Aménagement du territoire
Roger Besse
Table des matières
- I. LE PROJET DE BUDGET POUR 2002
-
II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
- A. LES ENJEUX DE LA RÉFORME DE LA PAT
- B. LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE : UNE PÉRIODE DE TRANSITION ?
- C. L'INSUFFISANTE PÉRÉQUATION DES CONTRATS DE PLAN ETAT-REGIONS
- D. LA CRÉATION DE L'AGENCE FRANÇAISE POUR LES INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX
- E. LA CRÉATION D'ENTREPRISE EN ZONE DÉFAVORISÉE
I. LE PROJET DE BUDGET POUR 2002
L'aménagement du territoire est un objectif dont la
mise en
oeuvre incombe à un grand nombre de ministères. L'effort
financier total de l'Etat est retracé chaque année dans un
« jaune » budgétaire.
Les crédits figurant dans le fascicule « Aménagement du
territoire et environnement. I. - Aménagement du territoire »
sont les crédits gérés directement par le ministère
de l'aménagement du territoire, c'est-à-dire par la DATAR.
Comme chaque année, ces crédits se répartissent en trois
grandes masses :
- les dépenses de fonctionnement de la délégation à
l'aménagement du territoire et à l'action régionale
(DATAR) ;
- les crédits consacrés à la prime d'aménagement du
territoire (PAT) ;
- les crédits du fonds national d'aménagement et de
développement du territoire (FNADT).
Le graphique ci-dessous retrace la part de ces trois postes dans le total des
crédits de l'aménagement du territoire de 1997 à
2002 :
Le budget de l'aménagement du territoire de 1997 à 2002
en millions d'euros
Source : « bleus » budgétaires.
Ainsi, de 1997 à 2002, le budget de l'aménagement du territoire
est passé de 259 millions d'euros à 285 millions d'euros, ce qui
représente une augmentation de 10,6 %.
A. EVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
1. La masse totale des crédits
Le
projet de budget de l'aménagement du territoire pour 2002
s'établit à
285 millions d'euros
. Il est supérieur
de 18,3 millions d'euros à celui de l'année dernière, soit
une augmentation de
6,8 %.
Comme l'année dernière, la variation des crédits d'une
année sur l'autre est due essentiellement aux mouvements affectant les
crédits de la
prime d'aménagement du territoire
, qui
augmentent de 15,3 millions d'euros entre 2001 et 2002 (et de 37,4 millions
d'euros depuis 1997).
2. Un budget traditionnellement marqué par des reports importants
Les
reports de crédits de l'aménagement du territoire
Reports de l'année 1999 sur l'année 2000
(en millions d'euros)
|
1. LFI 2000 |
2. Reports 1999 |
3. Disponible 2000 (1+2) |
4.PLF 2001 |
5.2001 /LFI 2000 (%) |
6. 2001/ dispo 2000 (%) |
|
|
Titre III |
18,16476 |
1,863842 |
20,0286 |
18,8366 |
4 |
-6 |
|
Titre IV |
70,06252 |
22,37067 |
92,43319 |
83,54206 |
19 |
-10 |
|
Titre VI |
207,8109 |
93,04314 |
300,854 |
164,2638 |
-21 |
-45 |
|
Total |
296,0382 |
117,2777 |
413,3158 |
266,6425 |
-10 |
-35 |
Sources : projet de loi de finances pour 2001, projet de loi de règlement pour 1999
Reports de l'année 2000 sur l'année 2001
(en millions d'euros)
|
1. LFI 2001 |
2. Reports 2000 |
3. Disponible 2001 (1+2) |
4.PLF 2002 |
5.2002 /LFI 2001 |
6. 2002/ dispo 2001 |
|
|
Titre III |
18,84 |
1,87 |
20,71 |
14,1 |
-25 |
-32 |
|
Titre IV |
83,98 |
22,37 |
106,35 |
91,17 |
9 |
-14 |
|
Titre VI |
164,29 |
93,04 |
257,33 |
194,2 |
18 |
-25 |
|
Total |
267,10 |
117,28 |
384,38 |
299,47 |
12 |
-22 |
Sources : projet de lois de finances pour 2002, DATAR
Les tableaux ci-dessus montrent qu'il existe un décalage important entre
le montant des crédits votés en loi de finances et le montant des
crédits disponibles au titre de l'exercice.
Cet écart s'explique par le montant structurellement élevé
des
crédits non consommés
et reportés d'un exercice
à l'autre. Par exemple, en 2000 117,28 millions d'euros ont
été reportés vers l'exercice 2001, soit 44 % des
crédits votés en loi de finances pour 2001 (267,10 millions
d'euros).
Chaque année, on constate sur le budget de l'aménagement du
territoire cet écart de l'ordre de 40 % entre les crédits
votés et les crédits disponibles. Aussi, en dépit du taux
très élevé de consommation des crédits de
l'aménagement du territoire par rapport aux crédits votés
en loi de finances (96 % en 1998 et 1999), le stock de crédits
reportés est reconduit (voire légèrement augmenté)
d'année en année car le taux de consommation par rapport aux
crédits disponibles reste insuffisant (68 % en 1998 et 69 % en
1999).
Récapitulatif de l'exécution des exercices
1998,
1999 et 2000
Exercice 1998
En millions d'euros
|
|
LFI 1998 |
Disponible |
Consommés |
Reports sur 99 |
|
Titre III |
88 099 |
88 766 |
86 716 |
433 |
|
Titre IV |
294 930 |
376 543 |
262 776 |
113 766 |
|
Titre VI |
1 422 685 |
2 067 906 |
1 394 515 |
673 390 |
|
Total |
1 805 714 |
2 533 215 |
1 744 007 |
787 589 |
Exercice 1999
|
|
LFI 1999 |
Disponible |
Consommés |
Reports sur 00 |
|
Titre III |
108 759 |
109 492 |
95 114 |
12 226 |
|
Titre IV |
295 375 |
444 771 |
298 028 |
146 742 |
|
Titre VI |
1 398 700 |
1 950 508 |
1 340 185 |
310 323 |
|
Total |
1 802 834 |
2 504 771 |
1 733 327 |
769 291 |
Exercice 2000
|
|
LFI 2000 |
Disponible |
Consommés |
Reports sur 01 |
|
Titre III |
18,16 |
20,03 |
9 |
4,18 |
|
Titre IV |
70,06 |
92,43 |
38 |
63,91 |
|
Titre VI |
207,81 |
300,85 |
227 |
85,01 |
|
Total |
296,04 |
413,32 |
273,97 |
153,09 |
Sources : projets de loi de règlement pour 1998, 1999 et 2000.
B. LA DATAR
1. Evolution des crédits
Les moyens des services connaissent une diminution importante en l'an 2002 (- 25,13 %), en rupture avec l'évolution constatée les années précédentes (augmentation de 10,5 % de 1997 à 2001).
Les moyens des services (aménagement du territoire)
En millions d'euros
Sources : Budget voté de 2000 (« vert » budgétaire) ; PLF 2001 et 2002
Cette
diminution s'explique essentiellement par celle des rémunérations
d'activité, qui, après avoir augmenté de 23,9 % de 1997
à 2001, diminuent de 36,9 %. Ce phénomène provient du fait
que les emplois budgétaires des bureaux de la DATAR à
l'étranger (28 contractuels, auxquels s'ajoutent 36 recrutés
locaux, 4 CSN et 10 mises à disposition) doivent être
transférés, à compter du 1
er
janvier 2002,
à
l'agence française pour les investissements
internationaux
, établissement public industriel et commercial, dont
la création a été publiée au journal officiel du 15
mai 2001 (cf. page
3
). L'article correspondant à ces emplois
(31-01-40), correspondant à plus de 2 millions d'euros en 2001, est donc
supprimé.
L'évolution du nombre d'emplois de la DATAR est
synthétisée dans le tableau ci-après.
Les emplois de la DATAR
|
|
2001 |
2002 |
Ecart entre 2001 et 2002 |
|||||
|
|
France |
étranger |
total |
France |
étranger |
total |
emplois totaux |
emplois en France |
|
Titulaires |
61 |
0 |
61 |
68 |
0 |
68 |
7 |
7 |
|
Contractuels |
55 |
28 |
83 |
55 |
0 |
55 |
-28 |
0 |
|
Total |
116 |
28 |
144 |
123 |
0 |
123 |
-21 |
7 |
Source : DATAR.
Ce changement de périmètre a pour conséquence une diminution des dépenses de personnel en 2002. Les dépenses que la DATAR consacre à ses agents ont évolué de la manière suivante depuis 1997 :
Les dépenses de personnel de la DATAR
(en millions d'euros)
|
|
LF1997 |
LF1998 |
LF1999 |
LF2000 |
LF2001 |
PLF2002 |
2002/2001 (en %) |
|
Rémunérations d'activité |
8,04 |
7,40 |
7,75 |
7,95 |
8,23 |
5,20 |
-36,86 |
|
Charges sociales |
0,68 |
0,88 |
0,93 |
0,97 |
1,14 |
1,00 |
-12,57 |
|
Fonctionnement DATAR |
2,32 |
2,32 |
2,32 |
2,30 |
2,00 |
3,14 |
57,25 |
|
Fonctionnement bureaux à l'étranger |
2,93 |
2,84 |
2,84 |
2,76 |
2,74 |
0,04 |
-98,39 |
|
Total |
13,97 |
13,43 |
13,84 |
13,98 |
14,11 |
9,38 |
-33,54 |
Sources : projets de loi de finances.
C. LA PRIME D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (PAT)
Les
crédits de la
prime d'aménagement du territoire
sont
inscrits au chapitre 64-00 du budget de l'aménagement du territoire. Il
s'établissent à
60,98 millions d'euros
dans le projet
de loi de finances pour 2002, soit une augmentation de
33 %.
De manière générale, les montants inscrits dans les lois
de finances varient beaucoup selon les années.
Ces variations n'ont qu'une signification relative car le montant des
crédits inscrits en loi de finances a peu de rapport avec, d'une part,
le montant total des crédits disponibles et, d'autre part, le montant
des crédits consommés. Depuis 1997, le montant des crédits
inscrits en loi de finances a même été inférieur
à celui des crédits disponibles, comme l'indique le graphique
ci-après.
(1) 31/08/2001
Source : DATAR
Ce décalage est rendu possible par l'importance du stock de
crédits reportés d'année en année. Depuis 1997, la
DATAR a d'ailleurs
engagé une politique d'apurement du stock de
crédits reportés
, qui passe par un réexamen des
dossiers en cours et l'annulation des crédits correspondant à des
projets interrompus. En 1999, 19 millions d'euros d'autorisations de programme
ont ainsi été annulées par un arrêté du 14
décembre 1999. La DATAR a indiqué à votre rapporteur que
la procédure de réexamen des dossiers était à
présent achevée. Votre rapporteur se réjouit de cette
pratique plus conforme au principe de l'annualité budgétaire.
L'octroi de crédits est en revanche relativement stable, avec une
exception pour l'année 2000. Cette dernière provient de la
suspension des aides à la PAT alors décidée, en raison de
l'incompatibilité, à partir du 1
er
janvier 2000,
de la PAT, telle qu'elle existait alors, avec le droit communautaire (cf. page
3
).
La prime d'aménagement du territoire
Subventions accordées, en millions d'euros
(1) Prévision
Source : DATAR
D. LE FONDS NATIONAL D'AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE
1. Evolution de la répartition des crédits du fonds depuis 1996
Le fonds
national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT)
a été créé par l'article 33 de la loi d'orientation
pour l'aménagement et le développement du territoire du 4
février 1995 pour regrouper les crédits de cinq fonds existant
alors, «
consacrés aux interventions pour
l'aménagement du territoire, à la restructuration des zones
minières, à la délocalisation des entreprises, à
l'aide aux initiatives locales pour l'emploi, au développement de la
montagne et à l'aménagement rural
».
Le FNADT représente les trois quarts du budget du ministère de
l'aménagement du territoire. Ses crédits figurent aux chapitres
44-10 pour les dépenses d'intervention, et 65-00 pour les
dépenses d'investissement.
Le graphique ci-dessous, qui retrace les dotations du FNADT en loi de finances
initiale depuis 1997, fait apparaître les élément
suivants :
-
le montant total des crédits du fonds a tendance à
diminuer
;
- la part des dépenses d'investissement dans le total se réduit
au profit des dépenses d'intervention (tendance qui s'inverse cependant
en 2002).
Les
crédits du FNADT
En millions d'euros
Source : projets de loi de finances (1998 à 2002)
Sur le plan de sa gestion, le FNADT est divisé en trois enveloppes :
- une section locale qui regroupe, d'une part, les crédits
consacrés au financement des
contrats de plan
et, d'autre part,
des
crédits dits « libres d'emploi »
qui sont
délégués aux préfets de région
«
en fonction de la population appartenant aux zones
éligibles à la prime d'aménagement du territoire ou
incluse dans les territoire ruraux de développement prioritaire et de la
superficie de ces zones au sein de chaque région.
»
- une fois cette enveloppe déterminée, le solde constitue la
section générale
du FNADT, gérée par le
comité interministériel d'aménagement du territoire (CIAT)
présidé par le Premier ministre. Cette section sert à
financer les décisions prises par les CIAT (programmes
interrégionaux, grands programmes spécifiques à certains
territoires, etc.).
Evolution de la répartition des crédits du FNADT
(en %)
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Section locale contrats de plan |
59 |
62 |
54 |
44 |
45 |
|
Section locale libre d'emploi |
7 |
8 |
10 |
16 |
15 |
|
Section générale |
34 |
30 |
36 |
40 |
40 |
Source : rapport au Parlement 1997, 1998, 1999, 2000.
Il
ressort du tableau ci-dessus que la part des crédits consacrés
aux contrats de plan a diminué entre 1996 et 2000 au profit de la
section locale libre d'emploi et de la section générale. Cette
baisse, particulièrement forte entre 1998 et 1999, s'explique, selon les
informations transmises à votre rapporteur, par le fait que la DATAR
avait achevé de financer ses engagements au titre des contrats de plan
dès 1998 sur les crédits relevant du titre IV et que l'exercice
1999 a servi à solder les crédits relevant du titre VI.
La tendance constatée entre 1996 et 1999 s'est inversée en
l'an 2000.
En effet, la part de la section locale contractualisée a
alors légèrement augmenté (passant de 44 % à 45 %).
Cette inversion de tendance s'est vraisemblablement confirmée en 2001,
car
la nouvelle génération des contrats de plan sollicite le
FNADT plus que ne le faisait la précédente
.
La participation du FNADT aux contrats de plan
La DATAR
a transmis à votre rapporteur les informations suivantes :
«
1. Les crédits du FNADT inclus dans la nouvelle
génération des contrats de plan 2000-2006,
s'élèvent au total à 8.652 millions de francs
dont :
- 7.330 millions de francs pour les contrats de plan stricto sensu. Une
part importante de ces crédits étant destinée au
financement du nouveau volet territorial des CPER ;
- 606 millions de francs de contributions du FNADT au financement des
conventions interrégionales de massif ;
- 660 millions de francs destinés aux deux programmes
spéciaux après-mine de Lorraine et du Nord - Pas-de-Calais ;
- 56 millions de francs consacrés à des opérations des
programmes interrégionaux « Loire » et
« Mont Saint-Michel ».
2. Le FNADT apportera notamment une contribution importante au nouveau volet
territorial des contrats de plan qui regroupe désormais :
- les contrats de ville ;
- les contrats passés avec les pays ou avec les agglomérations,
en application de la loi d'orientation du 23 juin 1999 sur
l'aménagement et le développement durable du territoire ;
- les actions concernant les réseaux de ville.
La contribution financière du FNADT à ses trois dernières
politiques (pays, agglomérations, réseaux de ville)
représentera au total 4.300 millions de francs. Une part
substantielle de ces crédits sera destinée à soutenir
l'ingénierie locale :
- dans la phase de préfiguration des pays et des agglomérations,
au travers d'études ;
- dans la phase de contractualisation proprement dite, par un soutien aux
structures d'animation économique mises en place ;
- et par un appui aux réseaux techniques qui soutiendront ces politiques
au niveau régional.
3. En 2001, les crédits du FNADT consacrés à
l'exécution des contrats de plan s'élèvent à 1 058
MF dont :
- 380 MF serviront au financement d'actions d'ingénierie locale (les
agences de développement des pays et des agglomérations notamment)
- 678 MF sont affectés à des programmes d'équipement
relevant du volet territorial, des politiques de massif ou des actions
menées dans les zones en conversion.
4. L'emploi des crédits contractualisés du FNADT est
décidé par le préfet de région en relation avec le
partenaire régional.
»
2. Evolution des crédits entre 1997 et 2002
Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des crédits du FNADT (dépenses ordinaires et crédits de paiement) entre la loi de finances initiale pour 1997 et le projet de loi de finances pour 2002 :
L'évolution des crédits du FNADT entre 2000 et 2001
(en millions d'euros)
|
|
LF1997 |
LF1998 |
LF1999 |
LF2000 |
LF2001 |
PLF2002 |
2002/2001 (en %) |
|
Dépenses d'intervention (chapitre 44-10) |
44,88 |
44,96 |
45,03 |
70,06 |
83,98 |
69,40 |
-17,36 |
|
non contractualisées |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
33,47 |
26,04 |
26,71 |
2,56 |
|
CPER |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
36,59 |
57,93 |
42,69 |
-26,32 |
|
Dépenses d'investissement (chapitre 65-00) |
176,13 |
168,10 |
165,21 |
143,78 |
118,55 |
133,24 |
12,39 |
|
non contractualisées |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
89,56 |
76,63 |
42,89 |
-44,03 |
|
CPER |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
54,22 |
41,92 |
90,35 |
115,51 |
|
TOTAL |
221,00 |
213,07 |
210,24 |
213,84 |
202,53 |
202,64 |
0,05 |
Source : projets de loi de finances (1998 à 2002)
Il
ressort de ce tableau que :
- le mouvement de basculement des crédits du FNADT du titre VI
(investissements) vers le titre IV (interventions)
s'inverse en
2002
;
- l'enveloppe totale reste stable (+ 0,5%). Cette stabilité se
décompose en une augmentation de 33,23 % des crédits
consacrés aux contrats de plan et une baisse de 32,21 % des
crédits non contractualisés, destinés à financer la
section locale libre d'emploi et les opérations décidées
par les CIAT.
3. L'utilisation du FNADT de 1997 à 2000
Le
gouvernement remet chaque année au Parlement un rapport sur
l'utilisation des crédits du FNADT.
L'utilisation par objectif des crédits du FNADT, indiquée par les
rapports au Parlement sur les exercices 1997, 1998 et 1999, est
représentée par le graphique ci-après (le rapport au
Parlement sur l'exercice 2000 n'indique malheureusement pas de chiffres
à ce sujet).
Objectifs poursuivis par les dépenses du FNADT
En %
Sources : rapports au Parlement 1997, 1998 et 1999.
Ainsi,
le FNADT a principalement financé des opérations relatives au
développement économique et à l'emploi (de l'ordre de 40 %
des dépenses). Ensuite viennent l'aménagement de l'espace (20 %)
et le développement rural et littoral et la politique des massifs (15
%). On observe une tendance récente à la diminution de la part
des opérations relatives au développement économique et
à l'emploi, du fait du développement des opérations
regroupées sous la rubrique « divers ».
En l'an 2000, les bénéficiaires du FNADT ont été
principalement les collectivités locales (44 %) et les structures
intercommunales (24 %). Il est à noter que les subventions aux
associations
représentent une part non négligeable des
crédits : 11 % en l'an 2000.
Votre rapporteur spécial
déplore le manque de transparence des informations fournies à ce
sujet, qui conduit à s'interroger sur la pertinence de certaines de ces
subventions.
Les autres crédits sont attribués à des
entreprises, des particuliers et des établissements publics.
Organismes bénéficiaires du FNADT (2000)
Source : rapport au Parlement 2000
La part du FNADT dans les projets subventionnés est en moyenne de
l'ordre de 30 % (ce taux étant légèrement supérieur
pour la section locale contractualisée, et légèrement
inférieur pour la section locale libre d'emploi et pour la section
générale).
Part
moyenne du FNADT dans le budget global des opérations
en %
Sources : rapports au Parlement 1997, 1998 et 1999.
E. LA DEPENSE FISCALE
Votre
rapporteur a demandé au ministère de l'aménagement du
territoire de récapituler le coût pour l'Etat et les
collectivités locales des dispositifs d'exonérations fiscales
prévus par la loi d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire et par le pacte de relance pour la ville.
La DATAR lui a transmis le tableau ci-dessous, qui fait apparaître une
dépense fiscale d'environ 624,6 millions d'euros (contre 503 millions
d'euros selon le tableau communiqué par la DATAR l'année
dernière).
Il est regrettable que, en dehors des zones franches urbaines et des zones de
redynamisation urbaine, qui ont fait ces dernières années l'objet
de nombreux rapports, l'impact de cette dépense sur l'activité et
la création d'emploi ne fasse pas l'objet d'une évaluation plus
rigoureuse, notamment dans les zones de revitalisation rurale.
Surtout, votre rapporteur spécial juge ces dépenses fiscales
insuffisantes
dans le cas des
zones rurales.
Le coût pour l'Etat ou les collectivités locales des exonérations fiscales prévues par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et par le pacte de relance pour la ville
(en millions d'euros)
|
Article du code général des impôts |
Nature de la mesure |
Estimation du coût pour 2001 |
Collectivités supportant la charge |
|
IMPOTS SUR LES BENEFICES |
|||
|
44 sexies |
Exonération puis allégement dégressif d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés en faveur des entreprises nouvellement crées dans les zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire classées pour les projets industriels, les territoires ruraux de développement prioritaire ou les zones de dynamisation urbaine. |
168 |
Etat |
|
44 octies |
Exonération plafonnée d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés en faveur des entreprises implantées dans une zone franche urbaine. |
76 |
Etat |
|
223 nonies |
Exonération de l'imposition forfaitaire annuelle pour les sociétés exerçant l'ensemble de leurs activités en zone franche urbaine, exonérées d'impôt sur les sociétés en application de l'article 44 octies visé ci-dessus. |
3 |
Etat |
|
DROITS D'ENREGISTREMENT |
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722 bis |
Réduction à 0 % du droit budgétaire dû sur la fraction de la valeur taxable des fonds de commerce ou clientèles cédées qui n'excède pas 700.000 F, situés en zones franches urbaines, en zones de redynamisation urbaine, ou dans certaines communes des territoires ruraux de développement prioritaire |
12 |
Etat |
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1594 F ter |
Abattement sur l'assiette des droits d'enregistrement dus à raison des ventes d'immeubles d'habitation, institué sur délibération du conseil général qui peut limiter l'abattement aux biens situés dans les zones de revitalisation rurale |
non chiffré |
Départements Etat |
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IMPOT SUR LE REVENU |
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81-24 |
Exonération des primes versées par l'Etat aux agents publics ou salariés au titre d'opérations de délocalisation |
0,76 |
Etat |
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199 terdecies-0 A |
Relèvement des plafonds annuels sous lesquels est calculée la réduction d'impôt sur le revenu de 25 % accordée au titre de la souscription en numéraire au capital de sociétés non cotées |
4,6 |
Etat |
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TAXE PROFESSIONNELLE |
|||
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1465 et 1465 B |
Exonération de taxe professionnelle, sur délibération des collectivités locales, pour les entreprises procédant à certaines opérations de décentralisation, extensions ou créations d'activités ou de services ou à des reprises d'établissements en difficulté dans les zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire ou dans les territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP) |
138 |
Collectivités locales |
|
1465 A |
Exonération de taxe professionnelle pour certaines extensions ou créations d'activités dans les zones de revitalisation rurale |
16 |
Compensation ETAT-FNP (1) |
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1466 A |
Exonération de TP pour les entreprises qui procèdent à certaines opérations dans les zones urbaines sensibles |
0,24 |
Collectivités locales |
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1466 A I bis et I ter |
Exonération des établissements existants au 1/01/1997 et des créations et extensions d'établissements dans les zones de redynamisation urbaine |
66 |
Compensation ETAT-FNP (1)
|
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1466 A I quater |
Exonération des établissements existants au 1 01 1997 et des créations et extensions d'établissements dans les zones franches urbaines |
50 |
Compensation ETAT-FNPTP |
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1466 B |
Exonération de TP pour les entreprises qui procèdent à certaines opérations dans la zone franche Corse |
24 |
Compensation par l'Etat |
|
TAXE FONCIERE SUR LES PROPRIETES BATIES |
|||
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1383 B |
Exonération des immeubles professionnels situés en zone franche urbaine |
66 |
Compensation ETAT |
(1) FNP =
Fonds national de péréquation
(2) FNPTP = Fonds national de péréquation de la taxe
professionnelle
Source : DATAR
II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR
A. LES ENJEUX DE LA RÉFORME DE LA PAT
1. L'ancienne carte de la PAT n'était plus conforme au droit communautaire depuis le 1er janvier 2000
a) Les nouvelles règles
Par
courrier du 24 février 1998, la Commission européenne a
signifié à tous les Etats membres que de nouvelles règles
relatives aux aides à finalité régionale allaient
s'appliquer en Europe à compter du 1
er
janvier 2000.
Ce courrier demandait aux Etats de modifier tous leurs dispositifs d'aide
à finalité régionale pour qu'ils soient conformes aux
nouvelles règles à compter du 1
er
janvier 2000.
Les principaux régimes d'aide à finalité régionale
concernés en France par ces modifications étaient : la PAT,
l'exonération de taxe professionnelle en zone PAT
« industrie », les aides à l'immobilier d'entreprise
des collectivités locales (décret n° 82-809), les aides
à l'investissement des PMI (FDPMI), les aides au tourisme, les aides des
sociétés de conversion (FIBM, FINORPA, SODIV, SODIE etc...).
Le Parlement tenu à l'écart ?
Dans le
questionnaire qu'il avait adressé en juillet 1999 à la ministre
de l'aménagement du territoire, dans la perspective de l'examen de la
loi de finances pour 2000, votre rapporteur avait posé la question
suivante : «
Préciser la nature des
réglementations européennes auxquelles le projet de
réforme de la PAT doit se conformer.
»
La ministre avait transmis la réponse suivante : «
La
réglementation européenne, à laquelle doit se conformer la
réforme PAT, est fixée par les lignes directrices des aides
à finalités régionale et l'article 88.3 du Traité
CE.
»
Sans être inexacte, cette réponse apparaît a posteriori
comme lacunaire. Votre rapporteur estime que cette question fournissait
à la ministre l'occasion d'indiquer que le régime de la PAT ne
serait plus conforme au droit communautaire à compter du 1
er
janvier 2000.
b) La mise entre parenthèse des aides à finalité régionale en 2000
Le
gouvernement a décidé de suspendre les aides de la PAT à
partir du 1
er
janvier 2000.
Par conséquent, en l'an 2000, le comité interministériel
d'aide à la localisation d'activités (CIALA) ne s'est
réuni qu'une seule fois et n'a pas examiné les dossiers
déposés après le 31 décembre 1999
1(
*
)
.
Outre la PAT, le fonds d'aide à la délocalisation, le FAD, dont
les crédits figurent au sein du FNADT mais qui sont, comme ceux de la
PAT, attribués par le comité interministériel d'aide
à la localisation d'activités (CIALA), a également
été suspendu en l'an 2000.
2. La nouvelle carte de la PAT
a) Les modalités d'élaboration du nouveau zonage
La DATAR a transmis à votre rapporteur la « méthodologie » de l'élaboration de la nouvelle carte de la PAT :
|
|
METHODE DE ZONAGE DE LA CARTE PAT « INDUSTRIE » POUR 2000-2006 |
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|
3 SERIES DE CRITERES DE ZONAGE |
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1) Une série de critères d'aménagement du territoire : |
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Cette série comporte 2 critères cumulatifs qui permettent de classer en zone PAT 15.3 millions d'habitants |
|
|
*Un critère mesurant la faiblesse de la richesse de la zone : |
|
|
les zones
d'emploi ayant un revenu net imposable moyen par foyer fiscal inférieur
à 78.454 F par foyer fiscal
|
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et |
*Un critère mesurant la fragilité de la zone |
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- les
zones ayant un taux chômage supérieur à la moyenne
nationale (11,3 % en 1998)
|
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2) Une série de critères « mutations industrielles » |
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Avec 2 critères alternatifs, qui permettent de classer 3,7 millions d'habitants en zone PAT « industrie » |
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|
*Un critère mesurant les pertes d'emploi : |
|
|
- les
zones d'emploi ayant de fortes suppression d'emplois décidées
depuis 1996
|
|
|
*Un critère de mesure des emplois dans secteurs « sensibles » |
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- les
zones d'emploi avec un nombre élevé d'emplois dans les secteurs
sensibles
|
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3) Une troisième série de critères : |
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Cette série permet de sélectionner les grandes agglomérations fortement touchées par le chômage |
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*Un critère pour les zones en soutien transitoire de l'objectif 1 des fonds structurels |
|
|
*Un critère destiné à certaines zones urbaines sensibles : |
|
|
- les
zones ou agglomérations ayant un taux de chômage
élevé supérieur à 13,9 %
|
b) La nouvelle carte est entrée en vigueur en l'an 2001
En droit
interne, la nouvelle carte des zones PAT n'est entrée en vigueur qu'au
mois d'avril dernier, avec la parution du nouveau décret relatif
à la PAT (décret n° 2001-312 du 11 avril 2001 relatif
à la prime d'aménagement du territoire). C'est ce décret
qui sert de base juridique interne à la carte des aides à
finalité régionale établie sous l'autorité de la
commission européenne.
Le retard s'explique ainsi, selon la DATAR :
- Le projet de carte PAT a été adressé en juin 1999
à la Commission ; celle-ci a pris des délais pour
répondre ;
- la Commission a refusé la première carte en septembre 1999, au
motif que l'Etat avait découpé le zonage à
l'intérieur des zones d'emploi (pour ajuster au mieux le zonage) ce que
la Commission n'acceptait pas.
L'Etat a donc adressé une nouvelle carte le 24 janvier 2000 à la
Commission après avoir révisé la méthode.
La Commission a finalement approuvé la carte par décision du
13 mars 2000.
La révision du zonage s'est faite avec une réduction de
population imposée par Bruxelles (moins 3,6 millions d'habitants) ;
l'exercice de zonage est donc devenu très difficile, puisqu'il a fallu
faire sortir des zones anciennement éligibles.
La méthode de zonage devait répondre aux nouvelles exigences de
la Commission :
n'utiliser qu'une unité statistique pour le zonage (la zone
d'emploi)
classer la totalité de la zone ou l'exclure en totalité
avoir des zones éligibles d'au moins 100.000 habitants
définir une méthode avec 5 critères
statistiques maximum
classer les zones en ordre croissant selon la gravité des
critères statistiques
La méthode de zonage a été évoquée et
discutée devant le CNADT ; plusieurs scénarios ont
été présentés au CNADT, ce qui a donné lieu
à de nombreux débats.
c) Le nouveau régime
Le
zonage a été modifié. Désormais, la PAT ne concerne
plus que 34 % de la population (contre 40 % auparavant).
Depuis longtemps, votre rapporteur estimait que les seuils
d'éligibilité à la prime d'aménagement du
territoire devaient être abaissés. Il se félicite que le
nouveau régime de la PAT aille dans ce sens, en portant les
critères d'éligibilité à 15 millions de francs
d'investissement et 15 emplois créées (contre 20 millions de
francs et 20 emplois précédemment).
La nouvelle PAT prévoit trois catégories d'aides.
- celles relatives aux projets industriels. Les entreprises investissant 15
millions de francs au minimum et créant au moins 15 emplois (CDI) sur
trois ans recevront, selon les zones, une aide de l'Etat de 11,5 % à 23
% pour les grandes entreprises et de 21,5 % à 33 % pour les PME ; ces
aides sont plafonnées à 50.000 francs et 70.000 francs par emploi
créé selon les zones ;
- celles relatives aux entreprises de services à l'industrie, sur tout
le territoire en dehors de l'Ile-de-France et de l'agglomération
lyonnaise : en zone PAT « industrie », lorsqu'il y a création
d'au moins 15 emplois (CDI), les aides atteignent les mêmes pourcentages
que la catégorie précédente ; en zone PAT « tertiaire
», seules les PME de services aux entreprises vont pouvoir être
aidées, avec un taux d'aide de 15 % plafonnée à 70.000
francs par emploi ;
- celles concernant les projets de recherche-développement, sur tout le
territoire à l'exception de l'Ile-de-France et de l'agglomération
lyonnaise : la prime de l'Etat pourra atteindre au maximum 60 % du coût
du projet concerné.
B. LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE : UNE PÉRIODE DE TRANSITION ?
La
politique d'aménagement du territoire mise en oeuvre par le gouvernement
actuel présente deux caractéristiques :
- un délaissement des dispositifs traditionnels : les outils
financiers créés par la loi du 4 février 1995 n'ont pas
été remis en cause par la loi du 25 juin 1999, mais ils sont,
dans la pratique, vidés de leur contenu ;
- un flou dans le calendrier de la mise en oeuvre des instruments nouveaux, si
bien qu'il est difficile de savoir si la période actuelle est une
période de transition ou de point mort.
1. Certaines réformes annoncées tardent à entrer en vigueur
a) A quand une révision des zonages ?
Lors de
son audition par votre commission des finances le 27 octobre 1999, la ministre
de l'aménagement du territoire a estimé que les dispositifs de
zonage existants étaient «
nombreux, complexes et
incompréhensibles
» et que la plupart d'entre eux
«
ne servaient à rien
».
Malgré son
a priori
négatif à l'endroit des
zonages, elle avait déclaré, lors de la discussion en
séance des crédits de l'aménagement du territoire le
4 décembre 1999 : «
Ce n'est donc qu'
au cours
de l'année 2000 que nous procéderons à la réforme
des zonages
et, à l'occasion du projet de loi de finances pour 2001,
nous soumettrons des propositions qui tiendront compte non seulement des
résultats du recensement mais aussi des négociations en cours au
niveau communautaire sur le régime d'exonération de taxe
professionnelle en zonage.
»
Finalement, le gouvernement a choisi d'attendre et, après avoir
demandé un rapport sur le même sujet à Jean Auroux en 1998,
a nommé nos collègues députés Geneviève
Perrin-Gaillard et Philippe Duron parlementaires en mission. La mission
parlementaire devait produire un état des lieux des zonages en France
ainsi que des propositions, en concentrant son attention sur les zonages
d'intervention et les zonages environnementaux.
Le rapport a été remis au Premier ministre le 27 mai dernier.
Il propose, afin de rendre plus lisible le dispositif actuel, de simplifier les
zonages, par exemple en fusionnant certains d'entre eux (zones urbaines
sensibles et sones de redynamisation urbaine) ou en harmonisant les
procédures de classement d'espaces de valeur patrimoniale et
paysagère.
Le rapport préconise également de renforcer le rôle de la
contractualisation.
Enfin, la législation serait modifiée afin d'élargir les
possibilités d'intervention des collectivités territoriales dans
le domaine économique.
b) Les schémas de service
La loi
du 25 juin 1999 prévoyait que les nouveaux schémas de service
devaient entrer en vigueur avant le 31 décembre 1999, notamment pour
servir de base à la négociation des nouveaux contrats de plan.
Finalement, le calendrier a été inversé.
Le 26 octobre 2000, les schémas ont été finalisés.
Ils ont ensuite fait l'objet d'une concertation régionale et nationale,
qui s'est close avec l'avis des deux délégations parlementaires
à l'aménagement et au développement durable du territoire.
Sur la base des différents avis émis lors de ces consultations,
le Gouvernement a largement amendé et enrichi les projets initiaux.
Arbitrés lors du CIADT du 9 juillet 2001, les schémas dans leur
version définitive, ainsi que le décret d'approbation auquel ils
sont annexés, ont été transmis pour avis au Conseil d'Etat.
Les schémas portent sur neuf politiques publiques structurantes pour
l'aménagement du territoire que sont l'enseignement supérieur et
la recherche, la culture, la santé, l'information et la communication,
les transports de marchandises et les transports de voyageurs,
l'énergie, les espaces naturels et ruraux, et le sport.
c) La question lancinante des services publics en zone rurale
-
•
La levée en 1998 du moratoire sur les fermetures de services
publics en milieu rural
Un moratoire opposable aux fermetures de services publics en milieu rural a été mis en place le 10 mai 1993. Selon la DATAR, ses effets auraient été limités, la plupart des services publics étant installés dans des communes plus importantes que celles qui étaient visées. Aussi, sa levée a été décidée lors du CIADT du 15 décembre 1998, et confirmée par les circulaires du Premier ministre aux ministres et aux préfets du 7 juillet 2000, publiées au Journal Officiel du 12 juillet 2000.
L'évolution de l'implantation territoriale des services publics, en particulier en zone rurale, fait désormais l'objet d'un processus de coordination, de concertation et de compensation, décrit dans les circulaires susdites, et que la DATAR et les préfets sont chargés de mettre en oeuvre.
• Les maisons des services publics
- la loi n°99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, dans son article 30-V ;
- la loi 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dans ses articles 27 à 30.
Le décret n°2001-494 du 6 juin 2001, pris pour l'application des articles 27 et 29 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 et relatif aux maisons des services publics, précise les dispositions à suivre, notamment dans l'hypothèse d'un groupement d'intérêt public.
La DATAR a transmis à votre rapporteur spécial les informations suivantes.
« Résultant d'initiatives et de négociations locales », les maisons des services publics sont « très hétérogènes. L'Etat ne participe pas à toutes. Il n'en existe d'ailleurs à ce jour ni recensement, ni suivi centralisés. La Délégation interministérielle à la réforme de l'Etat renouvelle pendant l'été 2001 l'effort de recensement auquel elle avait procédé en 1999.
Leurs modalités de financement reflètent leur hétérogénéité. Selon une tendance fréquente, chaque administration ou organisme participant prend en charge ses salariés et son équipement informatique, ainsi qu'une quote-part de charges communes.
Le CIADT du 9 juillet 2001 a décidé la création d'un comité de suivi des maisons des services publics, afin que les administrations, les organismes publics et les associations d'élus puissent se concerter au niveau central. Il a également décidé de lancer un appel à projets doté de 10 MF afin d'aider la constitution de nouvelles maisons des services publics ».
d) la politique des pays et des agglomérations
A la
date du 20 juillet 2001, plus de 280 pays, constitués, en cours de
constitution ou en projet, étaient répertoriés au niveau
national.
La parution, le 19 septembre 2000, du décret n°2000-09
d'application de l'article 22 de la LOADT du 4 février 1995
modifiée a permis d'initier les procédures de reconnaissance des
périmètres (d'étude ou définitifs) de nombre
d'entre eux.
Interrogée par votre rapporteur spécial sur sa contribution au
financement des pays, la DATAR a fourni les informations suivantes.
Elle indique que «
Depuis le comité interministériel
du 15 décembre 1997, la DATAR a consacré une part significative
de crédits du FNADT à la politique de pays, tant pour soutenir
les capacités d'animation et d'études de pays en phase de
préfiguration que pour soutenir certains de leurs
investissements
».
Ainsi, la DATAR a lancé en 1998 plusieurs appels à projets en
faveur des pays, et en 1999 a apporté un soutien à
l'ingénierie territoriale au sein des pays.
En outre, la DATAR «
a soutenu sur la section
générale du FNADT, notamment dans le cadre des décisions
du CIADT, de nombreux projets d'investissement intégrés au sein
d'une stratégie de pays. Le pays devient progressivement le cadre
d'intervention de référence de la DATAR pour son action en faveur
du développement local
».
Enfin, la DATAR indique que les CPER 2000-2006 «
prévoient
une mobilisation sans précédent en faveur des pays. Sur
l'ensemble des régions françaises, 4,3 milliards de francs de
crédits FNADT ont ainsi été réservés et
contractualisés avec les collectivités régionales pour
accompagner les démarches territoriales de pays, d'agglomération
et de parcs naturels régionaux. Aucune ventilation précise n'a
encore été établie entre ces trois catégories de
territoires, mais il ne fait pas de doute qu'une part importante de ces
crédits pourra être mobilisée par les pays au cours de la
période 2000-2006. Le FNADT servira en l'occurrence à accompagner
les besoins d'ingénierie de ces territoires de projet mais
également à financer les actions de développement ou
d'aménagement innovantes ne pouvant bénéficier d'autres
moyens ministériels
».
2. Les fonds créés par la loi du 4 février 1995 en déshérence
La loi du 4 février 1995 avait créé des fonds destinés à être les instruments financiers d'une politique ambitieuse d'aménagement du territoire. Où en sont ces fonds aujourd'hui ?
a) L'ancien fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN)
L'article 22 du projet de loi de finances pour 2001 a
supprimé le fonds d'investissement des transports terrestres et des
voies navigables, ce à quoi s'était opposé le Sénat.
Dans son questionnaire relatif à la loi de finances pour 2002, votre
rapporteur a demandé à la DATAR de présenter la
répartition dans le budget de l'Etat des anciens crédits du
FITTVN. Cette question est demeurée sans réponse.
b) Le fonds national de développement des entreprises (FNDE)
Le FNDE,
créé par le CIADT du 15 décembre 1997, n'a jamais eu
d'existence véritable. Par exemple, il ne dispose pas d'un comité
de gestion. Il n'est pas non plus identifié en tant que tel dans les
documents budgétaires.
Il comprend la DATAR, la Direction du Trésor, la Direction du Budget, la
DARPMI, la DECAS, ainsi que des organismes gestionnaires : la
BDPME/SOFARIS, la Caisse des dépôts et consignations. Son
secrétariat est assuré par la DATAR.
Le label « FNDE » est utilisé pour englober diverses
mesures d'aides aux entreprises.
c) Le fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA)
La loi
du 4 février 1995 avait créé le fonds de
péréquation des transports aériens (FPTA), financé
par une taxe spécifique. L'article 75 de la loi de finances pour 1999
l'a transformé en FIATA, financé par une fraction du produit de
la taxe de l'aviation civile.
Le nouveau FIATA finance les infrastructures aéroportuaires, mais
également l'ancienne mission du FPTA : le versement de subventions
aux compagnies aériennes qui exploitent des lignes peu rentables mais
dont l'intérêt d'aménagement du territoire est
avéré.
Ce fonds constitue un élément extrêmement précieux.
Aussi, votre rapporteur spécial s'inquiétait l'année
dernière de constater que la section « transport
aérien » du fonds, qui verse les subventions, n'était
pas dotée dans le projet de loi de finances pour 2001.
Cette absence de dotation s'explique par la masse importante de crédits
reportés d'année en année depuis 1996 en raison de la
faible consommation constatée au cours des premiers exercices.
Votre rapporteur se réjouit de constater que la section
« transport aérien » du FIATA fait l'objet d'une
nouvelle dotation dans le projet de loi de finances pour 2002, de 15,245
millions d'euros.
Il s'inquiète cependant de la réduction du trafic aérien
qui pourrait résulter des
attentats
du 11 septembre 2001, et se
demande si des
crédits plus importants
ne seraient pas
justifiés.
d) Le fonds de gestion de l'espace rural (FGER)
Le fonds
de gestion de l'espace rural, créé par l'article 38 de la loi du
4 février 1995, n'a jamais réellement fonctionné.
Il ne dispose pas de la personnalité morale. Il est géré
par le ministère de l'Agriculture et ses crédits figurent au
chapitre 44-83 du budget de ce ministère. Ces crédits sont
presque intégralement déconcentrés. Ils sont alors
distribués par le préfet dans le cadre d'orientations
pluriannuelles départementales définies après consultation
d'une commission départementale de gestion de l'espace (CODEGE).
Il a pour objet de soutenir les actions concourant, notamment, à
l'entretien et à la réhabilitation d'espaces agricoles.
Sa ligne budgétaire a été supprimée en 1999, et n'a
pas été rétablie par la suite. Cette situations s'explique
par l'ampleur des reports de l'année
n-1
, que le tableau
ci-après permet de mettre en évidence.
Les crédits du FGER depuis 1997
En millions d'euros
|
Année |
LFI |
Annulations de crédits |
Reports de l'année n-1 |
Crédits ouverts |
Crédits consommés |
|
1997 |
22,87 |
22,11 |
46,19 |
46,95 |
27,59 |
|
1998 |
21,34 |
6,71 |
18,60 |
33,23 |
13,26 |
|
1999 |
- |
- |
20,05 |
20,05 |
10,32 |
|
2000 |
- |
- |
9,73 |
9,73 |
ND |
|
2001 |
- |
- |
7,32 |
7,32 |
ND |
Source : DATAR.
Il n'est pas prévu de doter le FGER en 2002. Votre rapporteur regrette cette politique d'assèchement progressif des ressources du fonds , qui en son temps s'était révélé extrêmement utile pour les zones rurales, touchées par la dégradation de leur situation économique.
C. L'INSUFFISANTE PÉRÉQUATION DES CONTRATS DE PLAN ETAT-REGIONS
Les
contrats de plan pourraient utilement jouer un rôle
péréquateur puisqu'ils sont destinés à financer des
actions structurantes favorables au développement économique.
Dans son rapport public de 1998, la Cour des comptes a constaté que les
précédentes générations de CPER ne remplissaient
pas cet objectif :
« La décision a été prise en CIAT, au
début de l'année 1993, de moduler la contribution de l'Etat aux
troisièmes contrats de plan sur la base de critères objectifs
permettant d'aider davantage les régions les moins favorisées. Il
s'agissait de s'affranchir de la règle implicite selon laquelle l'Etat,
jusqu'alors, apportait autant que les régions, favorisant ainsi celles
qui faisaient un effort financier plutôt que celles qui avaient le plus
de besoins.
Les régions métropolitaines ont ainsi été
classées en trois groupes, en fonction de trois
éléments : le potentiel fiscal par habitant en 1992 ;
la moyenne du taux de chômage au cours des années 1990, 1991 et
1992 ; la variation de l'emploi entre 1984 et 1991. Par rapport aux
contrats précédents, leurs enveloppes financières devaient
être majorées, selon ce classement, de 23,5 %, 14,1 % et
9,4 % en francs courants, l'Ile-de-France devant avoir, pour sa part, une
dotation réduite de 10 %.
Cette décision n'a pas été respectée.
(...)
A deux exceptions près (Picardie et Nord-Pas-de-Calais) les
régions ont obtenu une majoration supérieure à celle qui
avait été annoncée ; que la dotation de
l'Ile-de-France a été elle aussi augmentée ; que
chacun des trois groupes s'est vu attribuer en moyenne à peu près
la même augmentation (42 % pour le premier, 38 % pour chacun
des deux autres) et, surtout, que le classement relatif des régions a
été complètement bouleversé. »
Plus le potentiel fiscal d'une région est élevé et
plus, du point de vue de la péréquation, le montant de son
attribution par habitant devrait être faible
.
Cette règle est globalement respectée par les contrats de plan
2000-2006, comme l'indique le graphique ci-après.
Comparaison des enveloppes par habitant au titre des contrats de plan 2000-2006 et du potentiel fiscal des régions
Enveloppe du contrat de plan, par habitant (en francs par habitant)
Potentiel fiscal par habitant (en francs)
Source : Michel Mercier, rapport au nom de la mission d'information
chargée de dresser le bilan de la décentralisation (n°
447, 1999-2000).
En
effet, la tendance (représentée par la droite) indique que les
enveloppes de contrat de plan sont d'autant plus élevées que le
potentiel fiscal de la région est faible.
Cependant, on observe également que certaines régions sont
éloignées de cette droite. Les régions situées
au-dessus reçoivent beaucoup de subventions par rapport à leur
potentiel fiscal, celles situées en-dessous étant dans la
situation inverse. Ainsi, la Corse est la région qui
bénéficie le plus des contrats de plan. Paradoxalement, l'Ile de
France figure parmi les régions favorisées par les contrats de
plan. Inversement, certaines régions reçoivent peu de subventions
par rapport à leur potentiel fiscal, ce qui dans certains cas peut
sembler difficile à justifier (Auvergne).
Ce graphique montre donc que
la pratique de l'aménagement du
territoire ne correspond pas toujours aux objectifs affichés.
Dans
certains cas, elle tend à rendre les régions les plus riches
encore plus riches, et les régions les plus pauvres encore plus
pauvres.
D. LA CRÉATION DE L'AGENCE FRANÇAISE POUR LES INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX
1. La création de l'AFII
a) La situation initiale : un système éclaté
Avant la
création de cette agence, les dispositifs visant à attirer les
investissements étrangers en France avaient besoin d'être
rationalisés. Leur complexité et parfois leur redondance ont
été dénoncées dès 1995 par le rapport dit
« Sautter-Melchior » puis plus récemment par la Cour
des comptes et par le rapport de notre collègue Serge Vinçon au
nom de l'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques.
Un texte législatif était indispensable pour créer la
nouvelle agence. En effet, cet établissement ne semblait pouvoir
être rattaché aisément à une catégorie
existante d'établissements publics.
b) La création de l'AFII par un amendement gouvernemental à la loi sur les nouvelles régulations économiques
Finalement, un peu à la sauvette, le gouvernement a
choisi de
déposer un amendement, tendant à créer une agence
regroupant tous ces dispositifs, au projet de loi n° 2001-420 du 15 mai
2001 relative aux nouvelles régulations économiques à
l'occasion de son examen par le Sénat. Votre rapporteur
déplore cette méthode qui a interdit à la commission des
finances d'examiner dans le détail le projet du gouvernement et
d'envisager les aménagements qui auraient pu se révéler
nécessaires. Le Sénat a néanmoins adopté cet
amendement.
Les conditions d'application de la loi doivent être fixées par un
décret d'application actuellement soumis au Conseil d'Etat, section
Finances. Il devrait être publié à l'automne, à une
date qui sera celle de création effective de l'Agence.
Votre rapporteur, s'il est réservé sur la méthode retenue
par le gouvernement pour la création de cet établissement public
d'un type nouveau, approuve le principe d'une rationalisation des dispositifs
existants.
2. Présentation de l'AFII
Selon
l'article 144 de la loi sur les nouvelles régulations économiques
promulguée le 15 mai 2001, «
il est créé sous
le nom d'Agence française pour les investissements internationaux, un
établissement public à caractère industriel et commercial,
placé sous la tutelle du ministre chargé de l'économie et
des finances et du ministre chargé de l'aménagement du
territoire
».
Le dispositif est le suivant :
- un établissement public industriel et commercial basé à
Paris, dénommé Agence française pour les investissements
internationaux (AFII). Son conseil d'administration sera ouvert aux
collectivités locales et aux entreprises ;
- des correspondants à l'étranger : les bureaux de la
DATAR ;
- des correspondants dans les régions (un seul par région) qui
pourront être soit les commissaires de la DATAR, soit des agents des
collectivités locales. La désignation des correspondants
résultera du dialogue local entre les différents partenaires.
Les ressources de l'Agence seront constituées de dotations de l'Etat, de
redevances pour service rendu, et du produit de ventes. Le projet de budget
pour 2002 est de l'ordre de 15 millions d'euros, dont 80 % de ressources
budgétaires par des subventions directes du MINEFI et de la DATAR.
E. LA CRÉATION D'ENTREPRISE EN ZONE DÉFAVORISÉE
1. Un outil essentiel de la politique d'aménagement du territoire
Le
soutien à la création d'entreprise est une
nécessité qui ne concerne pas que les nouvelles technologies. La
création d'activité est une composante essentielle d'une
politique d'aménagement du territoire fructueuse.
Depuis plusieurs années maintenant, votre rapporteur souligne
l'intérêt des plates-formes d'initiative locale dans le soutien
à la création d'entreprise dans les parties les plus fragile du
territoire.
Ces associations, qui rassemblent des acteurs publics et privés, ainsi
que des fonds publics et privés, attribuent des prêts d'honneur
aux créateurs d'entreprise. Elles suivent la mise en place des projets
par le biais de parrainages.
Le succès des plates formes est réel. Leur nombre est
passé de 87 en 1996 à 228 aujourd'hui. Selon les chiffres fournis
par la DATAR, en l'an 2000, elles ont financé 4 600 entreprises (contre
2800 en 1999 et 1950 en 1998), ont accordé 212 millions de francs (32
millions d'euros) de prêts d'honneur (les prêts bancaires
s'élevant à 800 millions de francs, soit 122 millions d'euros,
l'effet de levier des prêts d'honneur se renforçant selon la
DATAR), et ont permis la création de 11 000 emplois (contre 7000
emplois en 1999, et 4300 emplois en 1998).
Il convient de souligner le taux élevé d'entreprises survivantes
après 5 ans d'activité (80 %).
Ces résultats ont été obtenus, notamment, par la
mobilisation des acteurs locaux, en particulier de 10 000
bénévoles (administrateurs, membres du comité
d'agrément et parrains), qui complètent l'action des 300
permanents des associations.
Lors de son déplacement à la Réunion en 1999, il avait
été indiqué à votre rapporteur que 10 % des emplois
créés dans l'île résultaient d'entreprises
aidées par la plate-forme. Votre rapporteur a pu constater que le
fonctionnement des autres plate-formes visitées en 1999 (Marseille,
Besançon, Aurillac, Rodez, Orléans) était également
satisfaisant.
2. L'amélioration du cadre juridique
Il y
a un an, votre rapporteur déplorait que l'activité des
plates-forme se heurte à des contraintes législatives
. En
particulier, la rédaction de l'article 238
bis
du code
général des impôts limitait le bénéfice de
l'agrément du ministère des finances aux seules associations qui
aidaient à la création d'entreprise. Par conséquent, une
plate-forme qui aidait à la création mais aussi à la
reprise d'entreprise ne pouvait plus bénéficier de
l'agrément.
Pourtant, l'aide à la reprise d'entreprise est essentielle dans les
zones marquées par le déclin économique. C'est pourquoi,
à trois reprises depuis 1999 (projet de loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire, projet de loi de
finances pour 2000, proposition de loi « entreprise et
territoire »), votre rapporteur spécial a proposé un
amendement
destiné à remédier à cette
incohérence.
Votre rapporteur spécial se réjouit que ce problème ait
été
résolu
par l'article 43 de
la loi n°
2000-1353 du 30 décembre 2000 de finances rectificative pour 2000.
1 Paradoxalement, la consommation des crédits de la PAT est pourtant meilleure en 2000 qu'en 1999.