EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
À la suite de l'échec de la commission mixte paritaire qui s'est réunie à l'Assemblée nationale le jeudi 27 novembre 2014, notre assemblée est appelée à se prononcer en nouvelle lecture sur le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
Comme l'indiquait votre rapporteur lors de la réunion de la commission mixte paritaire, l' effort de convergence qui s'est manifesté au cours de la deuxième lecture n'a pas permis de surmonter les oppositions persistantes entre les versions du texte adoptées par chaque assemblée . Votre rapporteur se félicite néanmoins des ouvertures qu'en deuxième lecture puis en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a manifestées à l'égard du travail constructif voulu par le Sénat.
En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a confirmé, sous réserve de l'adoption de six amendements de précision ou de coordination de son rapporteur, le texte qu'elle a adoptée en deuxième lecture. En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement sur la garantie minimale de sièges de conseillers régionaux pour chaque département , marquant ainsi un pas vers le Sénat, ce dont votre rapporteur se réjouit.
La version adoptée en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale se distingue néanmoins de celle retenue par le Sénat en deuxième lecture sur plusieurs points.
I. LES AVANCÉES AU COURS DE LA NAVETTE PARLEMENTAIRE
La principale différence porte sur la délimitation des régions résultant de l' article 1 er . L'Assemblée nationale a souhaité, contrairement au Sénat, former une région composée de l'Alsace, de la Champagne-Ardenne, et de la Lorraine, plutôt que de maintenir l'Alsace comme une région autonome. Par ailleurs, la région Languedoc-Roussillon est fusionnée avec celle de Midi-Pyrénées à l'inverse du souhait du Sénat de maintenir leur existence propre.
En revanche, l'Assemblée nationale a accepté, en séance publique, de conférer à Strasbourg la qualité de chef-lieu définitif de la région regroupant l'Alsace, la Champagne-Ardenne et la Lorraine, les autres chefs-lieux définitifs étant fixés au terme de la procédure prévue par les deux assemblées à l' article 2 .
Symboliquement, l'Assemblée nationale a maintenu en nouvelle lecture la suppression décidée en deuxième lecture de l' article 1 er A introduit par le Sénat, au motif qu'il serait dépourvu de normativité. Cet article permettait de rappeler les vocations de chaque échelon local et de préciser l'application du principe de subsidiarité et les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales et à leurs groupements.
Le Sénat et l'Assemblée nationale ont également retenu des options différentes en matière de modifications ultérieures des limites régionales . Une divergence majeure existe sur l'exercice du « droit d'option » , procédure prévue à l' article 3 qui permet à un département limitrophe d'une région à laquelle il n'appartient pas de solliciter son rattachement à cette région. En deuxième lecture, le Sénat avait souhaité, en séance publique, que ce changement de rattachement à une région soit décidé lorsque le département concerné et la région du rattachement sollicité manifestent leur accord à la majorité des trois-cinquième des suffrages exprimés au sein de leur assemblée délibérante respective. Sur ce point, le Sénat avait suivi le choix exprimé par l'Assemblée nationale en première lecture. En revanche, le Sénat avait décidé que la région d'origine pourrait seulement s'opposer à la modification de ses limites territoriales, à la majorité des trois-cinquièmes des suffrages exprimés au sein de l'assemblée délibérante. En deuxième lecture comme en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli sa solution de première lecture sur ce point, à savoir que le changement de région requiert l'accord exprimé à la majorité des trois-cinquièmes des suffrages exprimés au sein de l'assemblée délibérante de la région d'origine.
En matière d'exercice de ce « droit d'option », le Sénat avait prévu que cette faculté serait ouverte aux départements jusqu'en 2016, délai-limite reporté par l'Assemblée nationale en 2019. Par ailleurs, l'Assemblée nationale a conservé, en la déplaçant de l' article 3 à l' article 3 bis , la disposition adoptée par le Sénat en deuxième lecture permettant de modifier automatiquement, par voie règlementaire, la nouvelle répartition des sièges et des candidats en cas de rattachement d'un département à une autre région. En revanche, en raison d'incertitudes constitutionnelles, l'Assemblée nationale a supprimé le basculement automatique du conseil régional d'origine vers celui d'accueil des conseillers élus dans le cadre de la section départementale, pour le reste de la durée du mandat.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture ne reprend pas les dispositions adoptées par le Sénat visant à limiter le nombre des élus régionaux à l'issue de la réforme . En deuxième lecture, lors de la séance publique, le Sénat avait réduit ce nombre, à l'initiative de votre commission spéciale : l'effectif des conseils régionaux pour lesquels l'addition des effectifs des assemblées des régions fusionnées aurait excédé le nombre de 150 élus avait été plafonné à ce nombre. La seule exception à ce plafonnement portait sur l'effectif du conseil régional d'Île-de-France, maintenu à son niveau actuel compte-tenu de la population représentée particulièrement importante.
Parallèlement, le Sénat avait introduit en deuxième lecture un article 12 bis qui tenait compte de la population des régions délimitées à l'article 1 er pour modifier les seuils démographiques permettant de déterminer le montant de l'indemnité des élus régionaux. Ce souci d'économie n'a pas été partagé par l'Assemblée nationale qui a maintenu en nouvelle lecture la suppression décidée en deuxième lecture.
Par ailleurs, le Sénat avait prévu, en deuxième lecture, à l' article 7 que, lors de l'élection des conseils régionaux, chaque département serait assuré d'être représenté par cinq conseillers régionaux présentés au titre de la section départementale concernée. En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a confirmé son choix de première lecture de rétablir à deux sièges le nombre de sièges garantis par département, en raison du fort risque d'inconstitutionnalité que présentait la solution sénatoriale et que votre rapporteur avait au demeurant soulevé en commission spéciale. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale est revenue sur sa position et a adopté deux amendements identiques, soutenus par la commission des lois et le Gouvernement, pour assurer un nombre de deux ou quatre sièges en fonction d'un seuil démographique fixé à 100 000 habitants.
Enfin, un accord a été trouvé au stade de la deuxième lecture entre les deux assemblées à propos des modifications du calendrier électoral prévues à l' article 12 . En deuxième lecture comme en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a pris en compte les préoccupations exprimées par le Sénat sur les conséquences des modifications en cours de navette parlementaire de la date des élections départementales. Le Sénat avait souhaité que l'application des règles applicables pour la campagne électorale débute à compter du 28 octobre 2014, date de la déclaration du Premier ministre devant le Sénat sur la réforme territoriale. L'Assemblée nationale a préféré retenir la date du 17 septembre 2014, le lendemain de la déclaration de politique générale prononcée devant l'Assemblée nationale et lue devant le Sénat. À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a également supprimé les dispositions adaptant la législation relative au financement des campagnes électorales pour le prochain scrutin départemental. A l'inverse, elle a intégré des dispositions limitant la portée des inéligibilités applicables aux élections départementales, en raison de l'exercice de certaines fonctions.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a supprimé les dispositions de l' article 1er bis et de l' article 3 relatives aux évolutions institutionnelles en Guadeloupe et à La Réunion . Ces dispositions introduites en séance publique au Sénat contre l'avis de votre commission spéciale emportaient des risques d'inconstitutionnalité avérés.