M. Bernard Angels
III. PROGRAMME 218 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE, FINANCIÈRE ET INDUSTRIELLE »
Les crédits du programme 218 « conduite et pilotage des opolitiques économique, financière et industrielle » représentent 843,8 millions d'euros d'autorisations d'engagements (AE) et 775,1 millions d'euros de crédits de paiement, dont 380,8 millions d'euros de dépenses de personnel (titre 2, en crédits de paiement), soit un peu moins de 50 % du total. Les emplois, exprimés en ETPT, correspondant au montant inscrit au titre 2, s'établissent à 5.193, contre 5.213 pour l'exercice 2006.
Les crédits des fonds de concours rattachés au programme 218 font l'objet d'une prévision de 1,4 million d'euros.
A. LES FINALITÉS DU PROGRAMME
Le programme 218 intègre l'ensemble des fonctions d'état-major et de soutien du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il regroupe notamment, à ce titre, la direction des personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel, l'agence centrale des achats, la direction des affaires juridiques 10 ( * ) et le service de la communication (SIRCOM) du Minéfi. Le responsable du programme 218 est le directeur des personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel, M. Jean-François Verdier.
Le programme est structuré en six BOP, selon une logique fonctionnelle, liée à la structuration en actions : état-major, action sociale, communication, prestations juridiques, gestion des ressources et modernisation, actions innovantes.
B. LA STRUCTURATION EN ACTIONS
Le programme est structuré en cinq actions, selon une logique fonctionnelle :
Action n° 1 : Etat-major, médiation et politiques transversales ( 305,1 millions d'euros ; 36,1 % du total )
Elle regroupe les activités d'état-major assurées par les cabinets ministériels, le secrétaire général du Minéfi ainsi que celles de l'agence centrale des achats, du médiateur et du haut fonctionnaire de défense. Pour ce qui concerne la direction des personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel, figurent au sein de cette action les activités relatives à la coordination ministérielle de la politique de ressources humaines, de la politique informatique etc...
Action n° 2 : expertise, audit, évaluation et contrôle ( 69,0 millions d'euros )
Cette action concerne les activités des corps de contrôle et d'inspection du Minéfi : inspection générale des finances, contrôle général économique et financier, conseil général des mines et conseil général des technologies de l'information.
Action n° 3 : promotion de l'action du ministère (26,5 millions d'euros )
Elle regroupe les missions du service de la communication (SIRCOM), en termes de communication interne et externe.
Action n° 4 : contribution au respect du droit et à la sécurité ( 22,1 millions d'euros )
Cette action concerne la direction des affaires juridiques, selon une triple finalité, faciliter l'achat public par la réglementation de la commande publique, offrir une sécurité juridique à l'activité de l'administration et défendre les intérêts de l'Etat devant les juridictions.
Action n° 5 : prestations d'appui et de support ( 421,8 millions d'euros )
Elle regroupe les crédits des fonctions supports assurées par la direction des personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel, en sa qualité de prestataire de services dans les domaines informatique, logistique, immobilier ou de ressources humaines et de formation, ainsi que d'exécution financière et de contrôle de gestion.
Répartition du programme 218 par actions avant
et après ventilation
des prestations d'appui du programme et des
crédits polyvalents affectés à d'autres missions
11
(
*
)
Source : annexe au
projet de loi de finances pour 2007 « Gestion et contrôle des
finances publiques »
C. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS
Les crédits de personnel du titre 2 représentent 380,8 millions d'euros au titre de 2007, pour 5.193 ETPT. Au sein du programme, les catégories A+ et A connaîtraient en 2007 une nette progression de leurs effectifs en 2007 (+ 72 ETPT) en raison du rattachement au Minéfi des missions d'inspection et de secrétariat de la commission interministérielle des contrôles communautaires.
De manière globale, la réduction d'effectifs, engagées depuis plusieurs années, se poursuit : - 60 ETPT en 2007, pesant principalement sur les catégories B et C (- 43 ETPT). Après prise en compte de l'ensemble des transferts, le solde s'établit à - 20 ETPT.
Emplois répartis en ETPT
(en millions d'euros)
|
Catégorie d'emplois |
Estimation pour 2006 |
Demandé pour 2007 |
Variation 2007/2006 |
Crédits demandés pour 2007 (y.c. charges sociales) |
|
Catégorie A+ |
681 |
723 |
+ 42 |
89,1 |
|
Catégorie A |
984 |
1.014 |
+ 30 |
80,9 |
|
Catégorie B |
1.384 |
1.403 |
+19 |
83,8 |
|
Catégorie C |
2.164 |
2.053 |
- 111 |
120,0 |
|
Total |
5.213 |
5.193 |
-20 |
355,9 |
Source : annexe au projet de loi de finances pour 2006 « gestion et contrôle des finances publiques »
En outre, sont pris en compte dans la justification au premier euro les autres effets de structures, à savoir le glissement vieillesse technicité (GVT), dans ses deux composantes :
- un GVT positif (ou effet de carrière) qui mesure l'évolution de la masse salariale résultant des évolutions de carrière des agents (changements d'échelon, de grade et de corps), estimé à 2,2 millions d'euros;
- un GVT négatif (ou effet de noria) qui exprime l'économie naturelle due à l'écart de rémunération entre les sortants et les entrants, estimé à 1,1 million d'euros.
Le solde du GVT est donc positif.
Parmi les autres crédits, et notamment ceux liés au fonctionnement courant des services centraux du Minéfi, il faut souligner les résultats engrangés par l'agence centrale des achats pour dégager des économies sur ce poste de dépense.
En revanche, la justification au premier euro souligne l'importance des dépenses d'investissement immobilier liées à l'arrivée du bâtiment de Bercy dans la période « 15-20 ans » qui nécessite la modernisation des équipements pour que ceux-ci continuent à fonctionner de manière satisfaisante. La dépense prévue pour ce seul bâtiment atteint 7 millions d'euros en autorisations d'engagement pour 2007 (après 4,4 en 2006) et 11 millions d'euros en crédits de paiement. En outre, le site de Malakoff, occupé par l'INSEE, nécessite une mise aux normes de ses installations de protection contre le feu. La tranche 2007 de ce programme de réhabilitation représente une dépense en autorisations d'engagement de 1 million d'euros et de 1 million d'euros en crédits de paiement.
Il faut s'étonner de l'inscription des crédits dédiés à l'installation de la maison de la francophonie, dans l'immeuble appartenant à l'Etat situé 20, avenue de Ségur (Paris, VIIe), sur ce programme, le montant inscrit en autorisations d'engagements correspondant au coût d'objectif de l'opération défini en concertation avec l'Etablissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) qui en assure la maîtrise d'ouvrage déléguée. Le montant de cette opération est estimé à plusieurs millions d'euros. Le prétexte tiré du fait que le Minéfi serait le « ministère affectataire » de cet immeuble est peu convaincant à l'heure où cette notion disparaît. La mission « Action extérieure de l'Etat » ne peut-elle financer l'opération ?
D. LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS
Le programme 218 présente comme finalité première le développement de la qualité des prestations réalisées auprès des différents directions et services du Minéfi, à coûts optimisés. Cette finalité est déclinée en cinq objectifs « améliorer l'information des publics et faciliter les relations de l'usager avec l'administration » (objectif 1), « améliorer la qualité des prestations de conseil et d'audit » (objectif 2), « mettre en oeuvre une gestion personnalisée des ressources humaines » (objectif 3), « développer l'accès des agents du Minéfi à une solution de restauration collective » (objectif 4) et « maîtriser le coût des fonctions support » (objectif 5).
Tous sont mesurés par des indicateurs de performance de qualité, à travers notamment des enquêtes de satisfactions auprès des « usagers » des prestations de services réalisées par le programme « support ».
Trois indicateurs appellent, comme l'an passé, des remarques particulières de la part de votre rapporteur spécial.
- objectif 1 :
A la suite des remarques de votre rapporteur spécial, l'indicateur n° 2, relatif au taux de connaissance déclaré par les agents des évolutions du Minéfi, a vu sa valeur cible relevée de manière significative : 65 % en 2007 et 67 % en 2008 (soit plus de dix points par rapport à ce qui avait été prévu dans le projet annuel de performances 2006). Toutefois, l'indicateur ne mesure pas ce qui seul importe : l'adhésion des agents aux réformes en cours. Un indicateur de « climat social » manque encore.
- objectif 6
L'indicateur n° 1 « gains réalisés par la globalisation et la standardisation des achats » souligne la démarche exemplaire du Minéfi pour reformer ses achats. 48,3 millions d'euros ont été économisés en 2005, pour une prévision de 50 millions d'euros, la cible, pour les économies cumulées, étant fixée à 150 millions d'euros à l'horizon 2007. Toutefois, les économies seront sans doute plus difficiles à réaliser en 2006 et 2007, les réformes les plus faciles à réaliser ayant été menées en priorité.
Comme le montrait votre rapporteur spécial l'an passé, l'indicateur n° 3 relatif aux dépenses de fonctionnement du plateau technique par agent (ensemble des dépenses de structures liées à l'immobilier, y compris les loyers et charges, le nettoyage et la surveillance des locaux, la maintenance et les travaux d'aménagement) souligne la difficulté à maîtriser l'évolution de cette dépense. Selon le Minéfi, les données budgétaires actuelles mettent en lumière une augmentation provisoire de la dépense ministérielle par agent , liée notamment à la réorganisation de services dans certaines directions à réseau (regroupement de services avec frais d'aménagement de locaux liés à ces opérations. La rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat a indubitablement un coût, du moins à court terme.
Un référé de la Cour des comptes relatif à la gestion immobilière du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, communiqué à votre commission des finances, en application de l'article L.135-5 du code des juridictions financières a par ailleurs relevé des manquements dans la politique immobilière de Bercy, préoccupants de la part d'un ministère promoteur des bonnes pratiques en matière de gestion et de performance, par ailleurs chef de file pour la réforme de l'immobilier de l'Etat.
Si le référé communiqué à la commission des finances reconnaît que « la gestion immobilière du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI) est incontestablement dynamique », il souligne que « la gestion des implantations et de l'espace reste néanmoins insuffisamment maîtrisée, avec des conséquences dommageables sur les coûts ». La Cour des comptes note que le MINEFI est encore affectataire de beaucoup trop de sites et que « les restructurations n'ont pas entraîné une diminution de l'espace mis à la disposition des agents en dépit de la réduction des effectifs ». Elle constate que cette situation ne permet pas d'assurer une maîtrise des coûts, ceux-ci étant en nette augmentation. La Cour des comptes ne prévoit pas de gains budgétaires à court terme.
Des défaillances dans le pilotage des grosses opérations immobilières ont été soulignées par la Cour des comptes : celles-ci seraient « exécutées dans des conditions inégales d'efficacité et de régularité ». Sur les 17 grosses opérations de construction et de rénovation conduites par la DPMA (direction du personnel et de la modernisation de l'administration) du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie entre 1998 et 2003, 7 auraient duré plus de 7 ans. Le référé mentionne des coûts qui ne sont pas toujours maîtrisés et un respect insuffisant des procédures du code des marchés publics, une anomalie, selon la Cour, « particulièrement regrettable de la part du ministère qui est le rédacteur du code des marchés publics ».
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LES PRINCIPALES
OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE
Il faut souligner la démarche exemplaire du Minéfi pour reformer ses achats. 48,3 millions d'euros ont été économisés en 2005, pour une prévision de 50 millions d'euros, la cible, pour les économies cumulées, étant fixée à 150 millions d'euros à l'horizon 2007. L'indicateur relatif au taux de connaissance déclaré par les agents des évolutions du Minéfi paraît insuffisant pour mesurer l'adhésion des agents aux réformes entreprises. Ne faudrait-il pas plutôt envisager un indicateur de climat social ? Les dépenses de fonctionnement du plateau technique par agent ne sont toujours pas stabilisées : la rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat a indubitablement un coût, du moins à court terme. Une erreur a manifestement été commise en inscrivant les crédits dédiés à l'installation de la maison de la francophonie, au 20, avenue de Ségur (Paris, VIIe), sur le présent programme, pour une dépense de plusieurs millions d'euros. L'opération est conduite par l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) qui en assure la maîtrise d'ouvrage déléguée. Le prétexte tiré du fait que le Minéfi serait le « ministère affectataire » de cet immeuble est peu convaincant à l'heure où cette notion disparaît. La mission « Action extérieure de l'Etat » ne peut-elle financer l'opération ? |
* 10 Qui fait l'objet d'un audit de modernisation non encore publié.
* 11 En logique analytique, les crédits du programme 218 sont ventilés, à hauteur de - 500,2 millions d'euros, vers les autres programmes (notamment le programme 156) des missions ministérielles ou interministérielles auxquelles participe le Minéfi. La ventilation de l'action 3 est quasi complète.