MM. Thierry Foucaud et Bertrand Auban
II. PROGRAMME 741 « PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE RETRAITE ET ALLOCATIONS TEMPORAIRES D'INVALIDITÉ »
A. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR ACTION
Le programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » vise, d'une part, à servir les pensions des fonctionnaires civils et des militaires et, d'autre part, à verser l'allocation temporaire d'invalidité. Ainsi, la présente section du CAS « Pensions » est subdivisée en trois actions, dont la première concerne les fonctionnaires civils, et la deuxième les fonctionnaires militaires. La troisième action, qui concerne les allocations temporaires d'invalidité, est marginale, puisqu'elle n'y représente guère plus de 0,3 % des crédits.
En 2008, le montant des pensions civiles et militaires versées s'élèverait à 43,44 milliards d'euros , représentant 16 % du budget général. Il était de 15 % en 2007 et de 9,3 % du budget en 1990.
Le présent programme constitue la principale section de la mission « Pensions », dont il concentre l'essentiel des enjeux . Encore en 2005, le régime de l'Etat ne faisait l'objet d'aucune individualisation, et les charges de pensions étaient retracées à divers endroits du budget : la contribution de l'Etat se confondait avec le financement budgétaire des pensions par les différents ministères. La mise en place du CAS permet d'isoler les flux à l'image d'un régime de retraite doté de la personnalité juridique, afin de donner la meilleure représentation du régime de l'Etat .
Le tableau suivant retrace l'évolution du coût des pensions et le montant des crédits destinés au programme 741 :
Evolution du coût des pensions civiles et
militaires de retraite et montant des crédits
destinés au
programme 741
(en milliards d'euros)
|
Dépenses de pension |
Part des crédits du programme |
|||
|
2007 |
2008 |
Variation 2008/2007 |
||
|
Action 1 « Fonctionnaires civils relevant du code des pensions civiles et militaires » |
31,1 |
34,57 |
11,16 % |
79,6 % |
|
Action 2 « Militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite » |
8,5 |
8,73 |
2,7 % |
20,1 % |
|
Action 3 « Allocations temporaires d'invalidité » |
0,14 |
0,14 |
0 % |
0,3 % |
|
Total du programme « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaire d'invalidité » |
39,7 |
43,44 |
9,4 % |
100 % |
Il apparaît que la dépense de pension civile est particulièrement évolutive, avec une progression de 9,4 % qui succède à des augmentations de 5,3 % en 2007 et 6,5 % en 2006.
Par ailleurs, la mise en place du compte d'affectation spéciale « Pensions » et, en particulier, du présent programme, entraîne une pleine responsabilisation des gestionnaires de programmes, qui doivent verser, à proportion des rémunérations d'activité, des « cotisations employeurs » dont le taux est calculé pour équilibrer les charges et les recettes de la présente section du compte de pension . Ainsi, ils ne paient plus pour les politiques de recrutement passées, alors que jusqu'en 2005, les effectifs pensionnés étaient payés à partir des sections budgétaires dont ces derniers relevaient lorsqu'ils étaient en activité.
La « contribution employeur » a été introduite par l'article 63 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, selon lequel « la couverture des charges résultant, pour l'État, de la constitution et du service des pensions prévues par [le code des pensions civiles et militaires de retraite] (...) est assurée par :
« 1° Une contribution employeur à la charge de l'État, assise sur les sommes payées aux agents (...) à titre de traitement ou de solde (...) ;
« 2° Une cotisation à la charge des agents (...), assise sur les sommes payées à ces agents à titre de traitement ou de solde (...) ;
« 3° Les contributions et transferts d'autres personnes morales (...). »
La « contribution employeur » de l'Etat constitue donc la « variable d'ajustement » permettant d' équilibrer les recettes et les dépenses relatives aux retraites des fonctionnaires civils et militaires compte tenu d'éventuels excédents antérieurs. Il résulte de cette contrainte d'équilibre des taux en constante augmentation.
Evolution du taux de cotisation de l'Etat employeur
|
Contribution de l'Etat employeur hors organismes publics et
semi-publics
|
Fonctionnaires civils |
Militaires |
ATI |
Organismes publics et semi-publics |
|
|
2006 |
30.101 |
49,9% |
100% |
0,3% |
33% |
|
2007 |
30.913 |
50,74% |
101,05% |
0,31% |
39,5% |
|
2008 |
32.800 |
55,71% |
103,83% |
0,31% |
50% |
La différence du niveau de contribution s'explique par celle des situations démographiques respectives, avec 1,6 actif pour un fonctionnaire civil pensionné et 0,8 actif pour un militaire pensionné.
Comme ces rapports démographiques 32 ( * ) doivent se dégrader rapidement avec respectivement 1,3 actif et 0,7 actif par pensionné en 2010 , puis 0,9 actif et (encore) 0,7 actif par pensionné en 2020, les taux de contribution continueront à être révisés périodiquement à la hausse , cela même en cours d'exercice si, en raison d'une mauvaise évaluation, le taux de contribution s'avérait insuffisamment élevé.
L'actualisation des taux met les dépenses de personnel concernées « sous tension » car elle constitue, lors des conférences budgétaires, un facteur d'augmentation automatique de l'enveloppe requise à effectifs inchangés, et, en cas de variation en cours d'exercice, elle entraînerait une augmentation automatique des frais de personnel dans une enveloppe inchangée.
Si la différenciation du taux entre personnels civils et personnels militaires est le gage d'une responsabilisation équitable des gestionnaires, le taux de cotisation employeur pour les organismes publics et semi-publics qui emploient des fonctionnaires de l'Etat, fixé à 33 % en 2006 puis à 39,5 % en 2007 , apparaissait en regard d'une faiblesse injustifiable , ainsi que votre commission des finances l'a rappelé dans le rapport spécial sur les crédits de la mission « Pensions » pour 2007.
Il convient donc de se féliciter de l'augmentation de ce taux, porté à 50 % pour 2008, qui se rapproche ainsi du droit commun.
Le tableau suivant retrace l'évolution des différentes lignes composant le CAS « Pensions » :
Evolution des ressources et des charges des pensions
des fonctionnaires de l'Etat
de 2005 à 2007
(en millions d'euros)
|
EMPLOIS |
Exécution 2006 |
LFI
|
PLF 2008 |
En % des emplois |
Evolution 2007/2006 |
|
Pensions |
40.921 (37 888) |
39.722 |
41.824 |
96,28 |
5,29 |
|
Fonctionnaires civils |
31.767 (29.390) |
31.070 |
33.067 |
76,12 |
6,42 |
|
Militaires |
9.008 (8.364) |
8.513 |
8.619 |
19,84 |
1,24 |
|
Allocations temporaires d'invalidité (ATI) |
145 (134) |
138 |
138 |
0,31 |
0 |
|
Complément de pension financé par le FSV |
1 |
1 |
1 |
0 |
0 |
|
Transferts |
2.528 |
2.376 |
1.615 |
3,72 |
-32,02 |
|
Compensations |
2.387 |
2.295 |
1.466 |
3,37 |
-36,12 |
|
Versements à la CNAV et à l'IRCANTEC |
141 |
81 |
149 |
0,34 |
83,95 |
|
TOTAL DES EMPLOIS |
43.449 |
42.098 |
43.440 |
100 % |
3,19 % |
|
RESSOURCES |
Exécution 2006 |
LFI
|
PLF 2008 |
En % des emplois |
Evolution 2007/2006 |
|
Cotisations salariales |
4.968 |
4.878 |
4.744 |
10,92 |
-2,75 |
|
Contributions des autres employeurs que l'Etat |
4.681 |
5.457 |
4.379 |
10,08 |
-19,75 |
|
Contribution de France Télécom et de La Poste |
3.883 |
4.340 |
2.818 |
6,49 |
-35,07 |
|
Contribution des établissements publics |
798 |
1.117 |
1.561 |
3,59 |
39,75 |
|
Transferts |
4.853 |
811 |
1.517 |
3,49 |
87,05 |
|
Établissement de la soulte F. Télécom et contribution exceptionnelle à La Poste |
1.359 |
395 |
1.215 |
2,79 |
207,59 |
|
Versements de la CNAV et de l'IRCANTEC |
101 |
92 |
104 |
0,24 |
13,04 |
|
Récupération des indus sur pension |
12 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Compensation « personnels militaires » |
335 |
163 |
197 |
0,45 |
20,86 |
|
FSV |
0,8 |
1 |
1 |
0 |
0 |
|
Recettes des budgets annexes |
3.031 |
160 |
0 |
0 |
-100 |
|
TOTAL DES RESSOURCES AUTRES QUE l'ETAT |
14.502 |
11.146 |
10.640 |
24,49 |
-4,54 |
|
Contribution de l'Etat employeur |
30.101 |
30.752 |
32.800 |
75,51 |
6,66 |
|
TOTAL DES RESSOURCES |
44.603 |
41.898 |
43.440 |
100 % |
3,68 % |
Source : à partir des réponses au questionnaire budgétaire
La différence constatée entre emplois et ressources en 2006, puis en 2007, correspond à la constitution en 2006, puis à la diminution en 2007, du fonds de roulement.
B. LA JUSTIFICATION DES DÉPENSES
Les dépenses au titre des deux premières actions du programme 741 comprennent :
•
les dépenses de pension
- pensions stricto sensu , y compris celles versées aux anciens personnels de la Poste et de France Telecom ;
- majorations de pensions qu'impose le respect du minimum vieillesse ;
•
les dépenses de
transfert
:
- versements à la CNAV et à l'IRCANTEC (titulaires sans droit à pension) ;
- ( pour les fonctionnaires civils 33 ( * ) ) charge de compensation inter-régimes, en raison d'une situation démographique relativement favorable.
Figurent en recettes :
•
les cotisations et
contributions
- cotisations salariales au taux reconduit de 7,85 % ;
- contribution employeur de l'Etat ( infra ), fixée pour 2007 au taux de 55,71 % pour les personnels civils et de 103,5 % pour les militaires et contribution des offices et établissements publics de l'Etat 34 ( * ) au titre de leurs fonctionnaires au taux de 50 % 35 ( * ) ;
- ( pour les fonctionnaires civils ) contribution de France Télécom 36 ( * ) et de La Poste 37 ( * ) ;
•
les transferts
:
- ( pour les fonctionnaires civils ) versement annuel de l'établissement public affectataire de la soulte versée par France Télécom en 1997 ;
- remboursement par le Fonds de solidarité vieillesse des majorations de pensions au titre du minimum vieillesse ( supra ) ;
- versements, par la CNAV et l'IRCANTEC, des cotisations patronales au titre de validations de service d'anciens agents non titulaires de l'Etat ;
- recettes des budgets annexes (budget annexe de l'aviation civile) ;
- concernant les militaires , un transfert de compensation inter-régimes, en raison d'une situation démographique relativement dégradée.
Concernant les fonctionnaires civils , les dépenses de pension, en progression de 1,889 milliard d'euros, soit plus 6 % en référence à l'estimation d'exécution pour 2007, s'établissent en 2008 à 33,067 milliards d'euros . Cette évolution se justifie par la prise en compte des éléments récapitulés par le tableau suivant, à partir d'un montant de dépenses évaluées à 31,17 milliards d'euros pour 2007 :
Prévision de dépense pour les fonctionnaires civils
(en millions d'euros)
|
Prévision de dépense |
Prévision de dépense N-1 |
Radiations |
Entrées |
Indexation des pensions |
Impact de l'augmentation de la valeur du point sur les nouveaux entrants |
Autres |
TOTAL |
||
|
Effet report des radiations en N-1 |
Radiations en N |
Effet report des entrées en N-1 |
Entrées en N |
||||||
|
2008 |
31.178 |
-326,8 |
-392,3 |
+1.221,5 |
+1.093,3 |
+ 284,1 |
+ 9 |
- |
33.067 |
|
2007 |
29.516 |
-364 |
-409,7 |
+ 959,7 |
+ 865,8 |
+ 497,1 |
+ 5 |
- |
31.070 |
Source : à partir du « bleu » « Pensions »
Concernant les fonctionnaires militaires , les dépenses de pension, en progression de 81 millions d'euros, 1 % d'augmentation en référence à l'estimation d'exécution pour 2007, s'établissent en 2008 à 8,619 milliards d'euros . Cette évolution se justifie par la prise en compte des éléments récapitulés par le tableau suivant, à partir d'un montant de dépenses évaluées à 8,53 milliards d'euros pour 2007 :
Prévision de dépense pour les fonctionnaires militaires
(en millions d'euros)
|
Prévision de dépense |
Prévision de dépense N-1 |
Radiations |
Entrées |
Revalorisation des pensions |
Impact de l'augmentation de la valeur du point sur les nouveaux entrants |
Autres |
TOTAL |
||
|
Effet report des radiations en N-1 |
Radiations en N |
Effet report des entrées en N-1 |
Entrées en N |
||||||
|
2008 |
8.538 |
-122,3 |
-132 |
+ 116,2 |
+ 142,3 |
+ 74 |
+ 3 |
- |
8.619 |
|
2007 |
8.352 |
-114 |
-125,9 |
+ 109,6 |
+ 152,5 |
+ 138,5 |
+ 1 |
- |
8.513 |
Source : à partir du « bleu » « Pensions »
C. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME
D'emblée, il convient de rappeler que les frais de gestion administrative ne figurent pas dans le CAS « Pensions » , mais sont inscrits à la mission du budget général intitulée « Gestion des finances publiques et des ressources humaine ». Il n'y a donc pas véritablement de lecture des coûts complets : la représentation d'un régime des retraites de l'Etat est encore imparfaite.
Toutefois, un dispositif de pilotage a été mis en place afin de répartir explicitement les rôles des différents acteurs de la « chaîne des pensions ».
Le service des pensions joue un rôle de pivôt . Il est, tout d'abord, responsable des programmes 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité », le principal programme au regard des enjeux financiers, et 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions ». A ce titre, il assure la préparation des documents budgétaires (PAP et RAP) et établit la prévision de dépenses de pensions. Il est, de plus, chargé du pilotage en exécution du CAS Pensions en veillant notamment à l'équilibre des deux programmes dont il est responsable et assure, d'une manière générale, la coordination des acteurs intervenant sur le CAS.
D'autre part, la direction du budget assume la responsabilité budgétaire de préparation des projets de loi de finances . Elle calcule notamment les taux de contributions employeurs nécessaires à l'équilibre du CAS en considération de la prévision de la masse salariale. Elle est également responsable du programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat » et suit l'exécution de ce programme sur la base d'éléments fournis par la Caisse des Dépôts et des Consignations qui en est le gestionnaire.
Enfin, la direction générale de la comptabilité publique et son réseau déconcentré assurent la gestion comptable du compte d'affectation . De manière générale, la DGCP est chargée du recouvrement des recettes et du paiement des principales dépenses et développe un contrôle de la qualité comptable.
Votre commission des finances avait mis en évidence lors de l'examen du PAP 2007 que les indicateurs mesurant l'efficacité socio-économique (âge moyen à la radiation des cadres d'une part et durée moyenne de cotisation d'autre part) ne permettaient qu'un suivi sommaire de la réforme des retraites, et avait proposé la mise en place d'un indicateur spécifique relatif à la décote et à la surcote afin de mesurer l'évolution des comportements des agents . La décote et la surcote devraient en effet constituer une incitation sur le comportement des fonctionnaires civils dans leur arbitrage « âge de départ à la retraite/taux de la pension au départ ». La surcote encourage la poursuite d'activité des personnes ayant des carrières déjà longues, alors que la décote incite les personnes avec des carrières courtes à reporter leur départ.
Afin de répondre à cette recommandation, un nouvel indicateur a été créé et figure dans le projet annuel de performances du programme 741. Cet indicateur mesure la part des agents civils 38 ( * ) concernés par la décote ou par la surcote . Cette part serait mesurée à travers deux sous-indicateurs relatifs d'une part à la décote et d'autre part à la surcote.
L'article 66 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a introduit des mécanismes de majoration (surcote) et de minoration (décote) sur le montant des pensions liquidées, entrés respectivement en vigueur le 1 er janvier 2004 et le 1 er janvier 2006.
Deux sous-indicateurs sont associés à cet indicateur :
- un sous-indicateur mesurant la part des fonctionnaires civils bénéficiant d'une décote.
- un sous-indicateur mesurant la part des fonctionnaires civils bénéficiant d'une surcote.
Cet indicateur ne concerne que les fonctionnaires civils eu égard aux règles de décote spécifiques applicables aux militaires et au fait qu'aucune surcote n'est possible pour les militaires.
Une augmentation de la part des bénéficiaires de la surcote peut être le signe d'une augmentation de leur durée d'assurance totale , par exemple par le report de la date de départ pour des personnes ayant des durées longues, ou par le biais d'une utilisation plus systématique des trimestres acquis dans différents régimes.
En ce qui concerne la décote, une augmentation de la part des pensions soumises à décote s'interprète à la fois comme des durées acquises qui ne suivent pas l'augmentation de la durée de référence , par exemple parce que les réserves de durées non utilisées s'amenuisent globalement, et comme un révélateur des choix de non-report des départs des personnes ayant des durées d'activité courtes . Cependant, la montée en charge de la décote est très progressive (0,125 % de décote par trimestre manquant en 2006 ; 1,25 % à partir de 2015) et ce n'est qu'à l'issue de sa montée en charge, après 2019, que ce choix sera vraiment directement lisible.
Enfin, il est attendu de la réforme du service des pensions qui devrait intervenir dans le courant de l'année 2008, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), des gains de productivité et une amélioration du service rendu et de la performance du programme.
Ainsi, il est apparu que la détermination des résultats concernant le « coût moyen d'une primo-liquidation » (indicateur du programme 741) rencontrait des difficultés méthodologiques d'établissement. Les coûts supportés par le service des pensions au titre du programme 741 intègrent certaines dépenses relevant du programme 743. Il était, pour l'instant, impossible de définir une clef de répartition pertinente. Il s'ensuit que les données de gestion du Service des Pensions sont vraisemblablement légèrement surévaluées. Le coût unitaire d'une primo-liquidation est ainsi estimé pour 2008 à 665 euros alors qu'il était de 646 euros en 2006.
Par ailleurs, quelques difficultés mentionnées dans le rapport annuel de performances 2006 subsistent quant à la disponibilité temporelle des données portant sur les coûts relatifs au paiement des pensions civiles et militaires de retraite supportées par les centres régionaux des pensions. La production de ces données nécessite un temps de collecte puis de retraitement important et ne peuvent, de ce fait, être disponibles lors de la production du rapport annuel de performances de l'année précédente.
|
Observations de votre commission des finances sur le
programme 741
1) si le coût des pensions civiles et militaires figurant au CAS « Pensions » s'élève à 43,44 milliards d'euros ; 2) il convient d'y ajouter 68,1 millions d'euros en crédits de paiement pour 2008 au titre de l'action « Gestion des pensions ». Ce montant est cependant loin de recouvrir l'intégralité des moyens humains dévolus aux pensions, car il ne tient pas compte des personnels consacrés à la préparation des dossiers de pension dans les différents ministères employeurs qui sont évalué à 1.800 ETPT.
- au titre des personnels civils, un taux de 50,74 % en 2007 puis de 55,71 % pour 2008 ; - et au titre des personnels militaires, un taux de 101,05 % en 2007 puis de 103,5 % pour 2008 .
*
|
* 32 Il s'agit de rapports démographiques « pondérés », qui rapportent le nombre d'actifs cotisants au nombre de retraités de droit direct et de « reversataires », le nombre de ces derniers étant pondéré par le taux de réversion (50 %).
* 33 Les mécanismes de solidarité inter-régimes comprennent la compensation généralisée et de la compensation spécifique vieillesse. Ils visent à compenser les disparités démographiques et de capacité contributive entre les différents régimes de retraite.
* 34 A partir de 2000, les charges de pensions des fonctionnaires de l'Etat détachés dans divers organismes publics et semi-publics ont été couvertes par des crédits inscrits en loi de finances.
* 35 Taux porté de 33 % en 2006 à 39,5 % en 2007.
* 36 Depuis 1997, les charges de pensions des fonctionnaires retraités de France Télécom (alors transformée en société anonyme) sont couvertes par des crédits inscrits en loi de finances. Ces charges correspondent aux retraites liquidées postérieurement au versement de la soulte, qui n'a eu pour objet que de compenser auprès de l'Etat la charge des pensions des fonctionnaires de France Télécom alors déjà liquidées.
* 37 Depuis 2000, les charges de pensions des fonctionnaires retraités de La Poste sont intégralement couvertes par des crédits inscrits en loi de finances et compensées exactement par une contribution de la Poste (il n'y a pas eu de « soulte »).
* 38 Les militaires ne peuvent pas bénéficier de la surcote et sont, pour l'instant, très modérément impactés par la décote