Routes et sécurité routière

M. Gérard MIQUEL

Table des matières

• TOTAL RESEAU ROUTIER

PREMIÈRE PARTIE : LE BUDGET DES ROUTES ET DE LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE

I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS DES ROUTES ET DE LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE

A. VUE D'ENSEMBLE

1. L'évolution des crédits des routes et de la sécurité routière dans le budget des transports

Les tableaux ci-dessous retracent l'évolution des moyens de paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement) et des moyens d'engagement du budget des transports.

Évolution des crédits de paiement du ministère de l'équipement,
des transports et du logement section III - transports

(en millions d'euros)

* avec les crédits réintégrés du FITTVN

Les moyens de paiement (dépenses ordinaires + crédits de paiement) demandés pour les routes et la sécurité routière en 2002 atteignent 1,2 milliard d'euros, soit une hausse importante de 13 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001 (1,1 milliard d'euros) mais une baisse de 16,6 % en tenant compte de la réintégration de crédits de paiement du FITTVN en 2001 .

Les crédits de paiement en 2002 seront vraisemblablement abondés par des reports importants des crédits de paiement de l'ex-FITTVN non consommés en 2001, ce qui ne permet pas de tirer des conclusions définitives sur l'évolution réelle des crédits de paiement en 2002.

Evolution des moyens d'engagement du ministère de l'équipement,
des transports et du logement section III - transports

(en millions d'euros)

* avec les crédits réintégrés du FITTVN

Les moyens d'engagement (dépenses ordinaires + autorisations de programme) demandés pour les routes et la sécurité routière en 2002 atteignent 1,5 milliard d'euros, soit une hausse de 2,5 % par rapport au budget 2001 (crédits de la loi de finances initiale + autorisations de programme reportées du FITTVN).

2. La répartition des crédits demandés pour les routes

Le tableau suivant précise la répartition des crédits affectés aux routes et à la sécurité routière entre les différents programmes d'action, ainsi que leur évolution par rapport à la loi de finances initiale pour 2001 abondée par les crédits du FITTVN.

Répartition des crédits affectés aux routes et à la sécurité routière

* LFI + crédits du FITTVN réintégrés en cours d'année.

(en millions d'euros)

Les moyens de paiement destinés à l'entretien du réseau sont en légère progression pour 2002 (+ 2,2 %) alors que les moyens destinés au développement du réseau routier sont en diminution par rapport au budget 2001 (- 30,3 %). Les crédits de paiement consacrés à la sécurité routière et à l'exploitation de la route diminuent quant à eux de 9,9 %. Au total, les moyens de paiement reculent de 16,6 % par rapport aux crédits 2001 intégrant les dotations du FITTVN.

En revanche, les moyens d'engagement destinés au développement du réseau routier sont stables en 2002 (+ 0,5 %) et les moyens d'engagement consacrés à l'entretien et à la réhabilitation du réseau existant sont en progression (+ 4,6 %), de même que les moyens d'engagement en faveur de la sécurité routière (+ 10 %). Au total, les moyens d'engagement du budget des routes et de la sécurité routière progressent donc de 2,5 %.

Selon le ministère de l'équipement, des transports et du logement, compte tenu des mouvements divers (réintégrations et reports) affectant les crédits de paiement des routes en 2000, 2001 et 2002, la variation des moyens d'engagement est la donnée significative à prendre en compte pour 2002. Dans ces conditions, il apparaît une stabilité des moyens de développement du réseau routier, dans le cadre de la mise en oeuvre des contrats de plan Etat-régions, et une certaine revalorisation des moyens d'entretien du réseau.

B. PRÉSENTATION DES AGRÉGATS

1. Le développement du réseau routier national (agrégat 14)

Les crédits inscrits à cet agrégat recouvrent deux masses d'importance très inégale :

Les moyens de fonctionnement (dépenses ordinaires) du Service d'études techniques des routes et autoroutes (SETRA) et du Centre d'Etude des Tunnels (CETU) , en stabilité à 4,8 millions d'euros pour 2002.

L'enveloppe du programme d'investissements routiers qui atteint, en 2002, 559,5 millions d'euros en moyens de paiement et 819,4 millions d'euros en moyens d'engagement.

Les crédits inscrits dans cet agrégat au titre des investissements routiers sur le chapitre 53-47 financent principalement les projets prévus aux contrats de plan Etat/régions , les programmes décidés lors du comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) de juillet 1999 et des programmes plus anciens d'aménagement du territoire. Ces crédits sont revalorisés en crédits de paiement à 534 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2002, mais compte tenu de la réintégration des crédits du FITTVN en 2001, ils diminuent en réalité de 30 %. Cette diminution ne peut toutefois être interprétée correctement dans la mesure où d'importants reports de crédits de paiement interviendront fin 2001.

Selon le ministère, « au total, les crédits inscrits permettront de couvrir les engagements contractualisés qui devraient connaître une montée en puissance sensible en 2002, les programmes inscrits au titre du CIADT principalement l'aménagement de la route centre Europe atlantique (RCEA), de la RN 19 (Langres-Delles) et de la RN 88 (Lyon-Toulouse), ainsi que des programmes d'aménagement du territoire. »

S'agissant des autoroutes concédées , seule figure dans l'agrégat une dotation dont le montant s'élève à 8,7 millions d'euros en crédits de paiement et 4,5 millions d'euros en autorisations de programme, et qui est destinée aux études de définition des tracés.

En effet, le développement du réseau autoroutier concédé était jusqu'à présent financé par les seules sociétés concessionnaires, en partie sur leurs ressources propres, mais surtout par recours à l'emprunt (1.429 millions d'euros en 2001 au titre du programme de construction).

La fin du régime dit de l'adossement qui permettait aux sociétés concessionnaires d'autoroutes de financer leur programme de développement grâce aux concessions dont elles disposaient conduit désormais à recourir au financement budgétaire.

Aussi, existe-t-il depuis la dernière loi de finances une ligne budgétaire figurant au présent agrégat et intitulée « subventions pour la construction d'autoroutes concédées » (chap. 63-44/90). Tout comme en loi de finances initiale 2001, cette ligne n'est pas dotée dans le PLF 2002.

Enfin, l'exécution du budget routier montre que les dotations du chapitre consacré au développement des infrastructures sont considérablement augmentées par le rattachement de fonds de concours (à hauteur de 691 millions d'euros en 2001 et 686 millions d'euros en 2002).

2. Les crédits d'entretien du réseau routier national (agrégat 15)

Les crédits affectés à l'entretien et à la réhabilitation du réseau routier national augmentent dans le projet de loi de finances pour 2002, à 582 millions d'euros en moyens de paiement (+ 2,2 %) et 619 millions d'euros en moyens d'engagement (+ 4,6 %).

Le tableau suivant précise la répartition de ces crédits :

Crédits d'entretien du réseau routier

* LFI + crédits du FITTVN réintégrés en cours d'année.

(en millions d'euros)

En 2002, les moyens demandés au titre de l'entretien du réseau national sont légèrement revalorisés, avec toutefois des évolutions contrastées :

- les moyens destinés au gros entretien préventif et aux grosses réparations des chaussées sont reconduits à 213,8 millions d'euros, de même que les moyens consacrés à la réhabilitation courante à 66 millions d'euros ;

- les moyens consacrés à la viabilité hivernale et aux moyens des parcs progressent de 3,6 % ;

- les dotations consacrées au renforcement des ouvrages d'art sont les plus revalorisées puisqu'elles progressent de 7,1% à 63,3 millions d'euros. Il faut noter qu'en 2000, la plus grande part de la dotation allouée pour le renforcement des ouvrages d'art avait été consacrée à la réparation de la suspension d'un grand ouvrage, le pont d'aquitaine à Bordeaux (45,7 millions d'euros).

3. Sécurité routière et exploitation de la route (agrégat 16)

Ce nouvel agrégat résulte de la suppression de la section « sécurité routière » du budget des transports et de l'intégration des crédits dans différents fascicules (transports et services communs essentiellement).

Les crédits consacrés à la sécurité routière sont ici ceux directement liés à l'exploitation de la route, aux centres d'information routière, aux expérimentations du centre national de sécurité routière, aux centres de permis de conduire. Ils diminuent de 10 % en crédits de paiement mais augmentent de 10 % en autorisations de programme.

Toutefois, seul le « jaune budgétaire » consacré à la sécurité routière permet d'envisager réellement l'importance des crédits (cf. deuxième partie consacrée à l'effort de la Nation en faveur de la sécurité routière).

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. LE RALENTISSEMENT DE L'INVESTISSEMENT ROUTIER

1. Les observations de la Cour des comptes : la réduction de l'investissement routier

Selon la Cour des comptes, alors que les dépenses du domaine «équipement et transport » ont progressé de 3,2 % sur la période 1996-2000, celles consacrées au secteur routier ont diminué de plus de 14 %. Ce secteur a donc supporté l'essentiel des redéploiements de crédits.

Évolution des dépenses du secteur routier rétropolées

En millions d'euros constants

Toujours selon la Cour des comptes, la reconstitution des évolutions par mode de transport montre la baisse des dépenses consacrées aux routes, la hausse en faveur des voies navigables, et la stabilité en ce qui concerne les transports ferroviaires ; les dépenses budgétaires consacrées au secteur maritime n'augmentant qu'en raison du poids des dépenses sociales et celles en faveur des transports aériens devant l'essentiel de leur progression aux dépenses de personnel.

Le ministère de l'équipement, des transports et du logement, tout en produisant des chiffres différents, consacrés aux seules dépenses en infrastructures routières, confirme que celles-ci ont fortement diminué sur la période 1996-2000. Les moyens du budget de l'Etat ont chuté de près de 25 %, ceux des sociétés concessionnaires d'autoroutes de 40 %, et seule la hausse des investissements des collectivités locales (+ 21,5 %) a permis de limiter la réduction des programmes d'investissements.

Evolution des dépenses en infrastructures routières

2. Une lente mise en oeuvre des nouveaux contrats de plan Etat région (2000-2006)

Les engagements du volet routier des contrats Etat-régions du XIème plan représentaient, en part Etat, un montant de 4,2 milliards d'euros. Ces engagements ont été exécutés à 81,5 %.

Lors du CIADT d'Arles du 23 juillet 1999 et de la réunion interministérielle du 22 novembre 1999, le gouvernement a décidé d'affecter 5,1 milliards d'euros aux volets routiers contractualisés sur la période du XIIème plan (2000-2006).

La dotation 2000 était inférieure au 1/7ème du montant inscrit pour la période 2000-2006. Elle s'élevait en effet à 590 millions d'euros, soit 11,8 % seulement du montant des contrats de plan.

Selon le ministère, une enveloppe de 680 millions d'euros permettait, dans le budget 2001, de financer la part de l'Etat dans les programmes contractualisés sur la période 2000-2006. Les programmes spécifiques A75, RN7 et RN 10, financés à 100 % par l'Etat devaient bénéficier d'une enveloppe de 122 millions d'euros.

Toutefois, il apparaît aujourd'hui que les volets routiers des contrats de plan prendront du retard dès 2002 : selon le ministère de l'équipement, des transports et du logement, le taux d'avancement du volet routier des contrats de plan n'atteindra que 25,1 % en autorisations de programme à la fin de l'exercice 2001 et 38,3 % à la fin de l'année 2002 (au lieu de 42,8 % prévus). Le taux d'avancement des contrats en crédits de paiement ne peut être fourni par le ministère.

D'une manière générale, la diminution des crédits routiers sur la période 1996-2000 et la lente mise en oeuvre des contrats de plan traduisent une baisse du programme d'investissement routier qui devrait s'amplifier avec le remplacement du schéma directeur routier national par les nouveaux schémas de service.

B. LES SCHÉMAS DE SERVICE : UNE REDÉFINITION COMPLÈTE DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENT ROUTIER

1. Le schéma directeur routier national de 1992 réalisé à 80 % en 2001

Le schéma directeur routier national (SDRN), approuvé par le décret n° 92-379 du 1er avril 1992, est le cadre légal dans lequel devaient s'inscrire les actions prévues par les programmes annuels ou pluriannuels concernant les infrastructures routières interurbaines.

Les priorités de mise en oeuvre du schéma directeur étaient les suivantes :

- pour les autoroutes interurbaines concédées, le lancement en 15 ans à partir de 1988 de 3.700 km d'autoroutes, soit un rythme moyen annuel d'environ 250 km ;

- pour les autoroutes A 75 (Clermont-Ferrand - Béziers) et A 20 (Vierzon - Brive), ainsi que le programme de modernisation de la RN 7, la mise en place en totalité des moyens de financement avant la fin de 1996.

Le schéma directeur ne fixait pas de délai pour la réalisation des autres autoroutes hors péage (LACRA). Quant aux grandes liaisons d'aménagement du territoire, leurs caractéristiques physiques n'étaient pas spécifiées par le schéma directeur qui précisait toutefois qu'elles pouvaient être aménagées en anticipation des trafics attendus, en raison de leur caractère structurant et du rôle qu'elles tiennent dans l'économie des territoires concernés.

Au 1er janvier 2001, sur les 9.540 km d'autoroutes interurbaines projetées, 7.653 km étaient effectivement en service, soit 80,3 % du linéaire total planifié et 548 km étaient en travaux. A cette date, il restait 1.334 km à engager.

Par ailleurs, 1.016 km de LACRA était réalisés sous forme d'autoroutes et 1.222 km sous forme de 2 x 2 voies avec statut de route express, soit au total 86,7 % du linéaire prévu.

Globalement, le réseau autoroutier interurbain - prévu en 1992 pour répondre aux besoins du trafic à l'horizon 2005 - était donc réalisé à 81,6 % au début de l'année 2001.

Si le SDRN était totalement réalisé, le réseau routier français devrait toutefois comporter, au total, environ 12.120 km d'autoroutes interurbaines.

Cependant, le schéma directeur routier national sera prochainement abandonné, sa fonction étant reprise par les schémas de services de transports, initiés par la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, et approuvés par le gouvernement en CIADT le 9 juillet 2001.

2. Les nouveaux schémas de service : le refus de tout « programme routier »

La loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT), prévoit que les anciens schémas sectoriels sont remplacés par des schémas de services, établis par l'Etat à un horizon de vingt ans, dans le cadre d'une concertation conduite à l'échelle régionale.

Dans le domaine des transports, la loi prévoit l'élaboration coordonnée de deux schémas de services multimodaux de transport, l'un portant sur les voyageurs et l'autre sur les marchandises. Elaborés conjointement, ces deux schémas de services détermineront les différents objectifs de services et les modalités de leur mise en oeuvre.

La révision du schéma directeur routier national s'est donc appuyée sur deux moyens :

- une évaluation des trafics à l'horizon 2020 et de l'impact environnemental des transports au même horizon ;

- des études d'opportunité des liaisons complémentaires envisageables, compte tenu de leurs fonctions et des besoins à assurer, en considérant la vocation des divers territoires concernés, et les complémentarités intermodales.

Une vingtaine d'études ont ainsi été menées en employant une méthodologie améliorée dans le cadre des dispositions de la loi 95-115 du 4 février 1995, notamment quant à la prévision des trafics et l'évaluation socio-économique des projets. L'ensemble de ces travaux a contribué à l'élaboration des schémas de services de transport. Ces schémas devraient être publiés par décret prochainement.

Le ministère de l'équipement, des transports et du logement explique désormais qu'il n'y a plus de programme routier ou autoroutier car les schémas de service sont fondés sur une approche « intermodale ». Toutefois, la construction de certaines liaisons est projetée, sans que les modalités financières soient précisées, en raison de l'abandon du mécanisme dit de l'adossement.

C. AUCUNE PROCÉDURE NOUVELLE POUR LE FINANCEMENT AUTOROUTIER N'EST PRÉVUE

1. Seules les concessions d'autoroutes déjà financées sont envisagées

Il résulte des nouveaux schémas que les autoroutes déjà concédées seront financées dans le cadre des concessions actuelles : 1.335 km restent à mettre en service début 2001 dont 548 km déjà en travaux à cette date. Le reste à financer de ce programme est estimé à 6,1 milliards d'euros (40 milliards de francs). Son rythme d'exécution et les autorisations d'emprunts correspondantes seront décidés par le comité des investissements à caractère économique et social (CIES) au cours des prochaines années.

En ce qui concerne les autoroutes non concédées, 368 km d'autoroutes neuves sont inscrits dans le schéma directeur routier national de 1992, dont 304 km déjà en travaux. Par ailleurs restent à mettre aux normes autoroutières 1.209 km de sections à 2 fois 2 voies. Le reste à financer de ce programme est estimé à 3,05 milliards d'Euros (20 milliards de francs).

Les autoroutes nouvelles à concéder le seront dans le cadre de concessions particulières (non adossées à des concessions existantes), ce qui rendra généralement nécessaire l'attribution de subventions publiques aux nouveaux concessionnaires . Le financement de ces subventions publiques serait partagé entre l'État et les régions dans le cadre d'une convention, comme le sont les investissements routiers non concédés des contrats de plan Etat-Région.

Ainsi, selon le ministère de l'équipement, des transports et du logement, pour les années à venir, il est difficile de prévoir de façon précise les mises en chantier d'autoroutes concédées , car elles dépendent de l'avancement des procédures tant de déclaration d'utilité publique que d'attribution de concessions. C'est pourquoi il ne fournit qu'un tableau présentant les seules sections déjà concédées pour les 3 ans à venir, sous réserve de l'avancement des procédures au rythme prévu et des autorisations du CIES.

Tableau des autoroutes concédées qui seront mises en chantier dans les trois prochaines années

En 2001, seulement 118 kilomètres d'autoroutes devaient être mis en chantier, 275 kilomètres en 2002 et seulement 11 kilomètres d'autoroute concédée sont prévus pour 2003.

De toute manière, indique le ministère de l'équipement, des transports et du logement, les liaisons autoroutières apparaissant dans les schémas de services et susceptibles d'être concédées seront réduites . Il s'agit :

- des liaisons déjà planifiées et non réalisées, qui portent sur un linéaire de 789 km pour un coût estimé à 8,54 milliards d'euros ;

- des compléments qui portent sur 391 km de contournements urbains (6,86 milliards d'euros) et 434 km de liaisons interurbaines (3,51 milliards d'euros).

La réalisation en vingt ans de l'ensemble de ce réseau correspondrait à un rythme (moyenne annuelle des mises en service hors mises aux normes) de 150 km par an au lieu de 280 km par an au cours des dix dernières années. Encore faudrait-il que les moyens financiers permettent ces constructions, alors même que le gouvernement ne donne pas d'indication sur les moyens qu'il entend consacrer à la politique autoroutière à l'avenir.

2. La fin de l'adossement autoroutier ne laisse pas de place à la poursuite du programme autoroutier

Le gouvernement s'est engagé dans la voie d'une modification profonde du financement de notre système autoroutier.

• Il a mis un terme à la procédure de l'adossement . Sa décision a été confortée par un avis du Conseil d'Etat le 16 septembre 1999, qui a conclu que les règles applicables à l'attribution des concessions faisaient désormais obstacle à ce que la réalisation d'une nouvelle section d'autoroute soit confiée à une société dont l'offre prévoit que l'équilibre financier de l'opération sera assuré par la prolongation de la durée d'une concession en cours concernant un autre ouvrage, la passation d'un nouveau contrat s'accompagnant alors de la conclusion d'un avenant au contrat en cause.

• Par ailleurs, sur habilitation du Parlement, le gouvernement a pris une ordonnance le 28 mars 2001, qui:

Terme des concessions des SEMCA

L'allongement des concessions, qui entraîne un avantage financier pour les sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes constitue la contrepartie des autres mesures de la réforme, notamment la suppression des engagements de reprise de passif par l'Etat inscrits dans les contrats de concessions des SEMCA, la suppression du régime des charges différées et de l'alignement de leurs pratiques comptables sur le droit commun.

L'an dernier votre rapporteur s'interrogeait sur le nouveau dispositif qui serait mis en place après la fin de l'adossement . Pour 2001, une nouvelle ligne était en effet apparue dans le budget des transports, intitulée « subvention pour la construction d'autoroutes concédées ». Elle n'était pas dotée mais devait, selon les informations du ministère, être abondée en cours d'année. Elle était en quelque sorte le symbole de la réforme du financement autoroutier.

Malgré l'insertion d'une nouvelle ligne budgétaire, aucune information sur les montants des dividendes et subventions en cause n'avait été avancée.

Votre rapporteur estimait que les modalités exactes du financement autoroutier et des péréquations éventuelles entre les modes de transport, le montant des dividendes attendus des sociétés d'autoroutes et le montant prévisible des subventions à verser, ainsi que le calendrier de la réforme, devaient faire l'objet de précisions de la part du gouvernement.

Aujourd'hui, il apparaît que les premières décisions visent à utiliser la réforme des sociétés concessionnaires d'autoroutes pour le financement du budget général de l'Etat et le développement des infrastructures ferroviaires.

D. LE GOUVERNEMENT FAIT LE CHOIX DE FINANCER LE RAIL PAR LA ROUTE

1. Tirer profit du redressement financier des SEMCA pour générer de nouvelles ressources pour l'Etat

La situation des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes (SEMCA) s'améliore fortement, en raison en particulier de l'allongement des concessions.

L'endettement des sociétés d'autoroutes représente un montant élevé qui est encore appelé à progresser légèrement dans les prochaines années en raison de la poursuite des programmes d'investissement qui figurent dans leurs contrats de concessions. Cependant, l'endettement des six principales SEMCA devrait progresser jusqu'en 2003 pour diminuer ensuite régulièrement et être résorbé avant l'échéance des concessions.

S'agissant des opérations déjà concédées, le montant de l'endettement total des six principales SEMCA devrait atteindre vers 2003 un montant maximum d'environ 22,4 milliards d'euros. Il devrait se résorber rapidement après 2005 pour s'éteindre avant la fin des concessions dans l'hypothèse d'une évolution des tarifs restant proche de l'inflation. Ces prévisions correspondent à un montant moyen annuel des emprunts de construction d'environ 1,7 milliards d'euros jusqu'en 2003, qui devrait ensuite fortement décroître à partir de 2004.

Selon le ministère de l'équipement, des transports et du logement, l'endettement du secteur ne constitue donc pas une source d'inquiétude, sa capacité à dégager les ressources nécessaires pour rembourser les emprunts, une fois les charges d'exploitation courantes payées, étant largement positive.

Seules deux sociétés doivent cependant faire face, conjoncturellement, à des problèmes spécifiques, compte tenu de la situation de leurs fonds propres : la Société des autoroutes Paris-Normandie (SAPN) et la Société du tunnel routier du Fréjus (SFTRF). Si les allongements de concession qui leur ont été octroyés leur permettent d'asseoir leur rentabilité à long terme, la dégradation de leurs capitaux propres nécessite, pour chacune d'entre elles, un plan de recapitalisation d'environ 450 millions d'euros.

Dans ces conditions, alors même que la Cour des comptes stigmatisait un système prétendument en quasi-faillite, l'Etat espère désormais dégager des bénéfices importants sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes .

2. Le secteur routier est appelé à financer le budget général de l'Etat et éventuellement le développement des infrastructures ferroviaires

Le Gouvernement a retenu un objectif volontariste de développement des transports alternatifs à la route, reposant notamment sur un triplement du trafic ferroviaire de fret.

Cet objectif appelé « multimodal volontariste » permettrait de répondre à la croissance et à la diversité des demandes de transport, compte tenu des exigences d'un développement durable.

Compte tenu de l'ampleur de la dette ferroviaire (253 milliards de francs) et des investissements à réaliser, l'Etat doit toutefois trouver de nouveaux financements pour répondre aux objectifs qu'il s'est fixés .

Une des sources de financement des projets ferroviaires sont les dividendes et éventuellement le capital des sociétés d'autoroutes.

Le gouvernement a ainsi décidé de créer un établissement public chargé de concourir à la mise en oeuvre d'une politique intermodale des transports dans le massif alpin par le financement des différents modes de transport et les éventuelles prises de participation nécessaires à cet effet. Les ressources de l'établissement public seraient constituées par les dividendes de ses participations dans les sociétés concourant à l'offre de transport dans les Alpes, et le cas échéant, par des subventions et recettes diverses.

La mission de cet établissement, annoncé par le Premier ministre à Chambéry au mois de janvier dernier, consistera à utiliser les dividendes des sociétés autoroutières alpines (AREA, société française du tunnel de Fréjus, société autoroute du tunnel du Mont-Blanc), pour participer au financement du transport ferroviaire dans les Alpes.

Par ailleurs, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie vient d'annoncer l'ouverture du capital d'Autoroutes du Sud de la France (ASF). Le ministre de l'équipement, des transports et du logement a annoncé que les ressources ainsi obtenues par l'Etat pourraient être consacrées à l'intermodalité. Pour le moment, la secrétaire d'Etat au budget a toutefois indiqué que l'ouverture du capital rapporter ait à l'Etat 1,54 milliard qui seront versés pour l'essentiel au fonds de réserve des retraites (1,24 milliard d'euros), le reste allant à égalité au secteur aérien (150 millions d'euros) et à la Banque de développement des petites et moyennes entreprises BDPME (150 millions d'euros).

Enfin, le ministre de l'équipement, des transports et du logement a fait savoir que les dividendes des sociétés d'autoroutes pourraient être consacrés à une ligne budgétaire « intermodale » et notamment à des actions en faveur du ferroutage.

En conclusion, votre rapporteur estime qu'il convient de définir précisément quelles seront les modalités de financement des liaisons autoroutières non encore réalisées qui, malgré l'approche « intermodale » des schémas de service, ont des implications importantes pour l'aménagement du territoire.

Il souhaite par ailleurs que le gouvernement tienne informés les parlementaires de l'avancement de la négociation des contrats de plan avec les sociétés d'autoroutes et de toutes les implications de leur changement de régime fiscal.

Enfin, s'il souscrit pleinement à l'objectif de financer de nouvelles infrastructures ferroviaires, en particulier pour le fret, il note que ce financement ne saurait être réalisé grâce aux seules ponctions sur la route.

Il convient de prendre des mesures pour alléger la dette ferroviaire et revaloriser les dotations d'investissement en infrastructures de transport plutôt que de raisonner dans une enveloppe fermée où les moyens dévolus à la route seraient obligatoirement sacrifiés pour développer le rail. En effet, les projets ferroviaires ne peuvent être des solutions au problème de la congestion des réseaux de transport qu'à moyen, voire long terme, compte tenu du retard actuel des investissements et de l'organisation ferroviaire, et il sera nécessaire que pendant toute la durée des investissements, le réseau routier absorbe, de manière équilibrée, les flux de marchandises, qui ne manqueront pas de progresser.

2 ^ÈME PARTIE : L'EFFORT DE LA NATION EN FAVEUR DE LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE

I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS A LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

En application de l'article 96 de la loi de finances pour 2001, adopté à l'initiative de votre rapporteur spécial, le gouvernement est désormais tenu de présenter chaque année en annexe au projet de loi de finances un rapport relatif à l'ensemble des moyens alloués par l'Etat à la lutte contre l'insécurité routière. Ce rapport doit également retracer l'effort global de la Nation en faveur de la sécurité routière et fournir les indicateurs de résultats de la politique menée en ce domaine.

En effet, la section « sécurité routière » du budget des transports ne permettait de retracer que l'effort du ministère de l'équipement, des transports et du logement, ce qui n'était pas conforme à la logique interministérielle de la politique de lutte contre l'insécurité routière.

Pour 2002, les crédits consacrés à la sécurité routière par l'Etat sont donc estimés à 1.563 millions de francs, en hausse de 4,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001.

(en millions d'euros)

Mais il convient de détailler plus précisément les actions des différents départements ministériels.

B. PRÉSENTATION DES ACTIONS ET CRÉDITS MINISTÉRIELS

1. Equipement, transports et logement

La lutte contre l'insécurité routière est une mission prioritaire du ministère de l'équipement, des transports et du logement.

Elle se décline en plusieurs actions :

- les actions de la direction de la sécurité et de la circulation routières et de la délégation interministérielle à la sécurité routière en baisse de 5 % pour 2002 à 86,7 millions d'euros (tableau n°1) ;

- l'entretien, le développement et les mesures de sécurisation du réseau routier en hausse de 3 % pour 2002 à 278,6 millions d'euros (tableau n°2) ;

- la rémunération des personnels du ministère travaillant dans le domaine de la sécurité routière en hausse de 3 % pour 2002 à 227,6 millions d'euros (tableau n°3).

Pour 2002, l'ensemble des moyens consacrés à la sécurité routière par le ministère s'élèvera donc à 593 millions d'euros, soit une progression de 2 % par rapport à 2001.

1 - Transports et sécurité routière - sécurité routière

(en millions d'euros)

2 - Entretien, développement et mesures de sécurisation du réseau routier

(en millions d'euros)

3 - Personnel au service de la sécurité routière

(en millions d'euros)

2. Défense

Au travers de l'action de la gendarmerie nationale notamment, le ministère de la défense participe à l'action en faveur de la sécurité routière.

Crédits consacrés à la sécurité routière par le ministère de la Défense

(en millions d'euros)

Les missions de la sécurité routière sont essentiellement assurées par les unités de gendarmerie départementale. Des unités spécialisées se consacrent de manière quasi exclusive à ces missions :

- 136 pelotons d'autoroutes et 24 brigades rapides d'intervention, regroupant 3.912 militaires assurant la surveillance de 9.316 kilomètres d'autoroutes ;

- 337 brigades motorisées assurant la surveillance des routes nationales et départementales à fort trafic.

Au total, le ministère estime que plus de 13.000 militaires de la gendarmerie sont engagés dans une mission de sécurité routière, pour des crédits qui s'élèveront à 520,5 millions d'euros en 2002 (+ 7,0 %).

3. Intérieur et Justice

Le ministère de l'Intérieur intervient dans le domaine de la sécurité routière par des actions de prévention, de contrôle et de répression sur la voie publique (police de la circulation contrôles de vitesse, d'alcoolémie..) sous la conduite de la direction générale de la police nationale, mais aussi par l'action de sa sous-direction de la circulation et de la sécurité routière (bureau des usagers de la route, réglementation des véhicules, service des informations statistiques notamment sur les accidents et infractions) et de la direction générale de l'administration et des préfectures.

Au total, le ministère de l'Intérieur estime consacrer 232 millions d'euros pour 2002 (+ 4 %) aux actions de sécurité routière.

Dépenses du ministère de l'intérieur en faveur de la sécurité routière

(en millions d'euros)

Le ministère de la justice est quant à lui chargé de sanctionner les comportements routiers les plus dangereux en utilisant de manière optimale les dispositifs légaux et réglementaires, conformément aux termes de la circulaire de la direction des affaires criminelles et des grâces du 25 mai 2001.

Aussi le ministère de la justice consacrera 169,6 millions d'euros à la lutte contre l'insécurité routière en 2002, soit sensiblement la même dotation qu'en 2001.

Dépenses du ministère de la justice en faveur de la sécurité routière

(en millions d'euros)

4. Les autres actions ministérielles

L'essentiel de l'action en faveur de la sécurité routière est assuré d'une part par le ministère de l'équipement, des transports et du logement pour l'entretien des routes, l'information et la coordination des moyens et d'autre part par les ministères de la défense, de l'intérieur et de la justice pour le contrôle, la prévention, et la sanction.

Toutefois, les ministères de la recherche et de l'économie, des finances et de l'industrie consacrent également des moyens à la lutte contre l'insécurité routière :

- les crédits relevant du ministère de la recherche s'élèveront à 17,1 millions d'euros en 2002 (+ 28 %), consacrés essentiellement au financement des activités de deux organismes : le Laboratoire central des ponts et chaussées (LCPC) qui comprend un pôle Exploitation et sécurité routières qui mène des études sur le rôle de l'infrastructure dans la sécurité de la route et joue un rôle de pilotage pour les études menées par les centres d'études techniques de l'équipement, l'Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (INRETS) qui travaille sur le développement technologique des systèmes de transport.

- les crédits relevant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie s'élèveront à 30,7 millions d'euros pour 2002 (+ 56 %). Il s'agit des dépenses consacrées aux installations des centres de contrôle technique et de fonctionnement courant des Directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE).

Enfin, le ministère de l'emploi et de la solidarité consacrera 280.000 euros à la sécurité routière en 2002 (- 10 %) , essentiellement pour l'étude épidémiologique liée à la mise en place du dépistage systématique des stupéfiants chez les conducteurs impliqués dans des accidents mortels de circulation, en application des dispositions de la loi du 18 juin 1999.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. UNE NÉCESSAIRE MISE A PLAT DES CRÉDITS POUR LA DÉFINITION D'UNE VÉRITABLE POLITIQUE INTERMINISTÉRIELLE

Votre rapporteur estime que la nouvelle présentation des crédits de la sécurité routière est de nature à développer une analyse sur l'efficacité de cette politique interministérielle.

L'an dernier, votre rapporteur soulignait l'urgence d'une évaluation de la politique de sécurité routière car il considérait qu'au delà de la mobilisation très forte des pouvoirs publics en faveur de la sécurité routière, il était nécessaire de procéder à un audit exhaustif de cette politique.

En effet, le ministère de l'équipement, des transports et du logement n'était pas en mesure de donner des précisions sur les moyens en personnel et en fonctionnement du service de la sécurité routière. Celui-ci ne disposait pas de moyens propres et il n'existait aucun document de synthèse sur ce sujet.

Ensuite, le partage des rôles entre la direction de la sécurité routière, les autres directions du ministère de l'équipement, et les autres ministères n'était pas suffisamment clair. De même, hors du comité interministériel qui se réunit une fois par an, la politique interministérielle avait peu de consistance.

Votre rapporteur souhaite que sur le fondement de l'analyse désormais disponible des crédits consacrés par chaque ministère à la sécurité routière, une véritable procédure interministérielle se mette en place, sous l'impulsion de la direction de la sécurité routière.

B. DES RÉSULTATS PLUS ENCOURAGEANTS MAIS LES EFFORTS DOIVENT SE POURSUIVRE

Le « jaune » budgétaire sur la sécurité routière doit comporter des indicateurs de résultat sur la politique de sécurité routière.

De fait, les graphiques montrant l'évolution, sur les trente dernières années, du nombre de tués, du nombre d'accidents corporels, et du taux d'accidents indiquent clairement que malgré une multiplication par 2,5 de la circulation routière depuis 1970, le nombre de tués à décru.

L'évolution sur les trois dernières années montre que si l'année 1998 a été caractérisée par de mauvais résultats, la diminution du nombre de tués sur les routes a atteint 4,8 % en 1999 et 5,5 % en 2000. L'amélioration constatée en 2000 est plus marquée chez les usagers les plus exposés, les jeunes de 20 à 24 ans (- 10,1 %), de 15 à 19 ans (- 7,3 %), les cyclistes (-21 %) et les piétons (-14,6 %). En 2000, on a ainsi enregistré 121.223 accidents corporels, 7.643 tués à six jours, soit 8.079 tués à trente jours, 162.117 blessés dont 27.407 blessés graves.

Ce bilan est favorable par rapport à celui de 1999 avec moins d'accidents corporels (-2,7 %), de blessés (-3,3 %), de tués (-4,8 %) et surtout beaucoup moins de blessés graves (-14,0 %), forte diminution observée sur une longue période mais qui s'est accélérée en 2000.

Il convient également de noter que le nombre de tués n'a jamais été aussi bas depuis que des statistiques fiables existent (1956).

Cette amélioration coïncide avec la mise en oeuvre des mesures de la loi n°99-505 du 18 juin 1999 portant diverses mesures relatives à la sécurité routière et aux infractions sur les agents et des décisions prises lors du comité interministériel de sécurité routière d'avril 1997 (délit de récidive de très grande vitesse, responsabilité pécuniaire du titulaire de la carte grise, obligation de formation pour les conducteurs novices responsables d'infractions..). Le comité interministériel de la sécurité routière qui s'est tenu le 2 avril 1999 sous la présidence du premier ministre a également préconisé le renforcement des contrôles routiers et des sanctions. Parmi ces contrôles figurent notamment les dépistages d'alcoolémie.

La tendance plutôt favorable en 1999 et 2000 semble s'être poursuivie sur les six premiers mois de l'année 2001, avec une diminution de 5,9 % du nombre de tués sur les routes par rapport à la même période de l'année précédente.

Cependant, ces résultats restent fragiles et une politique durable de lutte contre les accidents de la route doit s'appuyer sur des études approfondies des causes des accidents et sur un travail de long terme sur le comportement des conducteurs. Pour cela, il est nécessaire que l'action interministérielle en faveur de la sécurité routière prenne mieux en compte les nombreux acteurs de la prévention routière, dont les actions, notamment au niveau des collectivités locales, sont essentielles.

C. MIEUX PRENDRE EN COMPTE LES PARTENAIRES DE LA SÉCURITÉ ROUTIÈRE

L'action en faveur de la sécurité routière ne se résume pas aux actions ministérielles, comme en témoignent les informations données dans le « jaune » budgétaire.

Ainsi, les collectivités territoriales (commune et départements) sont des acteurs privilégiés pour l'amélioration de la sécurité routière, notamment dans la gestion de leur voirie. Les accidents intervenant sur le réseau départemental et le réseau communal représentent 79,2 % du total et 67,5 % des tués. Dans le même temps, les dépenses en infrastructures routières des collectivités locales se sont élevées à 4,47 milliards d'euros en 1998.

Les plans départementaux d'action de sécurité routière constituent un outil de coopération important entre l'Etat et les collectivités locales, et l'examen de ces plans en 2000 a montré que les collectivités locales y consacraient 2,43 millions d'euros.

Par ailleurs les contrats de plan Etat-régions signés en 2000 comportent pour chaque région un volet sécurité, les plans régionaux d'aménagement de sécurité (PRAS) pour un montant total de 305 millions d'euros consacré à des travaux de sécurité. Le montant consacré aux aménagements de sécurité d'initiative locale (ASIL) qui s'élève chaque année à 12,2 millions d'euros a par ailleurs été complété en 2000 par 3,05 millions d'euros consacrés aux dispositifs de retenue adaptés aux motocyclistes.

Malgré de récents efforts, votre rapporteur estime qu'il conviendrait de faire un bilan plus approfondi de l'action des collectivités locales en faveur de la sécurité routière et de réfléchir aux moyens pour l'Etat d'accompagner leurs initiatives.

Votre rapporteur estime en effet qu'un suivi permanent de l'action des collectivités locales serait nécessaire. Il souhaite que le nouveau conseil national de la sécurité routière qui devrait être mis en place avant fin 2001 et comprendrait des représentants du Parlement, du Conseil économique et social, des collectivités locales, des acteurs économiques et sociaux et des associations, soit l'instrument d'une plus grande ouverture.

Par ailleurs, les sociétés concessionnaires d'autoroutes développent également d'importantes actions en faveur de la sécurité routière puisqu'elles sont évaluées à 423,2 millions d'euros pour 2002. Il s'agit de dépenses de fonctionnement et de personnel pour 158 millions d'euros (plaquettes d'information, campagnes de sensibilisation des conducteurs, assistance sur les aires de repos, exercices de simulation d'incendie dans les tunnels), de dépenses d'entretien pour 124,5 millions d'euros (élagage, maintenance des équipements autoroutiers, viabilité hivernale), et de dépenses d'investissement pour 140,6 millions d'euros (aménagements de refuges, rectifications de virages, élargissement des bandes d'arrêt d'urgence..).

Compte tenu des moyens mis en oeuvre, à peine inférieurs à la dotation budgétaire en faveur de la direction à la sécurité routière, l'action des sociétés d'autoroutes apparaît comme essentielle dans la politique générale en faveur de la sécurité routière. Votre rapporteur souhaite donc que dans les prochains contrats de plan qui seront signés avec les sociétés d'autoroutes, les moyens consacrés à la sécurité routière soient clairement définis et revalorisés.