M. Serge DASSAULT
CHAPITRE
PREMIER
PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE
RAPPORTEUR
SPÉCIAL
I. LA DÉGRADATION DE LA SITUATION DE L'EMPLOI CONSÉCUTIVE AU RETOURNEMENT DE LA CONJONCTURE
Votre rapporteur spécial estime que la dégradation de l'emploi est imputable, d'une part, aux aggravations des contraintes pesant sur la gestion de l'emploi en France, et d'autre part, au renforcement de la concurrence internationale.
A. UNE LENTE DÉGRADATION DE LA SITUATION DE L'EMPLOI
1. L'évolution de l'emploi depuis 1997
De l'été 1997 au printemps 2001, la situation du marché du travail s'était nettement améliorée , le taux de chômage 1 passant du taux record de 12,2 % à un plancher de 8,6 %. Le nombre de demandeurs d'emploi en fin de mois inscrits à l'ANPE (catégorie 1) avait suivi la même tendance : ils étaient 3,14 millions en juin 1997, et 2,08 millions en juin 2001. Ainsi, l'objectif de parvenir à moyen terme au plein emploi avait pu ne plus paraître hors de portée, même si le nombre élevé des contrats aidés dans le secteur non marchand rendait cette évolution quelque peu artificielle.
Cependant, depuis le mois de mai 2001, la situation de l'emploi s'est à nouveau détériorée , le nombre de demandeurs d'emploi en fin de mois inscrits à l'ANPE ayant progressé de plus de 8 % de juin 2001 à juin 2002 , pour s'établir à 2,26 millions de chômeurs, puis de plus de 6 % de juin 2002 à juin 2003 , pour s'établir à 2,40 millions de chômeurs, enfin de 2,2 % de juin 2003 à juin 2004, pour s'établir à 2,45 millions de chômeurs.
Cette évolution a porté le taux de chômage à 9,9 % 5 ( * ) de la population active, niveau atteint dès le mois de décembre 2003, ce taux n'ayant pas progressé de décembre 2003 à juin 2004, nonobstant les mouvements observés au cours du premier semestre 2004 dont l'interprétation est rendue difficile en raison de l'épisode des « recalculés ».
Une évaluation de l'impact de l'épisode des « recalculés »
L'application au 1 er janvier 2003 du nouveau régime d'assurance chômage pour les chômeurs indemnisés entrés avant fin 2002 a conduit à sortir de l'indemnisation de nombreux demandeurs d'emploi, particulièrement en janvier. Le nombre de « recalculés » serait de 265.000 en janvier selon l'UNEDIC, chiffre nettement plus faible les mois suivants. Parmi ces « recalculés », une partie serait dans tous les cas sortie en janvier parce qu'elle aurait retrouvé un emploi. Certains ont basculé vers l'allocation de solidarité spécifique (environ 40.000). C'est le comportement des autres, le fait qu'ils sont restés inscrits ou non à l'ANPE, qui perturbe ou non les statistiques du marché du travail. De fait, les demandeurs d'emploi ont intérêt à rester inscrits pour continuer de profiter des services de l'ANPE dans leur recherche d'emploi, ainsi que des services proposés par certaines collectivités locales. Près de la moitié des inscrits à l'ANPE n'est d'ailleurs pas indemnisée. In fine, les estimations de l'effet du basculement sur le nombre de demandeurs d'emploi sont délicates. Elles n'ont pu être réalisées que pour le mois de janvier. Pour ce mois, l'effet de la réforme serait une baisse d'environ 25.000 DEFM 6 ( * ) de catégorie 1 (chiffres bruts). Si l'effet s'est poursuivi les mois suivants, celui-ci serait très nettement inférieur compte tenu des flux de demandeurs d'emploi concernés.
A la fin du premier semestre, les « recalculés » ont été réintégrés dans leurs droits antérieurs. L'effet induit est de sens inverse à celui observé au premier trimestre et d'une ampleur sans doute similaire (certains demandeurs d'emploi sortis des listes en début d'année ont cependant pu retrouver un emploi depuis, donc ne pas se réinscrire). Au total, l'effet sur la statistique du marché du travail serait alors presque nul sur le 1 er semestre .
Source : réponse au questionnaire budgétaire
2. L'évolution de la population active
Cette progression du chômage peut être en partie attribuée à celle de la population active, qui évolue, ces dernières années, autour d'une tendance de + 150.000 individus par an (données INSEE) :
en 2001 : + 165.000 personnes ;
en 2002 : + 239.000 personnes ;
en 2003 : + 125.000 personnes.
La réforme des retraites entrée en vigueur en 2004 a permis aux salariés ayant eu une carrière longue d'anticiper leur départ avant 60 ans. Le nombre total de personnes bénéficiant de ce départ anticipé ans pourrait être proche de 120.000 personnes pour l'ensemble de l'année 2004 puis d'environ 40.000 en 2005. La plupart de ces personnes sont actives, en emploi ou au chômage, mais quelques unes sont dispensées de recherche d'emploi ou inactives. L'impact à court terme sur la population active devrait être de l'ordre de 100.000 personnes en 2004 .
Nonobstant les politiques menées en faveur de l'offre sur le marché du travail ( infra ), la croissance de la population active devrait fortement s'infléchir les prochaines années. Ainsi, d'après l'OFCE 7 ( * ) , « de 2005 à 2010 , le passage des premières générations du baby boom à l'âge de la retraite et la faible baisse du taux de chômage durant cette période devraient fortement ralentir la croissance de la population active (environ 320.000 actifs en plus entre 2005 et 2010) .
« De 2010 à 2016, la déformation de la pyramide des âges devrait jouer négativement sur l'évolution de la population active (...) ».
Ainsi, l'augmentation du taux d'activité des 55-59 ans est indispensable pour surmonter les difficultés croissantes que connaîtront les régimes de retraite en raison d'une évolution défavorable du nombre de retraités rapporté au nombre d'actifs.
B. UN NIVEAU DE CHÔMAGE COMPARATIVEMENT ÉLEVÉ, DONT LA COMPOSANTE STRUCTURELLE EST PRÉPONDÉRANTE
1. Le chômage en France se situe à un niveau comparativement élevé
Eurostat, l'office statistique des communautés européennes, a évalué le taux de chômage 8 ( * ) en France au mois de juillet dernier à 9,5 % de sa population active.
Il demeure supérieur au taux de chômage dans l'Union européenne élargie à 25 Etats membres (« UE 25 ») évalué à 9 %, à celui de la zone euro, également évalué à 9 %, et surtout au taux de chômage de l'Union européenne dans son ancien périmètre (« UE 15 »), évalué à 8,1 %.
La France, qui se situe derrière la Pologne (18,8 %), la Slovaquie (15,9 %), la Lituanie (11,3 %), l'Espagne (11,0 %), la Lettonie (10,6 %) et l'Allemagne (9,9 %), affiche ainsi l'un des taux de chômage les plus élevés parmi les anciens pays de l'union européenne (UE 15).
De nombreux Etats-membres ont un taux beaucoup plus faible : l'Autriche (4,2 %), le Luxembourg (4,3 %), l'Irlande et Chypre (4,5 % chacun), le Royaume-Uni (4,7 % en mai) les Pays-Bas (4,8 %), le Danemark et la Hongrie (5,9 % chacun).
Onze Etats membres ont connu sur un an une hausse de leur taux de chômage, onze une diminution et trois sont restés stables. Les hausses relatives les plus importantes ont été enregistrées aux Pays-Bas (de 3,8 % en juin 2003 à 4,8 % en juin 2004), en Suède (de 5,6 % à 6,4 %), au Luxembourg (de 3,8 % à 4,3 %) et en République tchèque (de 7,9 % à 8,8 %).
La stagnation observée en France par Eurostat (9,5 % en juillet 2004 comme en juillet 2003) est à rapprocher de celle que l'office a pu observer concernant l'Union européenne (8,1 % pour l'UE 15 en juillet 2004 comme en juillet 2003, et 9 % en juillet 2004 contre 9,1 % en juillet 2003 pour l'UE 25).
Dans la zone OCDE, le taux de chômage ressortait à 6,9 % en juillet 2004, taux inférieur de 0,3 point à celui de l'année précédente. En dehors de l'Union européenne, on peut noter qu'au Japon, le taux de chômage ressort à 4,9 % (après 5,3 % en 2003, 5,4 % en 2002 et 5 % en 2001), et qu'aux Etats-Unis, ce taux s'établit à 5,5 % (après 6,4 % en 2003, 5,9 % en 2002 et 4,8 % en 2001).
La faiblesse du taux de chômage, observée dans certains Etats tels que le Danemark ou les Etats-Unis, s'explique par la flexibilité du marché du travail.
2. La précédente amélioration et la nouvelle détérioration de la situation du chômage recouvrent des évolutions contrastées
a) La précédente amélioration de la conjoncture du marché du travail a particulièrement favorisé les jeunes et les chômeurs de longue durée
Le nombre de demandeurs d'emploi a décru de 29 % entre juin 1997 et juin 2002.
Cette réduction a été très favorable aux jeunes de moins de 25 ans , qui ont en particulier bénéficié des emplois-jeunes, aux chômeurs sans aucun diplôme, et aux chômeurs de longue durée, dont le nombre a diminué de 45 % en cinq ans . Il convient toutefois de rappeler que le coût des emplois jeunes aura approché 14 milliards d'euros durant la période 1997-2002, et 20 milliards d'euros de 1997 à 2005.
La forte diminution du chômage de longue durée peut être attribuée, pour partie, au recentrage des mesures de politique d'emploi.
Le retournement de conjoncture du printemps 2001 affecte davantage les jeunes, les hommes, les plus diplômés et les plus qualifiés
Entre juin 2001 et juin 2004, le nombre de demandeurs d'emplo i de catégorie 1 a crû de plus de 17 % .
Au sein de la catégorie 1, de juin 2001 à juin 2003, le nombre de demandeurs d'emploi ayant un diplôme de niveau « Bac + 3 » et plus, a augmenté de 51 % , les demandes d'emploi des ingénieurs ou cadres se sont accrues de 54 % , celles des jeunes de moins de 25 ans de 20 % , et celles des hommes de 23 % .
Dans le même temps, les demandes d'emploi des femmes n'ont progressé que de 7 %.
Au total, le taux de chômage des femmes , qui s'est établi en juin 2003 à 10,6 %, demeurait, certes, supérieur à celui des hommes, qui s'établit à 8,6 %. Cependant, jamais l'écart entre ces deux taux n'avait été aussi faible. Il s'est maintenu en 2004 avec un taux de chômage des femmes qui s'est établi en juin 2004 à 10,9 %, celui des hommes ressortant à 8,9 %.
Le chômage de longue durée (c'est-à-dire supérieur à un an) a présenté des évolutions contrastées. Après avoir connu une progression très mesurée de juin 2001 à juin 2002 (moins de 1 %), il a augmenté de 8 % entre juin 2002 et juin 2003. Toutefois, le nombre de chômeurs de très longue durée (supérieure à 3 ans) a, dans le même temps, décru de 11 %.
b) La stabilisation du chômage au premier semestre 2004 masque une nouvelle dégradation de l'emploi des jeunes
La stabilisation du chômage global au premier semestre 2004 masque des évolutions différenciées. La situation des jeunes a en effet continué de se dégrader (hausse de 2 % du nombre de jeunes chômeurs) alors que celle des salariés de 50 ans et plus s'est améliorée (baisse de 1 %), notamment du fait des départs à la retraite des salariés ayant eu une carrière longue. Le nombre de chômeurs de longue durée diminue également (- 1,8 % au premier semestre, après une forte hausse en 2003). Toutefois, le recul du chômage de très longue durée (3 ans et plus) s'est interrompu. Au total, en juin 2004, pour un taux de chômage général stabilisé à 9,9 %, celui des moins de 25 ans s'élevait à 21,5 % et celui des plus de 50 ans à 7,2 % .
3. Sans réforme de la politique de l'emploi, la croissance est moins créatrice d'emplois
Si le taux de chômage a reculé de plus de trois points de 1997 à 2001, il semble que ce mouvement se soit heurté au socle du chômage structurel, qui a pu être alors évalué, en France, à 8 % de la population active par la Caisse des dépôts et consignations, contre 3 % aux Etats-Unis .
En revanche, comme le montre la situation actuelle, le chômage demeure particulièrement flexible à la hausse lorsque la conjoncture se dégrade .
Ainsi que l'a déclaré M. François Fillon, alors ministre des affaires sociales, de l'emploi et de la solidarité, à l'occasion de sa présidence de la réunion des ministres de l'emploi et du travail de l'OCDE des 29 et 30 septembre 2003 : « Le ralentissement conjoncturel mondial auquel la France est confrontée depuis deux ans souligne la nécessité d'une mobilisation générale des politiques en faveur de l'emploi. Mais nos difficultés ne sont pas que circonstancielles. À l'évidence, nous souffrons d'un taux de chômage structurel trop élevé qui s'accompagne d'une faible mobilisation de la main-d'oeuvre, notamment un taux d'activité très bas chez les jeunes et les travailleurs âgés ».
Auditionné par votre commission des finances le 2 juin 2004, M. Jean-Philippe Cotis, chef économiste et chef du département des affaires économiques de l'OCDE, a constaté l' absence de « résilience » des grands pays continentaux , dont la croissance était toujours peu flexible aux phases de redémarrage de l'économie mondiale, mais désormais très flexible à son ralentissement. Selon lui, cette langueur s'expliquait notamment par la faiblesse de la demande des ménages, tout particulièrement en Allemagne, en raison d'un marché du travail fortement dual, engendrant une forte épargne de précaution . Il a ainsi développé la thèse selon laquelle les personnes travaillant dans le secteur protégé savaient qu'en cas de perte d'emploi, il leur serait particulièrement difficile d'en retrouver un autre, et jugé que, dans une assez large mesure, cette analyse pouvait être transposée à la France.
En toute hypothèse, il sera fructueux, à terme, de lutter contre la composante structurelle du chômage , tout en s'appliquant à soutenir l'offre de travail des jeunes et des « seniors », dont les taux d'activité se situent en France à un niveau comparativement faible.
Dans cette perspective, il convient, en particulier, de chercher à pourvoir à un volant d'environ 300.000 offres d'emploi insatisfaites. Auditionné le 12 novembre 2003 par votre commission des finances, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a pu, dans cette perspective, s'engager à une réduction de 100.000 du nombre d'offres d'emploi non pourvues à fin 2004.
Le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité a ainsi lancé, le 19 février 2004 à Montpellier, un plan national de lutte contre les difficultés de recrutement, intitulé « Objectif 100.000 emplois », dont l'objectif était bien la réduction d'un tiers, avant la fin 2004, du nombre d'offres durablement non pourvues.
Le plan « objectif 100.000 emplois »
Il s'agit d'un plan d'action qui s'articule autour de trois actions complémentaires au niveau national et régional : il fixe à l'ANPE l'objectif d'augmenter de 3 points le taux de satisfaction des offres d'emplois et à l'AFPA d'inciter davantage de personnes à se former aux « métiers sous tension », il prévoit d'élaborer et de signer avec les branches professionnelles des accords nationaux d'incitation permettant d'améliorer l'attractivité des filières ou métiers concernés, enfin il engage le service public de l'emploi à bâtir des plans d'actions régionaux permettant de pourvoir au moins 20 % d'offres d'emplois supplémentaires sur les métiers connaissant des difficultés de recrutement. Le plan prévoit enfin de procéder à une évaluation des résultats de l'action et de concevoir un indicateur national permettant de mieux mesurer les offres d'emploi non pourvues sur l'ensemble du marché du travail et de suivre leur évolution.
Le plan de cohésion sociale englobe et élargit cette démarche ( infra ).
* 5 Chômage au sens du BIT, source INSEE.
* 6 Demandeurs d'emploi en fin de mois.
* 7 Etude intitulée « Projections de population active en 2050 : l'essoufflement de la croissance des ressources en main-d'oeuvre », 2002.
* 8 Chômage au sens du BIT, harmonisé par Eurostat. Si les taux de chômage standardisés pour les pays membres de l'Union européenne et la Norvège sont ainsi calculés par Eurostat, l'OCDE est responsable de la collecte des données et du calcul des taux de chômage pour les autres pays.