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III. RÉSORPTION DU STOCK : PRIORITÉ AUX LOIS RÉCENTES
La commission des affaires économiques « regrette vivement » que le Gouvernement se soit désintéressé du stock de mesures à prendre pour les lois antérieures à 2002. (80 mesures, comme l'an dernier, attendent leur texte d'application).
En revanche, elle souligne la réalité de l'effort accompli sur les lois récemment publiées :
« En dépit de la volonté affichée du Gouvernement de concentrer ses efforts sur la publication des décrets d'application des lois votées au cours de la XIII e législature, deux lois adoptées sous la législature précédente sont devenues applicables à 100 % cette année, contre une seule l'année précédente, et dix-huit des quarante trois lois partiellement applicables ont reçu des textes d'application.
L'effort de réduction du stock a presque exclusivement porté sur des lois adoptées depuis 2005 avec 68 des 78 textes d'application publiés pour les lois antérieures à l'année écoulée.
Les lois ayant reçu le plus grand nombre de textes d'application sont les lois suivantes, toutes trois promulguées en 2006 :
- loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (19 textes publiés) ;
- loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (14 textes publiés) ;
- loi du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie (9 textes publiés). »
La commission des affaires sociales relève une « concentration des efforts sur les lois récentes ».
Elle fournit les précisions suivantes :
« En 2007-2008, 58 mesures réglementaires ont été prises pour appliquer les lois votées antérieurement à l'année parlementaire, accentuant le reflux constaté l'an dernier : pour mémoire, 141 textes avaient été publiés au 30 septembre 2007, contre 241 en 2005-2006 et 189 en 2004-2005. Cette décrue résulte moins d'un relâchement du suivi réglementaire que de la résorption progressive du stock de mesures en attente pour les lois récentes, le nombre important de textes parus lors des exercices précédents réduisant mécaniquement celui des textes encore attendus.
Deux lois adoptées lors de la précédente année parlementaire ont ainsi profité à plein des efforts de production normative des services ministériels : entre le 1 er octobre 2007 et le 30 septembre 2008, les lois du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable ont vu leur taux d'application porté respectivement de 13 % à 59 % et de 25 % à 61 %
La loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale est en outre devenue pleinement applicable cette année.
Quant à certaines des lois emblématiques de la précédente législature, elles continuent de bénéficier d'un suivi réglementaire régulier :
- loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, applicable à 91 %, contre 89 % un an plus tôt ;
- loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, applicable à 86 %, contre 84 % l'an dernier ;
- loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, applicable à 87 %, contre 83 % au 30 septembre 2007.
Signalons également la résorption progressive du retard observé sur les lois du 6 août 2004 relative à la bioéthique et du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique, dont la mise en application -160 mesures au total- a longtemps été contrariée par la surcharge de travail des services chargés de rédiger les textes réglementaires, la complexité technique et juridique des dispositions requises et la priorité accordée à la loi relative à l'assurance maladie. Si la situation est encore loin d'être parfaite, leur taux d'application est ainsi passé respectivement de 39 % à 70 % et de 48 % à 74 % en deux ans. »
Sur tout le stock de lois constitué de 1997-1998 à 2006-2007, la commission des affaires sociales constate la stabilisation, au 30 septembre 2008, du taux d'application (75 %, contre 76 % au 30 septembre 2007).
Commission des affaires sociales :
évolution, de 1997-1998 à 2006-2007,
du taux d'application des
lois
|
Année parlementaire |
Nombre de mesures prévues (sauf rapports) 17 ( * ) |
Nombre de mesures prises (sauf rapports) |
Taux d'application
|
|
1997-1998 |
281 |
225 |
80 % |
|
1998-1999 |
146 |
118 |
81 % |
|
1999-2000 |
117 |
100 |
85 % |
|
2000-2001 |
149 |
128 |
86 % |
|
2001-2002 |
369 |
205 |
55 % |
|
2002-2003 |
172 |
160 |
93 % |
|
2003-2004 |
351 |
270 |
79 % |
|
2004-2005 |
260 |
225 |
87 % |
|
2005-2006 |
118 |
93 |
79 % |
|
2006-2007 |
181 |
89 |
49 % |
|
Total |
2 144 |
1 613 |
75 % |
Elle fournit d'autres précisions :
« Si le constat d'ensemble demeure satisfaisant, on rappellera que l'application de certaines lois anciennes ne constitue plus, en raison des changements de majorité politique intervenus depuis leur adoption, une priorité pour les services ministériels, et que bon nombre de leurs dispositions non applicables sont devenues, de fait, caduques. Parmi ces lois en déshérence, on peut citer les cas emblématiques des lois du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale ( taux d'application de 56 %, pour 28 mesures encore en attente ), du 17 janvier 2002 de modernisation sociale ( applicable à 50 %, et 64 mesures encore attendues ), du 4 mars 2002 relative aux droits des malades ( applicable à 47 %, pour 46 textes en attente ) ou encore du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme ( applicable à 62 %, pour 35 mesures attendues ), pour lesquelles aucun texte n'est paru en 2007-2008. »
La commission des affaires sociales , après avoir noté le raccourcissement des délais de publication des textes réglementaires sur le stock de lois en attente, tempère ainsi la nature des conclusions à retirer de cette évolution :
« A l'opposé des résultats enregistrés l'an dernier, on constate, pour ce qui concerne le stock des lois adoptées antérieurement à la session 2006-2007, une amélioration sensible des délais de publication, 34 % des mesures parues l'ayant été moins d'un an après le vote des lois qu'elles appliquaient, contre 17 % l'année dernière. A l'inverse, 38 % seulement des textes ont été publiés plus de deux ans après la promulgation des lois concernées, alors que la proportion atteignait 52 % au cours de l'exercice précédent.
S'il s'agit d'un résultat satisfaisant en première analyse, le fait qu'une loi reçoive certains de ses textes d'application plus de deux ans après sa promulgation est aussi le signe que les services ministériels ne se concentrent pas exclusivement sur les lois récentes. Ainsi la parution des décrets du 26 décembre 2007 relatifs aux institutions de retraite supplémentaire a rendu applicables quelques unes des dernières dispositions en attente de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
Il reste que certains délais sont excessifs : il aura par exemple fallu attendre plus de sept ans et la publication de l'arrêté du 8 juillet 2008 pour qu'une disposition, certes mineure, de la loi du 21décembre 2001 de financement de la sécurité sociale pour 2002 soit effective. »
La commission des lois remarque que 16 lois relevant de sa compétence, votées sous la XII e législature (2002-2007), sont encore partiellement applicables au 30 septembre 2008, mais avec un taux moyen unitaire d'application « très honorable » , à savoir 76 %, avec un minimum de 50 %.
Mais elle constate aussi que 7 lois votées sous cette même législature n'ont été suivies d'aucun texte réglementaire d'application en 2007-2008 (dont la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, dotée d'un taux de 75 %).
En remontant plus avant, la commission des lois note que 8 lois, votées sous la XI e législature (1997-2002), attendent encore l'intégralité de leur suivi réglementaire (dont la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne).
La commission des finances fournit les précisions suivantes :
« Pour ce qui concerne les lois les plus anciennes, votées antérieurement au 1er octobre 2007, on peut constater que 39 %, soit 32 sur 83 (50 % et 38 sur 76 en 2007) des mesures qui restaient en souffrance lors du dernier contrôle n'ont toujours pas reçu de textes d'application.
Le taux d'application globale de ces lois dites anciennes est élevé (93 %) mais retrace des situations disparates. Si 7 de ces lois sont enfin devenues entièrement applicables, il reste de nombreux cas de blocage pour lesquels une résolution semble de plus en plus improbable. C'est notoirement le cas, signalé chaque année, de l'article 5 de la loi du 5 février 1994 d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française qui prévoyait la conclusion d'une convention fiscale en vue de préciser les règles de territorialité de l'impôt et de prévenir la fraude fiscale. Les services interrogés affirment que des discussions sont menées sur ce sujet mais aucune évolution notable n'est enregistrée, alors que ce texte a été voté il y a plus de quatorze années. »
Parmi les lois dont la commission considère qu'elles sont devenues totalement applicables, certaines prévoyaient des mesures réglementaires résiduelles qui se sont avérées sans objet.
* 17 Sont exclues les mesures attendues par des dispositions devenues sans objet (de même que pour le calcul du taux d'application de chaque loi).