Education nationale : enseignement scolaire
Adrien GOUTEYRON
Table des matières
-
AVANT-PROPOS
-
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES
CRÉDITS
- A. VUE D'ENSEMBLE ET ANALYSE RÉTROSPECTIVE
- B. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE
- C. ANALYSE DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT
-
II. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DU
GOUVERNEMENT
-
A. LES MESURES AYANT UNE TRADUCTION CONCRÈTE DANS
LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2002
- 1. La première priorité : les personnels
-
2. Les mesures d'accompagnement des réformes
pédagogiques
- a) L'apprentissage des langues vivantes à l'école primaire
- b) Le plan de relance de l'internat scolaire
- c) Le développement des technologies de l'information et de la communication appliquées à l'enseignement
- d) Le développement de l'éducation artistique et culturelle
- e) Le plan Handiscol
- f) Les bourses au mérite
- g) La validation des acquis professionnels
- B. LES AUTRES AXES DE LA POLITIQUE EDUCATIVE
-
A. LES MESURES AYANT UNE TRADUCTION CONCRÈTE DANS
LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2002
-
III. L'ARTICLE 65 DU PROJET DE LOI DE FINANCES
RATTACHÉ AU BUDGET DE L'ÉDUCATION NATIONALE
-
A. LA MESURE PROPOSÉE : L'INTÉGRATION
DANS L'ENSEIGNEMENT PUBLIC DE PERSONNELS EN FONCTION DANS LES
ÉTABLISSEMENTS SCOLAIRES GÉRÉS PAR L'ASSOCIATION DIWAN
-
1. Une mesure qui s'inscrit dans le prolongement de la
signature en 1999 de la charte européenne des langues régionales
et minoritaires
- a) La charte européenne des langues des langues régionales et minoritaires
- b) Les engagements du gouvernement lors de la signature de la charte
- c) Les réserves d'interprétation du gouvernement français
- d) La décision du Conseil constitutionnel : les dispositions générales de la Charte ne sont pas conformes à la Constitution
-
2. Une mesure qui résulte du protocole d'accord
signé le 28 mai 2001 entre le ministre de l'Education nationale et
l'association Diwan
- a) La signature de la charte européenne des langues régionales et minoritaires a été suivie de l'ouverture de négociations avec des mouvements d'enseignement associatifs
- b) A ce jour, seule l'association Diwan a signé un protocole avec le ministère de l'Education nationale
- c) Les aspects du protocole du 28 mai 2001 relatifs au statut des personnels en place
- d) Les dispositions du projet de loi de finances pour 2002 prévoyant l'intégration des personnels
- e) La nécessité de délibérations des collectivités locales concernées
-
1. Une mesure qui s'inscrit dans le prolongement de la
signature en 1999 de la charte européenne des langues régionales
et minoritaires
-
B. LE DISPOSITIF D'ACCOMPAGNEMENT PÉDAGOGIQUE
- 1. De nouvelles orientations en faveur de l'enseignement des langues régionales
-
2. Les questions soulevées par la reconnaissance
de l'enseignement en immersion
- a) L'intégration des établissements Diwan est neutre d'un point de vue budgétaire pour l'Etat
- b) L'intégration des établissements Diwan consacre toutefois la reconnaissance accordée à l'enseignement par immersion en langue régionale
- c) L'avis du Conseil supérieur de l'Education
- d) Les dispositions du protocole signé avec l'association Diwan
- e) Conclusions
-
A. LA MESURE PROPOSÉE : L'INTÉGRATION
DANS L'ENSEIGNEMENT PUBLIC DE PERSONNELS EN FONCTION DANS LES
ÉTABLISSEMENTS SCOLAIRES GÉRÉS PAR L'ASSOCIATION DIWAN
- IV. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
-
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES
CRÉDITS
AVANT-PROPOS
Les
crédits demandés pour le budget de l'enseignement scolaire dans
le projet de loi de finances pour 2002 s'élèvent à
52,701 milliards d'euros
(345,70 milliards de francs), contre 50,620
milliards d'euros (332,04 milliards de francs) en l'an 2001, soit une
progression de 4,11 %
(contre + 2,82 % à structure constante
en 2001
1(
*
)
).
Dans son discours
2(
*
)
de présentation du
projet de budget pour 2002, le ministre de l'Education nationale indiquait
qu'il s'agissait là «
de la plus forte progression en
valeur absolue depuis le budget qu'il avait fait adopter en 1993 et l'une des
plus fortes progressions en volume
» ;
Cette assertion mérite d'être
nuancée
. En effet,
l'augmentation du budget de l'enseignement scolaire dans le projet de loi de
finances pour 2002 (soit + 2.082 millions d'euros) résulte :
- à hauteur de 802 millions d'euros de l'ajustement du niveau de la
participation du ministère aux charges de pensions, qui avait
été sous-estimée ;
- à hauteur d'environ 350 millions d'euros de ce que les crédits
destinés à la rémunération des personnels en
activité et aux charges sociales
3(
*
)
avaient été sous-estimés dans le budget de l'enseignement
supérieur pour 2001, construit sous l'hypothèse, qui ne sera pas
confirmée, d'absence de revalorisation du point de la fonction publique.
On peut d'ailleurs rappeler les crédits évaluatifs
destinés aux rémunérations et aux charges sociales sont
presque
systématiquement sous-estimés
: au cours de
la période 1990-2001, le budget voté n'aura permis de couvrir les
dépenses de rémunération de la première partie du
titre III que pour les années 1991, 1996, 1998, 1999 et 2000, et les
dépenses de charges sociales des chapitres 33-90 et 33-91 que pour les
années 1995, 1996 et 2000.
Si l'on tient compte ne serait-ce que de la sous-estimation des crédits
évaluatifs destinés à la rémunération et aux
charges sociales des personnels en activité dans la loi de finances
initiale pour 2001, la progression « réelle » du
budget de l'enseignement scolaire ressort ainsi à + 3,4 % en 2002,
et à + 3,6 % en 2001
4(
*
)
, ce qui
correspond à un rythme légèrement
inférieur
en valeur à celui des années précédentes
(+ 3,46 % en l'an 2000, + 4,13 % en 1999, et + 3,15 % en
1998), comme à celui des années 1994-1996 (+ 4,0 % par an en
moyenne).
A prix constants
5(
*
)
, la progression du budget de
l'enseignement scolaire s'inscrit d'ailleurs en net repli au cours des
années 2001-2002
6(
*
)
(+ 1,8 % par an
en moyenne) par rapport aux années 1998-2000 (+ 2,8 % par an en
moyenne)
Cependant, le budget de l'enseignement scolaire aura augmenté en
valeur de 19 % à structure constante sur la législature
1997-2002, et même de 21,6 % si l'on rattache à
l'enseignement scolaire le coût des aides éducateurs pris en
charge par le ministère de l'emploi et de la solidarité
, ce
qui correspond à des progressions respectives de 13 % et de 15 %
à prix constants.
Compte tenu de ce que le budget général de l'Etat n'aura
progressé entre 1997 et 2002, selon les calculs du ministère de
l'Economie et des finances, que de 8,9 % à structure de 1998 constante
(et de 3 % à prix constants),
le seul budget de l'enseignement
scolaire aura absorbé au cours de la législature 1997-2002 plus
de 40 % de la progression du budget général de l'Etat en francs
courants et plus de 85 % de la progression du budget de l'Etat en francs
constants
.
On peut s'interroger sur la
pertinence
de cette allocation des moyens.
En effet, durant le même laps de temps, c'est à dire entre la
rentrée 1996-1997 et la rentrée 2001-2002,
le nombre
d'élèves s'est réduit
de 184.000
( - 2,7 %) dans l'enseignement primaire et de 122.000
(- 2,2 %) dans l'enseignement secondaire.
En outre, selon les prévisions du ministère, le nombre
d'élèves devrait se stabiliser au cours des cinq prochaines
années (+ 212.000 pour l'enseignement primaire, mais - 171.000
pour l'enseignement secondaire entre la rentrée 2001 et la
rentrée 2006).
Evolution des effectifs d'élèves
dans les établissements du premier et du second degré
(Public + privé, France métroplitaine + DOM)
(en milliers)
|
Rentrée |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
1 er degré |
6 721 |
6 650 |
6 606 |
6 572 |
6 552 |
6 536 |
|
2 nd degré |
5 736 |
5 719 |
5 692 |
5 664 |
5 619 |
5 600 |
|
Enseignement post-baccalauréat |
272 |
272 |
271 |
272 |
272 |
272 |
|
Total |
12 729 |
12 641 |
12 570 |
12 508 |
12 442 |
12 407 |
Source : ministère de l'Education nationale
En d'autres termes, le coût budgétaire d'un élève
a déjà augmenté de plus de 19 % en francs courants (et de
près de 15 % en francs constants) au cours des quatre dernières
années, et le présent projet de loi de finances propose de
l'accroître encore de 4,5 % en francs courants en 2002 (et de près
de 3 % en francs constants).
L'opportunité de cette hausse est d'autant plus contestable que le
budget de l'enseignement scolaire est extraordinairement
rigide
.
En effet, selon les estimations de la Cour des Comptes,
97 % de ces
crédits
sont directement ou indirectement affectés à
des
dépenses
de
personnel
, cette proportion s'étant
d'ailleurs sensiblement accrue au cours des années 1990.
Les efforts de maîtrise des dépenses n'en seront donc à
l'avenir que plus difficiles.
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS
A. VUE D'ENSEMBLE ET ANALYSE RÉTROSPECTIVE
Avec
52,701 milliards d'euros
(345,70 milliards de francs)
de
crédits demandés pour 2002, le budget de l'enseignement scolaire
est de loin le
premier budget de l'Etat
, et représente
près de la moitié de l'effort total de la Nation en faveur de
l'éducation.
Selon les reconstitutions opérées par la direction des affaires
financières du ministère en l'an 2000, ce budget
rémunérait
1.220.000 personnes-équivalent temps
plein en l'an 2000
(dont 947.000 emplois budgétaires).
Le budget de l'enseignement scolaire aura augmenté de 71 % en
francs courants sur la période 1991-2002 (cf. tableau ci-dessous).
Evolution du budget de l'enseignement scolaire depuis 1991
(en milliards d'euros)
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
PLF
|
|
Budget de l'enseignement scolaire |
33,2 |
34,6 |
36,9 |
38,3 |
40,0 |
41,4 |
42,3 |
43,6 |
45,5 |
47,0 |
50,6 |
52,7 |
|
Accroissement en % |
9 |
4,13 |
6,61 |
3,84 |
4,34 |
4,16 |
1,5 |
3,15 |
4,13 |
3,46 |
7,63 |
4,11 |
|
Budget de l'éducation nationale |
37,9 |
40,0 |
42,9 |
44,4 |
46,4 |
48,4 |
49,4 |
51,0 |
53,2 |
55,0 |
59,2 |
61,4 |
|
Accroissement en % |
9,19 |
5,72 |
7,31 |
3,48 |
4,43 |
4,27 |
2,14 |
3,14 |
4,3 |
3,3 |
7,51 |
3,85 |
|
Part du budget de l'enseigne-ment scolaire dans le budget de l'Etat (en %) |
16,8 |
17 |
17,3 |
17,3 |
17,6 |
17,6 |
17,7 |
18 |
18,4 |
18,3 |
19,4 |
19,8 |
Selon les calculs effectués par le bureau des études de la direction des affaires financières du ministère, et publiés en avril 2001 ans le cadre de la brochure annuelle « Financement et effectifs de l'enseignement scolaire 7( * ) », la progression d'ensemble du budget de l'enseignement scolaire entre 1990 et l'an 2000 (+ 32,5 % en francs constants 8( * ) ) se caractérise toutefois par des évolutions très contrastées des différentes catégories de dépenses , soit, en francs constants :
-
• + 34,9 % (soit + 75,28 milliards de francs) pour les
dépenses de personnels ;
• + 30,4 % (soit + 0,98 milliard de francs) pour les bourses et les fonds sociaux ;
• + 21,8 % (soit + 1,03 milliard de francs) pour l'enseignement privé, hors rémunérations ;
• + 0,6 % (soit + 0,02 milliard de francs) pour le fonctionnement ;
• - 14,1 % (soit - 0,21 milliard de francs) pour les crédits pédagogiques ;
• - 14,6 % (soit - 0,32 milliard de francs) pour les interventions (hors bourses) ;
• - 28,3 % (soit - 0,21 milliard de francs) pour la formation (hors rémunérations) ;
• - 53,2 % (soit - 0,81 milliard de francs) pour les investissements.
Compte tenu de la progression des effectifs rémunérés sur le budget de l'enseignement scolaire (environ + 5 % 9( * ) sur la même période, hors emplois jeunes), la hausse du budget de l'enseignement scolaire en volume aura donc été consacrée aux 5/6èmes à la progression du pouvoir d'achat moyen des personnels , notamment sous l'effet des plans de revalorisation successifs de la quasi-totalité des corps de l'enseignement scolaire.
Quoi qu'il en soit, on peut rappeler que le budget de l'enseignement scolaire ne donne qu'un reflet flou des dépenses de l'Etat en faveur de l'enseignement primaire et secondaire :
- d'un côté, l'ensemble des dépenses d'administration générale afférentes à l'enseignement supérieur (rémunérations et pensions des personnels d'administration centrale et d'inspection, action sociale, frais de justice et réparations civiles, etc.), sont imputées sur le budget de l'enseignement scolaire, et le budget de l'enseignement scolaire prend à sa charge les élèves des classes préparatoires aux grandes écoles, ainsi que celles des sections de techniciens supérieurs situés dans les lycées, pour un coût annuel de plus de 2 milliards d'euros ;
- inversement, les dotations des Instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) sont imputés sur la section « enseignement supérieur » du budget de l'Education nationale.
De plus, le ministère de l'Agriculture (pour l'enseignement agricole), le ministère des Affaires étrangères (pour l'enseignement français à l'étranger), le ministère de la Défense (pour les écoles militaires), participent à l'enseignement scolaire, à hauteur respectivement de 890 millions d'euros, 404 millions d'euros 10( * ) et 1.072 millions d'euros en 1999 selon les comptes de l'éducation publiés en décembre 2000 par la direction de la programmation et du développement du ministère de l'Education nationale.
En outre, les charges de pensions sont nettement supérieures aux seuls crédits inscrits sur la section de l'enseignement scolaire : l'écart est pris en charge par le budget des charges communes, à hauteur de 1,6 milliard d'euros en l'an 2000, ce montant ayant augmenté de près de 80 % entre 1992 et 2000.
Enfin, le financement des postes d' emplois-jeunes « aides éducateurs » dans l'enseignement scolaire, au nombre de 70 000 11( * ) à la fin de l'an 2000, est majoritairement assuré par le ministère de l'Emploi et de la Solidarité, à hauteur de 904 millions d'euros pour l'an 2000 (contre 767 millions d'euros en 1999 ; 540 millions d'euros en 1998 et 92 millions d'euros en 1997).
Si l'on tient compte de ces deux derniers facteurs, la progression des dépenses d'enseignement scolaire apparaît d'ailleurs rétrospectivement beaucoup plus dynamique que ne le suggère l'évolution du seul budget de l'enseignement scolaire (cf. tableau ci-après).
Evolution du budget de l'enseignement scolaire et du coût des aides éducateurs sur la période 1996-2000
(en milliards d'euros)
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Budget de l'enseignement scolaire (1) |
41,6 |
42,3 |
43,6 |
45,5 |
47,0 |
|
Accroissement en % |
|
1,5 |
3,15 |
4,13 |
3,46 |
|
Coût des aides éducateurs pris en charge par le ministère de l'emploi et de la solidarité (2) |
0 |
0,09 |
0,54 |
0,77 |
0,91 |
|
Total (1) + (2) |
41,6 |
42,4 |
44,1 |
46,3 |
47,9 |
|
Accroissement en % |
|
1,7 |
4,2 |
4,8 |
3,7 |
|
Coût des pensions pris en charges par le budget des charges communes (3) |
1,1 |
1,2 |
1,4 |
1,5 |
1,6 |
|
Total (1) + (2) + (3) |
42,7 |
43,6 |
45,6 |
47,7 |
49,5 |
|
Accroissement en % |
|
2,0 |
4,4 |
4,9 |
3,8 |
B. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE
Sous les réserves précédentes, le tableau ci-après retrace les crédits du budget de l'enseignement scolaire.
Récapitulation des crédits du budget de l'enseignement scolaire
(en milliards d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution (en %) |
|
Titre III (Moyens des services) |
43,47 |
45,35 |
+4,3 |
|
dont rémunérations des personnels en activité |
28,09 |
28,90 |
+2,9 |
|
dont pensions |
10,08 |
10,93 |
+8,4 |
|
dont charges sociales |
3,80 |
3,99 |
+5,2 |
|
Titre IV (interventions) |
7,04 |
7,25 |
+2,9 |
|
Total Dépenses ordinaires |
50,51 |
52,60 |
+4,1 |
|
Dépenses en capital (crédits de paiement) |
0,106 |
0,106 |
+0,7 |
|
Total (DO + CP) |
50,62 |
52,70 |
+4,1 |
Cette
présentation appelle toutefois
trois remarques
.
En premier lieu, comme le soulignait la Cour des Comptes dans son rapport sur
l'exécution des lois de finances pour l'année 2000,
«
le budget de l'enseignement scolaire mêle des
dépenses identifiées par nature et des dépenses
identifiées par destination. Les lignes consacrées ainsi à
quelques politiques [notamment les crédits pédagogiques],
comportent à la fois des dépenses de fonctionnement et des
dépenses en personnel [et] d'autres dépenses ne sont
identifiées que par leur seul objet
».
En second lieu, la
nomenclature
du budget de l'enseignement scolaire est
particulièrement
instable
: 29 chapitres sur 47 ont
été modifiés ou supprimés depuis 1997 et le projet
de budget pour 2002 comporte encore 25 mesures de transfert, ce qui rend
extrêmement difficile l'analyse des évolutions
détaillées sur une longue période.
S'agissant enfin de
l'exécution
du budget, la Cour des Comptes
notait dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour
l'année 2000 des
améliorations
sensibles en matière
de prévision des dépenses de personnel, tout en relevant que ces
améliorations «
rencontrent des limites
»
dues au fait que «
le contrôle financier
déconcentré n'a pas encore produit la totalité des effets
qui en sont attendus. Outre que les procédures fiables de connaissance
précise de la dépense sont mises en oeuvre inégalement
dans les académies...[les procédures de recrutement au niveau
local ne permettent pas toujours une maîtrise de l'évolution de la
dépense]
».
En revanche, la Cour des Comptes soulignait que certains postes connaissent
«
un taux de consommation faible, et qui, de surcroît se
détériore. Une des explications tient vraisemblablement au
rythme de gestion
dans les services académiques. Celui-ci est
très irrégulier, les factures sont accumulées pour
règlement en fin d'année et dépassent alors la
capacité d'absorption des services ; une part des crédits
est aussi engagée en fin d'année, après la
rentrée : ainsi apparaissent à la fois une sous-consommation
des crédits et un reste à payer.
Le ministère éprouve aussi de grandes difficultés à
mettre en oeuvre des mesures intervenant en cours d'année ; c'est
ainsi que la loi de finances rectificative de [juin] 2000 a été
très mal exécutée et qu'une grande partie des mesures
nouvelles qu'elle prévoyait ne prendront effet ou ne seront
soldées qu'au cours de l'année 2001...
Le ministère ne dispose pas, en outre, de tous les
éléments nécessaires à un
suivi
efficace
des crédits de fonctionnement
, témoignant aussi
probablement de la priorité accordée par les services au suivi
des dépenses de personnel
».
1. Les moyens des services (titre III)
Les
dépenses ordinaires constituent
99,8 % des crédits
du
budget de l'enseignement scolaire. Elles s'élèvent à 52,6
milliards d'euros (+ 4,1 %) dans le projet de loi de finances pour
2002.
Les
moyens des services
représentent 86 % des
dépenses ordinaires. Ils s'établissent à
45,34 milliards d'euros
en 2002.
Plus de 97 % des moyens des services, et plus 84 % des dépenses
ordinaires sont consacrées aux traitements des personnels en
activité, aux pensions des retraités et aux charges sociales,
soit une somme totale de 42,4 milliards d'euros
12(
*
)
.
Cela souligne, s'il en est encore besoin, l'enjeu que représentent la
politique salariale
et la
gestion prévisionnelle des
emplois
.
a) Les crédits destinés directement aux rémunérations et aux charges sociales des personnels
Les
dépenses directement
13(
*
)
consacrées aux rémunérations et aux pensions progressent
de 1.852 millions d'euros (+ 4,5 %) dans le projet de budget
pour 2002.
Cette progression s'explique à hauteur de
704 millions d'euros
par le solde de
deux mesures d'ajustement
de crédits
évaluatifs :
- l'ajustement à la hausse des crédits destinés aux
charges de pension
, à hauteur de
801 millions
d'euros
. Cette mesure d'ajustement s'explique par des erreurs de
prévision, mais aussi par l'incidence sur le montant des pensions des
revalorisations du point de la fonction publique intervenues en 2001 (alors que
le budget pour 2001 avait été construit sur l'hypothèse
d'une absence de revalorisation du point de la fonction publique) et par la
décision arrêtée à la fin de l'an 2000 de prolonger
le dispositif de « congé de fin d'activité »
(CFA), qui devait en principe s'achever ;
- l'ajustement à la baisse, à hauteur de 97 millions d'euros, des
crédits destinés à la rémunération des
personnels en activité. Cet ajustement est pour l'essentiel le
corollaire du constat précédent : en raison pour l'essentiel
du prolongement du CFA, les personnels ont cessé leur activité en
2001 en nombre plus élevé que prévu.
On peut d'ailleurs souligner de manière plus générale le
dynamisme des dépenses de pensions, qui devraient doubler entre 1994 et
2004.
Evolution du montant des pensions de l'éducation nationale
(en milliards d'euros)
|
|
1994 |
1995 |
1996 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
PLF 2002 |
|
Montant total |
7,23 |
8,00 |
8,43 |
9,65 |
10,37 |
11,11 |
11,94 |
nc |
|
dont au budget de l'enseignement scolaire |
6,36 |
6,64 |
7,36 |
8,27 |
8,87 |
9,51 |
10,08 |
10,89 |
Source : ministère de l'Education nationale
Mais la progression des dépenses destinées aux
rémunérations et aux charges sociales s'explique aussi, à
hauteur de
758 millions
d'euros
, par l'incidence en 2002 des
mesures inscrites dans le projet de loi de finances pour 2001, notamment :
- à hauteur de
558 millions d'euros
, par l'effet en année
pleine des mesures portant hausse des
rémunérations
publiques intervenues en 2001 ;
- à hauteur de
108 millions d'euros
par l'effet en 2002 des
mesures de revalorisation catégorielles
entrées en vigueur
en septembre 2001, principalement la poursuite du
plan d'intégration
des instituteurs
dans le corps des professeurs des écoles (20.735
emplois étant transformés à cet effet, pour un coût
budgétaire en année pleine de 120 millions d'euros, cf.
encadré ci-après), mais aussi la création de 500 emplois
de professeurs des écoles hors classe (pour un coût
budgétaire en année pleine de 4 millions d'euros), la
création d'une nouvelle indemnité pour les 4.500 enseignants du
premier degré qui assurent une fonction de maître formateur (pour
un coût budgétaire en année pleine de 30 millions d'euros)
et la poursuite des mesures de revalorisation des
« ATOS
»
(c'est à dire des personnels
administratifs, techniques, ouvriers et de service) ;
- à hauteur de
89 millions d'euros
par l'effet en année
pleine des
créations d'emplois budgétaires
(au nombre de
12.838) intervenues à la rentrée 2001.
L'intégration accélérée des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles
Le corps
des professeurs des écoles a été créé en
1990 dans le cadre du plan général Jospin de revalorisation de la
fonction enseignante. Dès lors, les perspectives de carrière des
instituteurs ont été profondément modifiées, leur
corps étant désormais en voie d'extinction. Les instituteurs ont
accès au nouveau corps des professeurs des écoles par la voie de
listes d'aptitude ou de concours internes qui leurs sont
réservés. Ils sont alors rémunérés sur
l'échelle indiciaire des professeurs certifiés.
Le rythme annuel de cette intégration avait été
initialement fixé à 12.000 : 7.000 au titre du plan Jospin
et 5.000 au titre du protocole Durafour, l'achèvement du processus
étant prévu pour 2015. Ce rythme a ensuite
régulièrement augmenté : 14.619 en 1995, 14 641 en
1996, 14.850 en 1997 et en 1998.
En outre, face aux difficultés posées par la coexistence de deux
corps pour exercer le même métier, le ministre, soumis à de
fortes pressions syndicales, à prévu, dans un relevé de
conclusions du 10 juillet 1998 relatif à l'enseignement primaire,
l'accélération
du rythme d'intégration des
instituteurs à compter de septembre 1999, cette intégration
devant désormais
s'achever en 2007
. Le projet de loi de finances
pour 2002 propose ainsi, comme en 1999, en 2000 et en 2001, de transformer
20.735 emplois d'instituteurs en emplois de professeurs des écoles.
Par ailleurs, depuis 1998, aucun instituteur ayant un minimum de
37,5 années d'ancienneté ne part à la retraite sans
avoir été intégré, et il est prévu de
procéder à
l'assimilation des retraités actuels
quand l'intégration sera terminée. Selon les évaluations
transmises cette année à votre rapporteur par le ministère
de l'Education nationale, le coût budgétaire annuel de
l'intégration de la totalité des instituteurs (320.000 environ),
s'élèverait à approximativement 1,5 milliards d'euros sur
la période 1990-2007, compte tenu de la valeur du point de la fonction
publique applicable en PLF 2001.
Au total, compte tenu des autres mesures de revalorisation mises en oeuvre, le
rapport de la Commission d'enquête du Sénat sur la situation et la
gestion des personnels enseignants soulignait que
le coût d'un
instituteur sera en 2008 supérieur de 47 % en 2007 par rapport au niveau
de 1998
.
Des créations d'emplois à
l'évolution
des effectifs de personnels en 2001
Les
créations d'emplois budgétaires pour 2001 se répartissent
comme suit :
- la
création
de 4.125 emplois de professeur des écoles
stagiaires, de 1.330 emplois d'ATOS (625 personnels administratifs et 705
personnels techniques), de 800 emplois de professeurs des écoles, de 570
emplois d'enseignants du second degré, de 300 emplois de personnels
médico-sociaux (50 médecins, 150 infirmières, 100
assistants de service social), de 45 emplois d'inspecteur et de 30 emplois
de personnels de direction ;
- la
consolidation
des 300 emplois de chefs de travaux
supplémentaires annoncés dans le cadre de la réforme de
l'enseignement professionnel, ;
- la consolidation des
surnombres
autorisés en 1994 et 1995, soit
1.338 enseignants du second degré et 46 personnels de direction ;
- la
transformation
de 18.000
heures supplémentaires
annuelles (HSA) en 600 emplois de certifiés et 400 emplois de PLP
2 ;
- la poursuite de la résorption de
l'emploi précaire
, via
la création de 3.000 emplois, pour partie financés par la
suppression de crédits correspondant à la
rémunération d'enseignants non titulaires.
Déduction faite des opérations de transformation et de
consolidation d'emplois, il est donc prévu en 2001 une augmentation des
effectifs de près de 7.700 agents, dont 6.000 enseignants et
1675 personnels non enseignants, à laquelle il convient d'ajouter les
crédits destinés à rémunérer 1.000 emplois
supplémentaires de MI/SE (mesure inscrite en LFR pour 2000),
739 équivalents temps plein (ETP) pour assurer la suppléance
des ATOS, 700 assistants de langue supplémentaires, 290 ETP afin
d'accroître le nombre de vacations des services de santé
scolaire, 111 nouveaux instituteurs à Mayotte et 26 emplois non
budgétaires au profit de centre national de documentation
pédagogique (CNDP).
Au total, compte tenu de la création de 588 contrats pour l'enseignement
privé sous contrat,
les effectifs rémunérés sur
le budget de l'enseignement scolaire devraient croître en 2001 de plus de
11.000 équivalent-temps plein (+ 0,9 %).
Enfin, cette progression s'explique à hauteur de
391 millions d'euros
par l'effet en tiers d'année des
mesures nouvelles
inscrites dans le projet de loi de finances pour 2002
notamment :
- à hauteur de
186 millions d'euros
(dont 41 millions d'euros
pour les retraités), par la hausse des
rémunérations
prévue en 2002 ;
- à hauteur de
122 millions d'euros
par l'effet en fraction
d'année des
créations d'emplois
(au nombre de 10.942)
prévues à la rentrée 2002 (pour un coût de 320
millions d'euros en année pleine) ;
- à hauteur de
94 millions d'euros
(dont 41 millions d'euros pour
la poursuite du plan d'intégration des instituteurs dans le corps des
professeurs des écoles), par l'effet en fraction d'année de
nouvelles
mesures catégorielles
(pour un coût de 238
millions d'euros en année pleine).
Les créations d'emplois et les mesures catégorielles
prévues pour 2002 sont détaillées infra.
On peut toutefois formuler
deux observations
.
En premier lieu, le cumul des mesures d'amélioration de la situation
statutaire et indemnitaire des personnels de l'Education nationale
(enseignement scolaire + enseignement supérieur) intervenues durant la
législature 1997-2002 devrait représenter selon les calculs
effectués par le gouvernement un
surcoût annuel total de 1,6
milliard d'euros en 2002
, dont 616 millions d'euros par an pour
l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des
écoles et 211 millions d'euros pour l'intégration des professeurs
de lycée professionnel de première classe dans la seconde classe,
l'amélioration de la carrière des professeurs et l'extension de
la hors classe.
En second lieu, le ministre de l'Education nationale aura créé
pour l'enseignement scolaire dix fois plus d'emplois budgétaires
(23.780) en deux ans (2001-2002), qu'il n'en avait été
créé durant toute la décennie 1991-2000.
En effet, le nombre des emplois budgétaires s'était accru de
14.000 entre 1990 et 1993, puis s'était stabilisé autour de
942.000 entre 1993 et 2000
14(
*
)
, les
créations d'emplois budgétaires accélérant ensuite
à 12.838 en 2001 et à 10.942 en 2002
Evolution des emplois budgétaires recensés par le ministère de l'Education nationale
(en milliers)
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001
|
PLF
|
|
Emplois budgétaires |
940 |
937 |
942 |
944 |
945 |
946 |
941 |
941 |
942 |
942 |
954 |
964 |
|
Variation annuelle (en unités) |
11.460 |
-2.851 |
5.399 |
2.026 |
751 |
1.055 |
-4.982 |
174 |
318 |
-154 |
12.838 |
10.942 |
Sources : ministère de l'Education nationale
pour la
période 1990-2000, PLF 2002 pour 2001 et 2002
Une fois encore, il convient toutefois de souligner que l'évolution des
emplois budgétaires ne donne qu'un pauvre aperçu de celle des
effectifs réels.
Ainsi, selon les reconstitutions effectuées par le bureau des
études de la direction des affaires financières du
ministère, et publiés en avril 2001 dans le cadre de la brochure
annuelle «
Financement et effectifs de l'enseignement scolaire,
entre 1990 et l'an 2000
les emplois budgétaires n'ont
progressé que de 14.000 (de 928.000 à 942.000, soit une hausse de
1,5 %), tandis que
les effectifs équivalent-temps plein
rémunérés sur le budget de l'enseignement scolaire
ont
augmenté
de 136.000
15(
*
)
(de 1.184.000 à 1.220.000), dont
+ 70.000 emplois jeunes, + 34.000 personnels enseignants,
d'éducation et d'orientation dans le second degré public,
+ 12.700 enseignants du privé, + 14.500 contrats emplois
solidarité, + 5.700 personnels administratifs et techniques
(ATOS) titulaires, + 4.000 assistants étrangers, + 3.000
maîtres d'internat et surveillants d'externat (MI/SE) et - 8.200
enseignants du premier degré (cette baisse s'expliquant pour 2.900 par
le transfert des IUFM vers le budget du supérieur et pour 6.000 par la
diminution du nombre de stagiaires).
b) Les autres crédits de fonctionnement
Les
autres
crédits de fonctionnement
, dont la nomenclature
détaillée est profondément remaniée,
s'élèvent à
1.525 millions d'euros
dans le projet
de budget pour 2002, en augmentation de 21 millions d'euros (+ 1,4 %).
Cette augmentation résulte principalement de deux évolutions de
sens contraire :
- d'un côté, la baisse de 28 millions d'euros (à 227
millions d'euros), des dépenses « d'action
pédagogiques » du chapitre 36-71 destinées notamment
à la rémunération des
aides éducateurs
, les
crédits de ce chapitre étant depuis 1997 sous-consommés
puisque le nombre effectif d'aides éducateurs (62.225 au
31 décembre 2000) demeure en deçà de l'objectif
initialement fixé (70.000) ;
- de l'autre, la hausse des crédits destinés à
l'informatique (+ 12 millions d'euros), aux frais de changement de
résidence (+ 12 millions d'euros), au plan pour
l'éducation artistique et culturelle (+ 3,8 millions d'euros
pour le centre national de documentation pédagogique - CNDP - et + 4,4
millions d'euros pour les établissements), au plan Handiscol (+ 7,7
millions d'euros, à 15,9 millions d'euros) et à l'enseignement
des langues vivantes à l'école (+ 6,6 millions d'euros).
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour
des Comptes soulignait toutefois que «
l'utilisation finale des
crédits de fonctionnement est incertaine
... :
- dans le secondaire, nombre de dépenses sont à la charge des
établissements, qui reçoivent à cette fin des
crédits identifiés par leur objectif. Or, il n'y a pas encore de
compte rendu sur l'utilisation effective des crédits. En 1999, sur la
base des comptes financiers analysés pour la première fois par le
ministère, il est apparu que les « reliquats » dans
les établissements concernant les fonds sociaux ou certaines enveloppes
pédagogiques fléchées se montaient à 1,1 milliard
de francs, soit le montant d'une année de crédits ;
- dans le domaine de l'enseignement primaire, l'absence de structure support de
l'école conduit à ce que les services académiques soient
les ordonnateurs finals de la dépense, pourtant dispersée dans un
grand nombre de lieux d'usage (plus d'un millier d'écoles dans une
académie). Outre la lourdeur des procédures et la charge qu'elle
impose aux services académiques, ceux-ci n'assurent, sauf exception
(parfois par exemple pour les ZEP) aucun suivi de la nature, du destinataire ou
du montant des dépenses dites pédagogiques
».
2. Les crédits d'intervention publique (titre IV)
Avec
7,248 milliards d'euros
(47,5 milliards de francs) dans le projet de budget
pour 2002,
soit une augmentation de 205 millions d'euros (+ 2,9 %),
de
les crédits d'intervention publique représentent
13,75 %
du budget du ministère.
Près de 88 % des crédits de ce titre sont consacrés
à
l'enseignement privé
, qui, avec 6,398 milliards d'euros
(41,97 milliards de francs), voit ses dotations progresser de 218 millions
d'euros, soit une hausse de 3,53 % (après + 2,02 % en
2001, + 3,65 % en 2000 et 3,06 % en 1999).
Ces dotations se décomposent comme suit :
-
5,535 milliards d'euros
de crédits destinés à
rémunérer
les
enseignants
sous contrat, dont le
nombre devrait augmenter de 645 en 2002 en application du principe de
parité avec les établissements publics. La progression de ces
crédits de (+ 3,9 %) s'explique pour l'essentiel, comme celle des
crédits destinés aux rémunérations des personnels
du public, par la hausse des traitements et par l'incidence des mesures de
revalorisation catégorielles. ;
-
0,863 milliards d'euros
de
subventions de fonctionnement
, soit
une hausse de +1,1 %, ce faible rythme de progression s'expliquant
notamment par le repli des effectifs d'élèves.
Les crédits consacrés aux
bourses et secours
d'études
baissent
de 3,3 % (contre des hausses de 0,9 %
en 2001, de 1,2 % en l'an 2000 et de 29 % en 1999) pour atteindre 627
millions d'euros (4,11 milliards de francs).
Cette baisse s'explique par les faibles taux de consommation de ces
crédits au cours des années précédentes. La Cour
des Comptes estimait ainsi dans son rapport sur l'exécution des lois de
finances pour 2001 que «
l'ajustement intervenu en 1999 pour les
bourses de collège s'est révélé manifestement trop
élevé, malgré l'augmentation du nombre de boursiers. La
diminution du nombre de boursiers lycéens a accru le
phénomène, conséquence de la faible revalorisation du
plafond des bourses
» , si bien que «
ce
chapitre ... fait office de réservoir pour le titre IV
».
Le chapitre consacré aux bourses et aux secours d'études a
d'ailleurs fait l'objet en mai 2001d'une
annulation
de crédits
à hauteur de 10,67 millions d'euros.
Par ailleurs, la contribution de l'Etat aux
transports scolaires
s'accroît de 1,9 % (contre + 4,4 % en 2001) pour s'établir
à 102,7 millions d'euros (674 millions de francs) et les
subventions aux dépenses d'éducation dans les
territoires et
collectivités
d'outre-mer
s'inscrivent en hausse de
3,8 %, à 33,2 millions d'euros (218 millions de francs).
Enfin, les crédits demandés pour le chapitre 43-80
« interventions diverses » augmentent de 6,6 %, à
86,4 millions d'euros (567 millions de francs), cette augmentation s`expliquant
pour l'essentiel par la hausse des crédits destinés aux contrats
emploi solidarité (CES) et aux contrats emploi solidarité
consolidés (CEC).
3. Les dépenses en capital (titres V et VI)
Les
dépenses en capital ne représentent qu'une
infime fraction
(0,20 %) du budget de l'enseignement scolaire,
avec
106,3
millions d'euros
(697 millions de francs) de
crédits de
paiement
demandés pour 2001, soit une augmentation de 0,7 %
(après + 3,0 % en 2001 et - 11 % en l'an 2000).
On peut se demander si cette augmentation tire pleinement les leçons de
la
sous-consommation
préoccupante de ces crédits, les
reports atteignant 53 millions d'euros en 2001 (soit plus de 50 % des
crédits initiaux), contre 29 millions d'euros en l'an 2000 (soit 28
% des crédits initiaux).
Par ailleurs, les
autorisations de programme
augmentent de 9,2 %,
à 131,1 millions d'euros (860 millions de francs), dont :
- 53,6 millions d'euros dans le cadre des opérations inscrites dans les
contrats de plan Etat-Régions 2000-2006 ;
- 47,4 millions d'euros en faveur des investissements directs de l'Etat
auprès des académies, de l'administration centrale et des
établissements à la charge de l'Etat ;
- 19,8 millions d'euros destinés à l'acquisition de
matériels pédagogiques ;
- 6,1 millions d'euros de subventions d'investissement, notamment pour le plan
exceptionnel de la Corse et pour un complément de moyens pour les
constructions scolaires en Guyane ;
- 4,6 millions d'euros pour la création d'un fonds d'aide à la
construction et à la réhabilitation d'internats.
Il convient de souligner que la Cour des Comptes a formulé dans son
rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2000
des observations sévères à l'encontre de la
politique
d'investissement
de l'Etat en matière scolaire, et notamment
à l'encontre de la pratique récurrente consistant à
créer des
fonds de soutien
aux investissements des
collectivités locales (cf. encadré ci-après).
Les observations de la Cour des Comptes sur la politique d'investissement du ministère de l'Education nationale en matière scolaire
La Cour
des Comptes remarque tout d'abord que «
les textes portant
répartition des compétences entre l'Etat et les
collectivités territoriales ne permettent pas d'éviter une
certaine confusion des compétences en matière de prise en charge
des actions pédagogiques. La matière des nouvelles techniques de
communication pose de manière générale cette question de
frontières dans l'enseignement primaire comme dans l'enseignement
secondaire. Bien qu'il s'agisse à l'évidence d'une politique
affichée comme prioritaire par le ministère de l'Education
nationale, ceux-ci ne relèvent pas en totalité de la
compétence de l'Etat. Pour ce qui concerne l'équipement
informatique l'imputation sur le budget du ministère de moyens
importants en cette matière, et de plus sur des crédits de
fonctionnement, apparaît même contraire à la
définition des compétences de l'Etat, limitativement
énumérées par le décret du 25 février 1987,
sauf à admettre une interprétation extensive de la notion de
premier équipement
».
La Cour souligne ensuite que «
pour soutenir l'action des
collectivités locales, privé de possibilités
d'intervention sur le budget du ministère de l'Education nationale, le
gouvernement a été conduit à mettre en place d'autres
circuits de financement. Un chapitre a été ouvert en 1998 sur le
budget des charges communes pour porter le plan d'urgence en faveur des
lycées. L'Etat souhaitait aider les régions à souscrire
une enveloppe de prêts de 4 milliards de francs sur 4 ans en compensant
le coût des emprunts pour un montant total de 600 millions de francs pour
faire face à ses exigences en matière immobilière, alors
que celle-ci n'est plus de sa compétence... Dans le domaine des
technologies de l'information et de la communication dans l'enseignement
(TICE), il a mis en place un fonds de soutien aux collectivités locales
de 500 millions de francs à la Caisse des dépôts et
consignations pour financer l'installation d'infrastructures adaptées
à la mise en réseau des matériels informatiques et
multimédias dans les écoles et les établissements
scolaires
».
Ces circuits de financement peu orthodoxes ont été des
échecs
:
- s'agissant du plan d'urgence pour les lycées, «
le
chapitre 41-25 [du budget des charges communes] a été ouvert en
LFR 1998 et doté de 360 millions de francs. La LFI 1999 a
opéré une ouverture complémentaire de crédits
à caractère symbolique (0,1 million de francs). Aucune dotation
nouvelle n'a été inscrite en LFI 2000. 360,1 millions de francs
de crédits étaient encore disponibles, alors que les
dépenses nettes atteignaient 22,7 millions de francs et alors qu'aucune
dépense n'avait été constatée en 1999 sur ce
chapitre. Ce type de procédure montre les limites des politiques
initiées par l'Etat dans des domaines qu'il ne maîtrise
plus
» ;
- s'agissant du fonds de soutien en matière de
TICE, «
à la fin de l'année 2000 à peine
une cinquantaine de collectivités avaient demandé à
bénéficier du dispositif
».
Ces deux exemples suggèrent que la création de fonds de
soutien de ce type constitue avant tout une mesure d'affichage.
C. ANALYSE DES CRÉDITS PAR AGRÉGAT
En
2001, le budget de l'enseignement scolaire se composait de quatre
agrégats («
Administration et
interventions
», «
Enseignement
primaire
», «
Enseignement
secondaire
» et «
Etablissements
publics
»).
Comme le soulignait la Cour des Comptes dans son rapport sur l'exécution
des lois de finances pour l'année 2000, ces agrégats reposaient
sur une analyse très fruste des missions du ministère et
correspondaient à des regroupements de lignes disparates (les deux
premiers correspondant aux finalités des dépenses
concernées, le quatrième à des acteurs institutionnels, et
le troisième mélangeant aux crédits de fonctionnement de
l'administration ceux de l'enseignement privé).
Ces critiques ont été entendues : les
agrégats
du budget de l'enseignement scolaire ont été entièrement
refondus
dans le projet de loi de finances pour 2002, ce qui permet
a
priori
une identification plus claire de l'allocation des moyens et des
objectifs du département ministériel.
En effet, le budget de l'enseignement scolaire se compose désormais des
quatre agrégats suivants :
31- «
Administration et fonctions support à
l'enseignement
» ;
11- «
Enseignement primaire public
» ;
12- «
Enseignement secondaire public
» ;
13- «
Etablissements d'enseignement privé sous
contrat
».
Comme l'an passé, chacun de ces agrégats se voit assigner des
objectifs
déclinés selon trois axes :
«
l'efficacité socio-économique
»
(quel est le bénéfice final de l'action de l'Etat ? ),
«
la qualité du service rendu aux usagers
»
et «
l'efficacité de la gestion
»
(progresse-t-on vers l'optimisation des moyens employés ? ).
Votre rapporteur s'attachera plus particulièrement dans les
développements qui suivent à commenter ces objectifs et les
indicateurs qui leur sont associés, puisqu'il préfigurent les
objectifs et les indicateurs de performance des
« programmes » prévus à partir de 2005 par la
nouvelle loi organique relative aux lois de finances
16(
*
)
.
1. Administration et fonctions support à l'enseignement (agrégat 31)
a) La composition et les missions de l'agrégat
L'agrégat «
administration et fonctions
support
de l'enseignement
» regroupe désormais, par ordre
d'importance :
- la contribution du ministère de l'Education nationale aux financement
des
pensions
civiles des fonctionnaires du ministère ;
- les rémunérations, la formation et les charges sociales des
personnels non enseignants affectés en administration centrale et dans
les services des rectorats et des inspections académiques ;
- les moyens généraux et les dépenses d'investissement des
services de l'Etat, ainsi que les frais de justice et de réparations
civiles ;
- les subventions allouées aux établissements publics nationaux
sous tutelle du ministère (Centre national et centres régionaux
de documentation pédagogique - CNDP et CRDP - ; Centre national
d'enseignement à distance - CNED - ; Office national d'information
sur les enseignements et les professions - ONISEP - ; Centre
d'études et de recherche sur les qualifications - CEREQ - ; Centre
international d'études pédagogiques - CIEP -) ;
- la contribution de l'Etat aux dépenses de transport des
élèves.
Les crédits alloués à cet agrégat, qui
représentent près de 24 % de l'ensemble du budget de
l'enseignement scolaire, s'élèvent à
12,6 milliards
d'euros
(83 milliards de francs) en 2002
(dont 10,9 milliards d'euros pour les pensions), soit une
progression de
12,2 %
par rapport à 2001, ce rythme particulièrement
élevé s'expliquant pour l'essentiel par le dynamisme des charges
de pension et par de nombreuses
mesures de transfert
entre
agrégats.
Le ministère a identifié quatre composantes dans les
missions
assignées à cet agrégat : la charge
et la gestion des pensions civiles ; la conduite de la politique
éducative et le suivi des élèves et des
établissements d'enseignement ; la gestion administrative et
financière des personnels ; enfin la logistique (affaires
juridiques, fonctionnement courant, informatique et communication).
Le bleu budgétaire propose désormais des esquisses de
comptabilité
analytique
, puisqu'il recense pour une
période glissante de quatre années (1999-2002) l'évolution
du coût annuel (décomposé en dépenses de personnel
et autres dépenses) de chacune de ces missions. Etablies en affectant
des articles ou des prorata d'articles budgétaires à chaque
mission, ces données sont
a priori
de lecture plus instructive
que l'évolution des crédits de l'agrégat par titre ou par
chapitre.
L'interprétation de ces tableaux demeure toutefois difficile, puisque
les évolutions des coûts de chaque composante sur la
période 1999-2002 résultent en fait pour une large part des
changements de nomenclature
budgétaire
, qui ne sont pas
neutralisés par la méthode utilisée.
En outre, ces tableaux juxtaposent des données d'exécution
budgétaire issues de l'Agence comptable centrale du Trésor pour
1999 et pour 2000 à des crédits inscrits en lois de finances
initiale pour 2001 et pour 2002.
Evolution des coûts des différentes composantes de l'agrégat « administration et fonctions supports à l'enseignement »
(en millions d'euros)
|
Composante de l'agrégat |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
Evolution 1999/2002 |
|
Conduite de la politique éducative |
649 |
673 |
698 |
718 |
+ 10,6 |
|
Dont personnels |
527 |
546 |
566 |
573 |
+ 8,7 |
|
Hors personnels |
122 |
127 |
132 |
145 |
+ 18,9 |
|
Gestion administrative et financière des personnels |
382 |
395 |
410 |
421 |
+ 10,2 |
|
Dont personnels |
303 |
312 |
324 |
320 |
+ 6,7 |
|
Hors personnels |
79 |
83 |
86 |
101 |
+ 27,8 |
|
Logistique |
681 |
705 |
731 |
742 |
+ 9,0 |
|
Dont personnels |
237 |
243 |
252 |
250 |
+ 5,5 |
|
Hors personnels |
444 |
462 |
479 |
492 |
+ 10,8 |
Source : PLF 2002
b) L'évolution des subventions de fonctionnement aux établissements publics
Au sein
de l'agrégat «
administration et fonctions supports de
l'enseignement
», on peut souligner le dynamisme des
crédits du chapitre 36-10 alloués aux
établissements publics
sous tutelle, qui sont
désormais inscrits dans la composante «
conduite de la
politique éducative
» de l'agrégat, alors qu'ils
formaient auparavant un agrégat à part.
En effet, ces
subventions
progressent globalement de 5,5 % dans le
projet de loi de finances pour 2002 (après + 12,6 % en 2001),
pour atteindre 173,5 millions d'euros (1,14 milliard de francs), tandis que la
part des
ressources propres
dans le budget prévisionnel de ces
établissement (hors prélèvements sur réserves et
sur fonds de roulement) poursuit
globalement
son repli.
Cette progression s'explique notamment par l'abondement à hauteur de
2,36 millions d'euros de la subvention du CNED au titre de sa participation
à la mise en oeuvre du programme de formation des
aides-éducateurs et du plan Handiscol, et par l'abondement à
hauteur de 3,81 millions d'euros de la subvention du CNDP-CRDP pour permettre
l'essor du plan en faveur de l'éducation artistique et de l'action
culturelle à l'école.
Récapitulatif des établissements publics subventionnés sur le budget de l'enseignement scolaire
|
|
Subvention prévue en l'an 2000
|
Subvention prévue en l'an 2001
|
Subvention prévue en l'an 2002
|
Evolution
|
Taux de subvention par l'Etat en l'an 2001 |
Effectifs budgétaires en 2001 |
|
ONISEP |
25 |
25,5 |
26,7 |
+ 6,8 |
70 % |
509 |
|
CNDP-CRDP |
80,6 |
97,1 |
103,4 |
+ 28,3 |
63 % |
2.044 |
|
CEREQ |
7,8 |
7,2 |
7,0 |
-10,5 |
58 17( * ) % |
113 |
|
CNED |
27,7 |
27,7 |
29,2 |
+5,5 |
23 18( * ) % |
1.107 |
|
CIEP |
6,9 |
6,9 |
7,2 |
+3,5 |
39 % |
162 |
Le projet de budget pour 2002 prévoit en outre 5 créations nettes d'emplois à l'ONISEP ; 18 créations nettes d'emplois au CNDP-CRDP ; 1 création nette d'emploi au CEREQ ; 6 créations nettes d'emplois au CNED ; enfin 4 créations nettes d'emplois au CIEP.
c) Les objectifs assignés à l'agrégat
L'agrégat « administration et fonctions support de l'enseignement » se voit assigner des objectifs de qualité du service et d'amélioration de la gestion.
- • Les objectifs relatifs à la qualité du service sont les suivants :
Tous ces indicateurs s'inscrivent en amélioration sensible entre 1998 et 2001 (le nombre d'élèves par infirmière diminuant par exemple de 2.263 en 1998 à 1.960 en 2001). Il convient cependant de rappeler que les insuffisances actuelles du dispositif de suivi médico-social des élèves ne résultaient pas tant d'un défaut de moyens, que des carences de leur gestion, de leur allocation et de leur organisation, ainsi que du manque de formation continue des personnels (cf. encadré ci-après) ;
- favoriser le recrutement et la mobilité des personnels , les indicateurs associés à cet objectif étant d'une part le rapport du nombre d'inscrits aux concours sur le nombre de places offertes (6,59 dans le premier degré et 7,6 dans le second degré en l'an 2000), d'autre part les taux de satisfaction des voeux des personnels enseignants aux mouvements inter- et intra-académiques.
Ces objectifs sont louables. On peut toutefois s'interroger sur la pertinence des indicateurs retenus : faut-il se féliciter d'une hausse du ratio nombre d'inscrits aux concours de recrutement/nombre de reçus, qui n'est rien d'autre qu'une hausse du taux d'échec des candidats et qui peut trouver son origine dans de très nombreux facteurs plus ou moins exogènes (nombre de place offertes aux concours, situation macro-économique, etc.) ? De même, que signifie concrètement le taux de satisfaction des voeux pour les mouvements quand les enseignants sont parfois invités formuler jusqu'à trente voeux ? ;
- améliorer la qualité du service des pensions , les indicateurs associés à cet objectif étant la productivité physique des personnels (nombre de dossiers traités par équivalent temps-plein - ETP-) et le nombre de demandes de validation de services auxiliaires en retard.
On peut toutefois observer que le nombre de dossiers traité par ETP n'a aucun lien avec la qualité du service rendu aux personnels partant en retraite et constitue plutôt un indicateur d'efficacité de la gestion.
- • Inversement, la formulation de l'objectif d'efficacité de la gestion laisse sans doute à désirer, puisqu'il s'agit « d'améliorer la qualité du service rendu aux usagers du système éducatif » , les indicateurs associés étant le taux de résultat positif de l'intervention du médiateur de l'Education nationale, le nombre de formulaires mis en ligne, le « nombre de messages [électroniques] destinés au réseau national et académique de conseil » et le nombre de connexions au réseau intranet de la direction des affaires financières 19( * ) du ministère.
L'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAEN) ont rendu en février 1999 un rapport conjoint particulièrement alarmant relatif à l'organisation et au pilotage du dispositif médico-social en faveur des élèves.
Ce rapport soulignait notamment le « flou » des orientations ministérielles et « l'absence de vision d'ensemble de l'action médico-sociale » : le ministère « répond à l'urgence en traitant chaque problème au coup par coup », et en publiant « une profusion de textes » formant un ensemble « peu lisible », si bien que nombre de chefs d'établissement « confient qu'ils ont à peine le temps de lire ces textes jusqu'au bout, et rarement celui de s'interroger sur la suite qu'il convient de donner ». De même, le système produit une profusion de statistiques, mais « faute d'être exploitables, elles ne sont pas exploitées ».
Ce défaut de pilotage n'empêchait par les personnels médico-sociaux (médecins, infirmiers, assistantes sociales, secrétaires médico-sociales) de se dévouer à leur tâche et de faire preuve « d'initiatives foisonnantes », mais, du coup, ces initiatives étaient « fugaces », peu évaluées, et les meilleures pratiques n'étaient pas diffusées.
La mal-administration du dispositif conduisait également à une « parcellisation des responsabilités » et à un défaut de coordination entre la sphère scolaire et le monde extra-scolaire, évidemment préjudiciable au suivi médico-social des élèves les plus en difficulté, ce phénomène étant d'ailleurs aggravé par la « désorganisation » des fonds sociaux. Cette mal-administration se caractérisait aussi par une gestion des ressources humaines chaotique - le rapport relevait ainsi le cas de la nomination d'un infirmier dans un internat de jeunes filles, alors même que les hommes sont extrêmement minoritaires dans ce corps -, et par de fortes inégalités - le nombre d'élèves par infirmier pouvant varier de 1 à 15 -.
Enfin, le rapport concluait : « la répartition des moyens n'est pas toujours conforme à la réalité des besoins ». En particulier, « l'affectation centralisée de moyens aux sites du plan contre la violence, qui bénéficiaient déjà d'effectifs renforcés, aboutit à priver les responsables locaux de la possibilité de rechercher une véritable adéquation des moyens aux besoins, et plus généralement, de leurs responsabilités. Certains établissements bénéficient ainsi de personnels dont la présence n'est pas indispensable alors que des zones sont entièrement dégarnies, ce qui confirme le caractère aléatoire de la couverture du territoire ».
Plus généralement, le système se caractérisait par des chevauchements :
- « l'intervention croisée auprès des jeunes enfants scolarisés en maternelle de deux services de prévention (la Protection maternelle et infantile - PMI - et le Service de promotion de la santé en faveur des élèves) pose des problèmes de continuité et de collaboration » ;
- de même, « au collège et au lycée, les interventions des professionnels du service de promotion de la santé ne sont pas suffisamment coordonnées et peuvent se chevaucher ».
Inversement, le suivi des enfants était insuffisant à l'école primaire.
Cela provenait d'une sous-allocation des moyens vers les écoles primaires, pour partie imputable à la réticence des personnels titulaires de se partager entre plusieurs établissements, notamment parce que l'administration rembourse médiocrement les frais de déplacement.
Il en résultait que les enfants étaient médicalement peu pris en charge à l'école primaire, ou étaient pris en charge par des personnels vacataires à temps partiel, dont le turn over est relativement élevé, ce qui ne facilitait aucunement un suivi continu.
En outre, l'absence d'assistantes sociales constituait une entrave à une prise en charge globale. Enfin, le suivi des dépistages effectués à l'école maternelle était « entravé par la faiblesse du dispositif de retour sur information ».
Selon l'IGAS et l'IGAEN, ce suivi médical et social défaillant des enfants en difficulté nourrissait les risques d'exclusion ultérieure du système scolaire et il était notamment regrettable que nombre de troubles ne puissent être dépistés et traités au moment où les enfants sont en pleine phase d'acquisition de la lecture et de l'écriture au cours préparatoire.
Dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2001, notre collègue M. Jean-Philippe Lachenaud, alors rapporteur spécial des crédits de l'enseignement scolaire, déplorait ainsi que le ministère de l'Education nationale n'ait tiré aucune conséquence de ce diagnostic.
Cette critique a été partiellement entendue .
En effet, de nouvelles circulaires relatives aux missions respectives des médecins et des infirmiers de l'Education nationale ont été publiées en janvier 2001 ; l'amélioration du bilan de santé des enfants durant leur 6 ème année est « amorcée » ; les ministres respectivement chargés de la santé, des personnes handicapées et de l'Education nationale ont rendu public en mars 2001 un plan d'action conjoint pour la prévention et la prise en charge des enfants dyslexiques et aphasiques ; le ministère de l'Education nationale a réalisé en partenariat avec la direction générale de la santé des études épidémiologiques en cours d'exploitation ; la refonte des systèmes d'information en matière de santé scolaire est désormais engagée ; enfin, le rattachement des infirmières à un ensemble constitué d'un collège et de plusieurs écoles primaires permettant un meilleur suivi des élèves est « envisagé ».
On peut toutefois regretter que les nouveaux emplois de médecins et d'infirmiers créés en l'an 2000 aient continué d'être alloués systématiquement aux établissements du second degré concernés par le plan contre la violence, contrairement aux préconisations des corps d'inspection, et que le renforcement du suivi médico-social à l'école primaire demeure modeste. D'ailleurs, en l'an 2000, à peine les deux-tiers des enfants ont bénéficié de l'examen de santé « obligatoire » durant leur sixième année.
Quoi qu'il en soit, cet exemple démontre, s'il en était besoin, que les politiques éducatives les plus efficaces ne consistent pas à afficher des créations de postes sans se préoccuper le moins du monde de leur allocation optimale, mais bien à améliorer la formation, la coordination, le déploiement et la gestion des personnels en place .
2. Enseignement primaire public (agrégat 11)
a) La composition et les missions de l'agrégat
Cet
agrégat regroupe l'ensemble des moyens que le ministère consacre,
conformément au partage des compétences entre l'Etat et les
communes, à l'enseignement primaire public (enseignements
préélémentaire, élémentaire et
spécialisé).
Les crédits alloués à cet agrégat (pour 99,7 % des
dépenses de fonctionnement) représentent 19,5 % de l'ensemble du
budget de l'enseignement scolaire. Ils s'élèvent à
10,24 milliards
d'euros
(67 milliards de francs) en 2002,
soit une
progression de 3,7 %
par rapport à 2001, ce rythme
particulièrement élevé s'expliquant pour l'essentiel par
le dynamisme des charges de rémunération.
Sous les réserves déjà formulées pour
l'agrégat 31, le tableau ci-après retrace l'évolution de
la répartition du coût de l'enseignement primaire.
Ce tableau fait notamment apparaître le dynamisme des dépenses
hors personnels, d'une part, une répartition des moyens
(rapportés au nombre d'élèves) plus favorable à
l'école primaire qu'à l'école maternelle, d'autre part.
Il convient toutefois de rappeler que financement de l'enseignement primaire
est assuré pour une large part par les
communes
, qui assurent les
travaux de construction, la rénovation, le fonctionnement
matériel et l'entretien des écoles, ainsi que la restauration
scolaire, notamment en rémunérant les personnels techniques et de
service, pour un coût total (y compris l'enseignement privé) de
8,84 milliards d'euros en l'an 2000.
Evolution des coûts des différentes composantes de l'agrégat « enseignement primaire public »
(en millions d'euros)
|
|
1999 |
2000 20( * ) |
2001 |
2002 |
Evolution des coûts 1999/2002
|
Evolution du nombre des élèves
|
|
Enseignement préélémentaire |
2.991 |
3.078 |
3.159 |
3.245 |
+ 8,5 |
+ 3,0 |
|
Dont personnels |
2.974 |
3.054 |
3.134 |
3.213 |
+ 8,0 |
|
|
Hors personnels |
17 |
24 |
25 |
32 |
+ 88 |
|
|
Enseignement élémentaire |
6.473 |
6.637 |
6.811 |
6.993 |
+ 8,0 |
- 2,6 |
|
Dont personnels |
6.438 |
6.587 |
6.760 |
6.926 |
+ 6,8 |
|
|
Hors personnels |
35 |
50 |
51 |
67 |
+ 91 |
|
|
Dont enseignement spécialisé |
712 |
725 |
754 |
774 |
+ 8,7 |
nc |
|
Dont personnels |
708 |
730 |
749 |
767 |
+ 8,3 |
|
|
Hors personnels |
4 |
5 |
5 |
7 |
|
|
Source : PLF 2002
b) Les objectifs assignés à l'agrégat
L'enseignement primaire public se voit assigner des objectifs d'efficacité socio-économique et de qualité du service.
- • Les objectifs d'efficacité socio-économique sont les suivants :
- « permettre une meilleure intégration des élèves dans l'Europe du plurilinguisme » , les indicateurs associés à cet objectif étant les taux d'élèves suivant un enseignement de langue vivante dans les différents niveaux de l'école primaire ;
- « développer les bases d'une culture scientifique par une rénovation de l'enseignement des sciences et de la technologie et développer l'éducation artistique et culturelle », les indicateurs associés à cet objectif étant le nombre d'élèves par micro-ordinateur et le taux d'élèves ayant accès à internet .
Ces deux derniers objectifs appellent les observations suivantes :
- en premier lieu, on peut s'étonner de l'affichage d'un objectif relatif à l'équipement des écoles en matière de nouvelles technologies de l'information appliquées à l'enseignement, alors qu'il s'agit là d'un domaine de compétence partagé , il est de vrai de manière un peu floue, entre l'Etat et les collectivités locales ;
- en second lieu, on peut s'étonner de la disparition de l'objectif retenu en 2001 consistant à améliorer l'acquisition des connaissances fondamentales , les indicateurs associés étant les performances en français et en mathématiques.
Au total, les objectifs retenus suggèrent que le ministre de l'Education nationale accorde désormais la priorité aux réformes médiatiques (l'initiation ludique à une langue étrangère et la pratique d'internet) au détriment de ce qu'il appelle « la bataille de la lecture et de l'écriture ».
- • Les objectifs relatifs à la qualité du service sont les suivants :
- favoriser l'accueil des élèves handicapés en milieu scolaire ordinaire, l'indicateur associé étant la proportion d'élèves handicapés scolarisés en milieu scolaire ordinaire par rapport au nombre d'élèves handicapés scolarisés (soit 33 % en l'an 2000 et 40 % prévus en 2001).
On peut remarquer que l'objectif consistant à réduire le nombre de classes à effectif élevé n'a pas été retenu cette année alors qu'il l'avait été l'an passé.
3. Enseignement secondaire public (agrégat 12)
a) La composition et les missions de l'agrégat
Cet
agrégat regroupe l'ensemble des moyens que le ministère consacre,
conformément au partage des compétences entre l'Etat, les
Départements et les Régions, à
l'enseignement
secondaire public
(collèges, lycées, lycées
professionnels, établissements d'enseignement spécialisé,
sections de techniciens supérieurs et classes préparatoires aux
grandes écoles).
Les crédits destinés à cet agrégat (à 97,2 %
des dépenses de fonctionnement et à 2,4 % des dépenses
d'action sociale) représentent
44,0 % du budget de
l'enseignement scolaire
.
Ces crédits s'élèvent à
23,18 milliard d'euros
(152 milliards de francs) en 2002, soit une progression de
0,2 % par rapport à 2001. Ce faible rythme de progression
résulte toutefois du solde de nombreuses mesures de transfert vers
l'agrégat 31« administration et fonctions
supports ». A structure constante, la
progression
des
crédits de cet agrégat ressort ainsi à
environ
+ 3,5 %
en 2002.
Compte tenu de ces mesures de transfert, les tableaux retranscrits dans le
projet de loi de finances présentant l'évolution du coût de
l'enseignement secondaire par grande composante sur la période 1999-2002
n'ont
guère de signification.
En outre, il convient de rappeler que ces tableaux ne retracent ni les efforts
consentis par les
collectivités locales
en faveur des
lycées et collèges (environ 4,7 milliards d'euros), ni les
ressources propres
des établissements (restauration scolaire,
produits de la vente de services, etc., pour un montant total d'environ 1,9
milliard d'euros en l'an 2000).
b) Les objectifs assignés à l'agrégat
L'enseignement secondaire public se voit assigner des objectifs d'efficacité socio-économique, de qualité du service et d'amélioration de la gestion.
- • Les objectifs d'efficacité socio-économique sont les plus détaillés. Ils consistent à :
On peut remarquer que cet objectif général d'insertion professionnelle s'est substitué cette année à l'objectif retenu dans le projet de loi de finances pour 2001 consistant à assurer une formation de niveau V à tous les élèves. Il est vrai que ce dernier objectif s'éloignait, puisque le nombre de sorties du système éducatif sans diplôme tend aujourd'hui à réaugmenter, selon les derniers travaux de l'INSEE ;
- « réduire les inégalités et la disparité des performances en fonction de l'origine sociale des parents », les indicateurs associés étant le devenir (sortie du système éducatif ou entrée dans le supérieur), huit ans après, des jeunes entrés en classe de 6 ème , en fonction de la catégorie socio-professionnelle du chef de famille. On peut d'ailleurs s'étonner de ce que le budget de l'enseignement supérieur ne comporte aucun indicateur semblable ;
- « favoriser l'obtention de diplômes de l'enseignement professionnel par validation sous forme de dispense d'examen », l'indicateur associé étant le nombre de candidats à la validation ayant obtenu une dispense.
- • L'objectif de qualité du service consiste à « préserver l'établissement scolaire de la violence », les indicateurs associés à cet objectif étant le nombre d'élèves par maître d'internat/surveillant d'externat et le nombre d'élèves en classes-relais, le dispositif statistique de suivi des actes de violence étant en cours de refonte.
- • Enfin, les objectifs d'efficacité de la gestion consistent à :
- à « assurer une répartition équilibrée des moyens enseignants sur l'ensemble du territoire », les indicateurs associé étant les pourcentages minimum et maximum d'enseignants titulaires dans les différentes académies. Ces indicateurs ne sont toutefois représentatif que de l'allocation des moyens à l'échelle régionale, alors que nombre de problèmes d'allocation se situent à l'échelle infra-régionale.
4. Etablissements d'enseignement privé sous contrat (agrégat 13)
a) La composition et les missions de l'agrégat
Cet
agrégat (constitué à 100 % de dépenses du titre IV)
regroupe l'ensemble des
subventions de fonctionnement
aux
établissements d'enseignement primaire et secondaire privé sous
contrat, ainsi que les crédits afférents aux
bourses
et
secours d'études accordés aux élèves des
lycées et collèges de l'enseignement privé sous contrat.
Les crédits destinés à cet agrégat
représentent 12,3 % du budget de l'enseignement scolaire et
s'élèvent à
6,47 milliard d'euros
(42 milliards de
francs) dans le projet de budget pour 2002, en
progression
de 4,6 % du
fait d'une mesure de transfert et
de 3,2 % à structure constante
.
b) Les objectifs assignés à l'agrégat
Le « bleu budgétaire » pour 2002 indique que « les objectifs assignés à l'enseignement public s'appliquent à l'enseignement privé sous contrat », mais ne fournit aucun indicateur de la réussite de ces objectifs.
II. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT
Dans un souci de lisibilité, votre rapporteur récapitule ici les principales orientations énoncées par le gouvernement.
A. LES MESURES AYANT UNE TRADUCTION CONCRÈTE DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2002
1. La première priorité : les personnels
a) Les créations d'emplois
Le
projet de loi de budget de l'enseignement scolaire pour 2002 prévoit la
création de
10.942 emplois budgétaires
, dont 8 997 emplois
d'enseignants et 1 945 emplois de non enseignants, pour un coût de
121,6 millions d'euros
(798 millions de francs) en 2002,
compte tenu de ce que la plupart de ces créations d'emplois ne prendront
effet qu'à la rentrée 2002.
Le coût de ces créations d'emplois s'élève à
320,2 millions d'euros
(2 100 millions de francs) en année
pleine.
Au total, les créations d'emplois (23 800 en 2001 et en 2002) devraient
dépasser sensiblement les engagements formulés par le ministre
dans le cadre du «
plan pluriannuel de recrutement
»
(cf. encadré) annoncé en novembre 2000, les emplois
supplémentaires étant principalement consacrés à la
résorption de l'emploi précaire et à la création
d'emplois de stagiaires pour augmenter les recrutements dans les premier et
second degrés.
Ce dépassement soulève d'ailleurs de nouvelles questions quant
aux fondements et aux
hypothèses
de ce plan pluriannuel, qui
semble bien n'avoir d'autres finalités que d'annoncer des
créations d'emplois, sans que ces créations ne répondent
vraiment à des objectifs précis.
Créations d'emplois annoncées dans le cadre du
plan
pluriannuel 2001-2003
(hors stagiaires et résorption de
surnombres)
|
ENSEIGNEMENT SCOLAIRE |
|||||
|
Nature des mesures |
|
Total emplois |
|||
|
|
2001 |
2002 |
2003 |
2001/2003 |
|
|
Enseignants du 1 er degré |
800 |
800 |
800 |
2.400 |
|
|
Dont créations nettes |
800 |
800 |
800 |
2.400 |
|
|
Enseignants du 2 nd degré |
4.900 |
5.000 |
5.000 |
14.900 |
|
|
Dont créations nettes |
900 |
1.000 |
1.000 |
2.900 |
|
|
Précarité |
3.000 |
3.000 |
3.000 |
9.000 |
|
|
Transformation HSA |
1.000 |
1.000 |
1.000 |
3.000 |
|
|
Personnels ATOS et médico-sociaux |
1.675 |
1.500 |
1.500 |
1.500 |
|
|
Dont créations nettes |
1.675 |
1.500 |
1.500 |
4.675 |
|
|
TOTAL POUR LE SCOLAIRE |
7.375 |
7.300 |
7.300 |
21.975 |
|
Source : ministère de l'Education nationale
Quoi qu'il en soit, on peut préciser que les créations d'emplois
prévues pour 2002 se décomposent comme suit :
- • 2.404 Enseignants du premier degré , dont :
- 1 500 emplois de stagiaires, afin d'augmenter le nombre de postes offerts aux concours externes de professeurs des écoles ;
- 104 emplois destinés au dispositif d'intégration sous statut public des personnels du premier degré exerçant dans les écoles associatives DIWAN (ces créations d'emplois étant financées par la suppression des crédits correspondant sur le chapitre de rémunération de l'enseignement privé).
- • 6 593 emplois d'enseignants du second degré ou assimilés, dont :
- 3 755 emplois portant résorption de l'emploi précaire, dont 755 au profit des GRETA et des établissements publics (CNDP, CNED, ONISEP) ;
- 812 emplois de stagiaires ;
- 26 emplois destinés au dispositif d'intégration sous statut public des personnels du second degré exerçant dans les écoles associatives DIWAN (ces créations d'emplois sont financées par la suppression de crédits sur le chapitre de rémunération de l'enseignement privé) ;
- enfin, 1 000 nouveaux emplois de titulaires, dont 750 emplois d'enseignants, 73 emplois de personnels de direction, 82 emplois de conseiller principal d'éducation (CPE) et 70 emplois affectés à l'information, à la prévention à l'orientation et à la formation continue.
- • 1 945 emplois supplémentaires de personnels non-enseignants, ( dont 445 emplois au titre de la résorption de la précarité), soit :
- 250 emplois de personnels médico-sociaux (55 de ces emplois étant affectés dans les internats scolaires), dont 25 médecins, 150 infirmières et 75 assistants de service social ;
- 40 emplois d'inspection, dont 29 emplois d'inspecteur de l'éducation nationale, 3 emplois d'inspecteur général de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, 3 emplois d'inspecteur général de l'éducation nationale et 5 emplois d'inspecteur d'académie-adjoint ;
- 35 emplois au profit des établissements publics nationaux, destinés notamment à poursuite du plan pour l'éducation artistique et culturelle et à la création de CRDP et de DRONISEP en Guadeloupe et Guyane ;
- 445 emplois destinés à résorber l'emploi précaire, notamment dans les GRETA.
A ces 10 942 emplois, s'ajoute pour l'enseignement privé la création de 319 contrats de maîtres contractuels en application du principe de parité, de 306 contrats de stagiaires du premier degré et de 20 contrats pour l'enseignement privé spécialisé.
En outre, 200 instituteurs supplémentaires seront pris en charge à Mayotte (100 au 1er janvier 2002 et 100 à la rentrée 2002) afin de tenir compte du fort accroissement de la population scolarisée.
Enfin, les crédits de rémunération des contrats emploi-solidarité (CES) et des contrats emploi-solidarité consolidés sont accrus de 4,7 millions d'euros.
Au total, hors vacataires, maîtres d'internat/surveillants d'externat, emplois jeunes, contrats emplois-solidarité et assistants de langue, les effectifs rémunérés sur le budget de l'enseignement scolaire devraient augmenter d'environ 7.500 personnes en 2002 (contre 9.000 en 2001).
Le plan pluriannuel de recrutement
Accédant au souhait des organisations syndicales, ministre de
l'Education nationale, M. Jack LANG, a annoncé le 15 novembre 2000
« un plan pluriannuel pour l'Education nationale ».
Il s'agit en fait de
deux plans distincts
:
-
• d'un côté, un plan de programmation des
recrutements
sur cinq ans (2001-2005), qui vise à répondre
à la vague de départs à la retraite prévue pour la
prochaine décennie, notamment pour les personnels enseignants
(près de 40% des enseignants devraient partir à la retraite). Le
ministère annonce ainsi que le nombre des postes mis aux concours
d'enseignants devrait augmenter en cinq ans d'environ 30% pour le premier
degré, et d'environ 50% pour le second degré. En outre les postes
mis aux concours pourraient augmenter de 46% pour les IATOSS et de 126% pour la
filière sanitaire et sociale ;
• de l'autre côté, un plan pluriannuel de créations d'emplois , sur trois ans (2001-2003), dont les créations d'emplois annoncées dans le projet de loi de finances pour 2001 constituaient de facto le premier volet. Au total, le gouvernement a ainsi annoncé la création de 33 200 emplois budgétaires sur la période 2001-2003, dont 27 600 pour l'enseignement scolaire et 5600 pour l'enseignement supérieur.
•
- 8 025 emplois pour le premier degré , dont 2 400 emplois nouveaux de professeurs des écoles et 5 625 emplois de stagiaires, alors que le premier degré n'avais connu aucune création d'emploi depuis 1993 ;
- 5 900 emplois nouveaux d'enseignants du second degré , soit, en trois ans, plus que la totalité des emplois créés dans ce secteur en huit ans, à une époque où les effectifs scolarisés dans les collèges et les lycées étaient en forte croissance. Cependant, plus de la moitié de ces emplois (3000) seront créés par transformation d'heures supplémentaires ;
- 9000 emplois créés par transformation de crédits de rémunération d'enseignants non titulaires, destinés à permettre la titularisation de professeurs contractuels ;
- enfin, 4 675 emplois d'ATOSS.
S'il convient de se féliciter de la résorption proposée de l'emploi précaire, ainsi que de la poursuite de la réduction du nombre d'enseignants payés sur crédits, notamment sur des crédits d'heures supplémentaires, on toutefois noter l'écart entre les créations d'emplois budgétaires affichées et la progression réelle des effectifs d'enseignants en face des élèves. En effet, si l'on ôte les créations d'emplois de stagiaires et les transformations d'heures supplémentaires, la progression réelle des effectifs d'enseignants ressort à 5300.
Quoi qu'il en soit, votre rapporteur se félicite, comme son prédécesseur 24( * ) , de la mise en oeuvre d'un plan de programmation pluriannuel des recrutements : cette mesure ne peut en effet que faciliter l'orientation des candidats aux différents concours, et favoriser l'attractivité des métiers de l'enseignement.
On peut toutefois regretter que cette percée de la gestion prévisionnelle au sein de l'administration ne s'accompagne pas d'une réflexion sur les modalités d'accès aux fonctions d'enseignement : pourquoi ne pas faciliter le décloisonnement des corps de la fonction publique de manière à permettre à d'autres fonctionnaires d'exercer, éventuellement au titre d'une mobilité, des fonctions d'enseignants ? Pourquoi ne pas envisager d'ouvrir l'enseignement du secondaire à des salariés du secteur privé, comme c'est déjà le cas pour l'enseignement supérieur ?
On peut également s'interroger sur la pertinence du plan de créations d'emplois. Il convient en effet de rappeler que les créations d'emplois annoncées, sauf celles de fonctionnaires stagiaires, ne trouvent leur justification ni dans le volume attendu des départs à la retraite, ni dans l'évolution prévisible du nombre des élèves. Dans le dossier de presse de présentation du plan pluriannuel, le ministre soulignait d'ailleurs, mais pour s'en féliciter, que ce plan de création d'emplois s'inscrit à contre courant des choix effectués par les autres pays européens .
Enfin, votre rapporteur s'interroge sur les méthodes d'évaluation des besoins qui ont conduit aux chiffres annoncés. En effet, en réponse aux questions de la commission des finances du Sénat, le ministère indiquait au mois d'octobre 2000, à partir d'estimations réalisées en 1999, que les besoins annuels moyens de recrutement d'enseignants titulaires d'ici à 2005 s'établissaient à 14 500 pour le premier degré et à 13 833 pour le second degré. Or les chiffres annoncés un mois plus tard par le ministère sont respectivement de 12 400 et de 17 600, soit respectivement - 15% et + 27% ! Questionné sur ces écarts, le ministère n'a fourni à ce jour aucune réponse convaincante.
En fait, le plan pluriannuel de création d'emplois semble bien ne répondre qu'au seul objectif politique d'annoncer des créations d'emplois. En particulier, comme l'ont souligné les syndicats d'enseignants, ce plan ne comporte aucun contenu pédagogique : on recrute des enseignants, mais sans indiquer pour quoi faire .
b) Les mesures de revalorisation
On peut
rappeler que la progression des crédits demandés pour
l'enseignement scolaire dans le projet de loi de finances pour 2002
résulte :
- à hauteur de
872 millions d'euros
(5,720 milliards de francs)
des mesures de
revalorisation
générales du
point de la
fonction publique
et des mesures différenciées
destinées aux bas salaires mises en oeuvre en l'an 2000 et en 2001 ou
prévues pour 2002 ;
- à hauteur de
842,74 millions d'euros
(5,528 milliards de francs)
de la hausse des
dépenses de pensions
, dont une centaine de
millions d'euros imputable au prolongement (décidé à la
fin de l'an 2000) du congé de fin d'activité
25(
*
)
(CFA).
Par ailleurs, le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2002
prévoit de
nouvelles mesures catégorielles
, pour un
coût total de 94,14 millions d'euros (617,6 millions de francs) en
2002, et de
238,3 millions d'euros
(1,56 milliard de
francs)
en année pleine
Ces mesures concernent pratiquement tous les corps de personnels, mais elles
bénéficient surtout aux enseignants du premier degré et
relativement peu aux personnels administratifs et techniques des
collèges et des lycées.
Sont en effet prévus :
- 161,3 millions d'euros
(1.058 millions de francs) en année
pleine
pour les
enseignants du premier degré
, dont
122 millions d'euros pour la poursuite à un rythme
accéléré du plan d'intégration des instituteurs
dans le corps des professeurs des écoles et 12,2 millions d'euros pour
la revalorisation de l'indemnité de sujétions spéciales
des directeurs d'écoles ;
- 27,8 millions d'euros
(182 millions de francs) en année pleine
pour les
enseignants du second degré,
via notamment la
dernière tranche du plan d'intégration des PEGC dans le corps des
professeurs certifiés (600 transformations d'emplois) ;
l'accès des PEGC et des chargés d'enseignement d'éducation
physique et sportive à la hors classe et à la classe
exceptionnelle (504 transformations) ; l'amélioration du pyramidage
budgétaire des corps d'enseignants ; la transformation de 100
emplois de professeurs agrégés qui enseignent dans les classes
préparatoires aux grandes écoles en professeurs de chaire
supérieure pour un coût de 1,11 millions d'euros en année
pleine ; la mise en place d'un dispositif de pré-recrutement dans
certaines disciplines de l'enseignement professionnel
26(
*
)
; la création d'une échelle de
rémunération spécifique pour les professeurs de
lycée professionnel bi-admissibles à l'agrégation
(à l'instar de celle existante pour les certifiés) ; enfin
la revalorisation de 30 % de l'indemnité de
responsabilité de chef de travaux ;
-
12,2 millions d'euros
(80 millions de francs) en année
pleine pour le dispositif de résorption de l'emploi précaire des
maîtres du privé, cette mesure s'ajoutant à l'extension des
mesures précédentes aux
enseignants
du
privé
, en application du principe de parité ;
-
3,6 millions d'euros
(24 millions de francs) pour les mesures de
repyramidage des
personnels de direction
engagées en 2001
à la suite de la refonte de leur statut (création d'un corps
unique de trois grades et amélioration du classement des
établissements) ;
- 3,6 millions d'euros
(24 millions de francs)
en année
pleine pour les
ATOS,
via notamment la poursuite du plan
d'intégration des agents administratifs dans le corps des adjoints
administratifs et l'ouverture de nouveaux débouchés dans les
grades d'avancement ;
-
2,7 millions d'euros
en année pleine pour la revalorisation de
l'indemnité de charges administratives des
personnels
d'inspection
;
-
1,8 million d'euros
(12 millions de francs) pour des mesures
spécifiques en faveur de l'inspection générale et de
l'encadrement administratif supérieur ;
-
0,7 million d'euros
(5 millions de francs) pour la revalorisation de
20 % de l'indemnité de sujétions spéciales des personnels
de service social ;
- enfin,
12,2 millions d'euros
(80 millions de francs) pour remettre
à niveau les frais de déplacement et de changement de
résidence.
2. Les mesures d'accompagnement des réformes pédagogiques
Le
projet de budget de l'enseignement scolaire prévoit de consacrer au
total
67 millions d'euros
(440 millions de francs) en année
pleine aux mesures nouvelles
d'accompagnement des principales
réformes pédagogiques
.
Ce montant équivaut à 3 % de la progression des crédits
de l'enseignement scolaire en 2002
(ou à 0,13 % des crédits
du budget de l'enseignement scolaire).
Ces mesures nouvelles visent à financer les réformes
suivantes, classées par coût budgétaire
décroissant :
a) L'apprentissage des langues vivantes à l'école primaire
Le
projet de loi de finances pour 2002 prévoit
16,8 millions d'euros
(110 millions de francs) de crédits supplémentaires en
année pleine pour financer les
vacations
liées à
l'apprentissage des langues vivantes à l'école primaire.
On peut en effet rappeler que le ministre de l'éducation nationale a
annoncé en juin 2000 un «
plan de diversification et de
développement des langues vivantes
» consistant à
ce que
d'ici 2005
:
-
tous les élèves de l'enseignement primaire, de la grande
section de l'école maternelle au CM2, suivent un enseignement de langues
vivantes
;
-
tous les élèves de 6ème apprennent deux langues
,
l'une débutée à l'école, l'autre commencée
au collège.
Selon le ministère, cet apprentissage précoce des langues
vivantes doit
« permettre de construire des compétences de
communication et contribuer de manière spécifique à la
maîtrise de la langue nationale et de la lecture
».
Quoi qu'il en soit, l'initiation à une première langue vivante
fut quasiment généralisé dans les classes de CM2 durant
l'année scolaire 2000-2001, dans des conditions souvent difficiles
en raison du manque de référentiels et d'enseignants
qualifiés, et devrait être étendu aux classes de CM1 en
2001-2002.
A terme, cet enseignement des langues vivantes à l'école primaire
doit être pris en charge par la majorité des enseignants du
premier degré, ce qui suppose la mobilisation et la
formation
des
maîtres du premier degré en poste (notamment via le
développement des échanges de service, des postes
fléchés, du recours à des maîtres itinérants
et des échanges internationaux) et la transformation de la formation
initiale des nouveaux professeurs des écoles (formation à
dominante, obligation d'être titulaire d'un certificat en langue pour
tous les candidats au concours).
Cependant, à court terme, cet enseignement est largement assuré
par des
vacataires extérieurs
(enseignants du second degré
volontaires, d'assistants de langue vivante, locuteurs natifs, voire
étudiants) rémunérés sur l'enveloppe
budgétaire prévue à cet effet.
b) Le plan de relance de l'internat scolaire
Le
projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2002 prévoit d'accorder
une
aide financière
de 231 euros (1.515 francs) par an aux
familles de tous les
élèves boursiers internes
(55.000
bénéficiaires), pour un coût total de
12,5 millions
d'euros en année pleine
.
Cette mesure s'inscrit dans le cadre du plan de relance et de
développement de l'internat scolaire, qui constitue l'un des principaux
axes de la politique en faveur des élèves en difficulté
particulière.
Ce plan prévoit également la création d'un
fonds d'aide
à la création d'internats scolaires, doté de 4,6 millions
d'euros
(30 millions de francs) de crédits de paiement, visant
à permettre au ministère de l'Education nationale de cofinancer
la réhabilitation d'internats et/ou la construction de nouveaux
internats, en lien avec les collectivités locales et des entreprises
privées
27(
*
)
, éventuellement avec
l'appui technique de la Caisse des dépôts et consignations (qui
doit rendre à ce sujet un rapport cet automne).
L'objectif
annoncé par le ministère est que chaque
département dispose d'ici cinq ans d'au moins un internat en
collège, un internat en lycée et un internat en lycée
professionnel. Votre rapporteur a toutefois déjà souligné
que la création de
circuits de financement baroques
destinés à permettre l'intervention de l'Etat dans des domaines
qui ne sont pas de sa compétence était souvent un échec.
Enfin, ce plan prévoit la création dans chaque département
d'une cellule chargée de la scolarité en internat, la
réalisation de campagnes d'information visant à valoriser la
poursuite d'études en internat et des programmes de formation des
personnels.
c) Le développement des technologies de l'information et de la communication appliquées à l'enseignement
Le
projet de loi de finances pour 2002 prévoit d'accroître de
12,2 millions d'euros
(80 millions de francs) les crédits
destinés à favoriser le développement de l'usage des
technologies de l'information et de la communication appliquées
à l'enseignement
(TICE).
Ces crédits supplémentaires devraient notamment financer le
dispositif d'aide à l'équipement des établissements
scolaires et à la mise en ligne de leurs productions, ainsi que la
montée en charge du réseau RENATER et le développement de
l'usage des nouvelles technologies dans les services centraux et
déconcentrés.
On peut préciser que les priorités du gouvernement en
matière de TICE se déclinent selon quatre axes principaux :
- le
premier équipement et le maintien à niveau des
équipements informatiques
des établissements (le nombre moyen
d'élèves par micro-ordinateur s'établissait ainsi en juin
2000 à 6 élèves par poste en lycée, à
14,5 élèves par poste en collège et à 25
élèves par poste à l'école primaire, la
moitié des appareils étant désormais multimédias et
communicants).
Il convient de rappeler que le partage des compétences en la
matière entre l'Etat et les collectivités locales est complexe,
puisque l'Etat est en principe chargé du premier équipement et de
la formation des personnels, tandis que les collectivités locales sont
en principe chargées de l'entretien des équipements, ce qui
peut parfois conduire à des problèmes de coordination ;
- le raccordement des établissements au réseau Internet et les
travaux de câblage et de
mise en réseau
interne
indispensables à la banalisation des usages pour les enseignants et les
élèves. Ces derniers travaux ressortent toutefois des
compétences des collectivités locales, dont les efforts avaient
permis d'équiper 85 % des lycées, 68 % des collèges et 50
% des écoles en juin 2000 ;
- l'amélioration de la qualité des
services
proposés aux personnels et aux élèves, avec la diffusion
de l'accès aux
réseaux à haut débit
et la
création dans les académies de
plate-formes d'assistance
à utilisateurs
fournissant des prestations de conseil et de
téléadministration de réseaux et de serveurs ;
- enfin,
l'amélioration de l'environnement de travail
des
personnels et des élèves, qui prend à ce jour la forme
d'expérimentations comme la diffusion dans certains
établissements de l'académie de Grenoble d'un environnement de
communication internet-intranet - l'architecture SLIS (« Serveur
Linux pour l'Internet Scolaire ») - permettant à la
communauté pédagogique de disposer d'un certain nombre de
services ; le projet de « bureau virtuel de
l'enseignant » , c'est à dire de portail de services offrant
aux enseignants l'accès, depuis n'importe quel poste, à un
environnement de travail personnalisé et simple d'emploi ; enfin
les projet de « cartables électroniques » consistant
à offrir le même type de services aux élèves.
d) Le développement de l'éducation artistique et culturelle
Le
projet de budget de l'enseignement scolaire prévoit d'accroître de
9,15 millions d'euros
(60 millions francs) les crédits relatifs
au plan quinquennal pour le développement de
l'éducation
artistique et culturelle
annoncé en novembre 2000 et visant à
«
mettre l'enseignement artistique au coeur de l'école et
à étendre l'accès aux arts et à la
culture
».
Ainsi doté de
49 millions d'euros
(323 millions de francs)
de
crédits en 2002
, ce plan prévoit notamment la création
à partir de la rentrée 2001 de «
classes à
projet artistique et culturel
» (20.000 dans les écoles,
4.000 au collège et 3.000 en lycée professionnel), l'ouverture de
1.000 chorales supplémentaires, le renforcement des moyens des ateliers
artistiques et des classes culturelles et la présence dans les classes
d'artistes et de professionnels de la culture (le plus souvent vacataires).
e) Le plan Handiscol
Le
projet de budget
de l'enseignement scolaire pour 2002 prévoit
8,6 millions d'euros
(56,6 millions de francs) de crédits pour
la deuxième tranche du
plan « Handiscol »
de
scolarisation des élèves handicapés (25 millions
d'euros de crédits étant prévus au total sur trois ans).
Ces crédits permettront de financer une participation aux frais de
transport supportés par les familles (à hauteur de 0,9 millions
d'euros) et la location ou l'acquisition de matériels
spécifiques, essentiellement de nature informatique, permettant
d'équiper les enfants handicapés moteurs ou déficients
sensoriels (à hauteur de 7,7 millions d'euros).
On peut rappeler que le plan Handiscol, conduit depuis 1999 par le
ministère de l'Education nationale en liaison avec le ministère
de l'emploi et de la solidarité, vise à porter à 50.000 en
trois ans le nombre d'enfants et d'adolescents handicapés accueillis en
milieu scolaire ordinaire.
Ce plan comporte 20 mesures, dont certaines ont déjà fait l'objet
d'une réalisation effective, tandis que d'autres se mettent
progressivement en place, comme l'édition d'un guide pratique à
l'intention des familles ; la mise en place d'une cellule nationale
d'écoute pour les familles et les enseignants ; la révision de la
réglementation relative à la scolarisation des enfants et
adolescents handicapés et la refonte des textes relatifs aux
classes d'intégration scolaire (CLIS) dans le 1
er
degré ; le rapprochement des outils statistiques du
ministère de l'éducation nationale et du ministère de
l'emploi et de la solidarité ; l'amélioration du
fonctionnement des commissions départementales d'éducation
spéciale (CDES) ; la préparation de guides à l'usage
des enseignants intégrant des enfants porteurs de handicaps ou de
maladies invalidantes
28(
*
)
. Par ailleurs, un
groupe de travail doit élaborer des propositions pour favoriser le
développement de l'édition adaptée, et en particulier des
manuels scolaires, à l'usage des jeunes non voyants ou malvoyants.
Enfin, on peut souligner que nombre
d'aides éducateurs
de
l'éducation nationale consacrent tout ou partie de leur activité
à l'aide à l'intégration scolaire comme
« auxiliaires d'intégration ».
f) Les bourses au mérite
Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit la création de 10.000 bourses de mérite supplémentaires , d'un montant annuel de 762,25 euros (5.000 francs) pour un coût de 7,6 millions d'euros (50 millions de francs) en année pleine. Ces bourses s'adressent aux boursiers de collège les plus méritants et visent à leur permettre de poursuivre au lycée une scolarité conduisant au baccalauréat.
g) La validation des acquis professionnels
Le
projet de loi de finances pour 2002 prévoit d'augmenter de 35 %,
à
2,9 millions d'euros
, les crédits
spécifiques accordés aux académies pour financer les
services de validation des acquis professionnels
.
Cette mesure s'inscrit dans le cadre des dispositifs prévus par le
projet de loi de modernisation sociale, actuellement en cours d'examen,
consistant notamment à ouvrir la possibilité aux professionnels
de faire reconnaître des compétences exercées dans des
activités bénévoles ; à leur ouvrir la
possibilité d'obtenir la totalité d'un diplôme par la
validation des acquis ; à réduire de cinq à trois ans
la durée préalable d'expérience exigée ; enfin
à accorder la faculté aux jurys de dispenser un candidat, sur le
fondement de ses acquis professionnels, des conditions de titres requises pour
préparer un diplôme.
B. LES AUTRES AXES DE LA POLITIQUE EDUCATIVE
1. Les autres orientations générales du gouvernement en matière de politique éducative
a) La refondation de la politique d'élaboration des programmes
Le ministre de l'Education nationale a présenté le 29 novembre 2000 un dispositif visant à refonder la politique d'élaboration des programmes , notamment en clarifiant les responsabilités respectives des différents acteurs institutionnels et en assurant une meilleure cohérence des programmes entre les différents niveaux du primaire et du secondaire comme entre les disciplines d'une même année.
b) Le développement des langues régionales
Les orientations du gouvernement en matière de langues régionales sont exposées infra dans le cadre du commentaire de l'article 65 du projet de loi de finances pour 2002.
2. Les réformes pédagogiques par niveau d'enseignement
a) A l'école primaire
On peut
rappeler que le ministre de l'Eduaction nationale a annoncé en l'an 2000
un plan pour l'école maternelle et élémentaire visant
notamment à «
gagner la bataille de la lecture et de
l'écriture
» et réaffirmant pour ce faire
«
la priorité accordée à la maîtrise de
la langue nationale et aux pratiques de lecture, d'écriture et
d'échanges oraux
».
A cette fin, il a lancé à la rentrée 2000 un plan de
développement des bibliothèques centres de documentation des
écoles primaires consistant à renforcer leur dotation de 500.000
ouvrages (soit 0,13 par élève).
Deux dispositifs nouveaux ont été mis en place à la
rentrée 2001 :
- le
repérage
systématique des compétences, des
difficultés ou des retards au début de la grande section de
maternelle et au début du cours préparatoire. Ces
évaluations, qui portent essentiellement sur le langage oral et sur les
premières phases d'entrée dans la maîtrise de
l'écrit, visent le repérage des acquis et des indices de
difficultés naissantes. Les résultats de ces évaluations
ne feront pas l'objet d'une collecte nationale, mais serviront à
l'équipe pédagogique pour adapter les parcours d'apprentissage et
seront communiqués et expliqués aux parents ;
- l'amélioration de l'exploitation des
évaluations
nationales existantes. En particulier, la circulaire n°2000-205 du 16
novembre 2000 prévoit la mise en place de programmes
personnalisés d'aide et de progrès pour les élèves
les plus en difficulté afin que l'année de CE2 leur permette de
renforcer leurs acquis et de compléter leurs lacunes.
b) Au collège
Le
ministre de l'Education nationale a annoncé le 5 avril 2000 ses
nouvelles orientations pour le collège
(«
le
collège pour tous et pour chacun
»).
Contrairement aux préconisations formulées par M. Jean-Luc
Mélenchon, ministre délégué à l'enseignement
professionnel, qui soulignait notamment les écarts d'âge
29(
*
)
dans les classes de 5
ème
et de
4
ème
cette réforme a maintenu le principe
d'un
collège unique,
« lieu de tous les brassages et
impliquant le vivre ensemble
».
Afin de «
réaliser [cet] l'idéal du collège
unique
» et de démocratiser non plus seulement
l'accès au collège, mais aussi la réussite scolaire, ces
orientations pour le collège visent toutefois à
«
prendre en compte en compte et à valoriser les
différences individuelles
», c'est à dire
«
à
proposer aux collégiens un
véritable parcours de formation qui concilie un niveau
élevé d'exigences et une pluralité d'itinéraires
pour les atteindre
».
Concrètement, il s'agit de mieux
gérer
l'hétérogénéité
des
élèves, non pas au travers de filières différentes,
mais grâce à la mise en place de
parcours individuels
différenciés
, à une meilleure prise en charge des
élèves en difficulté et à une meilleure
préparation aux choix d'orientation.
Pour atteindre ces objectifs, les établissements sont invités
à «
exercer leur responsabilité et à mettre
en place des dispositifs adaptés
», et leur
autonomie
est étendue à la gestion des moyens
destinés aux actions prioritaires prévues par le projet
d'établissement : ce principe de globalisation des moyens
délégués dans les collèges concerne la classe de
6
ème
à partir la rentrée 2001, et devrait
s'étendre progressivement à toutes les autres classes.
La
mise en oeuvre
des mesures annoncées pour le collège
doit se faire au rythme d'un cycle par année. La nouvelle
6
ème
fut donc mise en place à la rentrée 2001.
Les classes de 5
e
et de 4
e
seront concernées
à la rentrée 2002 et la classe de 3
e
à la
rentrée 2003. Enfin, la première session du «
brevet
d'études fondamentales
», qui remplacera le diplôme
national du brevet, aura lieu en juin 2004.
Année par année, ces orientations générales se
déclinent
de la manière suivante :
-
1a classe de 6
e
doit être «
un moment
d'adaptation et d'intégration
». Les collèges sont
donc «
invités à innover dans le domaine de
l'accueil des élèves
» et un horaire doit
être explicitement consacré à cet accueil et à cette
intégration de la rentrée à la Toussaint, afin d'une part
de permettre aux élèves de mesurer clairement les attentes du
collège en termes de savoirs, de méthodes, de
comportements ; d'autre part de donner confiance aux plus fragiles en
mettant en relief les éléments de continuité qui existent
d'un niveau d'enseignement à l'autre. Par ailleurs, l'apprentissage de
l'expression orale
sera conforté, et appuyé par la
prochaine généralisation, au niveau des programmes de toutes les
disciplines, d'une rubrique « maîtrise des langages »
telle qu'elle existe déjà en histoire-géographie. Enfin,
l'intérêt pédagogique de l'évaluation nationale
à l'entrée en 6
e
est réaffirmé et cette
évaluation sera étendue à d'autres disciplines que le
français et les mathématiques ;
- les
classes de 5
e
et de 4
e
doivent permettre la
«
reconnaissance de la diversité des goûts et des
aptitudes
». Les pratiques de
pédagogie
différenciée
mises en oeuvre depuis plusieurs années
dans le cadre des « parcours diversifiés » puis des
« travaux croisés » devraient ainsi connaître
un nouvel essor sous la forme d'
itinéraires de découverte
mis en place à partir de la rentrée 2002. Fondés sur une
approche interdisciplinaire, ils devront valoriser chez les
élèves le travail autonome autour de projets et favoriser le
travail en équipe des enseignants. Chaque élève choisira
plusieurs itinéraires de découverte parmi quatre
pôles : la nature et le corps humain, les arts et les
humanités, les langues et les civilisations, l'initiation à la
création et aux techniques. L'évaluation du travail
réalisé dans ces itinéraires sera l'une des composantes du
nouveau brevet d'études fondamentales ;
- la classe de 3
e
doit constituer «
une
préparation aux premiers choix d'orientation
». Cette
préparation s'inscrit dans le cadre de la circulaire n° 96-204
du 31 juillet 1996 relative à
l'éducation à
l'orientation
au collège. Cependant, cette préparation
à l'orientation devrait aussi s'appuyer sur les nouveaux
itinéraires de découverte choisis en 5
ème
et en
4
ème
et surtout sur
une nouvelle répartition des
enseignements
laissant une part de choix aux
élèves
: 15 % de l'horaire de la 3
e
seront
consacrés à des enseignements choisis par l'élève,
en plus des enseignements communs. Plusieurs domaines d'options seront
proposés : langues et cultures de l'Antiquité, langues et
cultures du monde, arts, sciences expérimentales, technologie,
découverte professionnelle. Sur la base de
quatre
heures
hebdomadaires
, chaque élève pourrait choisir deux domaines
représentant deux heures.
A partir de la rentrée 2003, le parcours de la scolarité au
collège sera par ailleurs couronné par un diplôme
unique :
le brevet d'études fondamentales.
Construit dans
l'esprit du baccalauréat, il remplacera l'actuel diplôme national
du brevet. Obligatoire pour tous les collégiens, il «
sera
un élément déterminant
» pour la poursuite
d'études en classes de seconde générale, technologique ou
professionnelle et portera sur les enseignements suivis lors de toute la
scolarité au collège. Outre des épreuves communes, cet
examen portera sur une ou deux épreuves au choix dotées d'un fort
coefficient, ce qui sera une façon de valoriser les enseignements
spécifiques choisis par les élèves.
Enfin, la spécificité des sections d'enseignement
général et professionnel adapté (SEGPA), qui
reçoivent des
élèves en grande difficulté
scolaire,
sera renforcée.
c) Au lycée
La mise
en place de la réforme amorcée à la rentrée 1999
dans les classes de seconde se poursuit, puisqu'elle s'étend à la
rentrée 2001 aux classes de terminale des séries
générales.
On peut rappeler que cette réforme consiste pour l'essentiel en la mise
en place de nouveaux programmes qui accordent une place plus importante
à l'initiative des enseignants, à l'accompagnement
personnalisé de chaque élève, à l'aide à
l'orientation progressive et au choix des options.
Les principales
novations
de la rentrée 2001-2002 sont
ainsi :
- la consolidation et extension progressive des
travaux personnels
encadrés
30(
*
)
(TPE) dans les
séries de la voie générale : confortés en
classe de première, ils sont introduits en terminale dans tous les
lycées et dans toutes les séries de la voie
générale. A titre transitoire et pour la seule année
scolaire 2001-2002, les élèves pourront choisir ou non de
s'engager dans un TPE et de présenter ou non le travail effectué
comme épreuve supplémentaire au baccalauréat
(c'est-à-dire en plus des deux options facultatives). Seuls les points
au-dessus de la moyenne seront comptabilisés à l'examen. En
première comme en terminale, les élèves auront à
mener un seul TPE qui croisera au moins deux disciplines. Pour la
réalisation des TPE, deux heures consécutives sont prévues
dans l'emploi du temps des élèves de première comme de
terminale. A chacun de ces deux niveaux, soixante-douze heures annuelles sont
donc à répartir entre les professeurs concernés, qui sont
choisis sur la base du volontariat ;
- la diffusion aux classes de première des
lycées
technologiques
de certaines innovations de la réforme des
lycées généraux, comme les heures de vie de classe et les
ateliers artistiques et, à titre expérimental dans des
établissements volontaires, des travaux personnels encadrés et de
l'enseignement d'éducation civique, juridique et sociale ;
- la poursuite de la
rénovation des programmes
;
- la création d'un enseignement complémentaire de 4 heures par
semaine d'éducation physique et sportive pour les élèves
ayant suivi l'enseignement de détermination d'EPS en classe de seconde
et souhaitant le prolonger au cours du cycle terminal, l'objectif étant
d'offrir cet enseignement dans 200 établissements d'ici trois ans ;
- le
recentrage de l'aide individualisée
en classe de seconde
générale et technologique vers le public scolaire le plus en
difficulté ;
- la mise en place d'une
expérimentation
dans des
établissements volontaires consistant à ménager plus de
souplesse dans la gestion des moyens horaires attribués aux
établissements pour les langues vivantes ;
- l'entrée en application de la nouvelle réglementation du
baccalauréat
.
d) Au lycée professionnel
Le
gouvernement a lancé en l'an 2000 une réforme de
l'enseignement professionnel
qui devrait se mettre en place en 2001-2002.
Cette réforme se traduit notamment par un
allégement des
horaires
hebdomadaires moyens des élèves grâce à
une meilleure répartition des périodes de stage en
entreprises ; par la création de projets pluridisciplinaires
à caractère professionnel dans toutes les formations conduisant
aux brevets d'études et aux baccalauréats professionnels et par
la mise en place d'un encadrement pédagogique plus personnalisé
dans le cadre de travaux en petits groupes et surtout durant les
périodes de formation en entreprise.
Défini par une circulaire du 26 juin 2000, l'encadrement
pédagogique des élèves à l'occasion des
périodes de formation en entreprise, qui recouvre les différentes
phases de préparation, de suivi et d'exploitation pédagogique des
stages, figure ainsi désormais dans le nouveau statut des professeurs de
lycée professionnel, où il est pris en compte dans le service des
enseignants (dont les horaires d'enseignement sont parallèlement
réduits).
Les principales
novations
annoncées en 2001 sont :
- la mise en place de
temps de concertation
de 10 ou 12 heures pour
l'équipe pédagogique dans le cadre
des projets
pluridisciplinaires à caractère professionnel (PPCP) ;
-
la généralisation de
l'éducation civique
,
juridique et sociale (à hauteur de 0,5 heure par semaine) pour les
élèves entrant en BEP et en baccalauréat
professionnel ;
- la généralisation en seconde professionnelle de
l'aide
individualisée
en français et en mathématiques ;
- la priorité accordée à la voie professionnelle pour la
mise en place des classes à
projet artistique et culturel
;
- la faculté offerte aux élèves de faire valider le
brevet informatique et Internet
(B2i) au cours de leur scolarité
en lycée professionnel ;
- enfin, la poursuite de la
rénovation des diplômes
.
III. L'ARTICLE 65 DU PROJET DE LOI DE FINANCES RATTACHÉ AU BUDGET DE L'ÉDUCATION NATIONALE
A. LA MESURE PROPOSÉE : L'INTÉGRATION DANS L'ENSEIGNEMENT PUBLIC DE PERSONNELS EN FONCTION DANS LES ÉTABLISSEMENTS SCOLAIRES GÉRÉS PAR L'ASSOCIATION DIWAN
1. Une mesure qui s'inscrit dans le prolongement de la signature en 1999 de la charte européenne des langues régionales et minoritaires
a) La charte européenne des langues des langues régionales et minoritaires
Le 7 mai
1999, le gouvernement a signé la
Charte européennes des
langues régionales et minoritaires
proposée en 1992 par le
Conseil de l'Europe, dont les
dispositions générales
prévoient notamment :
-
la reconnaissance des langues régionales ou minoritaires en tant
qu'expression de la richesse culturelle ;
- le respect de l'aire géographique de chaque langue régionale ou
minoritaire, en faisant en sorte que les divisions administratives existant
déjà ou nouvelles ne constituent pas un obstacle à la
promotion de cette langue régionale ou minoritaire ;
- la nécessité d'une action résolue de promotion des
langues régionales ou minoritaires, afin de les sauvegarder ;
- la facilitation et/ou l'encouragement de
l'usage
oral et écrit
des langues régionales ou minoritaires dans la vie publique et dans la
vie privée ;
- le maintien et le développement de relations, dans les domaines
couverts par la présente Charte, entre les groupes pratiquant une langue
régionale ou minoritaire et d'autres groupes du même Etat parlant
une langue pratiquée sous une forme identique ou proche, ainsi que
l'établissement de relations culturelles avec d'autres groupes de l'Etat
pratiquant des langues différentes ;
- la mise à disposition de formes et de moyens adéquats
d'enseignement
et d'étude des langues régionales ou
minoritaires à tous les stades appropriés, ainsi que la mise
à disposition de moyens permettant aux non-locuteurs d'une langue
régionale ou minoritaire habitant l'aire où cette langue est
pratiquée de l'apprendre s'ils le souhaitent.
On peut rappeler que les Etats signataires de cette Charte
s'engagent
:
- d'une part, à appliquer ces dispositions générales
(prévues par le préambule et par les deux premières
parties de la Charte) à
toutes
les langues régionales ou
minoritaires pratiquées sur leur territoire ;
- d'autre part, à appliquer aux langues régionales ou
minoritaires
expressément indiquées
au moment de la
ratification, de l'acceptation ou de l'approbation de la Charte, un minimum de
trente-cinq mesures
choisies parmi celles énumérées
dans la troisième partie de la Charte, dont au moins trois choisies dans
chacun des articles 8 et 12 (relatifs respectivement à l'enseignement et
à la culture) et un dans chacun des articles 9, 10, 11 et 13 (relatifs
respectivement à la justice, à l'administration, aux
médias et à la vie économique et sociale).
b) Les engagements du gouvernement lors de la signature de la charte
S'agissant des
mesures proposées par l'article 8 de
la
charte, relatif
à
l'enseignement
, le gouvernement
français s'est ainsi engagé :
-
à prévoir une
éducation préscolaire
assurée dans les langues régionales ou minoritaires
concernées
ou
à prévoir qu'une partie substantielle
de l'éducation préscolaire soit assurée dans les langues
régionales ou minoritaires concernées, pour les
élèves dont les familles le souhaitent et dont le nombre est
jugé suffisant ;
- à prévoir que
l'enseignement primaire, secondaire et
technique ou professionnel
soit en tout ou partie assuré dans les
langues régionales ou minoritaires concernées
ou
que
l'enseignement des langues régionales ou minoritaires concernées
fasse partie intégrante du curriculum, pour les élèves
dont les familles le souhaitent et dont le nombre est jugé suffisant ;
- à assurer la
formation
initiale et permanente des
enseignants
nécessaire à la mise en oeuvre des paragraphes
précédents ;
-
à créer un ou plusieurs organe(s) de contrôle
chargé(s) de suivre les mesures prises et les progrès
réalisés dans l'établissement ou le développement
de l'enseignement des langues régionales ou minoritaires, et à
établir sur ces points des rapports périodiques qui seront rendus
publics.
c) Les réserves d'interprétation du gouvernement français
Le
gouvernement français avait assorti sa signature de
déclarations
interprétatives précisant notamment :
- que l'emploi du terme de «
groupes
» de locuteurs
ne confère pas de droits collectifs pour les locuteurs des langues
régionales ou minoritaires ;
- que les dispositions de la Charte «
ne vont pas à
l'encontre de l'article 2 de la Constitution selon lequel l'usage du
français s'impose aux personnes morales de droit public et aux personnes
de droit privé dans l'exercice d'une mission de service public, ainsi
qu'aux usagers dans leurs relations avec les administrations et services
publics
».
Cette réserve retranscrit en fait la
décision n°96-373 du
Conseil Constitutionnel du 9 avril 1996
relative à la loi organique
portant statut d'autonomie pour la Polynésie française ;
- que l'article 8 de la charte relatif à l'enseignement préserve
le caractère
facultatif
de l'enseignement et de l'étude
des langues régionales ou minoritaires, ainsi que de l'histoire et de la
culture dont elles sont l'expression, et que «
cet enseignement
n'a pas pour objet de soustraire les élèves scolarisés
dans les établissements du territoire aux droits et obligations
applicables à l'ensemble des usagers des établissements qui
assurent le service public de l'enseignement ou sont associés à
celui-ci
».
Cette réserve retranscrit en fait la
décision n°91-290 du
Conseil Constitutionnel du 9 mai 1991
relative à la loi portant
statut de la collectivité territoriale de Corse.
d) La décision du Conseil constitutionnel : les dispositions générales de la Charte ne sont pas conformes à la Constitution
Saisi
le 20 mai 1999 par le Président de la République, le Conseil
constitutionnel a décidé le 15 juin 1999
(DC n°99-412) :
- qu'il résulte des dispositions combinées de portée
générale de la charte, «
qu'elle porte atteinte aux
principes constitutionnels d'indivisibilité de la République,
d'égalité devant la loi et d'unicité du peuple
français, en ce qu'elle confère des droits spécifiques
à des « groupes » de locuteurs de langues
régionales ou minoritaires, à l'intérieur de
« territoires » dans lesquels ces langues sont
pratiquées
;
- qu'en outre, «
ces dispositions sont contraires au premier
alinéa de l'article 2 de la Constitution en ce qu'elles tendent à
reconnaître un droit à pratiquer une langue autre que le
français non seulement dans la « vie privée »
mais également dans la « vie publique », à
laquelle la charte rattache la justice et les autorités administratives
et services publics
» ;
- qu'en revanche, «
n'est contraire à la Constitution, eu
égard à leur nature, aucun des autres engagements souscrits par
la France [dont ceux relatifs à l'enseignement] dont la plupart, au
demeurant, se bornent à reconnaître des pratiques
déjà mises en oeuvre par la France en faveur des langues
régionales
».
En conséquence, la Charte européenne des langues
régionales et minoritaires n'a pu être ratifiée.
2. Une mesure qui résulte du protocole d'accord signé le 28 mai 2001 entre le ministre de l'Education nationale et l'association Diwan
a) La signature de la charte européenne des langues régionales et minoritaires a été suivie de l'ouverture de négociations avec des mouvements d'enseignement associatifs
Dans le
prolongement de la signature de la charte européenne des langues
régionales et minoritaires, le Premier ministre a demandé au
ministre de l'Education nationale d'ouvrir des négociations avec les
associations gestionnaires d'écoles pratiquant l'immersion linguistique
en langue régionale (c'est à dire l'enseignement principalement
en
langue régionale) en vue de l'éventuelle
intégration
du réseau de leurs écoles,
collèges et lycées, dans l'enseignement public.
Les principales associations concernées étaient les associations
Diwan (pour le Breton), Seaska (pour le Basque), Calandretas (pour l'Occitan
langue-d'Oc), Bressolas (pour le Catalan) et A.B.C.M-Zweisprachigkeit ou
association de parents pour le bilinguisme en classe de maternelle (pour les
langues Alsaciennes).
b) A ce jour, seule l'association Diwan a signé un protocole avec le ministère de l'Education nationale
A ce
jour, seule l'association Diwan fédérant les
établissements d'enseignement privé « immersif en
langue bretonne » a été intéressée par
cette évolution.
Un
protocole d'accord
visant au passage sous statut public des
établissements de l'association Diwan a été signé
à Rennes le
28 mai 2001
entre le ministre de l'Education
nationale et le président de l'association.
Ce protocole couvre les domaines de la pédagogie, ainsi que du
recrutement, de la formation, de la gestion et du statut des personnels en
fonction.
On peut préciser que l'association Diwan, fondée en 1977, a
ouvert sa première école en 1980, son premier collège en
1987 et un lycée en 1994. Elle reçoit depuis 1983 des subventions
de l'Etat et bénéficie de contrats d'association depuis 1994.
Les établissements
d'enseignement privé sous contrat
fédérés par les établissements Diwan scolarisaient
ainsi en 2000-2001 environ
1500 élèves
du primaire
(dans 25 écoles) et
900 élèves du secondaire
(dans
3 collèges et 1 lycée), répartis dans
cinq
départements
(Côtes d'Armor, Finistère, Ille-et
Vilaine, Loire atlantique et Morbihan).
c) Les aspects du protocole du 28 mai 2001 relatifs au statut des personnels en place
D'un
point de vue
administratif
, les principales dispositions du protocole
signé le 28 mai 2001 visent à
intégrer
dans
l'enseignement public les
établissements
et les personnels
actuellement gérés par l'association Diwan.
S'agissant des
personnels
, les principales modalités de ce
protocole sont les suivantes :
- l
es
instituteurs
, les
professeurs
des
écoles
et les
personnels
enseignants
du second
degré en contrat définitif ou provisoire pourront être
intégrés
dans les corps correspondants de l'enseignement
public. Il sera tenu compte du niveau de rémunération de ces
personnels lors de l'intégration ;
- l
es
enseignants
sur
contrat de droit public
précaire
(délégués auxiliaires et
délégués rectoraux) et les personnels exerçant dans
des classes
hors contrat
pourront être recrutés en
qualité de
non titulaires
(instituteurs suppléants). Ils
bénéficieront de formations spécifiques leur permettant de
se présenter dans des conditions favorables aux sessions 2002, 2003 et
2004 du concours spécial de recrutement des professeurs des
écoles chargés d'un enseignement de et en langue régionale
ou du CAPES de breton en vue de leur titularisation ;
-
les personnels intégrés dans un corps de titulaires
seront admis au bénéfice du régime spécial de
retraite
des fonctionnaires et ceux qui sont placés sur contrat
de droit public bénéficieront de la protection sociale des non
titulaires de l'Etat et cotiseront pour les différents risques à
l'IRCANTEC ;
- les personnels enseignants intégrés justifiant de 15
années en qualité de fonctionnaire cumuleront, lors de leur
cessation d'activité, une pension du régime spécial des
fonctionnaires, calculée à proportion de leurs années de
service public et une pension du régime général de la
sécurité sociale éventuellement accrue d'un régime
complémentaire pour les années effectuées dans
l'enseignement privé sous contrat ou dans d'autres activités
privées ;
- les personnels enseignants intégrés, qui à l'âge
de leur cessation d'activité ne bénéficieraient pas de 15
années en qualité de fonctionnaire, verront leurs cotisations
versées au titre du régime des fonctionnaires reversées au
régime général de la sécurité sociale
et seront affiliés à titre rétroactif au régime
général de la sécurité sociale et à
l'IRCANTEC pour cette période ;
-
les personnels non enseignants des établissements du premier
degré pourront être « contractualisés »
en qualité d'agent territorial
avec l'accord des
municipalités concernées ;
-
les personnels non enseignants du second degré seront
recrutés sur des contrats de droit public à durée
indéterminée et assimilés à une catégorie et
à un corps de fonctionnaires titulaire
, compte tenu de leurs titres,
diplômes et qualifications et selon la quotité de service
travaillée antérieurement à l'intégration des
établissements dans l'enseignement public ;
- enfin, les actuels
personnels de direction
des écoles
associatives seront intégrés dans les corps d'enseignant et
seront chargés de fonctions de direction.
d) Les dispositions du projet de loi de finances pour 2002 prévoyant l'intégration des personnels
Le
projet de loi de finances pour 2002 comporte
deux
types de
dispositions
visant à retranscrire ces modalités
d'intégration des personnels des établissements Diwan.
• En premier lieu, le budget de l'enseignement scolaire pour 2002
prévoit
la création
, à compter du 1
er
septembre 2002,
de 194 emplois
, au titre de l'intégration
sous statut public, des personnels exerçant dans les
établissements associatifs Diwan, dont 50 non titulaires, soit :
- 105 personnels enseignants du 1
er
degré ;
- 27 personnels enseignants du 2
nd
degré titulaires ;
- 38 personnels enseignants du 2
nd
degré non titulaires ;
- 5 personnels de direction ;
- 2 conseillers principaux d'éducation ;
- 5 ATOS ;
- 12 personnels de surveillance non titulaires.
Cette mesure s'accompagne, sur le chapitre 43-01 (Etablissements d'enseignement
privés-contrats des maîtres de l'enseignement privé) de la
suppression de 156 contrats
à compter du 1
er
septembre
2002.
Il convient de rappeler que l'inscription de ces créations d'emplois
dans le budget de l'enseignement scolaire était
indispensable
pour des raisons de fond comme de forme.
En effet,
dans sa décision n°85-203 du 28 décembre 1985
relative à la loi de finances rectificative pour 1985, le Conseil
constitutionnel avait déjà censuré pour vice de
procédure une première tentative d'intégration des
établissements Diwan
, en considérant que cette disposition
introduite dans la loi de finances rectificative pour 1985 était un
cavalier budgétaire, puisque cette loi ne prévoyait par ailleurs
ni création d'emplois, ni ouverture de crédits.
• En second lieu,
l'article 65 du projet de loi de finances pour
2002,
rattaché au budget de l'Education nationale,
retranscrit
les dispositions du protocole du 28 mai 2001 relatives
à l'intégration des personnels des établissements Diwan
dans l'enseignement public.
On peut rappeler à cet égard que ce type de disposition
législative n'est
a priori
pas nécessaire à
l'intégration dans l'enseignement public des personnels enseignants des
établissements privés sous contrat.
En effet, cette faculté est ouverte par les disposition de
la loi
Debré
du 31 décembre 1959, codifiées aux
l'article L. 442-4 et L. 914-2 du code de l'éducation, selon lesquelles
«
les établissements d'enseignement privés peuvent
demander à être intégrés dans l'enseignement
public
» et «
lorsque la demande
d'intégration des établissements d'enseignement privés
dans l'enseignement public est agréée, les maîtres en
fonction sont, soit titularisés et reclassés dans les cadres de
l'enseignement public, soit maintenus en qualité de
contractuels
».
Cependant, les dispositions du décret n°60-388 du 22 avril
1960 d'application de la loi Debré emportent pour l'intégration
des personnels enseignants comme titulaires des
conditions
de titre et
surtout d'ancienneté (cinq ans de services effectifs)
plus
restrictives
que celles du protocole du 28 mai 2001.
En outre, les dispositions de ce décret ne prévoient le
recrutement des personnels administratifs des établissements
d'enseignement secondaire que sur des contrats de cinq ans renouvelables (et
non pas sur des contrats à durée indéterminée).
On peut d'ailleurs remarquer que ce type de disposition législative
ad
hoc
n'est
pas sans précédent
, puisque la
plupart des opérations antérieures d'intégration
d'établissements privés (comme les établissements Michelin
en 1968, les écoles de la société des forges et
aciéries du Creusot en 1969, les établissements d'enseignement
technique de la SOLLAC et de SACILOR en 1978, le lycée d'enseignement
professionnel de la société nouvelle des aciéries de
Pompey et l'école hôtelière de la Martinique en 1983,
etc.), ont résulté de dispositions législatives
spécifiques.
Votre rapporteur s'interroge d'ailleurs dans ces conditions sur le maintien
d'un dispositif législatif et réglementaire obsolète et
regrette
que l'intégration du réseau des
établissements Diwan, qui présente une ampleur inédite,
puisque les opérations d'intégration précitées ne
concernaient qu'un nombre limité d'établissements répartis
sur une zone géographique restreinte,
n'ait pas donné lieu
à une refonte du dispositif législatif et réglementaire
relatif à l'intégration des établissements d'enseignement
privé, de manière à ce que les règles du jeu soient
à l'avenir plus transparentes.
e) La nécessité de délibérations des collectivités locales concernées
Il
convient enfin de préciser que les dispositions législatures
ci-dessus ne règlent que partiellement la situation des
personnels
, puisqu'elles ne concernent ni les personnels administratifs
des écoles primaires (susceptibles toutefois d'êtres
intégrés en tant qu'agent territorial par les
municipalités concernées), ni les personnes employées en
contrats emploi solidarité.
En outre, ces dispositions ne règlent nullement la situation des
établissements eux-mêmes, qui ressort des compétences des
collectivités locales.
Conformément à la loi Debré, à la demande des
préfets et en liaison avec les autorités académiques, les
collectivités locales
concernées (communes pour les
écoles, conseils généraux pour les collèges et
conseil régional pour le lycée) sont donc invitées
à instruire concomitamment les demandes d'intégration des
établissements (vérification des locaux, détermination du
cadre juridique de transfert des locaux et des biens d'équipement),
à prendre si elles le souhaitent les
délibérations
nécessaires et, le cas échéant, à
inscrire les
dépenses correspondantes dans leur budget pour 2002.
Ce processus d'intégration pourrait ainsi soulever à la fois des
problèmes de calendrier
et des
difficultés
financières
pour certaines communes.
B. LE DISPOSITIF D'ACCOMPAGNEMENT PÉDAGOGIQUE
1. De nouvelles orientations en faveur de l'enseignement des langues régionales
a) Les langues régionales sont déjà reconnues dans l'éducation nationale
Comme le
relevait le Conseil constitutionnel dans sa décision du 15 juin
1999 (DC n°99-412), l'enseignement
des
langues régionales
est aujourd'hui largement reconnu et pratiqué en France.
On peut ainsi rappeler que
la loi Deixonne
n°51-46 du
11 janvier 1951
, codifiée dans les articles L. 312-10
et L. 312-11 du code de l'éducation disposait déjà
«
qu'un enseignement de langues et cultures régionales peut
être dispensé tout au long de la scolarité
»
et que «
les maîtres sont autorisés à recourir
aux langues régionales dans les écoles primaires et maternelles
chaque fois qu'ils peuvent en tirer profit pour leur enseignement, notamment
pour l'étude de la langue française
».
En outre,
la loi Jospin
n°89-487 du
10 juillet 1989
d'orientation sur l'éducation, codifiée notamment dans les
articles L 121-1 et L. 121-3 du code de l'éducation précise
que la formation dispensée dans les établissements scolaires
«
peut comprendre un enseignement, à tous les niveaux,
de
langues et cultures régionales
» et que
«
la langue de l'enseignement, des examens et des concours, ainsi
que des thèses et mémoires dans les établissements publics
et privés est le français, sauf exceptions justifiées par
les nécessités de l'enseignement
des
langues et
cultures régionales et étrangères...
»
Enfin, la
circulaire Bayrou
n°95-806 du 7 avril 1995 a
opéré un saut qualitatif en reconnaissant que l'enseignement des
langues régionales pouvait emprunter deux modalités :
- l'initiation aux langues régionales, c'est à dire
l'enseignement
des
langues régionales proprement
dit ;
- l'enseignement bilingue, c'est à dire un enseignement partiellement
en
langue régionale.
Cette
reconnaissance
s'accompagne d'une
pratique
croissante.
En 2000-2001, plus de
152.000 élèves
ont ainsi reçu
un enseignement
de
langues et cultures régionales dans les
écoles, collèges et lycées publics ou privés sous
contrat, l'Occitan langue-d'oc (près de 71.912. élèves),
devançant le Corse (27.785), le Breton (20.697), le Basque (8.969), le
Catalan (8.907), les langues régionales D'Alsace (7.453), les langues
régionales des pays mosellans (5.823) et le Gallo (921).
Parmi ces élèves,
29.000
(soit 19 %) suivaient un
enseignement
bilingue
, dont 25.200 à l'école,
près de 3.400 au collège et près de 800 au lycée,
cet enseignement bilingue concernant principalement le
Breton
(2.165
dans le public, 1.455 dans le privé confessionnel et 2.347 dans les
établissements Diwan) et le
Basque
(2.921 élèves
dans le public, 1.295 élèves dans le privé confessionnel
et 1881 dans le privé associatif).
b) Le ministre de l'Education nationale a annoncé en avril 2001 de nouvelles mesures en faveur de l'enseignement des langues régionales
Le
ministre de l'Education nationale a annoncé le 25 avril 2001 de
nouvelles orientations en faveur des langues régionales, qui consistent
notamment à retranscrire et à
généraliser les
dispositions relatives à l'organisation pédagogique
prévues dans le protocole d'accord signé avec l'association
Diwan.
Ces orientations se sont d'ores et déjà traduites par les
mesures
suivantes :
- la création par le
décret
n°2001-733 du 31 juillet
2001 d'une instance consultative :
le conseil académique des langues
régionales
. Ce conseil doit participer à la réflexion
sur la définition des orientations de la politique académique des
langues régionales et veiller à la cohérence des
enseignements de langue régionale, notamment des enseignements bilingues
mis en place dans l'académie. Il donne son avis sur l'attribution ou le
retrait de la qualité d'établissement labellisé
« langues régionales » dispensant un enseignement
bilingue par la méthode dite de l'immersion.
Composé de représentants des collectivités territoriales,
des mouvements associatifs travaillant à la promotion des langues
régionales, des syndicats enseignants, des associations de parents
d'élèves, ce conseil doit selon le ministère
«
constituer un lieu d'expression privilégié du
partenariat qu'il souhaite développer dans ce domaine avec les
collectivités territoriales, à l'image de celui
déjà engagé avec l'Alsace, le Pays Basque, la Corse et la
Bretagne
» ;
- la parution d'un
arrêté
en date du 31 juillet 2001 qui
définit le cadre général de l'enseignement des langues
et cultures régionales
, en clarifie les objectifs et annonce la mise
en oeuvre d'un
plan pluriannuel de développement
, publié
officiellement dans l'académie et objet d'une évaluation à
mi parcours de sa réalisation.
Cet arrêté confère pour la première fois une
reconnaissance réglementaire à l'enseignement bilingue en langue
régionale
(qui n'était auparavant prévu que par des
circulaires) ;
- la parution de
trois circulaires
en date du 5 septembre 2001 relatives
respectivement à l'enseignement des langues et cultures
régionales ; aux modalités de mise en oeuvre de
l'enseignement bilingue à parité horaire Français-Langue
régionale ; et à l'enseignement bilingue dispensé
selon la méthode pédagogique dite de l'immersion dans les
établissements labellisés « langues
régionales » issus du mouvement associatif, comme les
établissements Diwan ;
- enfin, la mise en place d'un
concours spécial de recrutement
de
professeurs des écoles
chargés d'un enseignement
de
et en
langues régionales. Ce concours est destiné
à pourvoir, en personnels compétents, en priorité les
enseignements bilingues dans les langues suivantes : Basque, Corse, Breton,
Catalan, Créole, Occitan-langue d'oc, langues régionales
d'Alsace, langues régionales des pays mosellans. Dès la
rentrée 2001, les directeurs d'IUFM des académies
concernées ont été invités à mettre en place
les préparations correspondantes à ces concours dont la
première session doit se dérouler en 2002.
La politique de développement des langues régionales concerne
également les DOM-TOM qui bénéficient, en application de
l'article 34 de la loi n°2000-1207 du 13 décembre 2000
d'orientation pour l'outre-mer, des dispositions de la loi n°51-46 du 11
Janvier 1951 dite « loi Deixonne ». Elles s'appliquent aux
langues régionales en usage dans les quatre académies d'outre-mer
et auront des conséquences sensibles sur l'organisation de ces
enseignements et examens les sanctionnant.
Ainsi, l'insertion du
Créole
parmi les langues régionales
figurant dans la section langues régionales du concours externe et
interne du certificat d'aptitude au professorat de l'enseignement du second
degré devrait permettre de réaliser un meilleur accompagnement de
son développement dans les collèges et les lycées des
académies de la Martinique, de la Guadeloupe, de la Réunion et de
la Guyane.
Enfin, s'agissant de la
Guyane
, le ministère a entrepris une
réflexion visant à permettre aux langues amérindiennes
présentes dans l'académie de bénéficier
ultérieurement d'un traitement -et d'une reconnaissance- égal
à celui qui est accordé au Créole.
2. Les questions soulevées par la reconnaissance de l'enseignement en immersion
a) L'intégration des établissements Diwan est neutre d'un point de vue budgétaire pour l'Etat
Les
dispositions proposées dans l'article 65 du projet de loi de finances
pour 2002 sont, à court terme, pratiquement
neutres
pour l'Etat
d'un point de vue budgétaire.
En effet, les créations d'emplois budgétaires associées
à l'intégration des personnels des établissements Diwan
sont gagées à due proportion par la diminution des crédits
du chapitre 43-01 (rémunération des enseignants des
établissement d'enseignement privé sous contrat).
En revanche, l'intégration des établissements Diwan ne sera
évidemment pas neutre pour les collectivités locales qui
l'accepteraient.
b) L'intégration des établissements Diwan consacre toutefois la reconnaissance accordée à l'enseignement par immersion en langue régionale
En revanche, les dispositions portant intégration des établissements Diwan constituent de facto , sinon un écran législatif vis à vis de certains recours susceptibles d'être formulés par des organisations syndicales et des associations, du moins une reconnaissance de la méthode pédagogique d'enseignement des langues régionales par immersion et un soutien financier apporté à la diffusion de ce type d'enseignement.
c) L'avis du Conseil supérieur de l'Education
Le
second alinéa de l'article L. 312-10 du code de l'éducation issu
de la loi Jospin du 10 juillet 1989 prévoit que le Conseil
supérieur de l'éducation, composé notamment de
représentants des personnels et des parents d'élèves, est
«
consulté, conformément aux attributions qui lui
sont conférées par l'article L. 231-1 sur les moyens de favoriser
l'étude des langues et cultures régionales dans les
régions où ces langues sont en usage
».
Or le Conseil supérieur de l'Education a émis le 3 mai 2001
des avis défavorables à l'ensemble des projets de textes relatifs
au développement des langues régionales
, en raison pour
l'essentiel de la reconnaissance par ces textes de l'enseignement par immersion
en langue régionale et des statuts dérogatoires accordées
aux établissements pratiquant ce type de pédagogie.
Le projet de circulaire relative aux modalités de mise en oeuvre de
l'enseignement par immersion fut ainsi repoussé à
l'unanimité
.
d) Les dispositions du protocole signé avec l'association Diwan
Il
est vrai que l'intégration dans l'enseignement public de l'enseignement
bilingue par la méthode dite de l'immersion, actuellement
pratiqué par environ 6500 élèves au total (dont plus d'un
tiers dans les établissements Diwan) et qui se caractérise par
l'utilisation
principale de la langue régionale, non exclusive du
françai
s
comme langue d'enseignement, et comme langue de
communication au sein de l'établissement, constitue une novation dont
les extraits reproduits ci-après du protocole signé avec
l'association Diwan permettent de prendre la mesure
.
En effet, ce protocole dispose en matière
pédagogique
:
- «
pour des raisons pédagogiques inhérentes
à l'immersion,
le breton est la langue de vie, de travail et de
communication de tous les élèves et de tous les personnels de
l'établissement
selon les modalités définies par
l'arrêté relatif à la mise en place d'un enseignement
bilingue en langue régionale.
Ceci implique que toutes les classes de
l'établissement fonctionnent selon le système immersif
. Le
Breton est la langue principale, mais non exclusive, d'enseignement...
- l'école maternelle correspond à la phase la plus intensive
d'acquisition du Breton.
Ceci justifie une pratique de l'ensemble des
activités scolaires et de leur accompagnement en
intégralité en breton
...
-
le Français est introduit dans l'enseignement
élémentaire au cours du cycle 2
[en CE1] en tenant compte de
la spécificité de la pédagogie en immersion.
L'apprentissage de la lecture et de l'écriture se fait d'abord en
Breton.
Le volume horaire réservé aux autres disciplines
figurant au cursus de l'école élémentaire est identique
à celui qui est appliqué dans les classes correspondantes de
l'enseignement monolingue.
L'introduction du Français se fait d'une
façon progressive
, les horaires étant modulés
librement à chaque niveau ;
- comme en primaire,
l'enseignement est dispensé principalement en
Breton [dans l'enseignement secondaire],
mais il inclut aussi deux
disciplines enseignées en Français ainsi que l'utilisation d'une
langue vivante étrangère selon les mêmes dispositions que
celles qui sont en vigueur dans les sections européennes
».
Par ailleurs, le protocole prévoit des
dispositions
fortement
dérogatoires
en matière de
recrutement
et de
gestion des personnels, comme celles-ci :
- « ...
l'enseignement immersif en langue régionale se
définit par l'utilisation de la langue régionale dans l'ensemble
des activités conduites au sein de l'établissement.
Cela
suppose que l'ensemble des personnels (enseignants, ATOSS, agents
territoriaux), utilisent la langue régionale comme langue de travail et
de communication
selon les modalités définies dans
l'arrêté relatif à la mise en place d'un enseignement
bilingue en langues régionales. Les compétences en langue
régionale du personnel seront prises en compte dans les
opérations du mouvement...
- le
taux d'encadrement
est fixé selon des critères
établis au niveau académique. Ces critères prennent en
compte les contraintes de fonctionnement d'un établissement
immersif ;
- la nomination des
personnels de direction
tiendra compte de la
compétence en langue régionale, de la spécificité
pédagogique de l'enseignement immersif, ainsi que de l'expérience
acquise dans ce domaine
».
Enfin, partant de l'idée selon laquelle «
le passage sous
statut public des établissements pratiquant l'enseignement immersif en
langue régionale ne pourra être réussi sans prendre appui
sur l'expérience accumulée par les associations ayant
porté cet enseignement ces dernières
années
», le protocole accorde un
droit de regard
particulier à l'association Diwan sur le fonctionnement des futurs
établissements publics, ce qui ne fut pas le cas lors des
précédentes opérations d'intégration dans
l'enseignement public. En effet, le protocole prévoit notamment que
:
- «
l'association Diwan pourra être
représentée dans les conseils d'administration des E.P.L.E. et
dans les conseils d'école ;
- dans le cadre du Conseil académique des langues régionales,
Diwan participe au suivi et à l'évaluation du passage sous statut
public ainsi qu'au développement futur de cette filière
d'enseignement
;
-
Diwan pourra être associé à la formation initiale et
continue des enseignants en tant qu'intervenant extérieur ; les
associations représentatives de l'enseignement en langue
régionale (Div Yezh, Diwan et UGB) seront associées à la
réflexion pour la mise en oeuvre de cette formation et l'association
Diwan pourra être agréée comme association
complémentaire de l'enseignement public au niveau des académies
de Nantes et de Rennes après avis des CAACEP de ces académies...
À ce titre, l'association Diwan pourra bénéficier de
subventions et de personnels mis à disposition ;
- une convention pluriannuelle sera signée entre Diwan et l'Education
nationale précisant la participation de l'association aux
côtés de l'enseignement public des langues régionales en
immersion. La participation de Diwan portera notamment sur : la
création et l'expérimentation de matériel
pédagogique ; l'appui à la formation initiale et continue
des personnels enseignants et non-enseignants ; l'aide aux
élèves en difficulté ; la réflexion sur
l'évaluation de la filière immersive et sur son évolution
pédagogique ; le conseil linguistique ; la recherche
pédagogique sur les techniques de l'immersion ; la promotion de la
filière d'enseignement de langue régionale en immersion ;
-
enfin, un comité de suivi sera constitué afin de faire un
point régulier sur la mise en oeuvre du présent protocole
d'accord. Il sera composé pour moitié de représentants du
Ministère de l'Education nationale et pour moitié de
représentants de l'association Diwan. Il se réunira au moins deux
fois par an
».
Le protocole précise toutefois que «
l'enseignement par
immersion doit permettre aux élèves, à l'issue de
l'école primaire, de posséder une égale compétence
en langue régionale et en langue française, ainsi qu'une
compétence en Français identique à celle des
élèves scolarisés dans l'enseignement
monolingue
».
En outre, le protocole prévoit quelques
gardes-fous
:
- «
un suivi de cohorte des élèves inscrits dans les
établissements « langues régionales » sera
assuré par la direction de la programmation et du développement
[du ministère de l' Education nationale] ;
- un suivi des résultats de ce type d'enseignement sera
réalisé par le groupe technique sur l'immersion du Conseil
académique des langues régionales qui sera composé de six
membres désignés par le Recteur d'Académie, dont deux
seront désignés sur proposition de l'association Diwan et deux
seront issus des équipes pédagogiques et de direction des
établissements concernés désignés sur proposition
de l'Inspecteur d'Académie
;
-
la vérification des acquis dans les domaines de la formation
dispensée à l'école sera effectuée à
l'entrée en 6ème dans le cadre des évaluations existantes.
... Dans le cas où les résultats de cette évaluation
feraient apparaître pour l'ensemble des écoles de cette
filière des écarts notoires par rapport aux résultats
attendus en Breton ou aux résultats des évaluations du
Français et des mathématiques pratiquées à ce
même niveau pour les élèves des écoles publiques et
privées sous contrat, le Conseil académique des langues
régionales sera saisi. Si ces écarts portaient sur les
compétences exigibles en français, l'horaire consacré au
Français serait renforcé dans le cadre du volume horaire
hebdomadaire prévu par la réglementation
»
Enfin, les premiers résultats des lycéens des
établissements Diwan sont excellents, malgré des conditions
matérielles parfois difficiles (notamment l'absence de manuels),
mais ceux-ci sont aussi souvent issus de milieux socio-économiques
favorisés et bénéficient parfois de taux d'encadrement
très élevés. On peut d'ailleurs s'interroger sur les
débouchés, à part l'enseignement, offerts à ce type
de compétences.
e) Conclusions
On peut
regretter que le débat de fond relatif à l'enseignement par
immersion s'effectue dans le cadre peu adapté que constitue l'examen
d'un
article de circonstance
introduit dans une loi de finances.
En outre, on peut s'inquiéter des
risques de
ségrégation
induits par l'enseignement par immersion, puisque
les personnels enseignants et non enseignants et les élèves
francophones sont
de facto
, sinon
de jure
, exclus des
établissements concernés.
Enfin,
on peut s'interroger sur la constitutionnalité d'un dispositif
favorisant l'utilisation dans des établissements scolaires publics d'une
langue régionale comme langue d'enseignement à titre principal et
comme langue de vie à titre quasiment exclusif
.
On peut en effet rappeler que le Conseil à décidé dans ses
deux décisions du 9 mai 1991 (DC n°91-290) et du 9 avril 1996 (DC
n°96-373) qu'un enseignement de langue régionale «
n'était pas contraire au principe d'égalité...
dès lors qu'il n'a pas ... pour objet de soustraire les
élèves scolarisés... aux droits et obligations applicables
à l'ensemble [des autres élèves]
» et que
«
la reconnaissance de la possibilité d'utiliser les
langues tahitiennes et polynésiennes ne saurait aller contre le principe
inscrit dans la Constitution selon lequel la langue de la
République est le Français »
.
IV. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
A
titre liminaire
, votre rapporteur spécial souhaite rappeler trois
séries de chiffres :
- le budget de l'enseignement scolaire a augmenté de
8.3 milliards d'euros (soit 54 milliards de francs) entre 1997
et 2001, et le projet de loi de finances pour 2002 propose de l'augmenter
de 2,1 milliards d'euros (soit 13,5 milliards de
francs) supplémentaires ;
- le budget de l'enseignement scolaire aura ainsi absorbé entre 1997 et
2002 plus de
10,4 milliards d'euros
(68 milliards de francs)
supplémentaires
. A structure constante, cela représente
près de 40 % de la hausse du budget général de l'Etat en
francs courants et près des six-septièmes de la hausse du budget
général de l'Etat en francs constants
31(
*
)
;
- durant le même laps de temps, le
nombre d'élèves
de l'enseignement scolaire s'est
réduit
de plus de 300.000, de
sorte que le coût annuel d'un élève se sera accru de 18 %
à prix constants.
Ces rappels ne visent aucunement à « diaboliser »
les dépenses publiques en matière d'enseignement scolaire, mais
à souligner l'enjeu que constitue leur bonne utilisation.
En effet, contrairement à certaines idée reçues, la
progression du budget de l'Education nationale ne peut s'expliquer par
l'amélioration de la
qualité
du service rendu.
Certes, les locaux d'enseignement ont été largement
rénovés, mais cela résulte de l'action des
collectivités locales.
Pour le reste, on peut s'inquiéter :
- de la «
déscolarisation »
croissante
d'élèves de plus en plus en plus jeunes (théoriquement
soumis à l'obligation de scolarité, mais de fait en situation de
rupture vis-à-vis du système éducatif), qui se traduit
notamment par la remontée
32(
*
)
depuis
1996 du nombre de jeunes qui sortent chaque année du système
éducatif sans aucune qualification, c'est à dire dont le niveau
est en deçà du CAP (au nombre de 60.000 en 1999), comme du nombre
de jeunes qui sortent du système sans aucun diplôme
(au nombre de 109.000 en 1999), alors que ces nombres avaient tendance
à baisser ;
- de l'augmentation préoccupante du nombre d'établissements
minés par la
violence
et les incivilités, comme le
soulignait l'inspection générale de l'administration de
l'Education nationale (IGAEN) dans son rapport général pour
1999 ;
- enfin, de la persistance des
inégalités
, de
récents travaux de l'INSEE
33(
*
)
démontrant que les réformes mises en place au début des
années quatre-vingt-dix n'ont pas réduit les
inégalités sociales devant l'échec scolaire entre 1990 et
1999.
Les crédits supplémentaires affectés à
l'enseignement scolaire dans le projet de loi de finances pour 2002 appellent
ainsi
quatre
séries d'observations, relatives respectivement aux
réformes pédagogiques, à la gestion des personnels,
à la définition des tâches des enseignants, enfin à
l'allocation générale des ressources entre l'enseignement
scolaire et l'enseignement supérieur.
Votre rapporteur
approuve
certaines mesures inscrites dans le projet de
budget de l'enseignement scolaire pour 2002, notamment la relance de
l'internat
pour aider les élèves et les familles en
difficulté, le renforcement du dispositif
médico
-
social
en faveur des élèves ou le
développement des
bourses
de mérite.
Votre rapporteur se félicite tout particulièrement de la
poursuite du plan « Handiscol », qui vise à
promouvoir l'intégration scolaire des élèves
handicapés
.
Il convient d'ailleurs que ce dispositif soit conforté et
pérennisé au delà des trois années initialement
prévues.
On peut aussi souhaiter que l'ambition du ministère de l'Education
nationale en matière d'intégration des personnes
handicapées s'étende enfin aux
personnels
. En effet, les
rapports du Médiateur de l'Education nationale
34(
*
)
ont montré que l'administration ne se souciait
jusqu'ici guère d'appliquer effectivement et loyalement la
législation en vigueur.
On peut également se féliciter du renforcement des
évaluations
nationales, à la fois comme appui au
diagnostic et au traitement personnalisé des difficultés des
élèves, et comme élément de bilan pour la
communauté pédagogique dans son ensemble.
Enfin, votre rapporteur se réjouit de la rénovation de la
formation
initiale
des enseignants. Les études
effectuées par le Conseil national d'évaluation
35(
*
)
avaient en effet montré que les Instituts
universitaires de formation des maîtres (IUFM)
«
remplissaient pour l'essentiel les missions pour lesquels ils
avaient été créés
», mais demeuraient
insuffisamment ouverts sur leur environnement et n'accompagnaient pas assez les
jeunes enseignants dans leurs premières années. Dans ces
conditions, la restriction de l'accès aux postes de formateurs en IUFM
aux enseignants ayant effectivement une expérience récente de
l'enseignement, l'introduction de stages de sensibilisation à
l'enseignement en première année d'IUFM (c'est à dire
avant les concours), la création d'une véritable épreuve
d'entretien à l'oral des concours, la professionnalisation de la seconde
année d'IUFM (pour les candidats reçus aux concours) et surtout
l'introduction de périodes de formation continue pendant les
premières années de la carrière, constituent autant
d'avancées.
Cependant, à l'instar du rapport général pour 1999 de
l'inspection générale de l'administration de l'Education
nationale (IGAEN), on peut s'inquiéter de l'absence de politique
générale
d'orientation
, qui constitue pourtant une
modalité essentielle de lutte contre l'échec scolaire et
universitaire.
On peut également s'inquiéter du flou des nouvelles orientations
du ministre en faveur du
collège
, notamment de l'absence
d'indications claires sur l'avenir de leurs sections d'enseignement
général et professionnel adapté (SEGPA), pourtant
caractérisées par des dysfonctionnements administratifs et des
pratiques pédagogiques très inégales
36(
*
)
.
Au demeurant, on peut s'interroger sur l'effectivité d'une
nouvelle
réforme
des collèges, alors que les
réformes de 1994 commençaient tout juste à s'appliquer et
que les réformes les plus récentes embrayaient toujours
inégalement sur les pratiques locales. Les raisons de ces retards sont
d'ailleurs connues : information tardive des établissements,
circulaires difficiles à décrypter, défaut de pilotage
académique, absence de formation des enseignants, multiplicité
déconcertante des objectifs etc.
Plutôt que de nouvelles rafales de réformes pédagogiques
concoctées par l'administration centrale, il semble que l'Education
nationale ait aujourd'hui davantage besoin de
souplesse
pour s'adapter
au changement, pour favoriser les innovations et surtout pour faire face
à l'hétérogénéité croissante des
élèves.
On peut donc regretter que les mesures annoncées en faveur de
l'autonomie
des établissements et de la
responsabilisation
des personnels de direction demeurent extrêmement timides.
S'agissant enfin de
l'école primaire
, on peut s'étonner de
la
multiplicité des objectifs
qui ont été
énoncés par le ministre : d'un côté,
«
gagner la bataille de la lecture et de
l'écriture
»
37(
*
)
,
c'est à dire recentrer l'école sur les
savoirs
fondamentaux
; de l'autre promouvoir à la fois l'apprentissage d'une
langue étrangère, l'expérimentation scientifique,
l'initiation aux nouvelles technologies de la communication et de
l'information, l'éveil artistique et culturel et l'apprentissage de la
citoyenneté.
Votre rapporteur relève d'ailleurs une surprenante discordance entre les
objectifs
énoncés dans le nouveau « plan
national pour l'école primaire » («
tous les
élèves doivent accéder à une maîtrise
suffisante de la langue orale et écrite
») et ceux qui
sont désormais associés à l'agrégat
« enseignement primaire » dans le projet de loi de finances
pour 2002 (mettre en place l'enseignement d'une langue vivante à
l'école primaire, rénover l'enseignement des sciences et
développer l'éducation artistique ).
Et votre rapporteur regrette à cet égard que l'objectif
consistant à améliorer les
connaissances fondamentales
en
mathématiques et en Français ait disparu, alors qu'il avait
été retenu dans le projet de loi de finances pour 2001.
On peut pourtant rappeler qu'une bonne politique éducative ne repose pas
seulement sur des discours regrettant qu'il n'y ait pas deux semaines de
vacances à la Toussaint
38(
*
)
ou sur des
mesures
d'animation
sympathiques, comme la création d'une semaine
de la solidarité internationale ou un plan d'éveil au goût.
On peut ainsi s'interroger sur les conditions de mise en oeuvre de la
généralisation de
l'enseignement des langues vivantes à
l'école primaire
. Certes, cette mesure répond à la
demande sociale exprimée par les familles et plaît aux
élèves. Elle se traduit toutefois par le recours
désordonné à une multiplicité d'intervenants
extérieurs (assistants étrangers, locuteurs natifs,
étudiants, etc.) très mal préparés à ce type
d'enseignement et très difficiles à recruter dans certaines zones
rurales.
En outre, les premières
évaluations
pédagogiques de
l'initiation aux langues vivantes en classe de CE2 n'en démontrent
guère l'intérêt : la différence entre les
élèves ayant bénéficié de cet enseignement
et les autres est très rapidement gommée en
6
ème
, et l'absence d'évaluation, de travail personnel
voire parfois de structuration des enseignements de langue à
l'école primaire ne permet pas aux élèves de prendre la
mesure des efforts nécessaires à l'apprentissage d'une langue
étrangère. Or on peut se demander si l'introduction de cet
enseignement ne conduit pas, pour certains élèves, à un
effet d'éviction au détriment des autres matières.
Quoi qu'il en soit, l'ensemble des réformes pédagogiques
précédentes n'expliquent que quelques pourcents (de 3 à 5
% tout au plus) de l'augmentation des crédits de l'enseignement scolaire
en 2002, tandis que les créations d'emplois comptent pour environ 10 %
et la progression des dépenses de retraite et les mesures de
revalorisation des personnels pour plus de 85 %.
Ce constat conduit votre rapporteur à sa seconde série
d'observations, relatives aux créations d'emplois budgétaires.
Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit la création de
près de 10.942 emplois budgétaires et la progression des
effectifs rémunérés sur les crédits de
l'enseignement scolaire à la rentrée 2001 et à la
rentrée 2002 explique environ 10 % de la hausse des crédits de
l'enseignement scolaire.
A quoi sert cette hausse ?
A priori
, on peut penser que la progression du nombre d'enseignants,
dans un contexte caractérisé par la baisse du nombres
d'élèves, permet une réduction significative du nombre
d'élèves par classe.
Cependant, le lien entre d'un côté le taux apparent d'encadrement,
c'est à dire le ratio nombre d'élèves / nombre
d'enseignants et de l'autre côté le nombre d'élèves
par classe est parfois ténu.
En effet, selon la Cour des Comptes
39(
*
)
, 12 %
des enseignants du second degré n'enseignent pas et le
« rendement moyen » des enseignants des enseignants du
second degré, c'est à dire leur nombre d'heures de cours moyen
tend à se réduire en raison de la multiplication des
décharges comme d'un effet de structure (l'augmentation de la proportion
des agrégés, dont l'horaire d'enseignement est moindre, et la
baisse de celle des PEGC, dont l'horaire d'enseignement est plus
élevé). A titre d'exemple, la Cour des Comptes a calculé
que la diminution du rendement moyens des emplois d'enseignants
équivalait, pour la seule académie de Nantes, à la perte
de 1.180 emplois entre 1994 et 1998.
De même, le rapport général de l'IGAEN pour 1999 observait
dans les écoles primaires «
une diminution des moyens
consacrés à l'enseignement dans les classes
», au
profit notamment du remplacement, des décharges et des fonctions
d'animation et de soutien.
Ceci explique que le repli du nombre moyen des élèves par classe
soit très modeste, en dépit de la baisse du nombre total des
élèves.
Or le Haut Conseil de l'évaluation de l'école créé
en l'an 2000 par le ministre de l'Education nationale, a conclu dans son
premier avis en date de mars 2001, relatif aux effets de la réduction de
la taille des classes sur les progrès des élèves :
«
il semble exister un effet positif - mais faible - sur les
progrès des élèves, effet observé presque
uniquement dans les petites classes de l'enseignement primaire, qui semble ne
se produire que si l'on procède à une forte réduction de
la taille des classes, et qui n'est vraiment visible que pour les enfants de
familles défavorisées...
ce qui invalide la pratique de
réduction de la taille des classes au fil de l'eau ou
délibérée telle qu'elle a été
réalisée ces dernières années en mettant à
profit la baisse démographique
... d'autant plus que certaines
politiques peuvent être plus efficientes que la réduction de la
taille des classes
».
Le ministère de l'Education nationale en est d'ailleurs bien conscient,
puisqu'il a
supprimé
cette année dans le bleu
budgétaire toute référence à la baisse du nombre
d'élèves par classe dans les objectifs assignés aux grands
agrégats, sauf pour les élèves de ZEP.
Dans ces conditions, on pourrait
s'étonner
que le ministre de
l'Education nationale mette toujours en avant l'amélioration des taux
apparents d'encadrement dans ses discours de présentation du budget de
l'enseignement scolaire pour 2002.
En fait, la réponse à cette question peut être
trouvée dans le rapport général de l'IGAEN pour l'an
2000 : les créations d'emplois d'enseignants servent à
limiter les dysfonctionnements de la rentrée au prix d'une
surconsommation de moyens
(augmentation artificielle des fonctions
support de l'enseignement, surdimensionnement des effectifs de
remplaçants, enseignants sans élèves dans certaines
académies, etc.)
Cela résulte de ce que le ministère de l'Education nationale est
incapable de gérer quantitativement ses personnels.
Certes, on doit saluer une prise de conscience et de réels
progrès
. La pratique dite du « surcalibrage »
des concours tend à se réduire. Les systèmes de suivi et
d'analyse de la consommation des emplois du ministère s'affinent. Le
contrôle local de l'emploi s'améliore. La présentation des
documents budgétaires gagne en clarté. La refonte de la
nomenclature budgétaire accroît la lisibilité du projet de
loi de finances. Le bleu budgétaire propose désormais une
esquisse de comptabilité analytique.
Malheureusement, le diagnostic formulé en 1999 par la
commission
d'enquête du Sénat
sur la gestion des personnels enseignants
demeure d'actualité, comme le soulignent à la fois la Cour des
Comptes (dans son rapport particulier sur la fonction publique de l'Etat
d'avril 2001) et l'IGAEN (dans son rapport général de pour 2000).
La Cour des Comptes observe ainsi que «
aucune des
académies contrôlées n'est en mesure de fournir à
une date donnée le nombre exact des enseignants qu'elle est
chargée de gérer et leur répartition en fonction de leur
affectation et de leur discipline.
Cette méconnaissance
- qui
fait écho à celle existant au niveau central - est
révélatrice d'un système qui n'est ni
maîtrisé, ni contrôlé
».
Il en résulte une «
mécanique
inflationnniste
» où l'ensemble des acteurs cherchent
à se donner de la souplesse en utilisant diverses manipulations pour
«
créer artificiellement des postes
» et pour
«
utiliser le volant disponible d'enseignants recrutés par
excès au niveau central
».
Selon la Cour des Comptes, les
sureffectifs
et les
surnombres
ont
ainsi atteint des niveaux records dans les académies en l'an 2000.
L'IGAEN ajoute que cette «
surconsommation de
moyens
» pour «
maîtriser techniquement la
rentrée
» résulte notamment «
d'un
excès de centralisme [des décisions] au coeur de la
déconcentration
».
La Cour des Comptes remarque d'ailleurs à cet égard que
«
la gestion des enseignants du secteur privé est plus
simple car elle est plus décentralisée... Cette disposition a
pour principal mérite d'assurer localement une adéquation presque
totale entre les besoins d'enseignement et le corps professoral d'un
établissement. Contrairement au secteur public, il n'y a pas de
sureffectifs dans
l'enseignement privé
».
Cette
gabegie
de moyens s'étend d'ailleurs aux
établissements sous tutelle
du ministère de l'Education
nationale : des contrôles effectués par l'IGAENR sur le
Muséum national d'histoire naturelle et sur l'Institut national de
recherche pédagogique (INRP) y ont en effet trouvé une
«
gestion fort éloignée de l'optimum
».
Dans ces conditions, votre rapporteur
regrette
que le ministre de
l'Education nationale s'investisse si peu dans la modernisation de la
gestion
de son administration.
Dans ces conditions, on peut aussi s'interroger sur les
hypothèses
sous-jacentes aux
plans pluriannuels
de
recrutement et de création d'emplois. On peut en effet rappeler que le
ministère avait chiffré l'an passé ses besoins annuels de
recrutement d'ici à 2005 à 14.500 personnes par an pour le
premier degré et à 13.833 pour le second degré dans les
réponses aux questionnaires budgétaires de la commission des
finances, tout en annonçant quelques semaines plus tard dans le cadre du
plan pluriannuel des « besoins » annuels de recrutement de
12.500 personnes par an pour le premier degré et de 17.600 pour le
second degré, soit respectivement - 15 % et + 27 %. Or le
ministre de l'Education nationale n'a toujours pas transmis d'explication
convaincante à ces écarts.
On peut en outre s'étonner du contraste entre le discours relatif
à la « pénurie » d'enseignants et le
prolongement de dispositifs coûteux (comme de congé de fin
d'activité) permettant aux enseignants de
cesser
leur
activité
de manière anticipée.
Incapable de gérer qualitativement ses personnels, le ministère
de l'Education nationale par ailleurs également bien en peine de les
gérer
qualitativement
.
A titre d'exemple, l'IGAEN
40(
*
)
souligne ainsi
que la décision «
prometteuse
»
arrêtée en 1994 de créer des directions académiques
des ressources humaines connaît à ce jour «
une
incarnation incertaine
»
Dès lors votre rapporteur s'inquiète des conséquences pour
le fonctionnement des établissements de la
réduction du temps
de travail
annuel des personnels administratifs et techniques à
partir de 2002.
On peut aussi s'inquiéter des perspectives ouvertes aux
aides
éducateurs :
nombre d'entre eux n'ont toujours pas reçu
de formation et le retournement du marché du travail pourrait rendre
particulièrement difficile la réinsertion professionnelle de ceux
dont le contrat de cinq ans arrivera prochainement à
échéance, même si le gouvernement a d'ores et
déjà annoncé qu'ils pourront prolonger leur contrat
jusqu'à la fin de l'année scolaire 2003. En effet, une
étude publiée en septembre 2000 par le Centre d'études et
de recherches sur les qualifications (CEREQ) suggérait qu'il n'avaient
guère acquis de compétences précises à faire valoir
auprès d'un employeur extérieur.
En outre, votre rapporteur rappelle que les précédents de
l'Education nationale en matière d'emplois précaires n'invitent
guère à l'optimisme. D'un côté, les
maîtres
auxiliaires
, en moyenne beaucoup plus qualifiés que les aides
éducateurs, auront été progressivement et difficilement
intégrés. De l'autre, un rapport réalisé en mai
1999 par l'Inspection générale de l'administration de
l'éducation nationale (IGAEN) estimait « sombre » le
bilan de l'insertion professionnelle des maîtres d'internats et
surveillants d'internat (MI-SE), c'est à dire des
« pions », en principe recrutés sur critères
sociaux parmi les jeunes « méritants » souhaitant
poursuivre des études supérieures, et plus
particulièrement parmi les jeunes souhaitant préparer les
concours d'accès aux fonctions d'enseignement. En effet, la conciliation
de leur service et de leur formation est difficile, de sorte que leurs chances
de réussite aux concours sont faibles et leur insertion professionnelle
problématique.
L'exemple des aides éducateurs est d'ailleurs emblématique des
dysfonctionnements de la
formation continue
des personnels de
l'Education nationale.
Les
crédits
de formation continue inscrits en loi de finances
initiale n'atteindront en 2002 que le tiers de leur niveau de 1993 et,
même si l'on prend en compte le coût des remplacements, l'Education
nationale dépense beaucoup moins que les grandes entreprises pour la
formation de ses personnels. En outre, les rapports de l'IGAEN
41(
*
)
soulignent chaque année que
l'opportunité
des actions de formation conduites reste
«
difficile à appréhender
», et que
les programmes de formation, mal suivis et pilotés
«
généralement sans conviction
», se
caractérisent par un «
décalage croissant entre les
objectifs affichés et les réalisations
».
Or l'enjeu de la formation continue des personnels de l'Education nationale se
fait de plus en plus pressant, en raison notamment de la diffusion de nouveaux
outils (comme les NTIC) comme de la nécessité d'enseigner des
savoirs plus étendus (comme les langues étrangères pour
les enseignants du primaire).
Cet enjeu rejoint d'ailleurs celui de la
rénovation des charges de
service
des enseignants.
On peut rappeler que la hausse de la
masse salariale
directe du budget
de l'enseignement scolaire aura absorbé à elle seule plus de 95 %
de la progression de ce budget entre 1997 et 2002.
Or la progression de la masse salariale ne résulte guère de celle
des effectifs occupés. Elle s'explique pour l'essentiel par
l'augmentation de la valeur du point de la fonction publique, par la
progression des pensions, et surtout par la mise en oeuvre des plans successifs
de revalorisation des corps du ministère. De ce point de vue, le projet
de loi de finances pour 2002 ne fait pas exception puisque 85 % de la hausse du
budget de l'enseignement scolaire s'explique par l'augmentation du coût
des pensions et par les mesures de revalorisation des personnels.
Selon les calculs réalisés pour la période 1990-1999 par
la Cour des Comptes, dans le cadre de son rapport sur l'exécution des
lois de finances pour 1999, et prolongés par votre rapporteur pour les
années 2000-2001,
la seule application du plan Jospin et du protocole
Durafour
générera ainsi
2,4 milliards d'euros
(16 milliards de francs) de dépenses annuelles
supplémentaires en 2001.
Or, si la progression du pouvoir d'achat des fonctionnaires au travers de la
revalorisation du point de la fonction publique est légitime, la
revalorisation
inconditionnelle et systématique des corps de
l'Education nationale, ne saurait être une fin en soi et votre rapporteur
regrette que les mesures de revalorisation des corps d'enseignant ne
s'accompagnent pas d'une réflexion sur la
redéfinition
et
sur la
modernisation
de leurs
charges de service
.
En effet, le
métier
d'enseignant a d'ores et déjà
beaucoup
changé
avec le développement de pratiques
pédagogiques comme les travaux pratiques encadrés, qui reposent
sur la pluridisciplinarité, la constitution d'équipes
pédagogiques, le travail en petits groupes et l'encadrement
personnalisé des élèves.
Ces évolutions devraient se
prolonger
grâce à la
diffusion des NTIC : le ministre de l'Education nationale souligne ainsi
que «
les professeurs utiliseront Internet pour L'enseignement ou
le suivi à distance, grâce par exemple au courrier
électronique, ce qui permettra une plus grande proximité avec les
élèves ou les parents
»
42(
*
)
.
Ces évolutions devraient également se poursuivre en raison de
l'importance croissante accordée aux projets d'établissements et
à
la vie des établissements
, notamment dans le cadre des
politiques de lutte contre la violence : comme le rappelle d'ailleurs le
bleu budgétaire, la seule présence d'adulte favorise la
diminution de la violence dans les établissements du second degré.
Dans ces conditions l'image de l'enseignant comme celui qui professe son cours,
puis rentre chez lui corriger ses copies, est datée.
Or la définition du service des enseignants à partir d'heures de
cours repose sur cette image.
On peut d'ailleurs remarquer que cette définition est
particulière à certains pays de l'OCDE, comme l'Allemagne, la
Belgique, la Finlande, la France et le Portugal, la plupart des autres pays
combinant dans les obligations de service des enseignants des heures de cours
et d'autres activités.
En France, le contraste entre l'évolution du métier des
enseignant et l'archaïsme de leurs obligations de service conduit ainsi
à des
ajustements
de moins en moins maîtrisés
(multiplication des types de décharge, dérive des heures
supplémentaires, etc.).
L'ampleur du
renouvellement
des enseignants liés aux
départs en retraite prévus au cours de la prochaine
décennie constitue pourtant une
occasion
historique pour la
rénovation du statut et de la gestion des enseignants, en même
temps qu'elle la rend urgente, comme le soulignait M. Eric Espéret
dans un rapport relatif aux enseignants-chercheurs du supérieur.
Enfin, comme son homologue pour l'enseignement supérieur, votre
rapporteur s'étonne de l'allocation des moyens au sein du
ministère de l'Education nationale entre l'enseignement scolaire et
l'enseignement supérieur. On peut en effet rappeler trois séries
de chiffres :
- en premier lieu, entre 1975 et l'an 2000, la dépense intérieure
d'éducation par élève à augmenté, à
prix constant, de 91 % pour le premier degré et de 72 % pour le second
degré, contre seulement 27 % pour l'enseignement supérieur. En
d'autres termes, la progression des moyens accordés à
l'enseignement supérieur n'a pas suivi la démographie
étudiante ;
- en second lieu, la France est l'un des pays de l'OCDE qui dépensent le
moins pour l'enseignement supérieur, alors qu'elle dépense
déjà plus que la moyenne pour l'enseignement scolaire : en
1998, la dépense intérieure d'éducation en faveur de
l'enseignement supérieur représentait 1,9 % du PIB en
France, contre 2,2 % en moyenne dans les pays de l'OCDE, tandis que la
dépense intérieure d'éducation en faveur de l'enseignement
scolaire représentait 4,4 % du PIB en France, contre 3,7 % en moyenne
dans les pays de l'OCDE ;
- rapportés aux effectifs d'élèves et d'étudiants,
ces écarts sont encore plus importants. Comparées à la
moyenne des pays de l'OCDE
43(
*
)
, les
dépenses par élève ou étudiant exprimées en
parité des pouvoir d'achat sont en effet en France inférieures de
9 % pour l'école maternelle et de 4 % pour l'école primaire, mais
elles sont supérieures de 46 % pour le collège et de 35 % pour le
lycée, alors qu'elles sont inférieures de 35 % pour
l'enseignement supérieur. La France dépense ainsi
proportionnellement deux fois plus pour ses lycéens que pour ses
étudiants.
Ces écarts résultent, pour une faible part, de ce le nombre
d'enseignants par lycéen est de 10 % plus élevé en France
qu'en moyenne dans les autres pays de l'OCDE, alors que le nombre d'enseignant
par étudiant est plus faible. Ces écarts résultent
surtout, selon les analyses transmises à votre rapporteur par le
ministère de l'Education nationale, de ce que le salaire des enseignants
du secondaire en fin de carrière est plus élevé
Dans ces conditions, il semblerait ainsi logique d'accorder une priorité
budgétaire aux dépenses visant à faciliter la
démocratisation de
l'enseignement supérieur
.
Tel fut d'ailleurs le cas sur la période 1990-1999 : les
crédits de l'enseignement supérieur ont progressé de 86 %
en francs courants, contre 49 % pour les crédits de l'enseignement
scolaire.
Cependant, le projet de budget pour 2002 et le budget pour 2001 se
caractérisent par une surprenante
inflexion
en faveur de
l'enseignement scolaire.
Le projet de loi de finances pour 2002 propose ainsi d'accroître
respectivement les crédits de l'enseignement scolaire de 4,5% par
élève
44(
*
)
et les crédits
de l'enseignement supérieur de 1,8 % par étudiant en prix
constants, soit de respectivement + 2,8 % par élève et + 0,1
% par étudiant.
Cet écart ne répond à aucune préoccupation de bonne
allocation des ressources publiques.
1
La progression apparente du budget de
l'enseignement scolaire en 2001 (soit + 7,6 %) s'expliquait en
fait aux deux-tiers (à hauteur de 2,277 milliards d'euros) par
l'inscription au budget du ministère de l'Education nationale du
financement des cotisations patronales d'assurance maladie des fonctionnaires
du ministère, alors que cette opération faisait jusqu'à
l'an 2000 l'objet d'un transfert en gestion à partir du budget des
charges communes.
2
Discours en date du 18 septembre 2001, page 5.
3
Y compris pour les établissements d'enseignement
privé sous contrat.
4
A structure constante.
5
Déflaté de l'indice implicite des prix du PIB.
6
A structure constante pour 2001.
7
D'une très grande richesse et d'une très grande
clarté, cette brochure mériterait sans nul doute une plus large
diffusion.
8
Déflaté de l'indice des prix à la
consommation.
9
Les effectifs réels sont très difficiles à
dénombrer, comme l'avait mis en évidence en 1999 le rapport de la
commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels
enseignants (« Mieux gérer, mieux éduquer, mieux
réussir » , rapport n°328, 1998-1999)
10
Chiffre pour 1998.
11
Néanmoins, au 31 décembre 2000, seuls 62 225
emplois d'aides éducateurs étaient effectivement pourvus.
12
Dont 705 millions d'euros (-0,6 %) pour les heures
supplémentaires des enseignants des lycées et collèges et
195 millions d'euros ( +2,2 %) pour les heures supplémentaires des
enseignants des classes préparatoires et des sections de techniciens
spécialisés, soit en moyenne plus de 2.500 euros par enseignant
du 2
nd
cycle.
13
Il convient toutefois de rappeler que les dépenses de
personnel ne sont pas toutes retracées dans ces chapitres.
14
En l'an 2000, les créations d'emplois budgétaires
se sont toutefois accompagnées du transfert sur crédits de la
rémunération de 4.270 maîtres d'internat et surveillants
d'externat (MI-SE), de sorte que le nombre total d'emplois budgétaires
fut finalement quasiment inchangé.
15
Ce chiffre théorique ne prend toutefois pas en compte le
fait que nombre des postes correspondants, notamment pour les emplois jeunes et
les assistants de langue, ne sont pas pourvus.
16
L'article 7 de la nouvelle loi organique relative aux lois de
finances dispose en effet que les crédits sont spécialisés
par programmes (de 100 à 150 pour l'ensemble du budget de l'Etat) aux
quels « sont associés des objectifs précis,
définis en fonction de finalités d'intérêt
général, ainsi que des résultats attendus et faisant
l'objet d'une évaluation ».
17
Le budget du CEREQ pour 2001 est couvert à hauteur de 21,0
% par un prélèvement exceptionnel sur fonds de roulement, qui
explique un taux de subvention significativement plus faible qu'en l'an 2000.
18
De même, le budget du CNED pour 2001 est couvert à
hauteur de 13,0 % par un prélèvement exceptionnel sur fonds de
roulement, qui explique un taux de subvention légèrement plus
faible qu'en l'an 2000.
19
Compte tenu de ce que l'ensemble des gestionnaires des
établissement ont accès à ce réseau, les objectifs
fixés en termes de nombre de connexions (18.000 en 2002) paraissent
très modestes.
20
En application de la loi organique du 19 mars 1999, 39 millions
d'euros de crédits destinés à la constitution de la DGF
des provinces de la Nouvelle-Calédonie ont toutefois été
transférés au secrétariat d'Etat à l'Outre-mer en
1999.
21
De rentrée à rentrée.
22
Il convient de rappeler que ces données ne sont
établies qu'à partir d'un échantillon
d'établissements.
23
On peut observer à cet égard que les mesures
récurrentes de transformation des crédits d'heures
supplémentaires en emplois ne s'accompagnent guère d'une baisse
du coût de ces heures supplémentaires (les crédits
afférents ne diminuent ainsi que de 0,1 % dans le projet de loi de
finances pour 2002).
24
Cf. le rapport de M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur
spécial des crédits de l'enseignement scolaire, sur le projet de
budget de l'enseignement scolaire pour 2001.
25
Créé par la loi du 16 décembre 1996, le CFA
permet sous certaines conditions à des fonctionnaires ou à des
agents publics de cesser l'exercice de leurs fonctions tout en percevant
jusqu'à leur retraite d'une rémunération
équivalente à 75 % de leur traitement brut.
26
Une formation sur deux ans étant offerte à 200
professionnels pour leur permettre de se préparer au concours externe de
recrutement, ce qui se traduit par la création - par transformation
d'emplois - de 200 emplois d'élève de cycle préparatoire
au concours externe du CAPLP
27
Un protocole d'accord a été signé à
cette fin avec le groupe Pinault-Printemps-Redoute, qui a créé
une association à but non lucratif susceptible d'apporter son soutien
à des actions individuelles ou collectives (soutien scolaire,
activités culturelles, sorties, transports, etc.) dans le cadre de
conventions avec les établissements.
28
Deux guides ont déjà été
publiés, l'un pour la scolarisation des jeunes malvoyants, l'autre pour
celle des jeunes déficients auditifs. Un troisième est en cours
de publication pour la scolarisation des jeunes déficients moteurs.
29
47.000 élèves ont quatorze ans ou plus en
5
ème
, où ils côtoient des élèves
âgés de douze ans.
30
Les TPE visent à développer chez les
élèves l'autonomie dans le travail et les capacités
d'initiative. Il s'agit d'une réalisation à long terme
menée par les élèves individuellement ou en groupe,
construite autour d'un sujet choisi par chaque élève avec l'aide
de ses professeurs, qui prend appui sur les connaissances du programme, dans
une démarche interdisciplinaire. Ils aboutissent à une
réalisation concrète (dont les formes peuvent être
variées et originales) qui fait l'objet d'une présentation sous
forme de communication orale et écrite.
31
Selon les calculs effectués par le ministère de
l'Economie et des finances et complétés par votre rapporteur, le
budget de l'enseignement scolaire a progressé à structure de 1998
constante et à prix du PIB de 1997 constants de 42,3 milliards d'euros
en 1997 à 48,3 milliards d'euros en 2002 (emplois jeunes compris),
soit une hausse de 6,0 milliards d'euros
, tandis que le budget
général de l'Etat a progressé à structure de 1998
constante et à prix du PIB de 1997 constants de 238,5 milliards d'euros
en 1997 à 245,6 milliards d'euros en 2002,
soit une hausse de
7,0 milliards d'euros.
32
Cf. notamment l'édition 2001-2002 de « France,
portrait social », par l'INSEE.
33
Cf. « La persistance du lien entre la pauvreté
et l'échec scolaire », Dominique Goux et Eric Maurin, in
« France, portrait social », 2000-2001.
34
Cf. notamment le rapport pour l'année 2000 du
Médiateur de l'Education nationale, pp.76-77.
35
« Les IUFM au tournant de leur première
décennie, panorama et perspectives », rapport du CNE de
février 2001.
36
Cf. le rapport IGAEN/IGEN de septembre 2000 portant état
des lieux des SEGPA.
37
Cf. « Jack LANG veut restaurer le B-A BA de la
pédagogie »,
Le Dauphiné libéré
du
28 octobre 2000.
38
Cf. les déclarations de M. Jack Lang, ministre de
l'Education nationale, en date du 22 octobre 2001.
39
Cf. le rapport particulier sur la fonction publique de l'Etat,
tome 2, avril 2001.
40
Cf. le rapport général de l'IGAENR pour 2000, p. 83.
41
Cf. notamment le Rapport général de l'IGAEN pour
1998 et celui pour l'an 2000.
42
Cf. les actes du colloque du 22 novembre 2000 sur
l'e-éducation, page 64.
43
Selon les calculs publiés par l'OCDE en l'an 2000 (mais
portant sur 1997).
44
Pour l'année scolaire en cours.