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II. CARENCES ET IMPERFECTION DU SUIVI RÉGLEMENTAIRE
La commission des affaires culturelles constate que le ministère chargé de la culture et de la communication « peine à suivre l'application des lois relevant de ce secteur ».
Elle tempère pourtant ses critiques en prenant en considération l'élaboration de futures réformes : la loi du 1 er août 2006 relative au droit d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information doit être modifiée par le projet de loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur internet, en cours d'examen par le Parlement ; les lois relatives à la communication doivent aussi être revues dans le cadre de la réforme de l'audiovisuel public.
La commission des affaires culturelles attire l'attention sur les insuffisances du suivi réglementaire de la loi du 22 juin 2006 modifiant le code général des collectivités territoriales et la loi du 4 janvier 2002 relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle (EPCC).
Elle précise, sur ce sujet récurrent :
« S'agissant du statut du directeur, la loi confie à un simple arrêté des ministres chargés de la culture et des collectivités territoriales le soin de fixer la liste des catégories d'établissements pour lesquels le directeur doit relever d'un corps ou cadre d'emplois de fonctionnaires ayant vocation à diriger ces établissements ou, à défaut, détenir un diplôme selon les modalités fixées par cet arrêté.
Il y a un an, le projet d'arrêté était déjà en cours d'examen par les différentes directions concernées du ministère de la culture, avant d'être soumis au ministère chargé des collectivités territoriales. On ne peut que s'étonner de l'absence d'évolution de ce dossier.
Enfin, l'article L. 75-10-1 du code général des collectivités territoriales -introduit par l'article 4 de la loi- prévoit qu'un décret fixera les conditions dans lesquelles les établissements d'enseignement supérieur d'arts plastiques sont autorisés à délivrer des diplômes nationaux ou des diplômes d'école.
Ce texte était également en cours d'élaboration par la Direction des arts plastiques du ministère de la culture voilà un an !
Compte tenu de la célérité avec laquelle le Sénat, puis l'Assemblée nationale, ont adopté cette loi, de plus à l'unanimité, cette situation est très regrettable. La commission des affaires culturelles appelle à une mobilisation des ministères concernés en vue d'une publication de ces textes d'application dans les meilleurs délais. »
En dépit des efforts manifestes du Gouvernement pour améliorer sa performance en matière d'application des lois, la commission des affaires économiques a observé au cours de l'année un tassement des résultats obtenus dans ce domaine pour les textes législatifs relevant de ses compétences .
Ce ralentissement s'explique en partie par des raisons objectives : réduction du stock des mesures en attente, moindre nombre de textes d'application exigés par les lois promulguées au cours de la session, adoption en toute fin d'année parlementaire de la plupart des lois nécessitant des textes d'application.
Toutefois, la commission des affaires économiques entend souligner son attachement au maintien d'un effort soutenu et constant du Gouvernement d'une part, pour publier dans de brefs délais les textes d'application des lois récemment promulguées et, d'autre part, pour combler le retard pris dans la parution des textes nécessaires à l'application des mesures du stock. Elle restera vigilante tout au long de l'année parlementaire 2008-2009 et ne manquera pas d'attirer l'attention du Gouvernement sur ce sujet, chaque fois qu'elle l'estimera utile.
La commission des affaires économiques évoque ainsi la « contre-performance » du suivi réglementaire des lois votées en 2007-2008.
Mais elle en relativise, en ces termes, la portée :
« S'agissant tout d'abord des lois publiées au cours de la session 2007-2008, il convient de souligner que cinq des sept lois nécessitant des textes d'application ont été promulguées depuis moins de six mois 16 ( * ) , dont deux depuis moins de trois mois. Il n'est donc pas anormal qu'aucune de leurs 47 mesures (auxquelles s'ajoutent un rapport) nécessitant un texte d'application ne soit dès à présent entrées en vigueur.
Les deux lois adoptées au cours de l'année parlementaire depuis plus de 6 mois qui requièrent des textes d'application sont :
- la loi pour le développement de la concurrence au service des consommateurs, qui est applicable à 67 % (deux textes parus et un texte d'application encore attendu). Ce taux est satisfaisant pour une loi publiée depuis moins de neuf mois ;
- la loi relative à la sécurité des manèges, machines et installations pour fêtes foraines et parcs d'attraction qui attend son seul texte d'application (auquel s'ajoute un rapport) et dont le taux d'application est donc nul. Le projet de décret a été transmis à la Commission européenne en application de la directive 98-34 / CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques et devrait être publié prochainement.
Au total, seul deux textes d'application sont encore attendus pour ces deux lois. »
La commission des affaires économiques relève également que le stock de mesures à prendre « va en diminuant » :
« Au cours de l'année parlementaire, le suivi réglementaire a permis à 96 mesures (dont 80 prévues) issues de lois promulguées antérieurement à la session 2007-2008 d'entrer en application.
Le Gouvernement n'a pas démérité, puisque les 80 mesures prévues entrées en application représentent presque 30 % du stock de mesures restant à prendre.
Le Gouvernement ayant fourni un effort important au cours des dernières années pour résorber le stock des mesures à prendre, un nombre moindre de textes est désormais attendu. »
La commission des affaires économiques mentionne la persistance de deux difficultés :
- la longueur excessive des délais de publication, tout en nuançant son jugement :
« Seuls deux décrets « prévus » (et un « non prévu ») ont été publiés pendant l'année parlementaire 2007-2008 pour des lois adoptées au cours de celle-ci, sur un total de 51 mesures nécessitant un texte d'application. Il s'agit de deux décrets pris en application des articles 5 et 6 de la loi du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs. Ces deux décrets ont été publiés dans un délai de cinq mois, ce qui constitue un résultat satisfaisant, mais pas significatif, compte tenu du faible nombre de mesures prises.
S'agissant des quarante-neuf autres mesures nécessitant un texte d'application, elles sont -pour quarante-sept d'entre elles- issues de lois promulguées depuis moins de six mois dont deux depuis moins de trois mois. Le fait que leurs textes d'application ne soient pas encore publiés ne constitue donc pas une contre-performance.
S'agissant des délais de publication des textes d'application des mesures issues de lois antérieures à l'année parlementaire 2007-2008, ils sont nécessairement plus longs. »
- la persistance de désaccords, entre le Gouvernement et le Sénat, sur la nécessité de publier certaines mesures d'application :
« Des désaccords apparaissent parfois entre le Gouvernement et la commission des affaires économiques sur la nécessité de publier un texte d'application. En effet, il arrive que le Gouvernement estime qu'une mesure réglementaire prévue par la loi n'est pas impérative pour l'application des dispositions concernées ou ne peut-être publiée pour des raisons techniques.
On peut citer à titre d'exemple l'article 3 de la loi du 8 décembre 2004 relative à la protection des inventions biotechnologiques qui prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'accès du public au dépôt, auprès d'un organisme habilité, d'une invention impliquant une matière biologique. La commission des affaires économiques estime que ce décret doit être publié, le Gouvernement considérant, pour sa part, que la rédaction de celui-ci n'est pas techniquement possible. Ces difficultés ponctuelles sont regrettables et une réponse devrait être apportée au cas par cas pour chacune d'entre elles. Cela permettrait de mettre un terme à des désaccords persistants sur le taux d'application de certaines lois entre la commission des affaires économiques et le ministère concerné. »
La commission des affaires sociales , après avoir formulé un jugement globalement positif sur l'application des lois relevant de sa compétence, regrette l'existence de « quelques motifs d'insatisfaction » :
« On regrettera tout d'abord que la loi du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail n'ait reçu à ce jour aucun de ses textes d'application. Même si l'adoption de cette loi en toute fin de session extraordinaire explique en grande partie ce résultat, on s'étonnera cependant que l'urgence déclarée pour son examen par le Parlement n'ait pas encore été traduite dans sa mise en oeuvre réglementaire...
...La performance globale de la session 2006-2007 est par ailleurs affectée par le suivi insuffisant de trois lois, non applicables au 30 septembre 2007 et qui n'avaient reçu un an plus tard que 13 % à 14 % de leurs textes d'application :
- la loi du 30 janvier 2007 ratifiant l'ordonnance du 26 août 2005 relative à l'organisation de certaines professions de santé et à la répression de l'usurpation de titres et de l'exercice illégal de ces professions : doivent notamment être précisées les procédures de décision des chambres disciplinaires ordinales, les modalités de formation et les conditions d'exercice de la profession de diététicien, et surtout certaines conditions de mise en oeuvre du dossier médical personnel ;
- la loi du 26 février 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament : certaines dispositions relatives à l'autorisation de mise sur le marché des médicaments ou aux conditions de collecte, de destruction ou de mise à disposition des médicaments inutilisés aux populations démunies restent par exemple non applicables ;
- la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance : le contenu des deux nouvelles visites médicales obligatoires au cours des neuvième et quinzième années de l'enfant et la nature et les modalités de transmission des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou qui risquent de l'être n'ont toujours pas été précisés.
Par ailleurs, et bien que le taux d'application de la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances soit passé en deux ans de 34 % à 84 %, deux de ses dispositions - issues d'initiatives sénatoriales - attendent encore la parution de leurs décrets d'application : il s'agit des conditions d'ouverture des classes préparatoires aux élèves provenant de zones d'éducation prioritaires et de la mise en place du curriculum vitae anonyme dans les entreprises de cinquante salariés et plus. »
La commission des affaires sociales note aussi, en 2007-2008, un allongement des délais de publication des textes d'application des lois relevant de sa compétence :
« Contrairement aux résultats observés pour le stock des lois adoptées antérieurement à la session 2007-2008, la tendance sur l'année parlementaire écoulée est à une dégradation des délais de publication. S'il est habituel que peu de textes paraissent dans le mois suivant la promulgation des lois qu'ils appliquent (13 % cette année, 7 % l'an dernier), le nombre de mesures parues dans un délai inférieur aux six mois prescrits affiche un net recul par rapport à la bonne performance enregistrée l'an dernier (59 %, contre 97 %).
Parmi les quelques mesures prises moins d'un mois après le vote de la loi, on citera l'arrêté du 18 juillet 2008 qui a fixé le modèle de la demande d'homologation de la rupture conventionnelle de contrat de travail à durée indéterminée, rendant ainsi applicable la loi du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail.
A l'inverse, il aura fallu attendre plus de huit mois pour que les conditions de réalisation des vaccinations par un infirmier sans prescription médicale soient précisées par le décret du 29 août 2008, en application de la loi du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008. »
La commission des lois regrette un « léger ralentissement » dans la publication des textes réglementaires d'application des lois en 2007-2008 : plus des 2/3 d'entre eux ont été pris dans un délai compris entre 6 et 12 mois après la promulgation de la loi (contre 50 % en 2006-2007 et 44 % en 2005-2006).
La commission des affaires étrangères rappelle que les 2 lois votées en 2007-2008 ne sont pas applicables.
* 16 Loi du 7 avril 2008 relative à la nationalité des équipages de navires ; loi du 3 juin 2008 relative aux opérations spatiales ; loi du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés ; loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire ; loi du 1 er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement.