Mission

M. Yann GAILLARD

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Votre rapporteur spécial regrette que le « bleu budgétaire » présentant la mission « Culture » ne comprenne pas un bref exposé des priorités politiques du ministère de la culture et de la communication, tant il est vrai que le rôle d'impulsion de ce dernier, à l'égard de ces nombreux établissements publics, des professionnels de la culture et des collectivités territoriales, est essentiel.

2. Cette année encore, votre rapporteur spécial regrette que le rattachement des opérateurs aux programmes de la mission « Culture » ne soit pas complet. Il constate même qu'aucun progrès n'a été réalisé en la matière, malgré ses vives recommandations, malgré l'augmentation des ETPT des opérateurs, malgré l'enjeu que représente l'évolution des ressources propres des établissements publics, et malgré la prorogation d'une nouvelle subvention pour charge de service public, de 9,07 millions d'euros, au bénéfice de l'Institut national de recherches archéologiques (INRAP).

3. En ce qui concerne les moyens mis en oeuvre pour la réalisation de cette mission, la lisibilité nouvelle assurée par l'inscription des fonds de concours et des dépenses fiscales doit encore être renforcée.

La part des dépenses fiscales rattachées augmente au sein de la mission « Culture » passant de 10,6 % des crédits de paiement en 2007 à 11,36 % en 2008. Un effort est mis en oeuvre pour évaluer leur performance, il doit encore être développé. L'efficacité des dépenses fiscales, dont le produit n'est pas connu, doit faire l'objet d'un examen précis. Dans le cas contraire, leur légitimité sera remise en cause et certaines d'entre elles devraient être supprimées , après étude.

4. La justification des dépenses au premier euro a été très nettement améliorée. Votre rapporteur spécial exprime toutefois quelques remarques :

- la méthode de détermination des « loyers budgétaires » n'est pas explicitée ;

- la budgétisation de 5 millions d'euros en crédits de paiement et autorisations d'engagement au titre du Fonds de solidarité et de professionnalisation des intermittents, devrait être justifiée.

5 . Un réel effort doit être fait pour évaluer les besoins de financement du secteur culturel et gérer au mieux les crédits dans un contexte de contrainte budgétaire renforcée . En 2008, pour le programme « Patrimoines », les crédits de paiement demandés servaient pour 12,6 % à couvrir des autorisations d'engagement antérieures à 2008 . En 2009, sans augmentation notable du budget de la mission « Culture » cette proportion passera à 41,65 % des crédits de paiement.

6. Votre rapporteur spécial se félicite de la réalisation d'une réforme qu'il a toujours soutenue : la fusion des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et des services départementaux d'architecture et du patrimoine (SDAP). Il encourage le ministère à porter désormais ses efforts sur la modernisation et la réorganisation de son administration centrale .

7. La mise en oeuvre de l'expérimentation relative à la gratuité dans les musées devra faire l'objet d'un rapport d'information transmis au Parlement. Votre rapporteur spécial vous proposera l'adoption d'un amendement en ce sens.

8. Votre rapporteur spécial déplore que le rapport d'information sur l' état sanitaire du patrimoine monumental français , prévu par l'article 90 de la loi de finances pour 2007, n'ait pas encore été transmis au Parlement à ce jour, malgré l' expiration du délai prévu.

I. QUEL DEVRAIT-ÊTRE LE NIVEAU DE CRÉDITS DE LA MISSION « CULTURE » ?

A. DES CRÉDITS DE PAIEMENT ATTEIGNANT 2,771 MILLIARDS D'EUROS

1. Environ 1 % du budget de l'Etat est consacré à la mission « Culture », le patrimoine reste prioritaire

En termes de crédits budgétaires, la mission « Culture » se voit allouer 1,05 % des autorisations d'engagement du projet de loi de finances initiale pour 2008, soit 2,889 milliards d'euros , et 1 % des crédits de paiement du budget de l'Etat, soit 2,771 milliards d'euros . Ce niveau est stable depuis 2006.

Le tableau suivant présente la répartition des crédits de la mission « Culture » entre ses trois programmes. Il apparaît que cette année encore les crédits du programme 175 « Patrimoines » sont favorisés , et représentent 49 % des crédits de paiement de la mission après application du schéma de déversement analytique.

2. Des crédits complétés par des fonds de concours et des dépenses fiscales importantes

Ces crédits sont complétés par des fonds de concours à hauteur de 24,346 millions d'euros en autorisations d'engagement , soit 0,8 % du total des autorisations d'engagement ouvertes au titre de la mission « Culture », et à hauteur de 30,396 millions d'euros en crédits de paiement, soit 1,1 % du total des crédits de paiement demandés pour la présente mission. Votre rapporteur spécial indique que, cette année, l'origine des fonds de concours lui a été communiquée, à sa demande. Toutefois, comme il le remarquait l'année dernière, il n'est pas possible d'apprécier l'effort annuel consenti par les contributeurs aux fonds de concours, ni de savoir si le ministère appelle avec avance ou retard ces contributions.

Enfin, les dépenses fiscales rattachées à cette mission sont au nombre de 28 , soit 3 de plus que l'année dernière. Le total des 28 recettes fiscales rattachées à la mission « Culture » s'élève à 315 millions d'euros , soit 11,36 % des crédits de paiement , contre 5,9 % en 2006, et 10,6 % en 2007. On observe une nette tendance à l'augmentation des dépenses fiscales par rapport au budget de la mission « Culture », tendance qui n'est que peu contrecarrée par la suppression, prévue par l'article 25 du projet de loi de finances pour 2008, de l'affectation de 70 millions d'euros du produit des droits de mutation à titre onéreux au Centre des monuments nationaux (CMN).

A ceci il convient d'ajouter encore les taxes affectées à des opérateurs culturels, qui ne sont pas recensées dans le document budgétaire relatif à la mission « Culture », annexé au projet de loi de finances pour 2008. Elles s'élèvent en 2008 à 128,5 millions d'euros . Leur détail est présenté dans le tableau suivant.

En ajoutant les crédits de paiement, les dépenses fiscales et les taxes affectées, ce sont ainsi 3,14 milliards d'euros qui seront alloués en 2008 à la mission « Culture », soit 13,3 % de plus que ce que le niveau des crédits de paiement prévu le présent projet de loi pour la présente mission. Est-ce suffisant , est-ce satisfaisant ?

3. Le débat sur l'augmentation des crédits de la mission : 3,1 % ou 0,49 % ?

Votre rapporteur spécial a noté les débats nombreux sur la « trop faible augmentation » de la mission « Culture ». En effet, optiquement, les crédits de paiement progressent de 3,1 % par rapport à 2007. De nombreuses critiques se sont élevées pour souligner que la budgétisation de 70 millions d'euros, au bénéfice du CMN, en compensation de la suppression de l'affectation d'une taxe directe à son profit, donnerait « l'impression fausse » que le budget de la Culture progressait. En réalité, il s'agit bien là d'une mesure de périmètre, et si la budgétisation nouvelle de 70 millions d'euros n'était pas prise en compte, il apparaîtrait que la croissance de la mission « Culture » est limitée à 0,49 % 1 ( * ) .

Votre rapporteur spécial note que le ministère de la culture et de la communication a très clairement présenté cette mesure de périmètre, et qu'en période de contrainte budgétaire forte, une progression de près de 0,5 % reste appréciable .

Deux éléments doivent de plus être pris en compte :

- les effets d'une certaine « débudgétisation » des crédits alloués à la culture, qui bénéficient à ces grands opérateurs ;

- la nécessité d'évaluer les besoins et la soutenabilité de la mission « Culture », l'augmentation des crédits d'une année sur l'autre comptant moins que les paiements inéluctables obérant avant même le début de l'exercice budgétaire les capacités du ministère et de ses services déconcentrés. De même, la possibilité d'obtenir un recensement exhaustif des demandes de financement dans le secteur culturel est essentielle.

B. L'ÉVALUATION DES BESOINS DE FINANCEMENT ET DES CONTRAINTES DE PAIEMENT DANS LE SECTEUR CULTUREL

1. Les effectifs de la mission « Culture » : un enjeu déplacé vers les opérateurs culturels

La mission « Culture » représente 11.256 équivalents temps plein travaillé (ETPT) autorisés, soit une diminution comprise entre 274 et 286 ETPT par rapport à 2007 2 ( * ) .

La participation du ministère de la culture à l'effort général de maîtrise de l'emploi public se traduit par le non renouvellement de la moitié des personnels partant en retraite en 2008. Il est ainsi précisé que « sur 213 départs prévus, 106 postes ne seront pas reconduits, soit un impact sur le plafond d'emploi de 53 ETPT ». A cela s'ajoutent des réductions d'effectifs « techniques » dues à des ajustements liés à la mise en oeuvre de la LOLF et du décompte des personnels en ETPT.

Notons que le ministère de la culture et de la communication consacrera 584,83 millions d'euros aux dépenses de personnel de la mission « Culture », soit une augmentation de 3,1 % par rapport à 2007. Les dépenses de personnel représentent 21 % des crédits de paiement de la présente mission.

Cette proportion doit cependant être considérée avec prudence, en effet, elle ne prend pas en compte les emplois en équivalent temps plein travaillé, rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois du ministère. Ils s'élèveront à 14.370 ETPT en 2008.

Alors que le ministère participe à l'effort de réduction des personnels, ses opérateurs voient leurs effectifs progresser. Depuis 2006, le programme 175 a connu une augmentation de 218 ETPT . Il s'agit d'une évaluation hors mesure de périmètre relative au transfert de 1.659 ETPT à la Bibliothèque nationale de France -BnF-, et hors augmentation des « équivalents temps pleins » (ETP), qui ne sont pas comptabilisés ici. On rappellera pour mémoire que les ETP de l'institut national de recherches archéologiques préventives -INRAP- ont augmenté de 100 unités depuis 2006. Les ETPT hors plafond d'emplois du ministère des programmes 131 et 224 ont progressé respectivement de 119 et 228 ETPT depuis 2006.

On voit donc que pendant que les effectifs du ministère diminuaient de 374 ETPT en deux ans, ceux de ses opérateurs progressaient de 565 ETPT sur la même période.

Les moyens humains et financiers de la mission « Culture » se situent donc largement à l'extérieur du ministère, comme l'a noté votre rapporteur spécial dans son rapport d'information intitulé « Quatre établissements publics et leurs tutelles » 3 ( * ) .

Le ministère de la culture et de la communication assure aujourd'hui la tutelle de 78 établissements publics . Ce nombre a doublé en 20 ans . Ces établissements captent 40 % des crédits du ministère , emploient 22.000 équivalents temps pleins (incluant les emplois dans et hors plafond d'emplois du ministère) et jouent un rôle crucial dans la mise en oeuvre de la politique culturelle française .

Votre rapporteur spécial attend que la pleine mise en oeuvre de la LOLF se traduise par la consolidation des budgets et des emplois des opérateurs culturels , afin de pouvoir porter une appréciation globale et pertinente sur l'ensemble des moyens mis au service du secteur culturel.

2. Comment évaluer les besoins réels dans le domaine de la culture, et plus précisément du patrimoine ?

Tous les ans, au moment des « Journées du patrimoine », en septembre, de nombreux articles de journaux relaient les évaluations des professionnels du secteur, qui estiment que les crédits consacrés au patrimoine sont insuffisants. Une centaine d'euros manquerait.

Votre rapporteur spécial a présenté lors de ses précédents rapports budgétaires, tant sur les lois de finances initiales, que sur les lois de règlement, la crise de paiement des crédits du patrimoine . L'annulation de crédits de paiement non consommés, sans annulation concomitante d'autorisations d'engagement (il s'agissait alors d'autorisations de programme) a conduit le ministère de la culture à une situation proche de la rupture de paiement. Les chantiers s'arrêtaient, les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) avaient des dettes.

La situation s'est améliorée 4 ( * ) grâce à des mesures exceptionnelles. En 2006 5 ( * ) , le financement des « Grands projets » de restauration de monuments historiques a donné lieu à l'utilisation d'un financement particulier. En effet, l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) a bénéficié de ressources exceptionnelles par le rattachement de produits des cessions de participations financières de l'Etat, pour des opérations à caractère patrimonial, pour un montant de 100 millions d'euros . Il s'agissait en l'occurrence des recettes de privatisation des autoroutes.

L'article 48 de la loi de finances pour 2007 a prévu l'affectation d'une recette fiscale , au centre des monuments nationaux (CMN) qui devait assurer les opérations de maîtrise d'ouvrage sur les monuments nationaux relevant de sa gestion, puis par convention de mandat, sur des monuments appartenant à l'Etat. Ce sont ainsi 70 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement qui ont été alloués en 2007 au « redémarrage de nombreux chantiers ralentis ou arrêtés en 2006, notamment sur les monuments appartenant à l'Etat » selon le document budgétaire relatif à la mission « Culture ». Précisons que cette mesure fiscale était rétroactive sur 2006, 70 millions d'euros complétant la dotation de la mission « Culture » au titre de l'année 2006 pour la restauration des monuments nationaux.

Ce sont ainsi 240 millions d'euros qui ont été alloués au fil des deux dernières années au patrimoine. Est-ce suffisant ? Est-il nécessaire de prévoir des financements exceptionnels à l'avenir ? Fallait-il réserver ces crédits aux seuls monuments appartenant à l'Etat comme cela a été le cas ?

C'est pour répondre à ces questions, et pouvoir prendre des décisions en connaissance de cause que votre commission des finances a proposé, l'année dernière, l'adoption d'un amendement prévoyant que, dans un délai de 9 mois à compter de la publication de la loi de finances pour 2007, le gouvernement transmettait au Parlement un rapport sur l'état sanitaire du patrimoine monumental français .

Ce rapport doit être établi sur la base de critères définis au plan national par la direction du patrimoine et de l'architecture du ministère de la culture, selon l'article 90 de la loi de finances pour 2007 6 ( * ) . Il n'a pas encore été transmis au Parlement à ce jour, malgré l'expiration du délai .

Votre rapporteur spécial souhaite disposer d'éléments objectifs et complets pour apprécier les besoins réels de financement dans le domaine du patrimoine.

3. Les contraintes de la politique culturelle liées au financement d'engagements non couverts

Il convient également de prendre en compte les contraintes pesant sur la mission « Culture ». Elles sont présentées dans le schéma suivant.

Il ressort de l'analyse de ces données que le programme 175 est le plus contraint . En 2008, les crédits de paiement demandés servaient pour 12,6 % à couvrir des autorisations d'engagement antérieures à 2008 . En 2009, cette proportion passera à 41,65 % des crédits de paiement.

Pour le programme 224, la part des crédits de paiement dédiée à payer des engagements non couverts par des crédits de paiement au 31 décembre 2008 est de 1,42 % en 2008, et 8,2 % en 2009. Pour le programme 131, elle s'établit à 3,4 % en 2008 et 4,5 % en 2009.

Au niveau de la mission , on constate qu'en 2008, les crédits de paiements ouverts sur des autorisations d'engagement demandées avant 2008 représentent 6,5 % des crédits de paiements totaux demandés en 2008. Le solde des engagements non couverts par des crédits de paiement au 31 décembre 2008 équivaut à 54 % des crédits de paiement demandés en 2008.

Il découle de cela qu'en 2009, les crédits de paiement demandés pour des engagements non couverts au 31 décembre 2008 s'élèveront à 20,84 % des crédits de paiement de l'année, si l'on ne prévoit pas d'augmentation du budget, ce qui semble plausible dans le contexte budgétaire contraint. En 2010, cette situation ne s'améliorera guère, puisque 18,44 % des crédits de paiement ouverts serviront à couvrir des engagements non couverts au 31 décembre 2008.

Cette contrainte budgétaire pèse sur les programmes de la mission « Culture » dès à présent. Les engagements nouveaux doivent être strictement encadrés, dans le domaine des monuments historiques, mais aussi dans le domaine de la réalisation d'équipements culturels nouveaux . Il apparaît que des factures sont impayées, et que la part de financement de l'Etat de certaines nouvelles scènes des musiques actuelles (SMAC) a été laissée, jusqu'à présent à la charge des collectivités territoriales . Des fonds structurels européens ont été perçus pour certains projets, et, comme le note la justification au premier euro du programme « Création », les crédits de paiement devront aller en priorité au règlement des factures liées aux fonds structurels européens afin que leur remboursement ne soit pas demandé par la Commission européenne.

La justification au premier euro du programme 131 « Création » (action 1 « Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant ») est révélatrice de cette contrainte : « les crédits de paiements prévus permettront d'honorer en priorité les engagements de l'Etat sur des opérations terminées, en priorité sur celles qui font l'objet de financements additionnels du FEDER 7 ( * ) , qui doivent être soldées avant le 31 décembre 2008, puis par ordre de priorité sur des opérations achevées ou en cours d'achèvement. L'apurement de la dette de l'Etat en région sera ainsi la principale priorité pour 2008, à hauteur de 75 % minimum des CP prévus, soit 21 millions d'euros . Le solde (5,5 millions d'euros) permettra de faire face au besoin de crédits de paiement des opérations nouvelles à hauteur maximale de 33 % des autorisations d'engagement dont l'engagement est prévu en 2008 ».

De même, s'agissant des salles de musiques actuelles, la justification au premier euro note qu'à « moyens constants, l'Etat devra réviser l'accompagnement qu'il accorde aux autres composantes du réseau du spectacle vivant en région s'il souhaite suivre la montée en puissance de ces institutions très populaires et fréquentées par un public diversifié ».

Dès à présent, les contraintes budgétaires doivent se traduire par des choix drastiques dans tous les secteurs de la politique culturelle. Dans cette perspective, votre rapporteur spécial suivra avec attention l'évolution des données relatives à la soutenabilité de la politique culturelle, car les visites qu'il a effectuées en DRAC 8 ( * ) indiquent clairement qu'il s'agit d'un enjeu déterminant , et que les DRAC sont conscientes de la quasi-absence de marge de manoeuvre qu'il leur reste.

* 1 Soit l'augmentation entre les CP ouverts en loi de finances initiales (LFI pour 2007 : 2,687 milliards d'euros), et les CP ouverts en LFI pour 2008, moins les 70 millions d'euros destinés au CMN : 2,701 milliards d'euros.

* 2 Le nombre d'ETPT prévu en LFI 2007 était de 11.542, soit une réduction de 286 ETPT, mais des ajustements se sont produits en cours d'année car les tableaux du « bleu » décomptent seulement 274 ETPT en moins par rapport à 2007.

* 3 Rapport d'information de M. Yann GAILLARD, fait au nom de la commission des finances, n° 384 (2006-2007) du 12 juillet 2007.

* 4 Cf. annexe 1.

* 5 Le versement de la dotation exceptionnelle a été effectué au titre de 2005.

* 6 Loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006.

* 7 Fonds européen de développement régional.

* 8 Visite à la DRAC d'Amiens le 12 novembre 2006, visite à la DRAC de Rouen le 3 avril 2007, visite à la DRAC de Bordeaux les 12 et 13 avril 2007, visite à la DRAC de Caen le 5 juillet 2007.