Fiscalité

Limitation du recours aux dispositions fiscales rétroactives

N° 54

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 novembre 1999

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

limitant le recours aux dispositions fiscales rétroactives ,

PRÉSENTÉE

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

^{(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'Administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).}

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le principe de sécurité juridique est une condition essentielle de bon fonctionnement des sociétés. Il implique que chaque citoyen puisse connaître, à l'avance et de manière précise, les avantages et les inconvénients de ses actes eu égard aux règles juridiques qui s'imposent à lui.

Concrètement, la sécurité juridique implique que la norme juridique soit accessible, claire et prévisible. Elle garantit donc la stabilité des situations juridiques, notamment en s'opposant à leur remise en cause par des normes rétroactives.

Or, la multiplication, au cours de ces dernières années, de dispositions fiscales soit rétroactives, soit rétrospectives (comme l'abrogation par anticipation d'avantages fiscaux concernant des opérations étalées sur plusieurs années), a contribué à développer un sentiment d'insécurité juridique fort parmi les contribuables.

Cette situation entraîne deux effets pervers.

D'une part, elle altère l'esprit d'entreprise des contribuables : si l'environnement juridique de l'entreprise ou du patrimoine devient instable, toute prévision tend à devenir impossible et les agents économiques ne sont plus encouragés à développer leurs activités.

D'autre part, l'utilisation intempestive de la rétroactivité affaiblit la crédibilité et l'efficacité de la politique fiscale. En effet, les contribuables sont moins réceptifs aux incitations fiscales de l'Etat dès lors que celles-ci peuvent être effacées ou remises en cause après quelques années.

Certes, l'article 2 du code civil pose le principe selon lequel la loi ne dispose que pour l'avenir ; elle n'a pas d'effet rétroactif. Toutefois, la simple valeur législative du principe de non rétroactivité, confirmée par le Conseil constitutionnel, ne permet pas d'imposer ce principe au législateur.

C'est la raison pour laquelle il a paru utile de faire évoluer l'état du droit applicable.

Deux propositions de loi sont nécessaires pour limiter le recours aux dispositions rétroactives.

La présente proposition de loi organique vise à limiter le recours aux dispositions rétroactives.

Toutefois, compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel concernant le domaine des lois organiques, une révision constitutionnelle préalable apparaît nécessaire.

En effet, le Conseil constitutionnel estime qu'une loi organique ne peut intervenir que dans les domaines et pour les objets limitativement énumérés par la Constitution.

Or, aucune disposition constitutionnelle ne fait référence au principe de non rétroactivité que nous souhaitons consacrer.

C'est la raison pour laquelle une proposition de loi constitutionnelle (n° 53 ; 1999-2000), déposée conjointement avec la présente proposition de loi organique, vise à modifier le sixième alinéa de l'article 34 de la Constitution et à introduire le principe de non rétroactivité des règles relatives à l'assiette et au taux.

La présente proposition de loi organique tend à circonscrire, en droit, les cas où le recours à une loi rétroactive est admissible tout en tenant compte non seulement de la tradition juridique de la France, mais aussi de la spécificité de la technique fiscale. Ainsi, les règles d'application dans le temps des dispositions incluses dans les lois de finances sont maintenues.

Le vecteur juridique retenu est une loi organique afin que le champ d'application de la présente proposition s'étende aux dispositions fiscales contenues non seulement dans les lois, mais également dans les lois de finances et dans les lois de financement de la sécurité sociale.

Dans l'article premier , il est proposé de poser le principe de la non rétroactivité des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires afin de renforcer la sécurité juridique dont bénéficient les contribuables. Toutefois, ce principe est assorti d'exceptions afin de le concilier avec la tradition républicaine et de prendre en considération la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Ainsi, il n'est pas possible d'éviter la rétroactivité des dispositions relatives à l'impôt sur le revenu et à l'impôt sur les sociétés contenues dans les lois de finances, puisqu'elles s'appliquent naturellement à des bases représentatives des périodes passées.

De même, et conformément aux décisions du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1986 et du 28 décembre 1995, la rétroactivité de la loi fiscale est acceptée lorsqu'elle se justifie par des raisons d'intérêt général.

Par ailleurs, l'annonce d'allégements prochains de certains droits indirects peut provoquer des reports d'opérations susceptibles d'avoir des conséquences dommageables sur l'économie. Afin d'éviter ce risque, il est prévu d'autoriser la rétroactivité des mesures d'allégement en matière d'impôts indirects.

En outre, les dispositions rétroactives intervenant en matière de procédure sont admises.

Dans l'article 2 , il est proposé d'interdire toute rétroactivité dans le cours d'une procédure litigieuse déjà entamée. Cette disposition, en mettant un terme aux validations législatives, non seulement contribuera à réduire le sentiment d'injustice ressenti par les contribuables, mais responsabilisera également l'administration pour les erreurs qu'elle pourrait commettre.

Dans l'article 3 , il est prévu de permettre à une opération engagée sous un régime fiscal déterminé de se poursuivre sous ce régime, quelles que soient les modifications législatives introduites postérieurement. Toutefois, le pouvoir du législateur de modifier la législation fiscale ne pouvant être restreint du seul fait de l'existence de droits nés sous l'empire de la loi ancienne, cette disposition ne s'appliquerait qu'en cas de bouleversement de l'équilibre financier des contrats dont l'exécution s'étend sur plus d'un an et sur moins de quinze ans.

Dans l'article 4 , il est proposé que, si le Parlement décide la mise en oeuvre d'incitations fiscales pendant une certaine durée ou jusqu'à une certaine date, aucun texte législatif ultérieur ne pourra remettre en cause ce dispositif avant la date prévue initialement.

Dans l'article 5 , il est prévu de renforcer l'information du Parlement en exigeant que toute disposition à caractère rétroactif susceptible d'être discutée au Sénat et à l'Assemblée nationale soit accompagnée d'un exposé des motifs justifiant la rétroactivité de la mesure et évaluant ses conséquences financières pour les redevables.

Tel est l'objet de la présente proposition de loi organique que nous vous demandons de bien vouloir adopter.

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Article 1 ^er

Les dispositions relatives à l'assiette et au taux des impositions de toute nature ne s'appliquent que pour l'avenir.

Ont une portée rétroactive les dispositions qui s'appliquent  en matière d'impôts directs à des périodes d'imposition déjà closes et en matière de droits d'enregistrement à des opérations déjà réalisées.

En matière de règles d'assiette, des dispositions peuvent, à titre exceptionnel, avoir une portée rétroactive lorsque l'intérêt général l'exige.

En matière d'impôts indirects, les dispositions visant à diminuer l'assiette ou le taux de l'impôt peuvent s'appliquer rétroactivement.

Les dispositions en matière de règles de procédure d'imposition peuvent toujours avoir une portée rétroactive.

Article 2

Aucune disposition rétroactive ne s'applique aux réclamations et litiges en cours.

Article 3

Les dispositions modifiant l'assiette ou le taux d'une imposition de toute nature et qui bouleversent l'équilibre financier de contrats dont l'exécution s'étend sur plus d'une année et sur moins de quinze ans, ne s'appliquent pas aux contrats antérieurement conclus, lesquels se poursuivent sous le régime en vigueur à la date de ce contrat.

Article 4

Les dispositions à caractère incitatif instituées pour une durée déterminée, ou jusqu'à une date déterminée, ne peuvent ultérieurement être modifiées, sauf à les rendre plus favorables aux contribuables, avant le terme prévu.

Article 5

Les dispositions auxquelles un projet de loi ou un amendement donne à titre exceptionnel un caractère rétroactif, doivent être accompagnées d'un exposé des motifs explicitant les raisons qui justifient ce caractère rétroactif et évaluant leurs conséquences financières pour les redevables.