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14 mars 2002 : Décentralisation ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

Reconnaissance de lois à vocation territoriale

N° 269

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 21 février 2002

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 mars 2002

PROPOSITION DE LOI
CONSTITUTIONNELLE


tendant à la reconnaissance de lois à vocation territoriale,

PRÉSENTÉE

Par M. Paul GIROD,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).


Collectivités territoriales.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs

La décentralisation a été une réforme bénéfique pour la France. Libérant les initiatives locales, permettant une véritable démocratie de proximité, assurant la prise en charge des nouveaux besoins sociaux, elle s'est également traduite par une gestion efficace des deniers publics. Les collectivités locales ont ainsi apporté une contribution décisive pour le respect des critères de convergence en vue du passage à la monnaie unique.

Pourtant, cette grande réforme apparaît aujourd'hui très largement à la croisée des chemins, faute de l'affirmation d'une véritable ambition politique tendant à rompre véritablement avec la tendance nationale multiséculaire à la centralisation. Au cours de la législature qui s'achève, toute une série de mesures législatives et réglementaires ont, au contraire, tendu à une recentralisation qui, rampante à l'origine, est devenue de plus en plus explicite, en particulier dans le domaine des finances locales.

Le constat de ces dérives a été parfaitement établi par le rapport de M. Michel Mercier, au nom de la mission sénatoriale d'information sur la décentralisation, présidée par M. Jean-Paul Delevoye, par ailleurs président de l'Association des Maires de France.

Ces évolutions mettent ainsi notre pays dans une situation très originale au sein de l'Union européenne, dont les Etats membres sont organisés soit - comme l'Allemagne ou la Belgique - sur un modèle fédéral - soit - comme l'Espagne ou l'Italie - sur un modèle de régionalisation très poussée.

Si l'organisation unitaire de notre République doit être préservée, encore faut-il faire prévaloir en son sein des principes d'organisation institutionnelle, gages d'efficacité de l'action publique et de renforcement de notre démocratie. Tels sont les enjeux d'un approfondissement de la décentralisation.

Pour répondre à ces enjeux, il est indispensable d'opérer une clarification des compétences fondée sur le principe de subsidiarité et d'affirmer l'autonomie fiscale des collectivités locales conjointement avec une rénovation de la fiscalité locale.

Cet approfondissement doit également résulter d'un aménagement des règles régissant la répartition du pouvoir normatif au sein de nos institutions républicaines. Face à la complexité croissante des sociétés modernes, chacun peut mesurer qu'il n'est plus possible de prétendre régler de manière uniforme et centralisée des situations diverses. La conjonction d'une étendue géographique et d'une faible densité de population forme une particularité de notre pays au regard de la situation d'États voisins. Cette particularité justifie la recherche de solutions institutionnelles adaptées et spécifiques qui permettent de concilier l'indispensable unité avec la prise en compte de la diversité des territoires. Les débats sur les conditions d'application des dispositions législatives relatives au littoral ou à la montagne mettent parfaitement en évidence la façon dont des principes de protection particulièrement nécessaires peuvent aboutir à des résultats incohérents dès lors qu'ils sont appliqués sans considération suffisante pour la diversité des réalités locales.

Or ces débats soulignent les limites actuelles de notre « arsenal » juridique trop enfermé dans une conception très centraliste de la norme juridique. A côté de la loi, votée par le Parlement, et du règlement, pour l'essentiel entre les mains du Premier ministre, autorité réglementaire de droit commun en vertu de l'article 21 de la Constitution, sous réserve des prérogatives reconnues au Président de la république par l'article 13, les capacités normatives des collectivités locales apparaissent très réduites.

Exclues en matière législative pour des raisons évidentes qui tiennent aux principes de la souveraineté nationale et à l'indivisibilité de la République, elles sont admises par la jurisprudence constitutionnelle et administrative en matière réglementaire, à titre résiduel, dans des conditions et sous des réserves strictes, qui mériteraient d'être clarifiées.

Dans ce contexte, une nouvelle étape de la décentralisation, souhaitée par beaucoup, exige désormais une révision de notre Constitution, afin que le principe de libre administration des collectivités locales prenne sa pleine dimension.

En adoptant la proposition de loi constitutionnelle du Président Christian Poncelet, affirmant l'indispensable autonomie fiscale des collectivités locales, le Sénat a engagé cette démarche.

Il convient de l'approfondir en ce qui concerne les conditions d'exercice du pouvoir normatif, pour habiliter les collectivités locales, dans des matières et des limites précisément définies par la loi, à fixer des modalités d'application qui tiennent compte des réalités locales.

Tel est l'objet de la présente proposition de loi constitutionnelle qui tend, à titre principal, à reconnaître dans la Constitution, à côté des lois organiques et des lois ordinaires, une nouvelle catégorie de loi, les lois à vocation territoriale. Adoptées selon la procédure de l'article 46 de la Constitution, applicable aux lois organiques, les lois à vocation territoriale seraient exécutées par les conseils régionaux, lesquels se verraient reconnaître à cette fin un pouvoir réglementaire spécifique.

La proposition de loi constitutionnelle mentionne, par ailleurs, expressément les régions parmi les collectivités territoriales de la République, énoncées à l'article 72 de la Constitution, et précise que, en dehors de l'application des lois à vocation territoriale dont l'exécution relèvera exclusivement des conseils régionaux, les collectivités locales peuvent être appelées à exercer un pouvoir réglementaire lorsque la loi le prévoit expressément.

L'article premier fait réserve de ces nouvelles dispositions relatives au pouvoir réglementaire des collectivités locales à l'article 21 de la Constitution qui définit le pouvoir réglementaire du Premier ministre.

L'article 2 insère un article 34-1 qui consacre l'existence des lois à vocation territoriale. Ces lois ne pourront être adoptées dans des matières concernant l'exercice d'une liberté publique ou d'un droit fondamental.

Elles seront adoptées selon la procédure applicable aux lois organiques. En vertu de l'article 46 de la Constitution, pour ces lois, le projet ou la proposition ne peut être soumis à délibération et au vote de la première assemblée saisie qu'à l'expiration d'un délai de quinze jours après son dépôt.

La procédure de la commission mixte paritaire est applicable mais, faute d'accord entre les deux assemblées, le texte ne peut être adopté par l'Assemblée nationale qu'à la majorité absolue de ses membres. Les lois organiques relatives au Sénat doivent être adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées. Les lois organiques ne peuvent être promulguées qu'après déclaration par le Conseil constitutionnel de leur conformité à la Constitution.

L'exécution des lois à vocation territoriale serait assurée par les conseils régionaux dans des conditions prévues par une loi organique.

L'article 3 complète l'article 72 de la Constitution afin de faire figurer les régions, aux côtés des communes, des départements et des territoires d'outre-mer, dans la liste des collectivités territoriales de la République énoncée par cet article.

L'article 4 insère un article 72-1 qui affirme expressément l'existence d'un pouvoir réglementaire attribué aux collectivités territoriales dans le cadre des compétences qui leur sont dévolues par la loi. Pour exercer ce pouvoir réglementaire, les collectivités territoriales devront avoir été habilitées par le Parlement à fixer certaines modalités d'application de la loi. Ce pouvoir réglementaire ne pourra concerner que certains aspects de l'application de la loi votée. Il ne pourra pas concerner des matières mettant en cause les conditions essentielles d'exercice des libertés publiques.

Le même article reconnaît aux conseils régionaux un pouvoir réglementaire, qui s'exercera à titre exclusif, pour l'exécution des lois à vocation territoriale.

Tels sont les motifs de la présente proposition de loi constitutionnelle qu'il vous est demandé d'adopter.

PROPOSITION DE LOI
CONSTITUTIONNELLE

Article 1er

Les deux dernières phrases du premier alinéa de l'article 21 de la Constitution sont ainsi rédigées :

« Sous réserve des dispositions de l'article 34-1, il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13 et de l'article 72-1, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. »

Article 2

Après l'article 34 de la Constitution, il est inséré un article 34-1 ainsi rédigé :

« Art. 34-1.- Sauf lorsqu'est en cause l'exercice d'une liberté publique ou d'un droit fondamental, la loi peut avoir une vocation territoriale.

« Les lois à vocation territoriale sont adoptées dans les conditions fixées par l'article 46.

« L'exécution des lois à vocation territoriale est assurée par les conseils régionaux dans les conditions prévues par une loi organique. »

Article 3

La première phrase de l'article 72 de la Constitution est ainsi rédigée :

« Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions et les territoires d'outre-mer. »

Article 4

Après l'article 72 de la Constitution, il est inséré un article 72-1 ainsi rédigé :

« Art. 72-1.- Sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice des libertés publiques, les collectivités territoriales, sous réserve d'avoir été habilitées par le Parlement à fixer certaines modalités d'application de la loi, exercent un pouvoir réglementaire dans le cadre des compétences qui leur sont dévolues par la loi.

« Les conseils régionaux exercent le pouvoir réglementaire pour l'exécution des lois à vocation territoriale. »