Mission

M. Yann GAILLARD

III. LES AUTRES PROGRAMMES DE LA MISSION « CULTURE » SOUS CONTRAINTE

A. DES MOYENS FINANCIERS EN STAGNATION OU EN DIMINUTION

1. Le programme « Création » est stabilisé : + 0,1 %

Les crédits alloués à ce programme s'élèvent à 795,52 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 798,23 millions d'euros en crédits de paiement. Les fonds de concours atteignent 1,93 million d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Les crédits destinés au programme 131 progressent par rapport à 2007 de 0,1 % en crédits de paiement et de 0,6 % en autorisations d'engagement. Il s'agit donc d'une quasi-stabilisation après une diminution de 19,6 % entre 2006 et 2007, due à une mesure importante de périmètre : 169 millions d'euros de crédits de la dotation générale de décentralisation avaient été transférés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Les dépenses fiscales rattachées au programme « Création » atteignent 209 millions d'euros en 2008, soit 26,1 % des dépenses totales du présent programme, contre 25,17 % en 2007. La « débudgétisation » des ressources du programme « Création » se confirme donc.

Les effectifs inscrits à ce programme diminuent de 5,53 % en 2008, pour s'établir à 1.024 ETPT . Cette suppression de 60 ETPT fait suite à une progression de 106 ETPT en 2007, au bénéfice essentiellement de l'action 3-131 « Soutien à la création, à la production, à la diffusion et à la valorisation du livre et de la lecture ». La réduction d'ETPT en 2008 tient à des ajustements techniques dus à la mise en oeuvre de la LOLF (- 12 ETPT), aux économies de personnels (- 10 ETPT) et au transfert de 42 ETPT à la Bibliothèque nationale de France (20 ETPT au titre de nominations sur liste complémentaire d'agents contractuels lauréats des concours de titularisation, 6 ETPT supplémentaires pour le projet de bibliothèque numérique, et 16 ETPT au titre du transfert des personnels mis à disposition de l'association « les amis de la joie par les livres » dont les missions visant à mieux faire connaître la littérature pour la jeunesse et à promouvoir la lecture des jeunes sont placés sous la responsabilité de l'établissement public).

Au sein de ce programme, les grands établissements publics culturels, acteurs essentiels de la politique de création et du spectacle vivant, emploient 3.663 ETPT . La consolidation des emplois atteint 4.687 ETPT . Les effectifs du ministère ne représentent donc que 21,85 % des ETPT du programme 131 , alors même que le Centre national de la cinématographie n'est plus opérateur du présent programme depuis 2007. Votre rapporteur spécial estime que la vraie question de l'emploi dans le secteur de la « Création » doit être traitée au sein des opérateurs du programme.

2. ... au profit du spectacle vivant et des arts plastiques

Le tableau suivant présente la justification au premier euro du programme 131 « Création ». Votre rapporteur spécial estime que de réels progrès ont été faits dans ce domaine. Il est notable que de nombreux encadrés précisent les mesures de périmètre et d'ajustement prises en 2008, conformément à l'exécution 2006. Votre rapporteur spécial apprécie cet effort de clarification et de transparence , permettant une meilleure lisibilité des mouvements de crédits.

Il apparaît, avec 639,7 millions d'euros de crédits de paiement, que la priorité est donnée au spectacle vivant et plus précisément à l'action 1 du présent programme « Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant » qui concentre 81,14 % des autorisations d'engagement du présent programme, et près de la moitié des dépenses de personnel, soit 51,8 % . Les crédits de cette action sont stabilisés par rapport à 2007.

L'action 2 progresse de 8 % en 2008, soit une augmentation de 4 millions d'euros pour atteindre 53,6 millions d'euros de crédits de paiement.

La diminution de 13,6 % des crédits en faveur du livre, soit 12,9 millions d'euros , est la conséquence de deux mesures de périmètre de 0,7 million d'euros chacune.

Les crédits destinés au centre de documentation de l'association de la Joie par les livres 12 ( * ) sont transférés vers le programme 175, et les crédits consacrés à l'aide au secteur de la librairie sont alloués à l'action 4 « Industries culturelles » du présent programme.

3. La diminution globale des crédits du programme « Transmission des savoirs et démocratisations de la culture » : - 1,7 %

Les crédits alloués au présent programme représentent 828,85 millions d'euros en autorisations d'engagement et 838,95 millions d'euros en crédits de paiement. Les fonds de concours s'élèvent à 2,02 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Les moyens alloués au programme 224 diminuent de 1,6 % en autorisations d'engagement et de 1,7 % en crédits de paiement par rapport à l'année dernière.

Le titre 2 du programme 224 s'élève à 371,17 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement, soit 44,24 % des crédits de paiement et 44,78 % des autorisations d'engagement du programme. Ceci correspond au regroupement sur l'action 7-224, précitée, de la quasi-totalité des dépenses de personnel des services déconcentrés 13 ( * ) de la mission « Culture ».

Après application de schéma de déversement analytique, les crédits de paiement alloués au programme 224 atteignent 522,8 millions d'euros , soit une progression de 2,8 % par rapport à 2007.

Les effectifs du programme 224 s'établissent à 7.028 ETPT en 2008, soit une réduction de 193 ETPT par rapport à 2007. Cette évolution s'explique essentiellement par :

- une correction technique au regard de l'exécution 2006 à hauteur de 68 ETPT pour le programme ;

- un transfert entre programmes portant sur 43 ETPT ;

- des économies de personnel de 60 ETPT ;

- le transfert aux régions de 15 ETPT au titre de la décentralisation de l'inventaire général du patrimoine culturel.

Les ETPT rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois du ministère s'élèvent à 1.597 , soit une progression de 2,8 % par rapport à 2007 (liée essentiellement à des mesures de périmètre et notamment au rattachement en 2007 du Centre national de la cinématographie au présent programme).

4. ...à l'exception des crédits destinés à l'éducation artistique et culturelle : + 6,1 %

Le programme 224 comprend désormais six actions présentées dans le tableau suivant.

Le présent programme comprenait sept actions, mais les actions 4 « Actions spécifiques en faveur des publics » et 5 « Politiques territoriales » ont été fusionnées en une nouvelle action 4 « Actions en faveur de l'accès à la culture ».

Par rapport à 2007, les crédits de l'action 1 diminuent de 0,4 % , les crédits de l'action 3 de 6,2 %, les crédits de l'action 4 de 17,9 %, et ceux de l'action 6 de 5,6 % .

L'augmentation de 0,7 % de l'action 7 est optique , elle tient à la hausse des loyers budgétaires 14 ( * ) , passant d'environ 15 millions d'euros en 2007 à 20,3 millions d'euros en 2008. Cette augmentation s'explique par le fait que les locaux occupés par les DRAC seront désormais pris en compte pour le calcul des loyers budgétaires. Si l'on exclut cette mesure de périmètre, les moyens de fonctionnement du ministère s'élèveront en 2008 à 83,9 millions d'euros en crédits de paiement, soit une diminution de 5,1 % . Ceci traduit un effort de gestion considérable. Le ministère de la culture et de la communication a assuré à votre rapporteur spécial que les DRAC bénéficieront de moyens stabilisés nécessaires notamment la mise en oeuvre de la réforme des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP) désormais regroupés avec les directions régionales.

Enfin, l'action dont les crédits augmentent en 2008, de 6,1 % , est l'action 2 « Soutien à l'éducation artistique et culturelle », conformément aux orientations données par le Président de la République dans ce domaine.

B. LES PRIORITÉS DE LA CRÉATION

1. Un programme d'investissement soumis à la RGPP

Comme cela a déjà été souligné, l'investissement est très contraint dans le budget 2008. Il apparaît toutefois que le projet de grand auditorium, également appelé Philharmonie de Paris, a été déclaré prioritaire par le Président de la République, lors de l'inauguration de la cité de l'architecture et du patrimoine. La construction de ce nouvel équipement, situé à La Villette, devrait permettre de mettre 2.300 à 3.500 places à disposition. L'Etat devrait financer 45 % de cette nouvelle salle, la Ville de Paris 45 % et la région Ile-de-France 10 %. Pour un coût total estimé à 203 millions d'euros , la part de l'Etat devrait s'élever à 91,35 millions d'euros . Les études lancées en 2007 devraient être finalisées en 2008 grâce à l'inscription de 5,89 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 2 millions d'euros en crédits de paiement. Le document budgétaire indique que ce grand projet immobilier sera examiné dans le cadre de la révision générale des politiques publiques .

Il en sera de même pour les deux grands projets relatifs aux arts plastiques, dont le coût s'élèverait à un million d'euros au total en 2008 :

- l'aménagement d'espaces au palais de Tokyo , affectés au centre Pompidou et présentant des monographies consacrées aux artistes français confirmés ;

- et le projet de l'île Seguin dont le concepteur repose sur la combinaison de lieux d'accueil d'artistes, juxtaposés à des espaces d'exposition, dans un lieu regroupant art contemporain, sciences et spectacle vivant.

Votre rapporteur spécial prêtera la plus grande attention aux conclusions de la RGPP, et se demande si la bonne mise en cohérence de tous les équipements parisiens est prévue. Il craint, notamment, que la nouvelle salle Pleyel et le grand auditorium ne se retrouvent en concurrence .

2. Les orientations retenues pour le spectacle vivant

Le « bleu budgétaire » précise que : « face aux enjeux auxquels l'Etat est confronté, dans un contexte de maîtrise des finances publiques, le ministère doit rénover et réinventer son mode action pour plus de lisibilité et d'efficacité ». De la même façon il est précisé, au sein de la justification au premier euro de l'action 1 du présent programme : « l'Etat devra donc réviser en profondeur sa politique lyrique en région en 2008, à moyens constants, pour faire face aux engagements qu'il a pris et contribuer à développer une politique de production et de diffusion cohérente sur tout le territoire . (...) A moyens constants, l'Etat devra réviser l'accompagnement qu'il accorde aux autres composantes [que les salles de musique actuelles] du réseau du spectacle vivant en région s'il souhaite suivre la montée en puissance de ces institutions très populaires et fréquentées par un public diversifié ». La contrainte financière sur le présent programme est donc particulièrement forte , et incite le ministère à réorganiser profondément son mode de fonctionnement .

Les crédits d'intervention du programme 131 en faveur du spectacle vivant s'élèvent à 346,46 millions d'euros en crédits de paiement, soit 53,44 % des crédits totaux de l'action 1-131.

Votre rapporteur spécial note que ces crédits d'intervention font l'objet de nombreuses réflexions. Leur gestion est déconcentrée et attribuée au DRAC. Leur éclatement amène parfois à douter de leur efficacité. Les aides sont parfois jugées trop éparpillées et assimilées à du « saupoudrage budgétaire » : le montant moyen de l'aide à la création dramatique est de 10.000 euros par bénéficiaire, celui des aides à la création pour le cirque et les arts de la rue de 20.000 euros par subvention, etc. C'est toutefois la nature même du spectacle vivant de reposer sur des petites structures dynamiques. Votre rapporteur spécial avait souhaité être attentif aux conclusions de l'audit de modernisation et de performance sur « Les modalités d'attribution et de suivi des crédits d'intervention en faveur du spectacle vivant » et aux suites que lui donnerait le ministère de la culture et de la communication.

Il apparaît que le ministère souhaite engager une réflexion sur les modes d'intervention et de partenariat dans le domaine du spectacle afin de mieux cibler l'action de l'Etat et de renforcer son impact , tant en termes culturels que financier. Les deux questions qui guideront la réforme sont les suivantes :

- comment aider la création de manière plus structurée et moins fragmentée ?

- comment développer la diffusion du spectacle vivant vers un public accru et plus diversifié ?

Dans la même perspective, la réorganisation de la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles, fondée sur l'ambition de mieux accompagner les politiques sectorielles est effective depuis avril 2007.

Le ministère de la culture et de la communication poursuit ses efforts de rationalisation de la gestion des opérateurs du présent programme. Les crédits de fonctionnement et d'investissements des opérateurs passeront de 285,3 millions d'euros à 287,3 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit une augmentation de 0,7 % , et seront reconduits en crédits de paiement au même niveau qu'en 2007, soit 285,7 millions d'euros . Le développement des ressources propres des opérateurs du programme 131 est également un objectif de performance . A ce titre, l'indicateur 2-1 « Equilibre financier des opérateurs » doit être suivi avec attention en exécution.

Votre rapporteur spécial estime que la contrainte budgétaire et les efforts déployés par le ministère doivent être soutenus par la recherche de ressources nouvelles pour le secteur de la création. Il serait ainsi intéressant de faciliter l'accès au mécénat pour certaines des entreprises de spectacle dont la gestion et désintéressée, mais qui ne peuvent bénéficier des dispositions de la loi de 2003 15 ( * ) en raison de leur statut juridique. Il s'agit notamment des centres dramatiques nationaux, qui ne sont pas des associations régies par la loi de 1901.

3. La question des intermittents du spectacle

L'adaptation du régime d'assurance-chômage des intermittents du spectacle, en juin 2003, a donné lieu aux mouvements de contestation que l'on connaît, et à la recherche de solutions transitoires, en attendant que les négociations relatives aux annexes VIII et X du règlement d'assurance-chômage concernant les intermittents aboutissent.

Au 1 er juillet 2004, un fonds spécifique provisoire , financé par l'Etat a été mis en place pour prendre en charge l'indemnisation des intermittents qui effectuaient leurs 507 heures sur 12 mois, au lieu des 11 mois prévus en 2004 par le nouveau protocole. Ce fond prenait également en charge l'indemnisation des personnes en congé maladie d'une durée supérieure à trois mois.

Ce fonds a été modifié, afin de perdurer à compter du 1 er janvier 2005, selon les mêmes modalités, auxquelles s'ajoute la prise en charge, quelle qu'en soit la durée des congés maladies correspondant à des traitements remboursés à 100 % par l'assurance maladie. La gestion du dispositif est assurée par l'UNEDIC sur des fonds issus du ministère du travail et de l'emploi. Il a été prévu, par la loi de finances pour 2007 16 ( * ) , par le biais d'un amendement déposé par M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles du Sénat, que les intermittents ont désormais droit à une allocation de fin de droits lorsqu'ils arrivent au terme de leurs droits à indemnisation et qu'ils ne peuvent pas bénéficier de l'allocation spécifique de solidarité (ASS) parce que leurs pratiques d'emploi spécifiques ne leur permettent pas d'en remplir les conditions.

Par ailleurs, le ministère de la culture avait annoncé la création d'un fonds permanent de solidarité et de professionnalisation , le 12 mai 2006, devant les membres du Conseil national des professions du spectacle. Ce fonds a été doté de 5,11 millions d'euros en 2007. Ce financement est maintenu en 2008, à hauteur de 5 millions d'euros . Votre rapporteur spécial souhaite obtenir des précisions qui ne lui ont pas été communiquées, malgré sa demande, sur la consommation des crédits de ce fonds en 2007.

C. LES POINTS FORTS DU PROGRAMME « TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE »

1. L'éducation artistique et culturelle

L'augmentation des crédits budgétaires consacrés à l'éducation artistique et culturelle, soit 6,1 % , leur permet d'atteindre 31,5 millions d'euros , soit 1,8 million d'euros supplémentaires par rapport à l'année dernière. L'effort total atteindra 42,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, en intégrant les crédits consacrés à l'éducation artistique et culturelle par les autres programmes , par les établissements publics qui en dépendent, ainsi que les actions entreprises par les structures artistiques et culturelles subventionnées par le ministère, soit un total de 11 millions d'euros supplémentaires.

L'augmentation des crédits de paiement du programme 224 en faveur de l'éducation artistique et culturelle bénéficiera essentiellement aux DRAC .

Les cinq objectifs du plan conjoint du ministère de la culture et du ministère de l'éducation nationale en faveur de l'éducation artistique et culturelle sont les suivants :

- développer l'accompagnement à l'histoire des arts et à la dimension culturelle de tous les enseignements ;

- permettre l'exercice d'une pratique artistique pour tous les élèves ;

- renforcer le contact avec les artistes et les professionnels de la culture ;

- participer à la formation initiale et continue des enseignants ;

- développer le partenariat entre les établissements scolaires et des établissements d'enseignement spécialisés d'une part et rapprocher les IUFM et les établissements d'enseignement supérieur relevant du ministère de la culture d'autre part.

Ce sont 3,4 millions d'euros qui seront gérés par les directions d'administration centrale afin de financer l'activité des associations nationales qui oeuvrent dans les champs de l'éducation artistique et culturelle en milieu scolaire et universitaire. Au titre de ces actions figurent la réalisation d'un portail pédagogique consacré à l'histoire européenne des arts en partenariat avec pays plusieurs pays de l'Union européenne, ainsi qu'une opération relative à l'éducation à l'image et à la photographie.

2. Le renforcement de l'action européenne du présent programme

Le ministère de la culture participera à la préparation de la présidence française de l'Union européenne au second semestre 2008.

Plusieurs grands dossiers sont en cours de mise en oeuvre, en collaboration avec la Commission européenne . Il s'agit notamment de la bibliothèque numérique européenne , du label du patrimoine européen , d'actions en faveur du multilinguisme , ainsi que de coopérations dans les domaines des archives et des musées...

Les crédits du présent programme participent également au budget de fonctionnement du Relais Culture Europe , point de contact français pour le compte de l'Union européenne pour les porteurs de projets culturels, la pépinière européenne pour jeunes artistes, et le programme Média. Il contribue, par ailleurs, au fonds de soutien Eurimage du Conseil de l'Europe.

Enfin des crédits supplémentaires seront inscrits sur un programme spécifique piloté par le secrétariat général de la présidence française, il s'agit du programme « Présidence de l'Union européenne » au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement » 17 ( * ) . Ils seront consacrés à l'organisation d'événements et de rencontres liées aux programmes de la présidence française de l'union européenne dans le domaine de la culture et de l'audiovisuel.

Votre rapporteur spécial estime que la justification au premier euro n'est pas suffisante dans ce domaine et a souhaité obtenir des précisions supplémentaires.

3. La préparation de la décentralisation de l'enseignement spécialisé

Au terme de la loi n° 2004-809 du 13 août de 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les crédits d'enseignement spécialisé ont vocation à être décentralisés auprès des collectivités territoriales lorsqu'elles auront élaboré leurs schémas départementaux d'enseignement spécialisé . Ce mouvement doit se réaliser progressivement à partir de l'année 2008.

Le présent projet de loi de finances prévoit que les crédits alloués à ce secteur atteindront 30,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 32,2 millions d'euros en crédits de paiement. Seront décentralisés les financements de ces établissements sur la base de la moyenne financée par la DRAC sur trois ans, soit un montant total prévisionnel évalué à 28,6 millions d'euros .

Les établissements concernés sont les établissements labellisés d'enseignement artistique spécialisé : école de musique, danse et théâtre, et conservatoires relevant des collectivités territoriales, et accueillant des enfants et adolescents d'âge scolaire.

Cet enseignement périscolaire touche 50.000 élèves dans les 36 conservatoires nationaux de région, 90.000 élèves dans les 105 écoles nationales de musique de danse et de théâtre, 140.000 élèves dans les 250 conservatoires à rayonnement intercommunal ou communal.

Enfin les crédits d'investissement, soit 2,03 millions d'euros en autorisations d'engagement et 3,57 millions d'euros en crédits de paiement, constituent en 2008 la participation de l'Etat à des projets de construction ou de réhabilitation d'écoles nationales de musique, danse et théâtre et de conservatoires à rayonnement régional. Dans ce cadre, l'Etat participera en 2008 au financement de la dernière tranche de la construction de l'école nationale de musique de Bourges. Les autres crédits de paiement seront destinés prioritairement aux opérations commencées en 2007, c'est-à-dire les conservatoires à rayonnement régional de Nice, Limoges et Strasbourg.

* 12 La Joie par les livres a été créée en 1963 par un mécène privé, qui souhaitait ouvrir aux enfants d'un quartier populaire un lieu inspiré par le modèle anglo-saxon de lecture publique. En 1972 l'Etat reprend l'initiative et la Joie par les livres est rattachée au ministère de l'Education nationale, était alors créée l'association des Amis de la Joie par les Livres (AJPL) afin de favoriser la poursuite d'expériences entreprises par la JPL et lui apporter une aide matérielle. Au 1 er janvier 1997, la Joie par les livres est rattachée à la direction du livre et de la lecture. Celle-ci charge alors l'association de gérer la Joie par les livres, jusqu'à la mise en place d'un nouveau statut. La Joie par les livres est également subventionnée par le ministère des affaires étrangères.

* 13 L'action 7-224 regroupe les crédits e rémunération des agents affectés en direction de l'administration générale, DRAC et SDAP, les crédits d'action sociale, les crédits de formation, d'informatique, d'études et de communication, le crédits de fonctionnement et d'entretien de l'administration centrale, des DRAC et des SDAP, et les crédits de fonctionnement des établissements constructeurs, tels que l'EMOC.

* 14 Les loyers budgétaires sont payés par le ministère de la culture au titre des locaux qu'il occupe et dont l'Etat est propriétaire. L'inscription de ces crédits sur le budget de chaque ministère a pour but d'identifier la valeur locative des locaux occupés par les administrations et d'inciter à rationaliser les dépenses immobilières.

* 15 Loi n° 2003-709 du 1 er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations.

* 16 Article 102.

* 17 Cf. l'annexe n° 10 au projet de loi de finances pour 2008, de MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux de la mission « Direction de l'action du gouvernement », fait au nom de la commission des finances.