Mission

M. Thierry FOUCAUD

Le présent rapport spécial est fait au nom de la commission des finances.

Votre rapporteur spécial ne partage pas l'approche strictement gestionnaire, comptable, qui le contraint : le cadre imposé par la LOLF, et les indicateurs de performance élaborés dans sa lignée, évacuent en effet toutes considérations politiques et sociales.

Or votre rapporteur spécial estime que ces questions sont essentielles en matière de politiques publiques, et qu'elles devraient être au coeur d'un débat qui concerne la solidarité nationale, comme c'est le cas s'agissant de la présente mission.

C'est pourquoi il souhaite que les indicateurs retenus pour évaluer les dépenses de l'Etat au titre des régimes sociaux et de retraite soient reconsidérés et mis en débat public, avec les citoyens, les parlementaires, et les bénéficiaires des régimes.

Il attend de ces indicateurs qu'ils puissent faire état, notamment, du niveau de vie des principaux intéressés.

A ce sujet, votre rapporteur spécial observe :

• La nette dégradation du pouvoir d'achat des retraités tenant au nouveau mode de calcul issu des récentes réformes des retraites.

• Que cette dégradation est pour une part la conséquence de l'indexation de la revalorisation des pensions sur le taux d'inflation hors tabac retenu par le gouvernement, mentionné dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances. Or cet indice donne une inflation nettement inférieure à celle observée par l'INSEE.

• Que cette dégradation tient également aux charges pesant particulièrement lourd sur les budgets des retraités, singulièrement la hausse du forfait hospitalier, le déremboursement de médicaments, le forfait de 1 euro sur les visites médicales, la hausse des complémentaires santé,...

• Un décrochage des petites pensions, grandement pénalisées par les modalités de calcul retenues pour l'indexation des pensions, ou, pour certains régimes, du fait du champ restreint des remises à niveau des pensions. Il en est ainsi, par exemple, des mineurs retraités et veuves ayant fait valoir leurs droits avant 1987.

• L'insuffisance des pensions de réversion, notamment celles dues aux veuves de mineurs et veuves de marins, qui rend nécessaire un plan de rattrapage, pour être porté, à terme, à 75 %.

• Que la bonification pour enfant calculée proportionnellement à la pension, conduit à creuser les écarts entre les pensionnés et est une inégalité de traitement. L'attribution d'une bonification forfaitaire, maintenue intégralement dans la pension de réversion, serait une mesure de justice.

• Que le paiement forfaitaire des petites pensions, recommandé pour des raisons de simplification administrative et d'économie, comporte de nombreux effets pervers pour ses bénéficiaires : gonflement des ressources annuelles, et ses conséquences en matière d'aide au logement, et autres aides sociales.

Par ailleurs, les régimes sociaux et de retraite concernés par la présente mission sont équilibrés grâce à une subvention versée par l'Etat. Votre rapporteur spécial considère que les conditions de ces équilibres doivent faire l'objet d'un examen minutieux du Parlement. A ce titre, il observe :

• Que, pour couvrir les revalorisations des pensions des mineurs décidées en 2001, l'Etat demande à la Caisse Autonome Nationale de Sécurité Sociale dans les Mines de procéder à la vente de ses actifs immobiliers, alors que la solidarité nationale devrait jouer pleinement à l'égard de cette profession.

• Que le montant de la subvention d'équilibre versée par l'Etat au régime de retraite des agents de la SNCF est sous estimé. En effet, ce montant intègre la valorisation du patrimoine immobilier appartenant à cette caisse de retraite, c'est-à-dire une vente d'immeuble qui n'est ni actée, ni souhaitable. Ce patrimoine constitue un fonds de réserve qu'il convient de conserver pour sécuriser les pensions futures.

• S'agissant de la caisse des agents de la RATP, la réforme en cours manque de transparence et de lisibilité. Toutefois, votre rapporteur spécial indique que l'Etat s'est engagé à compenser intégralement au Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) l'adossement du régime au régime général, tout en conservant aux agents les spécificités de leur statut.

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

• La présente mission ne correspond pas a priori à une politique publique pour laquelle la définition d'objectifs comporterait des enjeux fondamentaux : le paiement de retraites ou de droits liquidés en application de la réglementation en vigueur en constitue l'objectif principal, qui se trouve heureusement atteint...

• ...les indicateurs existants se bornent donc à la mesure de l'efficacité de la gestion et la qualité du service rendu.

• On peut cependant regretter l'absence d'indicateur concernant l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne de cotisation au sein des différents régimes subventionnés par la mission (SNCF et RATP notamment). De tels indicateurs sont mis en place pour les retraites de la fonction publique et des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (qui constituent les deux premiers programmes du compte d'affectation spéciale « Pensions »). Ils peuvent alimenter la réflexion sur l'évolution des régimes concernés.

• Les dépenses correspondent ici à des engagements juridiques passés, pour lesquelles la marge de manoeuvre est globalement inexistante en gestion. Dès lors, la démarche « classique » consistant à analyser l'évolution de la dépense garderait son intérêt. Il conviendrait donc de porter sur les « bleus » à venir, dans la justification des éléments de la dépense, les montants prévus pour l'année en cours et ceux constatés l'année précédente.

*

• Compte tenu des objectifs assignés, les indicateurs retenus apparaissent pertinents, correctement renseignés et en nombre raisonnable. Dans la mesure du possible, ils ont été harmonisés entre les différents programmes.

• La mission « Régimes sociaux et de retraite » représente :

1. en termes de crédits budgétaires : 4,49 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 1,69 % du total des crédits de paiement du projet de loi de finances pour 2006 ;

2. en termes d'emploi : aucun emploi n'est autorisé au titre de la présente mission.

• La mission « Régimes sociaux et de retraite » est composée de 3 programmes , dont les moyens sont récapitulés par le tableau ci-dessous :

Décomposition des moyens de la mission « Régimes sociaux et de retraite »

(en milliards d'euros)

	Crédits de paiement pour 2006	Part du budget de la mission
Programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres »	3,00	66,82%
Programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins »	0,68	15,23%
Programme 195 « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers »	0,81	17,95%
Mission « Régimes sociaux et de retraite »	4,49	100,00%

Les crédits dévolus en 2006 à la présente mission marquent une progression de 6,9 % par rapport aux crédits ouverts pour 2005.

• Les ressources humaines participant à la mise en oeuvre des actions de la mission : bien qu'il n'y ait pas d'emplois directement autorisés au titre de la présente mission, il est prévu que le régime spécial des marins -l'ENIM ^{1 ( * )} -, principal opérateur du programme « Régime de retraite et de sécurité sociale des marins », occupera 474 ETPT ^{2 ( * )} en 2006.

PROGRAMME 198 « REGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE DES TRANSPORTS TERRESTRES »

Les finalités du programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » sont, d'une part, de contribuer à la compensation de la pénibilité des conditions de travail des conducteurs routiers (première action), et d'autre part, de contribuer à l'équilibre des régimes de retraite de la SNCF et de la RATP (seconde action) .

• Les régimes sociaux des transports terrestres (action 1)

L'action « Régimes sociaux des transports terrestres » finance trois dispositifs :

• Le congé de fin d'activité (CFA)

Le CFA contribue à la compensation de la pénibilité des conditions de travail des conducteurs routiers ; sa mise en oeuvre, qui concerne les conducteurs routiers de voyageurs et de marchandises de plus de 55 ans, ayant respectivement plus de 30 ans et 25 ans de conduite, est assortie d'une contrepartie d'embauche. L'Etat finance 80 % des allocations des conducteurs de plus de 57 ans et demi et des cotisations afférentes (cotisations de vieillesse volontaire et couverture de maladie universelle), les 20 % restants sont à la charge des partenaires sociaux. Entre 55 ans et 57 ans et demi, les allocations et cotisations sont prises en charge à 100 % par les partenaires sociaux.

• Le complément de retraite des conducteurs routiers

L'Etat finance l'intégralité du complément de retraite versé par la CARCEPT ^{3 ( * )} aux conducteurs routiers partis à la retraite à 60 ans avec un nombre insuffisant d'annuités de cotisation pour bénéficier d'une pension complète du régime général.

• L'aide aux conjoints collaborateurs d'artisans bateliers

L'Etat a mis en place, à compter du 1 ^er janvier 2005, une aide annuelle d'un montant d'un million d'euros en faveur des conjoints collaborateurs d'artisans bateliers afin de participer au rachat de trimestres de cotisations sociales.

• Les régimes de retraite des transports terrestres (action 2)

L'action « Régimes de retraite des transports terrestres » participe au financement de certains régimes de retraite des transports terrestres :

• La subvention d'équilibre au régime de retraite de la SNCF

Il s'agit de compenser le déséquilibre démographique du régime de retraite de la SNCF, en application de l'article 30 du cahier des charges de l'entreprise. L'Etat verse à la SNCF une subvention permettant d'équilibrer le régime, ce qu'impose un fort déséquilibre démographique avec 172.000 actifs pour 309.300 pensionnés en 2004.

• La subvention d'équilibre au régime de retraite de la RATP

Le déséquilibre du régime de la RATP, qui concerne 38.000 pensionnés, s'explique notamment par la possibilité qu'il réserve de partir précocement à la retraite, alors même que les taux de cotisation y sont plus bas que ceux du régime général.

Le contexte institutionnel du régime a évolué avec la transformation, le 1 ^er juillet 2005, du STIF (Syndicat des transports d'Ile-de-France), qui assurait son équilibre, en établissement public territorial, et par l'application des normes comptables IFRS aux entreprises faisant appel public à l'épargne, leur imposant de provisionner au plus tard en 2007 les engagements de retraites qui sont à leur charge.

En application de l'article 39 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, l'Etat s'est engagé, en lieu et place du STIF , à « apporter un concours financier en raison des charges de retraite supportées par la Régie ».

Cet engagement s'entend avec maintien de l'intégralité des droits et dans le cadre de la création d'une caisse autonome adossée ^{4 ( * )} au régime de droit commun. Dans le même temps, il est prévu que les cotisations salariales soient alignées sur le régime général, mais qu'une compensation soit versée afin que les salaires nets des agents demeurent inchangés.

• La garantie de retraite des anciens agents des services publics d'Afrique du Nord et d'outre-mer

L'Etat garantit les pensions des anciens agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et d'outre-mer, pensions qui sont gérées par la SNCF, la RATP ou la Caisse des dépôts et consignations, selon l'origine des bénéficiaires. L'effectif concerné est évalué à environ 8.900 personnes en 2006.

LES CREDITS ET LA JUSTIFICATION PAR ACTION

Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits destinés au « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » :

Evolution des crédits dévolus aux régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

(en milliards d'euros)

	Crédits de paiement pour 2006	Part du budget de la mission	Variation 2006/2005
Action 1 « Régimes sociaux des transports terrestres »	0,09	3,1%	7,6%
Action 2 « Régimes de retraite des transports terrestres »	2,91	96,9%	12,1%
Total du programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres »	3,00	100,0%	12,0%

Le changement de périmètre résultant de la prise en charge par la présente mission de la subvention au régime de retraite de la RATP explique l'essentiel de l'augmentation des crédits du présent programme.

Justification par action des crédits de paiement pour 2006
du programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres »

(en millions d'euros)

	Dépenses d'intervention	Total des crédits de paiement
Congé de fin d'activité (CFA)	90,5	90,5
Complément de retraite des conducteurs routiers	2,3	2,3
Aide aux conjoints collaborateurs d'artisans bateliers	1,0	1,0
Action 1 « Régimes sociaux des transports terrestres »	93,9	93,9
Subvention d'équilibre au régime de retraite de la SNCF	2 458,9	2 458,9
Subvention d'équilibre au régime de retraite de la RATP	374,1	374,1
Garantie de retraite des anciens agents des services publics d'Afrique du Nord et d'outre-mer	74,1	74,1
Action 2 « Régimes de retraite des transports terrestres »	2 907,2	2 907,2

VUE PROSPECTIVE

Le rapport entre l'effectif des cotisants et celui des pensionnés, dénommé « rapport démographique », est une donnée fondamentale des régimes de retraite, car elle permet d'évaluer leur degré de viabilité ou d'autonomie. Il est admis qu'en deçà d'un rapport démographique de 2 (c'est-à-dire avec moins de deux cotisants pour un retraité), un régime connaît des difficultés à assurer son propre équilibre.

Le graphe suivant illustre l'évolution démographique du régime de la SNCF :

Source : graphe construit (sans pondération du rapport démographique) à partir de documents de travail communiqués sur le site du Conseil d'orientation des retraites (COR)

Le graphe suivant illustre l'évolution démographique du régime de la RATP : Source : graphe construit à partir des réponses au questionnaire budgétaire

Les rapports démographiques demeureront durablement inférieurs à 1, ce qui indique le degré de dépendance de ces régimes vis-à-vis des transferts et des subventionnements.

Bien qu'intrinsèquement plus dégradé, l'évolution du rapport démographique de la SNCF est plus favorable en tendance que celui de la RATP, car le déséquilibre entraîné par les fortes diminutions d'effectifs engagées par la société nationale ces dernières décennies tend à se résorber naturellement dans le long terme avec un volume d'emploi globalement stabilisé.

LA PERFORMANCE DU PROGRAMME

Les objectifs du programme correspondent à des engagements pris par l'Etat qui, dès lors qu'il ne les remet pas en cause, n'en maîtrise pas l'évolution. A priori , il ne saurait donc être question de poursuivre des objectifs d'« efficacité socioéconomique ». On peut cependant regretter l'absence d'indicateur concernant l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne de cotisation au sein des régimes subventionnés par le présent programme (SNCF et RATP). De tels indicateurs sont mis en place pour les retraites de la fonction publique et des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (qui constituent les deux premiers programmes du compte d'affectation spéciale « Pensions »). Ils peuvent alimenter la réflexion sur l'évolution des régimes concernés.

En revanche, il ne fait aucun doute que les deux fonds paritaires ^{5 ( * )} gestionnaires du congé de fin d'activité, la SNCF et la RATP, doivent optimiser les moyens dont ils disposent afin de garantir le meilleur service à l'usager tout en minimisant la dépense du contribuable .

Depuis l'avant-projet annuel de performance annexé à la loi de finances pour 2005, les indicateurs ont été précisés et enrichis, notamment concernant l'efficience de la gestion des pensions par la SNCF.

Cependant, l'absence de mesure de l'efficience de la gestion pour le congé de fin d'activité des conducteurs du transport routier et pour les retraites de la RATP, que justifie le fait que les subventions de l'Etat n'y couvrent pas les frais de gestion ^{6 ( * )} , peut être regrettée.

Observations de votre commission des finances sur
le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres »

Les précautions qui entourent la construction des indicateurs aboutissent ici à un projet annuel de performance en retrait par rapport aux enjeux réels du programme :

• aucun indicateur d'efficience de la gestion ne concerne le CFA des conducteurs routiers et la RATP, qui engagent l'Etat à hauteur de 460 millions d'euros ;

• aucun indicateur ne concerne l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne de cotisation à la SNCF et à la RATP, régimes subventionnés par le présent programme à hauteur de plus de 2,8 milliards d'euros ;

• aucun indicateur ne concerne la RATP, malgré une subvention de plus de 370 millions d'euros.

*

• Les indicateurs qui ont pu être mis en place sont, eux, précis, exhaustifs et correctement renseignés.

PROGRAMME 197 « REGIMES DE RETRAITE
ET DE SECURITE SOCIALE DES MARINS »

Le régime spécial de sécurité sociale des marins, géré par l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM), couvre d'une part la branche maladie, maternité, invalidité, décès, accident du travail, et d'autre part la branche vieillesse.

Le statut de l'Etablissement national des invalides de la marine

L'ENIM est un établissement public national, à caractère administratif, doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière, placé sous l'autorité directe du ministre chargé de la marine marchande. L'ENIM présente la particularité d'être, à la fois, une direction d'administration centrale du ministère des transports, de l'équipement du tourisme et de la mer et un établissement public administratif .

Il a été distingué trois catégories de prestations versées par l'ENIM, qui constituent autant d'actions du présent programme.

• Protection contre le risque vieillesse (action 1)

Le risque vieillesse est couvert par la Caisse de retraites des marins (CRM) régie par le code des pensions de retraite des marins. Il représente la principale charge de l'ENIM.

Les règles relatives aux prestations d'assurance vieillesse, qui n'ont pas été concernées par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, reflètent la pénibilité et la dangerosité du métier. Il s'agit de règles spécifiques, tant pour les règles de calcul de la pension que pour la date d'entrée en jouissance de cette pension.

Des règles de liquidation spécifiques

I. Le calcul de la pension
Les pensions sont calculées à raison de 2 % du salaire forfaitaire de la catégorie moyenne des 36 derniers mois (ou des 5 meilleures années) par année validée, auxquels s'ajoutent des bonifications éventuelles (pour enfants par exemple).
La durée des services validés correspond aux services ayant donné lieu à versement des cotisations du marin et de la contribution de l'armateur et les services assimilés (période de congé, de chômage indemnisé, de repos ou de maladie et de services militaires).
Le minimum pris en compte est d'un trimestre et le maximum de 37, 5 annuités (40 annuités en cas de bonifications pour services de guerre).

II. La date d'entrée en jouissance de la pension
L'âge auquel le marin peut faire valoir son droit à pension est lié à une condition de durée de services :

• il peut faire valoir son droit à pension à 50 ans s'il réunit au moins 25 années de services, mais la pension est alors plafonnée à 25 annuités ;

• il peut faire valoir son droit à pension à 52 ans et demi s'il réunit 37,5 annuités de services ;

• il peut faire valoir son droit à pension à 55 ans si la carrière maritime accomplie compte au moins 15 années de services ;

• si la durée de services maritimes est comprise entre 3 mois et 15 ans, le droit à pension est ouvert dès que l'ancien marin bénéficie d'une pension d'un autre régime obligatoire ou, à défaut, dès qu'il atteint l'âge de 60 ans ;

• il n'y a pas d'âge minimum en cas d'inaptitude définitive du marin à la navigation, dès lors que celui-ci réunit au moins 15 années de services maritimes ou assimilés.

Il est à noter que le taux de revalorisation des pensions des marins est aligné sur celui du régime général.

• Protection contre les risques maladie, maternité, décès, invalidité, accident du travail (action 2)

La protection contre les risques maladie, maternité, décès, invalidité, accident du travail est assurée par la Caisse générale de prévoyance (CGP) , régie par le décret du 17 juin 1938 modifié.

Les règles de la branche maladie se distinguent de celles du régime général pour l'indemnisation des maladies ou des accidents survenus à bord des navires, car les armateurs (à l'exclusion des entreprises artisanales) sont soumis à l'obligation, résultant du code du travail maritime, de prendre en charge soins et salaires pendant un mois pour les marins blessés ou tombés malades au service des navires.

• Action sanitaire et sociale (action 3)

Par le versement de prestations extralégales, de secours et de subventions aux institutions sociales maritimes, l'ENIM renforce son lien de proximité avec les gens de mer en complétant leur protection sociale par un ensemble d'actions et de mesures ciblées.

L'action sanitaire et sociale de l'ENIM s'articule pour l'essentiel autour de 4 grands axes : l'aide aux personnes âgées, les subventions aux institutions sociales et de prévention maritimes ainsi que les autres actions de prévention, les aides financières individuelles aux marins et l'aide aux personnes handicapées.

LES CREDITS ET LA JUSTIFICATION PAR ACTION

• L'équilibre du régime de l'ENIM

Les cotisations ne représentent que 14 % des ressources propres de l'ENIM, qui est par ailleurs financé à hauteur de 35 % par les transferts inter-régimes et quelques produits exceptionnels.

Le déficit structurel du régime (43.000 actifs pour 222.000 personnes protégées, dont 122.000 pensionnées) est donc pris en charge par la solidarité nationale au travers du présent programme .

Pour 2006, les dépenses du régime évoluent conformément au tableau suivant :

Evolution des dépenses de l'ENIM

(en millions d'euros)

DEPENSES	Budget 2004	Exécution 2004	Budget 2005	Evaluation exécution 2005	Budget 2006	Part des dépenses dans le budget 2006	Evolution budget 2006 / budget 2005
Pensions vieillesse	1 041,13	1 028,50	1 052,30	1 043,43	1 070,59	68,6%	1,74%
Pensions invalidité/amiante	61,79	59,71	57,62	59,72	60,03	3,8%	4,19%
Prestations maladie-maternité -accidents du travail-maladies professionnelles et divers	328,95	333,28	345,01	345,01	348,77	22,3%	1,09%
Action sanitaire et sociale	8,6	7,46	8,6	8,6	8,6	0,6%	0,00%
Contributions, participations et régularisations diverses	10,85	14,3	10,48	10,48	7,21	0,5%	-31,24%
Dépenses de fonctionnement courant et de gestion (personnel, fonctionnement, informatique et charges diverses)	33,63	28,3	31,45	31,45	31	2,0%	-1,43%
Charges exceptionnelles et provisions	42,63	35,27	41,24	41,24	35,31	2,3%	-14,37%
TOTAL DEPENSES	1 527,58	1 506,81	1 546,70	1 539,92	1 561,50	100,0%	0,96%

Pour 2006, les recettes du régime évoluent conformément au tableau suivant :

Evolution des recettes de l'ENIM

(en millions d'euros)

RECETTES	Budget 2004	Exécution 2004	Budget 2005	Evaluation exécution 2005	Budget 2006	Part des recettes dans le budget 2006	Evolution budget 2006 / budget 2005
Cotisations et contributions	215,87	200,41	222,56	221,21	174,97	11,2%	-21,38%
Compensations inter-régimes et transferts CSG - FSV/FSI	490,36	493,99	468,81	463,81	495,68	31,7%	5,73%
Autres produits (produits de gestion, reprises sur provisions et produits exceptionnels)	43,58	38,56	33,33	33,27	32,68	2,1%	-1,95%
TOTAL DES RECETTES HORS SUBVENTION	749,81	732,96	724,7	718,29	703,32	45,0%	-2,95%
SUBVENTION DE L'ETAT	777,77	777,77	822	822	684,18	43,8%	-16,77%
« Subvention » du Régime général	0	0	0	0	174	11,1%	n.s.
TOTAL RECETTES	1 527,58	1 510,73	1 546,70	1 540,29	1 561,50	100%	0,96%

• La justification des crédits

La répartition des crédits entre les trois actions du programme « régime de retraite et de sécurité sociale des marins » est commandée par un principe de rattachement analytique des ressources et des dépenses de fonctionnement aux trois catégories de dépenses principales que sont les pensions, la prévoyance et l'action sanitaire et sociale ^{7 ( * )} .

Le tableau suivant permet de suivre, pour chaque action, le passage de la dépense de l'ENIM aux crédits demandés.

Justification par action des crédits de paiement pour 2006
du programme « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins »

(en millions d'euros)

	Coût global des prestations en 2006 y compris les coûts de fonctionnement	Recettes correspondant à chaque risque	Besoin de financement pour 2006	Dépenses de fonctionnement pour 2006	Part du budget de la mission	Variation 2006 / 2005
Action 1 « Pensions de retraite des marins »	1 088,9	413,3	675,6	675,2	98,7%	6%
Action 2 « Prévoyance des marins »	463,1	289,4	173,7	0,0	0%	-100%
Action 3 « Action sanitaire et sociale des marins »	9,5	0,6	8,9	9,0	1,3%	-4,8%
Total du programme « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins »	1 561,5	703,3	858,2	684,2	100%	-16,8%

Pour 2006, la forte diminution de la subvention (- 16,8 %) s'explique par le fait que l'ENIM sera adossé financièrement au régime général au titre de l'assurance maladie ^{8 ( * )} , duquel elle recevra, à ce titre, une subvention de 174 millions d'euros comblant le déséquilibre de la section « Prévoyance » de l'ENIM.

Sans cet adossement, il serait constaté une forte évolution de la subvention demandée, qui s'établirait à 858 millions d'euros ; cette progression (+ 4,4 %) s'explique par une diminution des cotisations et subventions (- 21 %).

Cette dernière tendance « s'explique notamment par une relative érosion des effectifs d'actifs et résulte des divers allègements et exonérations de charges sociales consentis par l'Etablissement dans le cadre de mesures d'aide à l'emploi ».

Concernant l'exécution 2005, il est mentionné dans les réponses au questionnaire budgétaire qu' « en raison (...) des incertitudes portant d'une part sur des versements attendus en novembre et décembre de compensations inter-régimes au titre de la vieillesse et d'autre part sur le remboursement par l'Etat des allègements de charges sociales consentis dans le cadre de mesures en faveur de l'emploi (15,9 millions d'euros), l'ENIM pourrait connaître d'importantes difficultés de trésorerie nécessitant une augmentation de la subvention à appeler pour compenser les ressources manquantes ».

VUE PROSPECTIVE

Il importe de s'intéresser aux tendances lourdes concernant la situation démographique de la section « Prévoyance » du régime de l'ENIM.

Compte tenu des caractéristiques démographiques particulières de la population intéressée par le régime, au sein duquel on compte un cotisant pour trois ayants droit , il ne saurait être question de viser l'autonomie, et l'on doit se cantonner à la mesure de la dépendance vis-à-vis de la subvention de l'Etat.

Le graphe suivant permet de rendre compte d'une évolution défavorable à l'horizon 2020, suivi d'un redressement très relatif en 2050.

Source : travaux du Conseil d'orientation des retraites

LA PERFORMANCE DU PROGRAMME

Sur un budget d'un milliard et demi d'euros, plus de 97 % des dépenses de l'Etablissement national des invalides de la marine sont des dépenses obligatoires de prestations d'assurance maladie et de pensions de retraite et d'invalidité, ainsi que des participations au budget global hospitalier et au financement de divers fonds de protection sociale. Ainsi, la structure des dépenses et leur caractère contraint ne permet pas au régime d'en contrôler directement ou indirectement l'évolution. Trop de facteurs exogènes pèsent sur le financement du régime et sur l'évolution de ses dépenses obligatoires pour que puissent être affichés, poursuivis et a fortiori évalués des objectifs d'« efficacité socioéconomique » .

En revanche, comme tout service public, l'ENIM peut et doit optimiser les moyens dont il dispose afin d'assurer une qualité de service optimale à l'usager tout en garantissant une dépense aussi réduite que possible au contribuable . Dans cette perpective, depuis l'avant-projet annuel de performance annexé à la loi de finances pour 2005, un certain nombre de modifications ont été apportées aux indicateurs de performance du programme « Régime de retraite et de sécurité sociale des marins ».

L'indicateur 2.1 « Taux de recouvrement global » a vu ses échéances modifiées : pour des raisons techniques, le sous-indicateur à échéance de 2 ans a été supprimé.

Le calcul de l'indicateur 2.2 « Dépenses de gestion pour 1 euro de dépenses de prestations obligatoires maladie, maternité, accidents du travail-maladies professionnelles, action sanitaire et sociale » a également été modifié : désormais, les versements de participation au budget global hospitalier sont exclus des dépenses de prestations obligatoires car leur gestion n'engendre pas de frais pour l'ENIM, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale se chargeant de gérer ces sommes.

Enfin, l'indicateur 4.1 « Taux d'occupation des lits réservés dans les établissements d'accueil des personnes âgées handicapées » a été supprimé car, après analyse, il s'est révélé peu significatif de la réalisation de l'objectif 4 « Optimiser l'action sociale en faveur des marins actifs, pensionnés et de leurs ayants droit ». Un nouvel indicateur, rattaché à l'objectif 1 « Réduire le délai de traitement moyen d'un dossier », a été créé pour mesurer l'action sociale : il s'agit du délai moyen de traitement des aides financières individuelles aux marins et à leurs familles (secours). Il permet de mesurer la rapidité de réaction de l'ENIM face à des situations de détresse, de fragilité ou d'urgence.

Observations de votre commission des finances sur
le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins »

• Compte tenu des objectifs fixés, les indicateurs de performance sont précis et exhaustifs.

• 97 % des dépenses de l'Etablissement national des invalides de la marine sont des dépenses obligatoires.

PROGRAMME 195 « REGIMES DE RETRAITE DES MINES, DE LA SEITA ET DIVERS »

Le programme « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » a pour objet de subventionner cinq régimes spéciaux en déclin démographique, dont certains ne perçoivent même plus de cotisations.

• Un régime en déclin démographique

• Versements au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (action 1)

L'Etat verse une subvention d'équilibre à la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) ^{9 ( * )} . Sans cette subvention, les versements de cotisations -qui représentent 5 % des prestations- et de compensations interrégimes ne permettraient pas de couvrir les 376.000 prestations de retraite ^{10 ( * )} des ex-mineurs.

• Un régime en extinction mais recevant des cotisations

• Régime de retraite de la SEITA (action 2)

Le régime spécial de la SEITA ^{11 ( * )} est un régime fermé depuis 1981, lors de l'arrêt des recrutements de personnel sous statut particulier SEITA. L'Etat s'est engagé, lors de la privatisation de l'entreprise en 1993, à assurer l'équilibre du régime spécial ^{12 ( * )} Il comporte une dizaine de milliers d'affiliés.

• Des régimes ne recevant plus de cotisations

• Caisse de retraite de l'imprimerie nationale (action 3)

Au 31 décembre 2004, il était encore servi 14 pensions par la Caisse de retraite de l'imprimerie nationale, régime en extinction rapide.

• Caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer (action 4)

On ne comptait plus que 321 bénéficiaires de la Caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer au 31 décembre 2004.

• Versements liés à la liquidation de l'ORTF (action 7)

Cette action finance le versement des rentes d'accident du travail et des allocations complémentaires de retraite qui ne bénéficiaient plus qu'à 446 bénéficiaires au 31 décembre 2004.

LES CREDITS ET LA JUSTIFICATION PAR ACTION

Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits destinés aux « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers ».

Evolution des crédits dévolus aux Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers en 2006

(en millions d'euros)

	Crédits de paiement (intervention)	Part de la mission	Variation 2006/2005
Action 1 « Versements au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines »	680	84,3%	18,1%
Action 2 « Régime de retraite de la SEITA »	120	14,9%	2,6%
Action 3 « Caisse de retraite de l'imprimerie nationale »	0,13	0,0%	-27,8%
Action 4 « Caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer »	5,3	0,7%	0,0%
Action 7 « Versements liés à la liquidation de l'ORTF »	0,8	0,1%	-4,9%
Total du programme « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers »	806,2	100,0%	15,3%

Le facteur d'évolution principal de cette subvention concerne le régime des mines, pour lequel la disparition progressive de la compensation spécifique vieillesse d'ici à 2012 (comme le prévoit la loi portant réforme des retraites du 21 août 2003) diminue les recettes d'environ 150 millions d'euros par an.

VUE PROSPECTIVE

Le graphe suivant illustre le degré de dépendance d'un régime en déclin démographique tel que celui des mines :

Source : graphe construit (sans pondération du rapport démographique) à partir de documents de travail communiqués sur le site du Conseil d'orientation des retraites (COR)

LA PERFORMANCE DU PROGRAMME

Comme pour les deux autres programmes de la présente mission, la structure des dépenses et leur caractère contraint ne permet pas d'en contrôler l'évolution.

S'il paraîtrait excessivement lourd de fixer des objectifs assortis d'indicateurs de résultat aux trois dernières actions du présent programme, qui ne drainent guère plus de 6 millions d'euros de crédits, il est effectivement légitime de demander aux organismes gestionnaires des deux principaux régimes relevant du présent programme, la CANSSM pour le régime des mines et l'APC pour la SEITA, d' optimiser les moyens dont ils disposent afin de ménager les intérêts des usagers et des contribuables .

Trois objectifs sont fixés, le premier intéressant l'usager et les deux suivants le contribuable :

• réduire le délai moyen de traitement d'un dossier ;

• optimiser le taux de recouvrement ;

• limiter la part de coûts de gestion dans la dépense totale.

Chacun de ces objectifs donne lieu, ainsi, à la mise en place d'indicateurs concernant tant le régime des mines que celui de la SEITA.

Observations de votre commission des finances sur
le programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers »

• Il s'agit véritablement d'un programme « balais » : il couvre cinq régimes spéciaux en déclin démographique dont certains n'ont même plus de cotisants.

*

• Les objectifs et les indicateurs de performance sont précis et exhaustifs.

* ¹ Etablissement national des invalides de la marine.

* ² Equivalent temps plein travaillé.

* ³ Caisse autonome de retraite complémentaire et de prévoyance du transport.

* ⁴ Dans des conditions analogues à celles définies récemment pour le régime spécial des industries électriques et gazières (IEG). Cet adossement s'est traduit par le versement, par la caisse nationale des IEG, de cotisations à la CNAV et aux régimes complémentaires. En contrepartie, le régime des IEG bénéficie d'une prise en charge partielle de ses prestations par le régime général et les régimes complémentaires. Ces transferts financiers sont complétés par le versement d'une soulte, dont la fonction est d'assurer la neutralité de cet adossement pour le régime général et les régimes complémentaires. De même, la neutralité de l'adossement pour le régime général doit être ici assurée par le versement d'une soulte, financée par l'Etat.

* ⁵ Le fonds pour la gestion du congé de fin d'activité (FONGECFA transports) et l'association pour la gestion du congé de fin d'activité (AGECFA voyageurs).

* ⁶ Pour la SNCF, la participation du ministère chargé des transports aux conseils d'administration lui confère, en tant que ministère de tutelle, la légitimité d'un droit de regard sur la gestion.

* ⁷ Chaque action se voit rattacher les crédits d'intervention qui lui sont spécifiques (par exemple, les dépenses de paiement des pensions à l'action pension) ainsi que les coûts de personnels qui lui sont propres (par exemple, les coûts de personnel afférents au centre des pensions de l'ENIM à l'action pension). Ensuite, chaque action se voit affecter une quote-part des dépenses résiduelles de personnel et de logistique calculée au prorata du poids de l'action dans le budget total de l'ENIM. Enfin, les recettes correspondant à chacun des risques sont retranchées des coûts ainsi identifiés pour chacune des trois actions.

* ⁸ Cet adossement est compensé par l'affectation d'une partie du droit de consommation sur les tabacs à la Caisse nationale d'assurance maladie, prévue à l'article 42 du projet de loi de finance pour 2006.

* ⁹ La CANSSM communique sa prévision de besoin de financement à échéance trimestrielle à la direction du personnel et de la modernisation de l'administration (DPMA) et à la direction du budget au Minéfi, qui engage et ordonnance les fractions de subvention nécessaires.

* ¹⁰ Y compris les droits dérivés, chiffre au 31 décembre 2004.

* ¹¹ En matière administrative, l'organisme de gestion est l'association pour la prévoyance collective (APC). Cette dernière adresse sa prévision de besoin de financement à échéance trimestrielle à la DPMA et à la direction du budget au Minéfi, qui engage et ordonnance les fractions de subvention nécessaires.

* ¹² En contrepartie de cet engagement, une soulte de 400 millions de francs a alors été versée par le groupe Altadis, ainsi qu'une cotisation patronale annuelle libératoire.