Charges communes

Charges communes

Yves FRÉVILLE

Table des matières




PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2002

NOTE DE PRÉSENTATION

BUDGET DES CHARGES COMMUNES

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RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES FRÉVILLE

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Le budget des charges communes recense les crédits qui, destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux, ne peuvent être inscrits dans le budget d'un ministère particulier.

Dans le projet de loi de finances pour 2002, ses crédits s'élèvent au total à 117,02 milliards d'euros (767,63 milliards de francs), composés uniquement de dépenses ordinaires. Les dépenses en capital, qui ne représentaient que 0,19 % du total en 2001, disparaissent.

Le périmètre du budget des charges communes ne devrait subir qu'une modification limitée en 2002, portant sur 73,18 millions d'euros (480 millions de francs) alloués à la majoration légale des rentes mutualistes des anciens combattants, et transférés au budget du département ministériel en charge de ceux-ci, et sur 218 millions d'euros (1,43 milliard de francs) en dépenses en capital correspondant à la contribution de la France au fonds européen de développement, désormais inscrits au budget du ministère des affaires étrangères. Il convient de rappeler que, en 2001, le budget des charges communes avait prévu des transferts d'un montant supérieur à 3 milliards d'euros (20 milliards de francs).

En revanche, le projet de loi de finances pour 2002 crée un nouvel agrégat 32 « Dépenses en atténuation de recettes » au sein du budget des charges communes, qui en compte désormais six. Il procède également à des modifications internes aux agrégats. Surtout, il présente une première esquisse de programme au sens de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, au titre de la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat .

Les dégrèvements et remboursements d'impôts atteignent 62,66 milliards d'euros (411,02 milliards de francs), contre 56,02 milliards d'euros (367,47 milliards de francs) en 2001, soit une progression sensible de près de 12 % , après + 10,8  % en 2001.

Par ailleurs, les recettes d'ordre encaissées en 2002, du fait des procédures d'émission de la dette publique, s'élèvent à 2,72 milliards d'euros (17,82 milliards de francs).

Les crédits du budget des charges communes nets des dégrèvements et remboursements d'impôts et des recettes d'ordre s'établissent à 51,64 milliards d'euros (338,74 milliards de francs) , soit une augmentation de 0,9 % par rapport à 2001 , après une diminution de 4,9 % l'année dernière. Ils représentent 19,4 % des dépenses du budget général , contre 19,7 % en 2001.

Ces crédits sont retracés dans le tableau ci-après :

I. INTERVENTIONS POLITIQUES ET ADMINISTRATIVES ET ACTION INTERNATIONALE

Les crédits de cet agrégat s'élèvent à 303,84 millions d'euros (1,99 milliard de francs) en 2002, soit une diminution de 34,5 % par rapport à 2001 (après - 14,6 % cette année-là). Cet agrégat regroupe 0,3 % de l'ensemble des crédits du budget des charges communes.

A. LE FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE

Le budget des charges communes supporte les crédits nécessaires à la prise en charge par l'Etat des frais de gestion administrative du fonds de solidarité vieillesse (FSV). Celui-ci, créé par la loi du 22 juillet 1993, prend en charge les avantages d'assurance vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale.

Il s'agit, à hauteur d'environ 75 %, de charges de personnel, mais aussi de frais de location, notamment de locaux, et, enfin, de dépenses relatives à des consommations courantes.

Les crédits pour 2002 s'établissent à 940.000 euros (6,17 millions de francs), en progression de 12,5 %.

B. LES DÉPENSES ÉVENTUELLES ET ACCIDENTELLES

Les dépenses éventuelles et accidentelles sont prévues par les articles 10 et 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Les dépenses éventuelles (chapitre 37-94) abondent en gestion des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel. Ces crédits s'élèvent à 45 millions d'euros (295,18 millions de francs) en 2002, soit une diminution de 1,6 %.

Les dépenses accidentelles (chapitre 37-95) permettent de faire face aux calamités, dépenses urgentes ou imprévisibles. Elles s'élèvent à 135 millions d'euros (885,54 millions de francs) en 2002, soit une progression de 139,3 %, après une diminution de plus de 42 % (et une augmentation de 264 % en 2000). Toutefois, comme l'année dernière, le gouvernement ne donne aucune explication à cette évolution, se contentant, une fois encore, d'évoquer un simple « ajustement aux besoins ».

C. AIDES DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Le projet de budget pour 2002 regroupe les aides de l'Etat en faveur des collectivités locales, en particulier la dotation de l'Etat au profit du fonds national de péréquation.

L'article 70 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a institué un fonds national de péréquation (FNP) doté d'un produit réparti chaque année par le comité des finances locales. Son montant évolue chaque année en fonction de l'indice de variation des recettes fiscales nettes de l'Etat.

En 2002, les crédits s'élèvent à 109,17 millions d'euros (716,11 millions de francs), soit une diminution de 18,2 % par rapport à 2001.

La dotation de l'Etat au profit du FNP proprement-dit s'établit à 106,87 millions d'euros (701,02 millions de francs), en diminution de 18,5 %, essentiellement en raison de la non-reconduction de la dotation allouée au cours des trois années précédentes 1( * ) .

D. PLAN D'URGENCE EN FAVEUR DES LYCÉES

Le chapitre 41-25 est abondé en 2002 de 13,72 millions d'euros (90 millions de francs) au titre du versement aux régions de subventions dans le cadre du plan d'urgence en faveur des lycées, soit un montant inchangé par rapport à l'année dernière.

E. INDEMNISATION CONSÉCUTIVE AU NAUFRAGE DE L'ERIKA

Le présent projet de loi de finances crée un nouveau chapitre budgétaire 44-93 « Indemnisation des préjudices subis dans le secteur du tourisme suite au naufrage de l'Erika », doté de 10.000 euros (65.596 francs).

F. PARTICIPATION DE LA FRANCE AU FONDS EUROPÉEN DE DÉVELOPPEMENT

Le Fonds européen de développement est le principal outil de la politique communautaire en direction des pays « Afrique-Caraïbes-Pacifique » (ACP). Il est alimenté par des versements nationaux avec des clés de contribution distinctes de celles appliquées pour le budget général de l'Union européenne et qui sont liées au rythme d'exécution des projets.

Toutefois, à partir du présent projet de loi de finances, les crédits correspondants, qui sont des dépenses en capital, sont inscrits sur le budget du ministère des affaires étrangères.

L'évolution des dotations de cet agrégat sur l'ensemble de la législature est retracée dans le tableau ci-dessous :

II. INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES

Les dépenses de cet agrégat s'élèvent à 2,85 milliards d'euros (18,72 milliards de francs) en 2002, en recul de 17,6 % par rapport à 2001 (après une progression de 22 % l'année précédente). Elles représentent 2,4 % de l'ensemble des dépenses du budget des charges communes .

A. LES DÉPENSES DE GARANTIE

Pour la première fois en 2002, les dépenses de garantie sont intégrées dans cet agrégat. Elles étaient auparavant inscrites au sein de l'agrégat « Dette publique et divers ».

En 2002, les dépenses de garanties baissent au total de 5,4 % (après - 12,9 % en 2001), et atteignent 155,80 millions d'euros (1,02 milliard de francs) 2( * ) .

(en millions d'euros)

2001

2002

Écart

Financement du logement

0,46

0,61

+ 32,6 %

Financement de l'agriculture

0,61

0,26

- 57,4 %

Financement de l'industrie

7,62

7,00

- 8,1 %

Garanties afférentes à l'exportation

65,55

57,93

- 11,6 %

Garanties diverses

90,40

90

- 0,4 %

TOTAL

164,64

155,80

- 5,4 %

Les garanties afférentes au logement progressent très sensiblement, et représentent 610.000 euros (4 millions de francs) en 2002.

Les garanties afférentes au financement de l'industrie s'établissent à 7 millions d'euros (45,92 millions de francs), et diminuent d'un peu plus de 8 %. Elles sont destinées à couvrir les défaillances des sociétés en cours de restructuration bénéficiaires de prêts à long terme garantis par l'Etat.

Le poste qui est le plus important en volume, celui des garanties afférentes à l'exportation, baisse de 11,6 %, à 57,93 millions d'euros (380 millions de francs) en 2002.

Les crédits inscrits sont destinés à couvrir le besoin de financement de quatre procédures de garantie gérées pour le compte de l'Etat par la COFACE :

- l'assurance crédit, qui permet aux exportateurs de se couvrir contre divers risques : de fabrication, politique, commercial... ;

- l'assurance prospection et foire : l'assurance prospection a pour objet de couvrir les dépenses de prospection des entreprises, moyennant le paiement d'une prime, lorsqu'elles recherchent de nouveaux marchés étrangers, et joue le rôle d'une avance gratuite servant à financer un poste de dépenses d'exploitation de l'entreprise : elle ne devient remboursable qu'en cas de succès de l'entreprise sur les marchés prospectés ; l'assurance foire permet aux entreprises de couvrir les frais engagés à l'occasion d'une manifestation commerciale agréée ;

- la garantie de change : elle permet de couvrir les exportateurs contre les risques de change qui affectent les contrats d'exportation dont la monnaie de compte est une devise étrangère ;

- la garantie du risque économique : elle couvre les entreprises contre la dérive de leurs prix de revient dans les marchés d'exportation.

Par ailleurs, la ligne des « garanties diverses » atteint 90 millions d'euros (593 millions de francs) en 2002, soit un montant quasiment inchangé par rapport à 2001. Il s'agit principalement de garanties de change accordées aux institutions financières spécialisées, à l'Agence française de développement (AFD) ou à la Banque française pour le commerce extérieur (BFCE). Ces garanties participent de la politique financière internationale de la France gérée par le Trésor.

B. LES SECOURS AUX VICTIMES DE SINISTRES ET CALAMITÉS

Les dotations destinées à apporter des secours aux victimes de sinistres et calamités s'élèvent à 2,30 millions d'euros (15,09 millions de francs) : 760.000 euros (environ 5 millions de francs) pour la métropole, et 1,54 million d'euros (10,10 millions de francs) pour l'outremer.

C. L'ENCOURAGEMENT À LA CONSTRUCTION IMMOBILIÈRE

Le chapitre 44-91 comporte les encouragements à la construction immobilière, dont le poste essentiel est constitué des primes épargne logement : les crédits de ces dernières s'élèvent à 1,48 milliard d'euros (9,70 milliards de francs), soit une progression de 7,8 % par rapport à 2001.

La dotation des prêts aidés pour l'accession à la propriété diminue une fois encore, de 2,8 %, et s'établit à 8 millions d'euros (52,48 millions de francs.

Enfin, la dotation des prêts spéciaux du Crédit foncier de France diminue de 20,3 % (après une baisse de plus de 26,5 % en 2001), et s'établit à 17,5 millions d'euros (114,79 millions de francs).

Au total, les dotations de ce chapitre s'élèvent à 1,51 milliard d'euros (10,36 milliards de francs) en 2002, progressant de 7 % .

D. LES VERSEMENTS À DIVERS RÉGIMES OBLIGATOIRES DE SÉCURITÉ SOCIALE

Ces versements représentent 881 millions d'euros (5,78 milliards de francs) en 2002, soit une forte diminution de 40,4 % par rapport à 2001 (après une progression de 40,8 %), et concernent :

- le régime de retraite de la SEITA qui bénéficie, même après la privatisation de cette dernière, d'une subvention de l'Etat qui s'élève à 97 millions d'euros (636,28 millions de francs), soit une augmentation de 8,6 %) ;

- la caisse des retraites de l'Imprimerie nationale , pour 200.000 euros (1,31 millions de francs), soit - 34,4 %  ;

- le financement des prestations sociales des non-salariés agricoles , à hauteur de 271 millions d'euros (1,78 milliard de francs) : la diminution de 67,1 % de ces crédits résulte des dispositions de l'article 18 du présent projet de loi de finances qui vise à accroître la part du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) affectée au régime des non-salariés agricoles ;

- le fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines , soit un montant de 457 millions d'euros (environ 3 milliards de francs), soit une diminution de 9,4 % ;

- le financement de l'allocation adultes handicapés du régime des non-salariés agricoles , pour 55,80 millions d'euros (366,02 millions de francs), en diminution de 8,5 %.

E. LES AIDES EN FAVEUR DES RAPATRIÉS

Sont principalement inscrites sur le chapitre 46-91 les dépenses relatives aux retraites des Français rapatriés d'Outremer, en vertu de la loi du 4 décembre 1985 qui permet aux rapatriés qui procèdent au rachat de leurs cotisations de bénéficier d'une aide de l'Etat, soit 13,70 millions d'euros (89,87 millions de francs) en 2002, en diminution de 15,1 %.

En outre, sont inscrites diverses dotations comprenant le versement de l'Etat à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales au titre des parts contributives dues par les caisses de retraite d'Algérie, du Maroc et de Tunisie, à hauteur de 10.000 euros (65.595,70 francs), et la participation de l'Etat aux dépenses de la caisse de retraites des régies ferroviaires d'outremer, soit 6,89 millions d'euros (45,20 millions de francs).

Soit un total de 20,60 millions d'euros (135,13 millions de francs), en baisse de 30,7 % par rapport à 2001.

F. LA MAJORATION DES RENTES VIAGÈRES

La majoration des rentes allouées en réparation du préjudice causé par un véhicule terrestre à moteur bénéficie de crédits à hauteur de 14 millions d'euros (91,83 millions de francs), en hausse de 2,0 %.

La participation de l'Etat au financement des majorations légales des rentes viagères destinées à compenser l'érosion monétaire s'élève, quant à elle, à 266,50 millions d'euros (1,7 milliard de francs), soit une diminution de 25 % par rapport à 2001.

G. LE FONDS D'INDEMNISATION DES TRANSFUSÉS ET HÉMOPHILES

Le fonds d'indemnisation des transfusés et hémophiles (FITH) a été institué par la loi portant diverses mesures d'ordre social du 31 janvier 1991. Son objectif est d'assurer aux personnes contaminées une réparation complète et rapide des préjudices subis.

Ses ressources proviennent du chapitre 46-98, soit 3 millions d'euros (19,68 millions de francs) en 2002, en diminution de 60,6 % .

L'évolution, depuis 1997, des crédits de cet agrégat est retracée dans le tableau ci-dessous :

III. GESTION DE LA DETTE ET DE LA TRÉSORERIE DE L'ÉTAT

L'agrégat 31 est présenté sous la forme d'un programme au sens de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances , même si, comme l'indique le gouvernement, cette première esquisse « ne préjuge pas de la structuration des programmes en 2006 et pourra éventuellement être modifiée et enrichie dans les années à venir ». Il s'agit toutefois d'un réel effort de la part du gouvernement en matière d'amélioration de l'information transmise au Parlement.

Les crédits de ce programme s'établissent à 39,56 milliards d'euros (259,50 milliards de francs) en 2002, soit une légère progression de 0,5 % . Ils représentent 33,8 % de l'ensemble des crédits du budget des charges communes .

Les crédits consacrés aux charges d'intérêt de la dette de l'Etat sont ainsi répartis :

2001

2002

Écart

Dette négociable

38.304

38.840

+ 1,4 %

Dette non négociable

1.009

671

- 33,5 %

Charges de gestion de la dette et frais de trésorerie

47

45

- 4,8 %

Total

39.360

39.556

+ 0,5 %

(en millions d'euros)

Ces dotations représentent la charge brute de la dette publique.

L'appréhension de la réalité de la charge de la dette nécessite de recourir à la notion de charge nette qui, outre la charge brute inscrite au budget des charges communes, prend en compte les recettes en atténuation des charges de la dette, qui figurent aux lignes 806 (« Recettes en atténuation des charges de la dette et des frais de trésorerie ») et 411 (« Intérêts versés par divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics au titre des avances ») du fascicule « voies et moyens » annexé au projet de loi de finances.

La charge nette de la dette s'élève, en fait, à 36,84 milliards d'euros (241,65 milliards de francs) , en progression de 0,8 %, après + 2,4 % en 2001.

Présentation du programme « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat »

Le programme comprend deux parties :

- la première partie concerne les principes généraux, les objectifs et les outils ;

- la seconde partie est relative à l'impact budgétaire et à des développements futurs.

La mission principale de ce programme est de permettre à l'Etat d'honorer ses engagements financiers en toute circonstance, c'est-à-dire de s'assurer que le compte de l'Etat auprès de la Banque de France est toujours créditeur.

La dette négociable de l'Etat est gérée selon quatre principes généraux :

- la simplicité : la dette négociable se décompose en trois catégories de titres standardisés qui se distinguent par leur maturité à l'émission : les obligations assimilables du Trésor (OAT) qui représentent l'endettement à long terme, supérieur à 5 ans ; les bons du Trésor à taux fixe et intérêts annuels (BTAN) , qui représentent l'endettement à moyen terme, entre 2 et 5 ans ; les bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés (BTF) , qui sont d'une durée inférieure à 1 an ;

- la liquidité : elle contribue à assurer les meilleures conditions d'émission et donc une charge d'emprunt plus faible pour le contribuable. Assurer la liquidité est l'une des fonctions essentielles des spécialistes en valeurs du Trésor (SVT) ;

- la transparence : c'est d'elle que dépend, en très grande partie, la capacité pour les SVT de souscrire aux émissions ; elle est fondée sur la technique de l'adjudication, qui place les souscripteurs en concurrence publique ; la régularité des adjudications ; la présentation, en fin d'année n-1, du programme prévisionnel de financement de l'Etat à moyen et long terme pour l'année n ; la diffusion continue d'informations sur l'émission et la gestion de la dette ;

- le contrôle des risques : pour faire face aux nombreux risques auxquels l'Etat est exposé - risques de marché, de contrepartie, de règlement, opérationnels et informatiques, d'écart prévision/réalisation -, l'agence France Trésor s'est dotée d'un cahier des procédures et d'une charte de déontologie, publiés par un arrêté du 18 septembre dernier.

D'une manière générale, la politique d'émission de l'Etat repose sur un souci constant de l'innovation , afin d'asseoir la crédibilité de la France.

S'agissant des objectifs , la gestion optimale de la trésorerie de l'Etat doit permettre de limiter au minimum l'encours créditeur du compte de l'Etat auprès de la Banque de France et de placer les excédents ponctuels sur le marché. En outre, au titre de l'émission et de la gestion de la dette de l'Etat, il convient de réduire la durée moyenne de la dette négociable, de 6 ans en 2001 à 5 ans et demi en 2002. Cet objectif serait atteint par une articulation d'un portefeuille de swaps de taux et, si nécessaire, d'une modification de la politique d'émission de l'Etat.

L'Etat dispose d' outils de gestion de sa trésorerie et de sa dette :

- des prévisions de trésorerie, centralisées par l'agence France Trésor ;

- des instruments de marché, en particulier un programme d'emprunt, un programme de swaps, des instruments de gestion de la trésorerie ;

- des instruments de gestion et de contrôle des risques, notamment la publication annuelle d'un rapport d'audit contractuel portant sur les procédures prudentielles mises en oeuvre par l'agence France Trésor...

La seconde partie concerne l'impact budgétaire et des développements futurs.

Il s'agit notamment des charges nettes de la dette , mais aussi d'autres indicateurs d'impact budgétaire : les moyens de l'agence France Trésor, et le coût moyen des émissions de dette de l'Etat année par année.



Au titre des développements futurs , il est indiqué que les travaux de l'agence France Trésor porteront à l'avenir sur trois points : la poursuite de l'étude sur les indicateurs de performance de la gestion de la trésorerie et de la dette ; le mode d'évaluation de la dette et des engagements qui lui sont liés en valeur de marché ; l'étude de l'opportunité d'utiliser d'autres instruments de bilan ou de hors-bilan pour baisser et lisser les charges de la dette.

Les dotations de cet agrégat ont évolué de la manière suivante depuis 1997 :

IV. LES DÉPENSES EN ATTÉNUATION DE RECETTES

Cet agrégat 32 est une création du projet de loi de finances pour 2002 , les dépenses en atténuation de recettes étant auparavant inscrites au sein de l'agrégat précédent, avec les charges de la dette.

Les dotations de ce nouvel agrégat s'établissent à 62,89 milliards d'euros (412,53 milliards de francs), soit une augmentation de 11,6 % par rapport au montant des mêmes chapitres en 2001. Elles représentent 53,7 % de l'ensemble des crédits du budget des charges communes .

A. LES DÉGRÈVEMENTS ET REMBOURSEMENTS D'IMPÔTS

Les dépenses de dégrèvements 3( * ) et remboursements 4( * ) d'impôts s'élèvent à 62,66 milliards d'euros (411,02 milliards de francs) en 2002, soit une forte progression de 11,9 % , après + 11 % en 2001 et + 8,01 % en 2000.

Les dégrèvements et remboursements ont quatre origines possibles :

- les remboursements d'excédents de versement , comprenant notamment les restitutions d'impôt sur les sociétés et les remboursements de crédits de TVA ;

- les régularisations d'anomalies , dont la source peut provenir d'erreurs de déclaration de la part des contribuables, notamment en matière d'impôt sur le revenu, ou d'une mauvaise prise en compte des éléments déclarés et des situations personnelles de la part de l'administration ;

- les admissions en non-valeur et autres régularisations comptables : la procédure des admissions en non-valeur, au titre des impôts d'Etat comme des impôts locaux, permet de lever la responsabilité des comptables sur des opérations, souvent anciennes, considérées comme définitivement irrécouvrables ;

- les dégrèvements liés à la situation du contribuable : une grande partie des dégrèvements ordonnancés au titre des impôts locaux résultent de dispositions législatives qui prennent en compte, d'une part, les situations personnelles des redevables, notamment pour la taxe d'habitation des personnes modestes et pour les taxes foncières, et, d'autre part, la valeur ajoutée des entreprises pour le plafonnement de leur cotisation de taxe professionnelle.

Leurs crédits font l'objet d'une évaluation élaborée dans les mêmes conditions que les recettes dont elles sont la contrepartie.

1. Les contributions directes

L'ensemble des dépenses de remboursements et dégrèvements sur impôts directs s'élève à 29,42 milliards d'euros (192,98 milliards de francs) en 2002, en progression de 10,5 % par rapport à 2001.

Cette évolution est liée :

- à l'augmentation, à hauteur de 913 millions d'euros (environ 6 milliards de francs), des remboursements et transferts d'impôt sur les sociétés ;

- à la progression de 717 millions d'euros (4,70 milliards de francs) consécutive au doublement de la prime pour l'emploi ;

- à la hausse, à hauteur de 125 millions d'euros (près de 820 millions de francs), des dégrèvements de taxe d'habitation ;

- à l'augmentation de 90 millions d'euros (590,36 millions de francs) des admissions en non-valeur ;

- à la baisse de 285 millions d'euros (1,87 milliard de francs) des dégrèvements de taxe professionnelle ;

- à la diminution, à hauteur de 54 millions d'euros (354,22 millions de francs), des remises et annulations ;

- à la baisse de 24 millions d'euros (157,43 millions de francs) des remboursements relatifs aux retenues à la source et prélèvements sur revenus de capitaux mobiliers.

2. Les remboursements sur produits indirects

Ils concernent presque exclusivement les remboursements au titre de la TVA.

Leur montant total, soit 33,24 milliards d'euros (218,04 milliards de francs ), progresse de 13,1 % par rapport à 2001 (après 6,6 % en 2001 et plus de 12 % en 2000).

Cette augmentation est largement imputable aux remboursements de crédits de TVA, qui progressent de 13,2 % en 2002, à 32,6 milliards d'euros (213,84 milliards de francs).

Il convient de préciser que ce chapitre 15-02 est abondé de 91 millions d'euros (596,92 millions de francs) en mesures nouvelles par le projet de loi de finances pour 2002, au titre de restitutions pour règlement du passé dans le cadre de la déductibilité à 80 % de la TVA sur le gazole.

B. LES FRAIS DE POURSUITES ET DE CONTENTIEUX

Les dotations du chapitre 15-03 s'établissent à 155 millions d'euros (1,02 milliard de francs), en diminution de 36,5 % par rapport à 2001.

Cette réduction résulte, pour l'essentiel, du changement d'imputation des crédits correspondant aux frais d'actes des huissiers, désormais inscrits sur le budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, soit 86,24 millions d'euros (565,70 millions de francs).

C. LES DÉCHARGES DE RESPONSABILITÉ ET REMISES DE DÉBETS

Les crédits pour décharges de responsabilité et remises de débets, dont le montant s'élève à 75 millions d'euros (491,97 millions de francs), soit une diminution de 1,6 % , se répartissent en :

- 45 millions d'euros au titre des débets des comptables publics de l'Etat et des régisseurs de recettes ou d'avances de l'Etat ;

- et 30 millions d'euros au titre des débets des particuliers envers l'Etat.

Les dépenses en atténuation de recettes ont connu l'évolution suivante depuis 1997 :

V. POUVOIRS PUBLICS

Les dépenses de l'agrégat 33 « Pouvoirs publics », qui représentent 0,7 % de l'ensemble des crédits inscrits au budget des charges communes , s'élèvent à 771,08 millions d'euros (5,06 milliards de francs) en 2002, en progression de 3,1 % par rapport à 2001 :

Crédits du titre II de 2001 à 2002

(en millions d'euros)

2001

2002

2002/2001

Présidence de la République

9,46

9,62

+ 1,7 %

Assemblée nationale

462,17

472,34

+ 2,2 %

Sénat

270,10

282,11

+ 4,4 %

Conseil constitutionnel

5,07

6,02

+ 18,7 %

Haute Cour de Justice

-

-

-

Cour de Justice de la République

1,02

1,0

- 2,0 %

Total

747,82

771,09

+ 3,1 %

Sur l'ensemble de la législature, les dotations aux pouvoirs publics ont évolué comme suit :

VI. DÉPENSES COMMUNES DE PERSONNEL

L'essentiel des dépenses de cet agrégat correspond à des dépenses de personnel, en particulier les charges sociales. Elles s'établissent à 10,65 milliards d'euros (69,86 milliards de francs), en augmentation de 11,9 % par rapport à 2001. Elles représentent 9,1 % de l'ensemble des dépenses du budget des charges communes .

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Le chapitre 31-94 « Mesures générales intéressant les agents du secteur public » est destiné à constituer des provisions utilisées pour couvrir les prochaines évolutions des rémunérations publiques intervenant en cours d'année.

Il est doté de 445 millions d'euros (2,92 milliards de francs) en 2002, en diminution de 10,2 % .

Enfin, afin de maintenir le pouvoir d'achat des fonctionnaires, compte tenu d'une inflation plus importante que prévu (1,6 % au lieu de 1,2 %), le ministre a annoncé un « coup de pouce » supplémentaire de 0,4 % au 1 er mars 2002.

B. LES DÉPENSES DE PENSIONS

1. La contribution de l'Etat à l'équilibre démographique du régime des pensions des ouvriers de la défense et des services industriels de l'Etat

Le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat est chargé d'assurer le service des pensions concédées ou révisées au profit des ouvriers des établissements relevant du ministère de la défense et des services industriels de l'Etat.

En raison du déséquilibre démographique, la principale ressource du régime réside dans la subvention accordée par l'Etat, qui est répartie entre les sections ministérielles et les budgets annexes au prorata du nombre de retraités.

Pour sa part, le budget des charges communes comprend le montant de la subvention d'équilibre correspondant à la prise en charge des pensions des anciens ouvriers des budgets annexes, de la SEITA et de Météo-France.

Cette subvention d'équilibre s'élève à 15 millions d'euros (98,39 millions de francs) en 2002, en diminution de 0,4 % par rapport à 2001.

2. Les charges de pensions des différents ministères

La totalité des charges de pensions de l'Etat pour 2002 est évaluée à environ 31,90 milliards d'euros (209,25 milliards de francs).

C'est en gestion que le chapitre 32-97 du budget des charges communes regroupe la totalité des crédits de pensions de l'Etat à l'issue d'un arrêté de transfert intervenant en début d'exercice.

En loi de finances initiale, apparaissent toutefois :

- les pensions militaires : 206,50 millions d'euros (1,35 milliard de francs), soit une progression de 45,7 % ;

- les pensions civiles (sauf PTT) : 1,61 milliard d'euros (10,59 milliards de francs), en hausse de 6,8 % ;

- les pensions des PTT : 4,05 milliards d'euros (26,57 milliards de francs), soit + 5,5 % ;

- les pensions d'Alsace-Lorraine : 13,49 millions d'euros (88,49 millions de francs), en augmentation de 1,7 % ;

- la contribution au paiement des pensions servies par diverses collectivités antérieurement au 1 er janvier 1954 : 7.000 euros (45.9175 francs), en diminution de 8,2 %.

Soit un total de 5,89 milliards d'euros (38,64 milliards de francs) , en progression de 6,9 % (après + 1,1 % en 2001).

C. LES DÉPENSES DE CHARGES SOCIALES

Un crédit de 4,30 milliards d'euros (28,21 milliards de francs) est inscrit au chapitre 33-91 « Personnel en activité - prestations et versements obligatoires », en progression de 23 % par rapport à 2001 .

• Le versement de l'Etat à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF)
Ce versement couvre la différence entre le montant des prestations familiales servies par l'Etat à ses agents et le montant des cotisations qu'il aurait eu à verser à la CNAF s'il avait été affilié à cet organisme. Ces versements s'élèvent à 1,54 milliard d'euros (10,10 milliards de francs) en 2002, en augmentation de 1,7 %.
• La cotisation à la charge de l'Etat au titre des versements dus par les employeurs (0,1 %) sur les salaires plafonnés au fonds national d'aide au logement (FNAL) s'établit à 51 millions d'euros (334,54 millions de francs), soit une augmentation de 9,7 %.

• Le versement de l'Etat au titre de la compensation démographique des régimes de sécurité sociale s'élève en 2002 à 2,72 milliards d'euros (17,84 milliards de francs), en progression de près de 40 %. L'Etat contribue en effet à la fois à la « compensation démographique généralisée » entre régimes de base obligatoires de sécurité sociale, et à la « surcompensation » spécifique entre régimes spéciaux d'assurance-vieillesse.
Le tableau ci-dessous illustre la façon dont les crédits de cet agrégat ont évolué :

VII. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre rapporteur spécial est amené à formuler quatre observations sur le budget des charges communes pour 2002.

A. UN BUDGET « FOURRE-TOUT »

1. Un caractère paradoxal et hétéroclite

Votre rapporteur spécial insiste sur le caractère paradoxal du budget des charges communes : premier budget de l'Etat puisqu'il représente plus de 40 % des dépenses brutes du budget général, il est cependant le plus méconnu, quoique le plus varié par les thèmes abordés.

Il avait également insisté sur son caractère hétéroclite puisqu'il comprend les crédits destinés à l'ensemble des services de l'Etat ou à plusieurs d'entre eux, et qui ne peuvent être inscrits dans le budget d'un ministère particulier.

2. L'évaluation non justifiée de certaines dépenses

Au moins deux exemples peuvent illustrer le caractère extrêmement vague de la budgétisation initiale de certains crédits :

- les dépenses éventuelles et accidentelles : il apparaît en effet que les dotations inscrites aux chapitres 37-94 et 37-95 constituent, en réalité, une réserve de crédits à l'utilisation aléatoire destinée à faire face aux besoins du moment . Ainsi, en 2002, les crédits pour dépenses accidentelles augmenteraient de 78,59 millions d'euros (515,52 millions de francs), sans la moindre justification, alors qu'ils avaient diminué de plus de 105 millions d'euros (690 millions de francs) l'année dernière ;

- les dépenses de garantie : elles sont, selon le gouvernement, « difficilement prévisibles », ce qui lui permet de moduler ces crédits en fonction de ses propres contraintes.

En effet, lorsque des événements « imprévus » surviennent, les estimations de dépenses sont rarement ajustées en conséquence. Dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour des comptes note que « l'année 2000 ne déroge pas au caractère erratique des dépenses de garantie observé depuis 1994 » : si seulement 140 millions d'euros (920 millions de francs) étaient inscrits sur le chapitre 14-01 l'année dernière, en revanche, le même chapitre était doté de 2,23 milliards d'euros (14,6 milliards de francs) en 1999.

3. Un effort de présentation

Votre rapporteur spécial souhaite évoquer l'effort de présentation du budget des charges communes réalisé depuis trois ans .

En 2000, il avait fait l'objet d'un effort indéniable de clarification, en raison de la suppression de 44 chapitres. Ces mesures de simplification de la présentation étaient d'autant plus appréciables que ledit budget souffre d'un manque évident de lisibilité, résultant de son caractère hétéroclite mais accentué par les incertitudes pesant sur l'évaluation de certaines dotations.

Cet effort est poursuivi par le présent projet de loi de finances.

Outre des modifications utiles au sein des agrégats, il convient de noter la création d'un nouvel agrégat isolant les dépenses en atténuation de recettes, constituées essentiellement des dégrèvements et remboursements d'impôts, qui n'avaient effectivement que peu de lien avec les charges de la dette, avec lesquelles elles étaient néanmoins rangées auparavant.

En outre, la présentation d'un programme relatif à la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat, par anticipation de l'application - effective au 1 er janvier 2006 - de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, est extrêmement intéressante. Elle traduit un engagement pris par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie au cours des débats au Sénat consacrés à l'examen de la loi organique susmentionnée.

Certes, il ne s'agit que d'un exemple dépourvu de portée normative, puisque le Parlement ne sera pas appelé à se prononcer sur ce programme, contrairement à ce qui se passera à compter de l'entrée en vigueur de la loi organique. Mais il convient d'y voir un exercice pédagogique traduisant une marque d'intérêt - une fois n'est pas coutume... - pour la représentation nationale et une occasion d'en tirer quelques enseignements.

D'une part, la présentation des dépenses de l'Etat par programme permettra de donner un aspect plus dynamique à l'appréciation portée sur l'efficacité et l'efficience de la dépense publique, puisque cette dernière sera accompagnée d'objectifs à atteindre et de l'évaluation des résultats initialement fixés. Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter de ce que ce « préalable à la réforme de l'Etat » soit une initiative parlementaire.

D'autre part, il convient toutefois de veiller à ce que cette réforme soit mise en oeuvre de façon optimale par le gouvernement. Ainsi, si l'esquisse de programme présentée est bienvenue et intéressante, elle ne manque pas de susciter une interrogation relative aux modalités retenues pour élaborer les futurs programmes tels qu'ils seront présentés au vote du Parlement à partir de 2006. En effet, les programmes , dans l'esprit de la loi organique du 1 er août 2001, ne sauraient , sauf à perdre tout caractère d'innovation, être que le simple regroupement des chapitres budgétaires existants .

Or, c'est un peu l'impression laissée par le « pré-programme » relatif à la dette de l'Etat. A cet égard, il convient donc d'être vigilant sur le processus d'élaboration des indicateurs de résultats et de performances au regard desquels l'utilisation de la dépense publique sera appréciée à l'avenir.

B. UN BUDGET EXTRÊMEMENT CONTRAINT

Les crédits inscrits sur le budget des charges communes correspondent le plus souvent à des dépenses de constatation , ce qui lui donne un caractère extrêmement contraint , dont le Parlement est, le plus souvent, obligé de prendre acte.

1. La charge de la dette

La charge budgétaire de la dette poursuit son évolution haussière, même si elle devrait être plus limitée qu'en 2001.

Or, la dette résulte des déficits budgétaires annuels, eux-mêmes engendrés par un niveau trop élevé de la dépense publique : il est donc urgent d'engager une politique engageant le reflux de cette dernière.

Cette orientation, si elle se confirmait, serait en effet extrêmement préoccupante pour nos finances publiques, car elle signifierait que, une fois encore, le budget de l'Etat verrait ses faibles marges de manoeuvre réduites par des dépenses stériles progressant de façon quasiment automatique.

A cet égard, il convient de rappeler que, sur l'ensemble de la législature, 181,3 milliards d'euros (1.189,25 milliards de francs) ont été consacrés au paiement de la charge nette de la dette , cette évolution démontrant la rigidité croissante de la dépense publique et, par conséquent, les marges de manoeuvre de plus en plus réduites au sein du budget général :

La baisse constatée sur ce poste de dépenses en 2000, qui résultait de la baisse des taux d'intérêt observée cette année-là 5( * ) - élément exogène totalement indépendant de la politique gouvernementale -, ne constitue qu'une exception au sein d'une tendance de hausse continue du poids de la charge de la dette.

Du reste, comme l'indique la Cour des comptes dans son rapport précité, « la dette de l'Etat a continué de se situer, en 2000, dans une dynamique d'accroissement, certes ralenti, mais ininterrompu ».

Le tableau ci-dessous illustre ce phénomène :

2. Les dépenses en atténuation de recettes

Les dépenses en atténuation de recettes, et les remboursements et dégrèvements d'impôts en premier lieu, présentent elles aussi un caractère contraint extrêmement affirmé.

En effet, elles représentent plus de la moitié (53,7 %) des crédits inscrits au budget des charges communes .

Or, leur montant résulte essentiellement de mesures législatives proposées par le gouvernement, qu'il s'agisse de l'incidence de la réforme de la taxe professionnelle, de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, de l'instauration de la prime pour l'emploi, des mesures de baisse du taux de TVA, ou encore des mesures proposées en matière de fiscalité pétrolière.

3. Les dépenses de personnel

Les dépenses de fonction publique inscrites sur le budget des charges communes, qu'il s'agisse des rémunérations d'activité ou des charges de pension, sont également, par nature, peu sujettes à de réelles inflexions , à moins d'engager une réduction significative des effectifs des agents publics.

Il convient toutefois de rappeler qu'une faible part seulement de l'ensemble des dépenses de fonction publique figure au budget des charges communes, 10,65 milliards d'euros (69,86 milliards de francs) sur un total de 112,5 milliards d'euros (737,95 milliards de francs), soit 9,5 % (8,8 % en 2001).

C. POUR UNE INFORMATION BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE DE MEILLEURE QUALITÉ

1. Mieux appréhender les charges budgétaires de la dette

Rappelant que, depuis 1994, la notion de charge nette de la dette est utilisée dans les documents accompagnant le budget et les comptes d'exécution, la Cour des comptes se montre assez critique à l'égard de la prise en compte des charges budgétaires brute et nette.

Elle formule en effet quatre observations :

1°) « la qualification de « recettes d'ordre » [...] est impropre, car il s'agit d'encaissements effectifs et bien distincts des décaissements d'intérêts censés leur correspondre » ;

2°) « la référence à la charge nette, ne fût-ce que dans la présentation et les commentaires du budget, entretient une fâcheuse ambiguïté », car la déduction de recettes du montant de la charge brute de la dette dissimule l'évolution réelle de la dépense ;

3°) « du point de vue de l'analyse économique du coût de la dette, qui en est la justification donnée, cette contraction extra-comptable de dépenses et de recettes n'apparaît pas pertinente, du moins en l'état actuel de la comptabilité d'exécution budgétaire » ;

4°) « ainsi, seule une comptabilité en droits constatés de tous les produits et charges de la dette - budgétaires et extrabudgétaires - peut fournir des éléments économiquement significatifs du coût de la dette, et au-delà de la qualité de sa gestion ».

2. La problématique du « hors-bilan »

Il existe des « garanties implicites » à la charge de l'Etat, c'est-à-dire des engagements à plus ou moins long terme auxquels l'Etat et le secteur public devront faire face, et qui ne sont pas retracés en tant que tels dans le budget général.

C'est tout le problème du « hors-bilan », ou « dette publique invisible », qui fait l'objet d'une grande imprécision , le flou dont il est entouré empêchant la représentation nationale et les citoyens de connaître précisément la situation financière exacte de l'Etat.

La représentation nationale ne dispose ainsi que d'une vision tronquée de la dette de l'Etat.

Toutefois, le compte général de l'administration des finances (CGAF) 1999 avait apporté de réelles améliorations.

Le CGAF 1999

Le compte général de l'administration des finances pour 1999 , annexé au projet de loi de règlement de ladite année, comportait des premiers éléments répondant à des objectifs de meilleure information et donc de plus grande transparence : il continuait de reposer sur une comptabilité de caisse, mais était enrichi d'éléments patrimoniaux grâce à l'introduction d'éléments exprimés en termes de bilans et de comptes de résultat .

Il s'agit notamment de :

- la meilleure valorisation des immobilisations non financières et l'introduction, pour la première fois concernant les matériels et les équipements, de dotations aux amortissements : par exemple, les avancées réalisées en 1999 ont permis de valoriser de 76,22 milliards d'euros (500 milliards de francs) les immeubles détenus par l'Etat, et recensés au Tableau général permanent des propriétés de l'Etat (TGPE) ;

- l'amélioration de la lisibilité du compte qui retrace les dotations et participations de l'Etat, les comptes consolidés et pas seulement les comptes sociaux des principales entreprises publiques étant prises en considération ;

- la comptabilisation de la dette en droits constatés en non plus en encaissements/décaissements ; ainsi, la totalité des charges de la dette inscrites au budget de l'Etat est retraitée en droits constatés, en vertu du règlement communautaire relatif à la comptabilité européenne - le SEC 95 -, les intérêts courus non échus étant pris en compte ;

- la création d'une provision pour dépréciation des créances fiscales ;

- la présentation, pour la première fois, dans une annexe relative au hors-bilan, d'engagements à moyen et long terme de l'Etat. Trois secteurs d'intervention avaient été retenus :

1)° les retraites des fonctionnaires de l'Etat des régimes spéciaux, mais aucune indication chiffrée ne figurait dans l'annexe, seule une méthodologie étant précisée ;

2°) les engagements de l'Etat en matière d'épargne-logement, l'engagement potentiel maximal ayant été estimé à 7,62 milliards d'euros (50 milliards de francs) ;

3°) les garanties accordées par l'Etat aux entreprises, ainsi que les garanties à l'exportation passant par l'intermédiaire de la COFACE, ces engagements représentant 37,65 milliards d'euros (247 milliards de francs) pour les premières et 81,41 milliards d'euros (534 milliards de francs) pour les secondes.

Soit un total, hors pensions publiques, de 126,69 milliards d'euros (831 milliards de francs).

Toutefois, la Cour des comptes, dans son rapport précité relatif à l'exécution des lois de finances pour 2000, formule un certain nombre de critiques sur la façon dont sont appréhendés les engagements « hors-bilan » de l'Etat.

Elle relève notamment que « le niveau de risque associé aux engagements mentionnés dans le rapport de présentation du CGAF n'est pas actuellement évalué, à l'exception des engagements en matière d'épargne-logement :

- les engagements pour lesquels la réalisation du risque est probable devraient faire l'objet de provisions pour risques inscrites au passif ;

- les engagements pour lesquels la réalisation du risque est certaine devraient être inscrits au passif en charges à payer ».

Sans entrer dans les détails, la Cour des comptes estime que « le recensement des engagements hors-bilan de l'Etat effectué dans le rapport de présentation du CGAF reste incomplet ».

Elle rappelle également que « certaines charges futures d'une importance majeure, qui sont comptabilisées dans les engagements hors-bilan d'entreprises publiques, devraient figurer dans les engagements et risques hors-bilan de l'Etat, parce qu'elles présentent un risque pour l'Etat ». Et de citer les charges futures de démantèlement, de traitement et de stockage des déchets du CEA, soit plus de 6,10 milliards d'euros (40 milliards de francs), ainsi que les charges dites spécifiques de Charbonnages de France relatives aux voiries et aux sites arrêtés et aux prestations dues aux anciens mineurs, soit plus de 8,38 milliards d'euros (55 milliards de francs).

Elle a également regretté que les engagements de l'Etat au titre des retraites publiques ne fassent l'objet d'aucun chiffrage, même si elle a obtenu des informations sur ce point.

Les engagements au titre des retraites des fonctionnaires :

entre 595 et 686 milliards d'euros

Dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour des comptes a approfondi son analyse des engagements hors-bilan de l'Etat.

« La Cour a souhaité que lui soit communiqué le chiffrage des engagements de l'Etat au titre des pensions des fonctionnaires », dans le cadre du contrôle de l'exécution des lois de finances.

La Cour des comptes a ainsi été destinataire d'un courrier de la secrétaire d'Etat au budget, dont il ressort que, « en fonction du taux d'actualisation retenu (6 ou 5 %), l'ordre de grandeur des engagements hors bilan de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires peut être estimé comme s'inscrivant dans une fourchette d'évaluation comprise entre 594,55 milliards d'euros (3.900 milliards de francs) et 686,02 milliards d'euros (4.500 milliards de francs) ».

Des améliorations ont été apportées au CGAF 2000 :

- la valorisation des immobilisations non financières ;

- la valorisation des dotations et participations ;

- le rattachement de la TVA à l'exercice 2000 ;

- l'estimation de l'impact d'une intégration des budgets annexes dans les comptes de l'Etat.

D. QUEL AVENIR POUR LE BUDGET DES CHARGES COMMUNES ?

Votre rapporteur spécial s'interroge sur la façon dont le budget des charges communes va s'adapter aux dispositions de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances.

Il convient en effet de rappeler que celle-ci prévoit un certain nombre de modifications qui vont avoir un impact direct sur une partie conséquente des crédits aujourd'hui inscrits au budget des charges communes .

Au moins trois de ces nouvelles dispositions peuvent être citées :

- l'article 7 prévoit une dotation pour dépenses imprévisibles ;

- l'article 21 prévoit un compte d'affectation spéciale des charges de retraites ;

- l'article 22 crée un compte de commerce pour la charge budgétaire de la dette et pour la dette publique elle-même.


1 Cette dotation avait en effet été abondée exceptionnellement de 22,87 millions d'euros en application de l'article 129 de la loi de finances pour 1999.

2 Il ne s'agit que d'une partie des garanties potentiellement à la charge de l'Etat.

3 Les dégrèvements ordonnancés par l'Etat se rattachent à des sommes faisant partie intégrante de la cotisation d'impôts inscrite sur les rôles d'imposition dont le comptable est responsable mais qui ne donneront pas lieu à recouvrement. L'enregistrement comptable d'un dégrèvement se matérialise aussi par la constatation d'une recette d'ordre d'égal montant.

4 Les remboursements opérés au profit des contribuables correspondent à un débit du compte de l'Etat au titre d'un impôt ou d'une taxe qui ont déjà été versés par le contribuable.

5 La Cour des comptes indique d'ailleurs que « bien que manifeste au quatrième trimestre 1999, lors de l'examen et du vote par le Parlement, le renchérissement des taux d'intérêt n'a pas été pris en compte dans les prévisions de la loi de finances initiale, en particulier pour les dotations de crédits des charges de la dette ».