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Projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique

26 février 2020 : Accélération et simplification de l'action publique ( rapport - première lecture )

N° 358

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 février 2020

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission spéciale (1) sur le projet de loi (procédure accélérée) d'accélération et de simplification de l'action publique,

Par Mme Patricia MORHET-RICHAUD,

Sénatrice

Articles 8, 9, 20, 22, 29, 31, 40, 47, 48 et 49 examinés selon la procédure de législation en commission,

en application de l'article 47 ter du Règlement

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Longeot, président ; Mme Patricia Morhet-Richaud, rapporteure ; Mme Viviane Artigalas, MM. Yves Bouloux, François Calvet, Mmes Josiane Costes, Cécile Cukierman, M. René Danesi, Mme Catherine Di Folco, MM. Didier Rambaud, Jean-Pierre Sueur, Dany Wattebled, vice-présidents ; Mmes Vivette Lopez, Sylvie Robert, Sylvie Vermeillet, secrétaires ; Mme Martine Berthet, MM. Max Brisson Bernard Buis, Thierry Carcenac, Mme Maryse Carrère, MM. Pierre-Yves Collombat, Michel Forissier, Mme Catherine Fournier, MM. Jean-Michel Houllegatte, Jean-Raymond Hugonet, Mme Corinne Imbert, MM. Claude Kern, Éric Kerrouche, Mmes Christine Lavarde, Anne-Catherine Loisier, M. Jean Louis Masson, Mmes Sylviane Noël, Angèle Préville, MM. Claude Raynal, Alain Richard, Bruno Sido, Jean Sol.

Voir les numéros :

Sénat :

307 et 359 (2019-2020)

L'ESSENTIEL

Le projet de loi « Accélération et simplification de l'action publique » (ASAP) s'inscrit dans le prolongement de la politique de modernisation de l'administration qui a donné lieu notamment à l'adoption en août 2018 de la loi pour un État au service d'une société de confiance, dite loi ESSOC1(*), qui avait consacré le droit à l'erreur, le droit au contrôle, ou encore la médiation généralisée.

Contrairement à la loi précédente, le projet de loi ASAP paraît moins ambitieux. Il n'est plus question de définir une « Stratégie nationale d'orientation de l'action publique » et les dispositions qui y figurent sont directement opérationnelles, regroupées autour de trois engagements pris par le Gouvernement : une administration plus simple, d'où la proposition de supprimer des commissions consultatives jugées inutiles ; une administration plus proche des Français, par la déconcentration des décisions ; une administration plus efficace et plus rapide grâce à la modernisation et la simplification des démarches courantes.

La commission spéciale accueille très favorablement toutes les dispositions qui sont de nature à améliorer les relations entre les citoyens et l'administration ou à simplifier les normes et les procédures qui entravent inutilement les initiatives des particuliers ou des entreprises et en conséquence, le développement économique et l'emploi. Sauf exception, elle approuve donc l'esprit des mesures proposées par les Titres Ier, II et III du projet de loi.

Les autres dispositions du projet de loi sont de deux natures différentes :

-- la première catégorie (suppressions de sur-transpositions de textes européens, simplification de « process » administratifs) regroupe des mesures déjà votées par le Parlement ou le Sénat mais dont le processus d'adoption n'a pas été conduit à son terme pour des raisons formelles (annulation par le Conseil constitutionnel au titre de l'irrecevabilité des cavaliers législatifs, abandon de navette parlementaire pour cause d'encombrement de l'agenda du Parlement). Les articles concernés n'appellent donc pas de longs débats ;

-- la seconde catégorie, figurant essentiellement au Titre IV du projet de loi, est un agglomérat de mesures extrêmement diverses, dont beaucoup n'ont qu'un lointain rapport avec la simplification de l'action publique et dont certaines sont très contestées par les acteurs des secteurs d'activité concernés (avocats, pharmaciens en particulier). Ces articles donnent le sentiment d'avoir été raccrochés au texte du projet de loi, sans préparation suffisante et surtout parce qu'il constituait un véhicule législatif commode dans un agenda législatif surchargé.

De manière générale, la commission spéciale souligne que l'examen du projet de loi se déroule dans des conditions acrobatiques et peu respectueuses du Parlement.

Le projet de loi a été adopté en conseil des ministres le 5 février 2020 et inscrit en séance publique le 3 mars 2020 ce qui a contraint votre rapporteure à limiter le nombre et la durée des auditions ouvertes à ses collègues, la commission spéciale s'étant constituée dès le 6 février. Fort heureusement des contributions écrites ont été transmises permettant d'élargir l'éventail des consultations. L'administration pour sa part s'est trop souvent révélée incapable de fournir les informations demandées, notamment sur les dispositions des ordonnances pour lesquelles une habilitation est demandée par le Gouvernement.

Le portage par Bercy d'un texte touchant de nombreuses politiques publiques a constitué également un élément contribuant à la mauvaise information des parlementaires, chacun des deux secrétaires d'État étant contraint de se retourner vers les ministères concernés par le fond.

La commission spéciale, pour faire suite à la demande exprimée par M. Bruno Retailleau, président du groupe Les Républicains, d'une demande d'application de la procédure de législation en commission partielle, a proposé l'application de cette procédure de législation a une partie des articles du projet de loi. Les articles concernés sont les articles 8, 9, 20, 22, 29, 31, 40, 47, 48 et 49.

La commission spéciale a adopté le projet de loi en y apportant des modifications substantielles. Elle l'a enrichi de 68 amendements, dont 51 à l'initiative de sa rapporteure.

I. LA SUPPRESSION DE COMMISSIONS CONSULTATIVES PRÉSENTÉES COMME PEU ACTIVES MAIS PARFOIS UTILES ET À PRÉSERVER

Depuis octobre 2017, le Gouvernement développe un programme « Action publique 2022 » dont l'objectif est de « réinventer le modèle de conduite des politiques publiques, en s'appuyant notamment sur les leviers du numérique et de l'innovation ».

Parmi les orientations proposées figure la volonté de simplifier le paysage administratif par la réduction du nombre de commissions consultatives et de structures rattachées aux administrations centrales.

Au menu du 4e Comité interministériel de la transformation publique qui s'est tenu le 15 novembre 2019, un bilan et un objectif ont été rappelés : près de 90 commissions consultatives seront supprimées, dont 63 avant fin 2019.2(*)

Quinze suppressions ou fusions de commissions et d'organismes figurent dans le Titre 1er du projet de loi, notamment parce que leur composition inclut la présence de parlementaires qui relève du niveau législatif. Elles concernent : la commission paritaire nationale des baux ruraux, la commission de suivi de la détention provisoire, le Conseil national de l'aide aux victimes, l'observatoire de la récidive et de la désistance, la commission nationale des services, la commission centrale des évaluations foncières, l'observatoire national de la sécurité et de l'accessibilité des établissements d'enseignement, le comité de suivi DALO et le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, la commission scientifique nationale des collections, le CNEPEOM (évaluation des politiques publiques outre-mer), la Commission nationale d'évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base, la commission consultative de suivi des conséquences des essais nucléaires, le Conseil supérieur de la mutualité, le haut conseil au dialogue social le COPIESAS et la COMAREP, le conseil supérieur de l'égalité professionnelle et le haut conseil à l'égalité.

Le Gouvernement justifie ces propositions pour plusieurs motifs :

-- l'absence d'activité de ces commissions ;

-- leur caractère superfétatoire en raison de l'existence d'autres organismes similaires ;

-- leur coût de fonctionnement et le temps administratif perdu au détriment d'actions à plus forte valeur ajoutée pour nos concitoyens.

La commission spéciale a procédé à un examen approfondi de l'activité et des domaines de compétences de ces commissions. Elle a constaté que certaines avaient une activité soutenue, un rôle déterminant dans l'information des citoyens et la transparence de l'action publique ou qu'elles assuraient une fonction de recours indispensable en cas de désaccord ou de contestation des niveaux de concertation inférieurs.

Elle a donc en conséquence refusé la suppression de plusieurs de ces commissions ou adopté des dispositifs évitant leur disparition « sèche ».

Ont ainsi été maintenues sous leur forme initiale ou dans un schéma modifié : la commission paritaire nationale des baux ruraux, l'observatoire de la récidive et de la désistance, la commission centrale des évaluations foncières, l'observatoire national de la sécurité et de l'accessibilité des établissements d'enseignement, la commission scientifique nationale des collections, la Commission nationale d'évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base, la commission consultative de suivi des conséquences des essais nucléaires, le Conseil supérieur de la mutualité.


* 1 Loi n° 2018-727 du 10 août 2018.

* 2 La liste des commissions concernées est notamment disponible ici.