Question de M. CORBISEZ Jean-Pierre (Pas-de-Calais - CRCE-K) publiée le 03/10/2024
M. Jean-Pierre Corbisez attire l'attention de M. le ministre délégué auprès du Premier ministre et du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargé de l'Europe concernant la potentielle inclusion de l'incinération des déchets dans le système d'échanges de quotas carbone européen.
Cette évolution résulterait du processus en cours de révision de la directive européenne « ETS » (« emissions trading system ») qui pourrait être transposée avant la fin de l'année 2028.
Une telle évolution signifierait que les émissions de CO2 non biogéniques, notamment celles des syndicats de traitement et de valorisation des déchets ménagers, pourraient être soumises à une taxation à hauteur de 80 euros la tonne de CO2 émise pour un coût actuel de 40 euros. Ce doublement de la charge induite, outre qu'il fragiliserait grandement les structures concernées (sachant que l'activité d'incinération resterait soumise à la taxe générale sur les activités polluantes ou TGAP), serait de surcroît non maîtrisable et volatile (plus ou moins 7 %) puisque soumis au marché des droits à émettre du CO2.
Au-delà du risque financier, cette évolution aboutirait à une inégalité de traitement puisque les centres d'enfouissement ne seraient pas concernés alors que leur activité émet une quantité importante de méthane, et à un paradoxe environnemental puisque l'enfouissement des déchets serait financièrement plus intéressant que leur traitement, dans un contexte où il n'existe pas à ce jour de solution technique et économiquement viable permettant aux centres de traitement et de valorisation de limiter l'émission de CO2 ou d'en assurer la captation.
Ce surcoût viendrait s'ajouter aux augmentations successives de TGAP imposées aux gestionnaires malgré les engagements de l'État de la maintenir à un niveau faible et constant pour l'incinération. À terme, cette surcharge financière, couplée aux moyens de plus en plus contraints des collectivités, pourrait compromettre la capacité de nos unités de traitement et de valorisation des déchets à assurer leur mission de service public à un coût acceptable, avec un risque de répercussion sur les usagers du service.
Dans un rapport de juillet 2023, la fédération nationale des activités de la dépollution et de l'environnement (FNADE) a conclu à la relative inefficacité d'une telle évolution de la directive, dont les impacts économiques considérables (augmentation des coûts de traitement pour la modernisation des infrastructures de tri, la collecte séparée des biodéchets...) ne se traduiraient pas nécessairement par un bonus environnemental (notamment avec la baisse probable de la consommation de l'énergie de récupération produite, en contradiction avec les objectifs de développement des réseaux de chaleur pour lesquels la valorisation énergétique des déchets constitue la première source d'énergie).
Cette évolution serait donc un très mauvais signal pour les collectivités alors qu'elles devraient plutôt être accompagnées dans leur politique d'investissement dans des solutions de collecte et de tri, principalement pour leur permettre d'agir en amont sur les déchets plastiques résiduels, principaux vecteurs des émissions de gaz à effet de serre fossiles.
La FNADE préconise le maintien des unités de valorisation énergétique de déchets ménagers et assimilés dans le cadre de l'évaluation simplifiée des risques, en intensifiant les investissements pour poursuivre et améliorer les efforts de recyclage sur toute la chaîne de valeur ainsi que la performance énergétique des unités de valorisation énergétique.
Aussi, il souhaite connaître la position du Gouvernement sur la perspective d'inclusion potentielle de l'incinération dans le système des échanges de quotas carbone européen et les mesures qu'il envisage de prendre pour préserver les capacités financières et d'investissements des unités de traitement et de valorisation des déchets ménagers gérées par nos collectivités.
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Transmise au Ministère délégué auprès de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, chargé de la transition écologique
Réponse du Ministère délégué auprès de la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, chargé de la transition écologique publiée le 17/09/2026
Dans le cadre du système d'échange de quotas d'émissions de l'UE (SEQE UE ou ETS 1), les installations d'incinération de déchets municipaux doivent actuellement surveiller, déclarer et faire vérifier leurs émissions de gaz à effet de serre, sans être tenues de restituer des quotas pour ces émissions. La proposition de révision de la directive 2003/87/CE (« directive ETS »), présentée par la Commission européenne le 17 juillet 2026, propose une inclusion progressive de ces installations entre 2031 et 2034 dans l'ETS, avec une obligation de restitution de quotas portant sur 25 % des émissions vérifiées en 2031, puis 50 % des émissions en 2032, 75 % en 2033 et 100 % à partir de 2034 (Directive ETS révisée, Article 12a).L'extension de l'ETS s'appliquerait aux émissions des installations d'incinération de déchets non dangereux ayant une capacité supérieure à 3 tonnes par heure. La proposition inclut la possibilité que les Etats membres mettant en oeuvre des mesures équivalentes soient éligibles à une exemption nationale temporaire (« opt-out ») jusqu'à fin 2035. Cette dérogation serait accordée si un Etat membre remplit au moins deux des trois conditions suivantes : disposer d'une taxe carbone nationale équivalente avec un taux supérieur au prix moyen des enchères pour l'année concernée ; être en bonne voie pour atteindre les objectifs de recyclage des déchets municipaux de l'UE prévus à l'article 11 (2) (d) et (e) de la directive 2008/98/CE ; et être en bonne voie pour atteindre l'objectif de mise en décharge des déchets municipaux prévu à l'article 5 (5) de la directive 1999/31/CE. Les Régions Ultrapériphériques (RUP) bénéficieraient d'une dérogation jusqu'au 31 décembre 2035. Dans la proposition, la valorisation énergétique des déchets pour le chauffage urbain pourra bénéficier d'allocations gratuites, qui sont prolongées pour ce secteur après 2030. L'incinération des déchets municipaux sera incluse, en retour, dans la liste éligible à l'obligation de fléchage de 50 % des recettes d'enchères (Article 10 (3) ). Ainsi, une part des recettes d'enchères ETS pourra soutenir les autorités locales dans la mise en oeuvre de mesures conformes à la hiérarchie des déchets. Les technologies, procédés et techniques permettant de réduire directement les émissions des installations d'incinération de déchets municipaux, notamment le captage du carbone, pourront bénéficier d'un soutien de la Banque de décarbonation de l'industrie (BDI), du Fonds pour l'innovation et du Fonds pour la modernisation, afin d'accélérer la décarbonation industrielle de ce secteur. Par ailleurs,afin de surveiller les émissions de méthane et les effets non intentionnels de l'extension du champ d'application de l'ETS à l'incinération et la co-incinération des déchets non dangereux, la Commission européenne propose l'intégration de la mise en décharge des déchets non dangereux dans le processus de rapportage des émissions à partir de 2031, sauf si les conditions habilitantes (établissement d'un registre des sites, et publication des meilleures techniques disponibles), appréciées dans une revue en 2029, ne sont pas réunies (dans ce cas le rapportage serait repoussé à 2034). Une deuxième clause de revue en 2034, évaluerait l'inclusion des décharges dans l'ETS pour la restitution de quotas. La Commission précise que les installations d'incinération de déchets dangereux et les unités d'incinération de déchets dangereux resteront exclues. Les autorités françaises sont opposées à l'inclusion des incinérateurs de déchets municipaux dans l'ETS. L'objectif premier des incinérateurs de déchets municipaux est de traiter les ordures résiduelles des ménages, ce qui signifie qu'ils n'ont pas la possibilité de choisir la nature ou la quantité de déchets qu'ils incinèrent. Seul le CCUS peut être une option à la main des opérateurs des incinérateurs pour réduire les émissions, mais avec ses limitations en termes de coût et de complexité de déploiement. Les autres leviers (tri, recyclage, éco-conception) sont à la main des acteurs en amont de la chaîne de valeur et nécessitent la transmission du signal prix. C'est l'objet en France de la taxe générale sur les activités polluants (TGAP) incinération - taxe assise sur le tonnage de déchets traités par les incinérateurs - qui vise à renchérir le coût de l'incinération pour inciter à la réduction et au recyclage des déchets. Ainsi, la fiscalité nationale en place tarifie déjà les émissions de l'incinération des déchets. Par ailleurs, du fait de la nature hétérogène et variable dans le temps des déchets municipaux, notamment la variabilité de la part biogénique du CO2 émis, la surveillance des émissions de gaz à effet de serre de ces installations serait particulièrement complexe et avec des coûts plus élevés que pour les installations de combustion déjà incluses dans l'ETS, notamment pour déterminer la fraction biogénique. La France est également opposée à l'inclusion des décharges dans l'ETS, car, comme pour les incinérateurs, les opérateurs des centres d'enfouissement n'ont pas le pouvoir d'influencer la quantité et la qualité des déchets apportés à l'enfouissement. Cette position a été portée auprès de la Commission européenne dans le cadre d'une note des autorités françaises en septembre 2026, ainsi qu'au Conseil dans le cadre des négociations européennes sur la révision de la Directive ETS, ayant débuté en juillet 2026.
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