon les données de l'Agence de la transition écologique (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie - ADEME), un trajet effectué en TGV n'émet en moyenne que 3,5 grammes d'équivalent de dioxyde de carbone par voyageur et par kilomètre (gCO2e/voyageur/kilomètre), contre 89 g pour un trajet effectué en voiture et 125 g pour un trajet équivalent effectué en avion, soit environ 25 fois plus pour la voiture et 36 fois plus pour l'avion. À titre d'illustration, un aller-retour Paris-Marseille effectué en avion émet ainsi près de 195 kg d'équivalent de CO2 par passager, contre environ 4,5 kg pour le même trajet effectué en TGV2(*). À l'heure où la France doit impérativement réduire l'empreinte carbone de ses mobilités pour tenir ses engagements climatiques, chaque trajet reporté de la route ou du ciel vers le rail constitue un progrès concret et immédiat. Or ce report modal ne se décrète pas : il suppose que le train soit non seulement disponible, mais également abordable pour l'ensemble de la population, y compris pour les voyageurs occasionnels aujourd'hui dissuadés par le coût perçu du billet. En ce sens, moderniser le billet congés annuels ne relève pas seulement de la justice sociale : c'est aussi un levier concret, immédiatement mobilisable, au service de la transition écologique des mobilités.
Une proposition de « billet congés annuels nouvelle formule » a déjà été portée par l'auteur via un amendement3(*) lors de l'examen du projet de loi-cadre n° 394 (2025-2026) relatif au développement des transports. Cette politique relevant toutefois du domaine réglementaire, il appartient au Gouvernement, et non au législateur, d'en fixer les modalités. C'est pourquoi l'auteur propose une réforme de ce dispositif, articulée autour de quatre principes :
- l'extension des conditions d'éligibilité à l'ensemble des résidents fiscaux en France, et non plus aux seuls salariés ou chefs d'entreprise ;
- une réduction garantie de 50 % sur l'aller-retour choisi ;
- l'extension du dispositif à l'ensemble des opérateurs ferroviaires, et non au seul opérateur historique ;
- la suppression de la condition de distance minimale de 200 kilomètres.
L'extension du dispositif à l'ensemble des résidents fiscaux, et non aux seuls salariés et chefs d'entreprise, constitue le coeur de cette proposition de réforme, pour deux raisons qui se complètent.
D'une part, il s'agit d'une mesure de justice sociale. Rien ne justifie, aujourd'hui, que le bénéfice d'une tarification sociale sur le rail demeure conditionné au statut professionnel de la personne. Les demandeurs d'emploi, les étudiants, les personnes en situation de handicap ne travaillant pas, les aidants familiaux ou, plus largement, toute personne ne relevant pas du salariat sont aujourd'hui purement et simplement exclus d'un dispositif conçu pour permettre à chacun de partir en congés. Une telle restriction, pertinente en 1936 dans le contexte de la conquête des congés payés par les seuls salariés, ne correspond plus aux réalités sociales et de structuration du monde du travail actuelles ni à l'exigence d'égalité devant un service public essentiel. Fonder l'éligibilité sur la résidence fiscale, plutôt que sur le statut d'activité, permettrait ainsi de faire bénéficier de cette tarification sociale l'ensemble des personnes qui en ont besoin, indépendamment de leur situation vis-à-vis de l'emploi ou de leur statut d'activité.
D'autre part, cette extension présenterait l'avantage d'une grande simplicité de gestion, précisément parce qu'elle s'appuierait sur l'administration fiscale plutôt que sur des justificatifs d'emploi aujourd'hui à la charge de l'usager. Alors que l'obtention du billet congés annuels suppose actuellement de réunir des pièces justificatives et de les transmettre à l'opérateur ferroviaire, une bascule vers un critère de résidence fiscale permettrait à l'administration fiscale, qui dispose déjà de cette information pour chaque foyer, de transmettre directement à chaque personne éligible son code de réservation ou les modalités d'accès à la formule choisie, par exemple via son espace particulier sur le site des impôts. Cette dématérialisation supprimerait la charge actuelle de la preuve pesant sur l'usager, réduirait le formalisme aujourd'hui dénoncé comme l'un des principaux freins à l'utilisation du dispositif, et sécuriserait dans le même temps le contrôle du caractère annuel et non cumulable de l'avantage.
Il apparaît également indispensable que le Gouvernement dresse un bilan précis de l'effectivité des compensations aujourd'hui dues par l'État à la SNCF au titre de ce dispositif, et qu'il précise les modalités permettant de garantir ces compensations auprès de l'ensemble des opérateurs ferroviaires appelés à le mettre en oeuvre.
L'auteur de la présente proposition de résolution tient à souligner qu'une éligibilité fondée sur la résidence fiscale, ouverte à chaque foyer sans condition d'âge minimale, ne saurait en rien être interprétée comme une quelconque défiance à l'égard des jeunes qui n'auraient pas encore d'identité propre auprès de l'administration fiscale. Il appelle le Gouvernement à engager en parallèle une réflexion spécifique sur un outil simple, efficace et attractif dédié à la mobilité décarbonée des jeunes, tant leurs usages, leurs contraintes budgétaires et leurs pratiques de déplacement appellent des réponses qui leur soient propres. Favoriser dès le plus jeune âge la découverte et l'usage du train, c'est se donner les moyens de former, sur le long terme, les voyageurs qui feront du rail leur mode de déplacement de référence.
Plus largement, l'auteur de la présente proposition de résolution regrette que le volet de la mobilité solidaire n'ait occupé qu'une place restreinte dans le projet de loi-cadre relatif au développement des transports précité, examiné au mois d'avril au Sénat, alors que la réussite de la transition écologique des mobilités suppose précisément de ne laisser personne au bord du chemin. Une politique de décarbonation des transports qui ne s'adresserait qu'aux ménages en capacité de payer le prix fort du billet de train laisserait se développer des « mobilités à deux vitesses », où le report modal vers des solutions plus vertueuses resterait réservé à une partie seulement de la population, tandis que les ménages les plus modestes demeureraient captifs de la voiture individuelle faute d'alternative abordable. Une telle fracture serait doublement problématique : socialement, en creusant les inégalités d'accès à la mobilité, et écologiquement, en privant la transition des mobilités d'une adhésion large et durable, sans laquelle elle ne saurait réussir. C'est pourquoi la présente résolution entend replacer la mobilité solidaire au coeur des politiques de transport, en portant une mesure concrète, rapidement applicable et directement lisible pour les usagers.
Enfin, l'auteur de la présente proposition de résolution tient à préciser que ce constat global a été largement partagé par la récente mission d'information sénatoriale sur la billettique dans les transports4(*), dont il était l'un des quatre rapporteurs. Dans leur rapport d'information n° 783 (2025-2026), rendu public le 24 juin 2026, ils y appellent explicitement à moderniser et renforcer les avantages du billet congés annuels (proposition n° 10), jugé trop peu utilisé au regard de sa complexité administrative et de sa réduction désormais insuffisante. Ils y relèvent, à juste titre, que ce billet se distingue des cartes de réduction classiques en ce qu'il s'adresse spécifiquement aux voyageurs très occasionnels, qui ne prennent le train qu'une fois par an, et suggèrent qu'il pourrait être transmis à chaque foyer sous la forme d'un code de réduction accompagnant l'avis d'imposition. La présente proposition de résolution s'inscrit directement dans le prolongement de ces travaux transpartisans, qui recommandent par ailleurs le développement d'une tarification solidaire plus large au bénéfice de l'ensemble des publics modestes ou occasionnels (proposition n° 9).
90 ans après sa création par le Front Populaire, il est temps de « repopulariser » l'une de ses avancées sociales : le billet congés annuels !
* 1 https://www.autorite-transports.fr/wp-content/uploads/2026/06/art-bilan-ferroviaire-france-premiers-chiffres-2025.pdf.
* 2 https://agirpourlatransition.ademe.fr/particuliers/evaluer-son-impact/calculer-empreinte-carbone/calculer-emissions-carbone-trajets
* 3 https://www.senat.fr/amendements/2025-2026/524/Amdt_165.html