CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
I - CONCLUSION : LES GRANDS ENJEUX DE LA POLITIQUE SPATIALE
Succès de l'Europe spatiale et choix stratégiques
Dans les analyses qui forment le corps de ce rapport, on a accordé une importance essentielle aux choix stratégiques et aux problèmes de structure par rapport aux discussions quantitatives concernant le volume des moyens qu'il convient d'affecter à tel ou tel secteur. Deux raisons à cela. D'abord les volumes et les équilibres budgétaires reçoivent une attention privilégiée de la part de nombreuses instances parfaitement qualifiées pour le faire. Mais surtout, l'expérience du passé enseigne que les succès ou les échecs majeurs ont, dans le domaine spatial, deux sources principales : les choix stratégiques, corrects ou erronés, qui portent leurs effets dans le moyen et le long terme, et l'adéquation des structures à leurs tâches . Naturellement, une politique ne peut réussir que si elle dispose de ressources suffisantes et si, surtout, une continuité dans le niveau de ces ressources est assurée au-delà des aléas de la conjoncture économique. Il s'agit, en effet, d'assurer la continuité d'une démarche stratégique qui transcende l'annualité budgétaire ( 46 ( * ) ).
Mais s'il suffisait d'augmenter les ressources pour assurer le succès, il est clair que la navette aurait balayé Ariane du marché mondial. Les éléments qui structurent une politique spatiale : identification des objectifs, choix stratégiques, adaptation des structures ont donc reçu une attention quasi-exclusive.
C'est sur eux que s'est fondé le succès de l'Europe, succès dont on tend souvent à sous-estimer l'ampleur. Une simple comparaison entre les résultats obtenus et le volume des efforts investis, en comparaison des éléments correspondants dans le programme des États-Unis, mesure le caractère exceptionnel de ce succès. Il s'agit donc, non de redresser une situation compromise, mais de bâtir un avenir à la mesure du passé.
L'examen de la situation présente appelle quelques conclusions d'ordre général.
L'effet d'entraînement de l'effort spatial français
L'idée que la politique spatiale française et la politique spatiale européenne forment un tout est présente dans toutes les sections de ce rapport. Cela ne signifie pas que ces deux éléments se confondent mais que leur cohérence doit être assurée . Cette cohérence est un aspect essentiel de la politique spatiale française dans toute la mesure où les principaux objectifs que s'assigne notre pays n'ont de sens et ne sont accessibles qu'au niveau de l'Europe. Cela impose à la démarche de la France des contraintes d'autant plus accusées que la France exerce un leadership technique et industriel et qu'elle a toujours été dans le passé le moteur de l'Europe spatiale . L'effet des initiatives françaises sur ces deux éléments -leadership et rôle moteur- doit être pesé avec soin. S'il est clair que l'existence d'une position avancée de la France constitue une base de son pouvoir d'entraînement, il convient cependant de peser l'effet sur nos partenaires européens, de démarches visant à préserver cette avance ou à l'accroître. L'objectif n'est pas, en effet, le leadership en soi mais le leadership comme outil d'entraînement. On doit être attentif au fait qu'une prépondérance excessive, ou un quasi-monopole, comme celui qui s'est établi dans le domaine des lanceurs peut avoir des effets adverses sur la solidarité et sur l'ambition européenne. Alternativement, une grande attention doit être portée aux ambitions de nos partenaires européens parce qu'elles sont un fondement essentiel de l'unité de vue de l'Europe.
Un objectif unificateur : l'autonomie stratégique de l'Europe
La volonté d'autonomie de l'Europe a été présente dans beaucoup des grands programmes qui ont jalonné la construction de l'Europe spatiale : symphonie, OTS (Orbital Test Satellite) et les ECS (European Communication Satellite), Marecs (Maritime ECS), Meteosat, Spot, Helios, Ariane, et demain Galileo. Mais son rôle de principe unificateur n'est pas explicitement reconnu avec autant de clarté qu'il conviendrait. L'analyse des intérêts spécifiques qui s'attachent à la maîtrise de tel ou tel secteur est évidemment d'une grande importance ; c'est elle qui éclaire les décisions sectorielles. Mais elle ne doit pas exclure une vision plus synthétique qui associe la maîtrise de la technique spatiale à la préservation de l'autonomie stratégique de l'Europe.
Dans cette vision globale, c'est la place de l'Europe dans le monde, la préservation de son image politique, de ses intérêts économiques et commerciaux, de sa défense, de sa personnalité culturelle, qui sont en cause. Elles exigent la maîtrise de l'évolution technique qui engendre le phénomène de la mondialisation. Ce sont les techniques de l'information qui dominent cette évolution et, au premier rang de celles-ci, dans la dimension internationale, les techniques spatiales. Accepter que leur disponibilité dépende d'une source extérieure, c'est accepter une dépendance qui ne peut que croître de façon incontrôlable et imprévisible ; c'est donc, en définitive, accepter une infériorité que l'on observe déjà ici et là dans le monde et que désigne, dans le vocabulaire de la société de l'information, l'évocation d'une « fracture numérique ».
Les pays européens sont inégalement préparés, par leur passé, leur dimension et l'image qu'ils se font d'eux-mêmes à reconnaître la nécessité d'une autonomie stratégique de l'ensemble européen. Ce devrait être l'une des tâches de la politique spatiale françaiçse, appuyée sur le leadership de la France, de faire reconnaître cette nécessité et d'obtenir que l'autonomie stratégique soit considérée comme l'objectif unificateur de la politique spatiale européenne.
La dimension symbolique : l'homme dans l'espace
La dimension symbolique qui matérialisent les vols habités, génératrice d'enthousiasme dans la jeunesse, créatrice de vocation, expression de l'esprit d'aventure ne peut être ignorée. Exclure cette composante de la conception d'une politique spatiale, ce serait en amoindrir l'image dans l'opinion publique et particulièrement dans la jeunesse ; ce serait, en outre, se fermer à l'idée que l'avenir peut réserver des mutations technologiques qui transformeront le contexte très contraignant dans lequel se développent les programmes de vols habités. Naturellement, rien ne garantit que l'espace connaîtra la même évolution que l'aviation, lorsqu'on est passé de l'époque des grands raids des années 20 à l'aviation civile contemporaine, mais rien ne permet non plus de l'exclure.
Dans la conception de la composante vols habités de l'activité spatiale et européenne, il convient de tenir compte d'un certain nombre d'éléments :
- les vols en orbite basse, sur lesquels le projet de station spatiale internationale immobilise pour longtemps l'ensemble des partenaires des États-Unis, et qui n'ont en regard de leur coût très élevé qu'un intérêt limité pour la recherche scientifique et pour le progrès de la technique spatiale ;
- la concurrence de fait qui s'établit, dans l'usage des ressources financières dont dispose la puissance publique, entre le financement de cette composante et de celles qui expriment l'objectif d'autonomie stratégique ;
- l'utilisation par les États-Unis (selon leurs propres termes) de ces programmes pour immobiliser une partie des moyens de leurs partenaires et concurrents dans des entreprises qu'ils contrôlent ;
- la possibilité qu'offrent les vols habités de diversifier et resserrer une relation avec le partenaire russe.
Au total, la prise en compte de ces éléments incite à adopter une attitude mesurée et prudente et à ajuster la démarche française aux exigences de la solidarité européenne .
II - QUELQUES RECOMMANDATIONS PROGRAMMATIQUES ET STRUCTURELLES
ASPECTS PROGRAMMATIQUES
Les lanceurs et l'accès à l'espace : maintenir l'autonomie de l'Europe
La capacité européenne repose pour l'essentiel sur deux composantes d'égale importance : le lanceur Ariane et le champ de tir équatorial ; il n'est pas souhaitable de subordonner l'un à l'autre.
La stratégie dans ce domaine doit se fonder sur six éléments principaux, étant entendu que la démarche française doit être conçue pour préserver et promouvoir une solidarité européenne que l'ampleur du leadership français peut fragiliser :
- conduire un programme d'amélioration d'Ariane 5 avec le double objectif de suivre l'évolution du marché et de réduire de façon importante les coûts de production ;
- améliorer la compétitivité du centre de lancement de Guyane en perfectionnant les installations de lancement et d'accueil des utilisateurs ; harmoniser la tarification avec la pratique américaine ;
- élargir la gamme des lanceurs dont dispose l'Europe, tant par des développements européens que par un élargissement de la coopération avec la Russie ;
- explorer l'ouverture du centre de Guyane à des lanceurs étrangers et notamment à Soyuz ;
- renforcer la structure d'Arianespace ;
- poursuivre un programme de développements technologiques destiné à préparer les lanceurs du futur.
Satellites : maîtriser l'évolution technologique
L'efficacité de l'action de l'Europe dans le domaine des satellites appelle deux lignes d'action principales :
- une prise en compte, -déjà amorcée mais qui doit être fortement accentuée- des possibilités de miniaturisation et de réduction des coûts offertes par l'évolution technologique. A l'exception de l'Université du Surrey, les Agences spatiales, et notamment le CNES, ont tardé à explorer cette voie. L'effort de rattrapage engagé avec Proteus et le programme de microsatellites doit être énergiquement poursuivi en liaison étroite avec l'industrie ;
- un effort de mise à hauteur de la capacité industrielle dans le domaine des satellites géostationnaires commerciaux poursuivant le programme Stentor. Il s'agit de fournir très rapidement à cette industrie l'aide nécessaire pour lui permettre de disposer des technologies nécessaires pour répondre aux appels d'offre concernant les plates-formes lourdes (7 T) et les charges utiles correspondantes .
La recherche : un succès éclatant
Le succès des programmes scientifiques du CNES et de l'ESA ont amené la communauté scientifique européenne à un niveau d'excellence mondiale dans nombre de domaines : Astronomie, Sciences de la Terre, Géodésie, etc... Il s'agit donc de maintenir et d'élargir cette réussite. Il convient pour cela de ne pas réduire les moyens dont elle dispose et notamment le financement du programme scientifique obligatoire européen.
Par ailleurs, la relation du CNES avec la communauté scientifique, que l'Agence spatiale nationale a toujours su conduire de façon féconde, doit continuer à recevoir une attention particulière, compte tenu de l'élargissement du champ disciplinaire concerné et de l'intervention croissante du savoir-faire industriel dans la réalisation des expériences embarquées.
Les télécommunications : l'indispensable appui de la puissance publique
Ce domaine d'une importance capitale relève en apparence d'une logique purement commerciale ; en fait, sa maîtrise gouverne tous les secteurs de l'autonomie stratégique, depuis le militaire jusqu'au culturel en passant par l'économique et le social. Il ne peut être question de s'en remettre, pour ce qui est de la place de la France et de l'Europe, au seul jeu des forces du marché, d'autant que ce jeu est totalement biaisé par les subventions d'origine militaire dont dispose l'industrie américaine.
Il reste cependant que l'industrie spatiale est dans ce secteur, plus encore que dans tous les autres, l'outil essentiel de la présence européenne. Toutes les actions de la puissance publique doivent donc être guidées par le souci de renforcer la compétitivité industrielle. La présence de la puissance publique et de l'Europe en tant que telle dans les instances internationales de régulation est un aspect de ces actions qui ne doit pas être négligé.
L'échec, au moins temporaire, des constellations, amène au premier plan, pour l'avenir prévisible, les satellites lourds géostationnaires qui forment ainsi la cible principale de la compétitivité industrielle.
L'utilisation de la télé-médecine et du télé-enseignement qui peut améliorer notablement l'égalité d'accès à la santé et à la culture devra être développée.
Une attention particulière doit être portée à l'homogénéité de la couverture territoriale pour les services informationnels émergents, en particulier pour ceux qui sont nécessaires au développement de l'activité économique locale.
Observation de la Terre : une indispensable convergence des efforts européens
La démarche européenne se caractérise par une abondance de projets de qualité jointe à une dispersion des initiatives. Il est essentiel que les démarches Pléiades et GMES conduisent à une convergence et une harmonisation des efforts européens dans ce secteur auquel s'attachent des enjeux essentiels touchant à l'environnement, à l'action de la puissance publique dans ses responsabilités socio-économiques, et à la Défense.
Il s'agit de consolider la structure de l'Europe spatiale et ses liens avec l'Europe politique dans ce domaine.
Navigation : un objectif capital d'autonomie européenne
L'importance capitale de ce secteur est maintenant largement reconnue.
La mise en oeuvre du programme Galileo est évidemment l'élément structurant de la politique spatiale.
Le potentiel du système Doris ne doit pas cependant être négligé en raison notamment des potentialités autonomes dont il permet de disposer pour la conception des satellites européens.
Galileo apparaît, pour l'ensemble de la politique spatiale, comme un élément structurant, à la fois parce qu'il exprime un objectif d'autonomie stratégique et parce qu'il contraint à une harmonisation des structures de l'Europe spatiale et de l'Europe politique.
ASPECTS STRUCTURELS
L'avenir des Agences spatiales : vers un réseau européen
Mise à part l'évolution de leur relation avec l'industrie spatiale, compte tenu du degré de maturité atteint par cette industrie, de sa capacité d'initiative et de sa relation avec le marché, les agences spatiales sont confrontées à deux questions essentielles et difficiles, qui devront trouver leur solution :
- l'harmonisation des relations entre leurs centres techniques, de façon à transformer ce qui est une juxtaposition de pôles d'expertise nationaux ou européens en un réseau cohérent ;
- l'établissement (qui concerne plus particulièrement l'ESA mais aussi le CNES dans la mesure où il est le représentant de la France au Conseil de l'ESA) de relations organisées et formalisées entre l'ESA et l'Union européenne, c'est-à-dire entre l'Europe spatiale et l'Europe politique.
Les structures industrielles : entre l'Etat et le marché
Pas plus en Europe qu'aux États-Unis ou ailleurs dans le monde, l'industrie spatiale ne peut se maintenir et se développer sans l'aide déterminée de la puissance publique.
Il n'est pas non plus concevable que cette aide puisse être laissée à l'initiative sectorielle des utilisateurs. L'unité de la technique spatiale appelle une démarche globale comme d'ailleurs le caractère global des enjeux.
- S'agissant des lanceurs, l'objectif principal doit être celui du renforcement de la structure d'Arianespace et l'affirmation de son rôle d'opérateur unique pour tous les lancements depuis le site de Guyane.
- Dans le domaine des satellites, l'achèvement et la consolidation du processus de regroupement doivent être accompagnés par la puissance publique.
L'utilisation de ces grandes industries comme relais pour l'action de la puissance publique sur le tissu des petites et moyennes entreprises est une démarche qui mérite d'être explorée.
La coopération internationale : l'espace transcende inévitablement les frontières
La coopération internationale est fortement présente dans l'activité spatiale pour diverses raisons spécifiques : importance des flux d'information transfrontières qu'engendre la mise en oeuvre des systèmes spatiaux de télécommunications, structuration à l'échelle de la planète de l'observation environnementale, dimension mondiale de la recherche fondamentale, etc... Tout cela fait de la technique spatiale à la fois l'acteur et l'objet du processus de mondialisation ; la coopération internationale y tient donc une place particulièrement importante. Elle concerne au premier chef :
- les États-Unis avec lesquels il convient de renforcer les liens traditionnels dans toute la mesure où le permet leur volonté d'utiliser l'espace comme un outil d'hégémonie et de brider l'autonomie de l'Europe,
- la Russie, avec laquelle il est souhaitable de rechercher les bases d'une coopération fondée sur l'intérêt mutuel et la conjugaison des expertises industrielles,
- les autres nations spatiales, au premier rang desquelles le Japon, avec lequel les intérêts communs l'emportent de beaucoup sur les rivalités éventuelles .
La Défense : la nécessité d'un effort spécifique
Dans le contexte général créé par le retard de l'Europe de la Défense sur les autres dimensions de la construction européenne, il faut impérativement remédier à deux déficiences :
- au niveau national, l'absence de doctrine concernant la place de l'espace dans l'ensemble des forces armées ; cette faiblesse doctrinale semble encore plus marquée que la faiblesse des moyens et elle explique que, malgré l'insuffisance initiale des ressources financières dont dispose la composante spatiale de l'armement, ces ressources subissent en outre des réductions successives et injustifiées.
- au niveau européen, le degré de concertation entre les acteurs nationaux et de cohérence des programmes nationaux sont tout à fait insuffisants, très inférieurs à ce qui existe dans le domaine civil. Il en résulte une médiocre utilisation de ressources déjà insuffisantes. Il est clair que des efforts déterminés doivent être poursuivis ou entrepris pour améliorer cette situation. L'interopérabilité complète des moyens européens semble un objectif minimal qu'il faut absolument atteindre.
III - L'ESPACE : UN CHOIX POLITIQUE MAJEUR
Au terme des analyses nécessairement succinctes que contient ce rapport, plusieurs idées générales s'imposent :
- l'unité technique et celle du substrat industriel, que tendrait à dissimuler la diversité des applications de l'espace, appellent une démarche globale mobilisant les moyens de l'Etat et fondée sur une vision synthétique, c'est-à-dire une politique spatiale ;
- la formulation de cette politique est une affaire de gouvernement qui doit impliquer la plupart des départements ministériels , quelles que soient les responsablités particulières confiées à certains d'entre eux,
- la variété des utilisateurs de la technique spatiale et leur pénétration dans le tissu socio-économique engendrent un phénomène global de dépendance stratégique dont le contrôle fournit le principe unificateur de la politique spatiale.
La prise de conscience de l'existence d'un enjeu global demeure très insuffisante, sans doute parce que son émergence est récente et qu'il demeure occulté par la dimension spectaculaire de l'espace. Il semble nécessaire que les choix politiques dans ce domaine soient soumis dans l'avenir, sous une forme appropriée, au débat parlementaire comme c'est la pratique normale pour les choix qui, dans le moyen et le long terme, engagent de façon substantielle, l'intérêt national.
Il est clair que le débat annuel sur les montants budgétaires est, à cet égard, tout à fait insuffisant. La mise en oeuvre d'une politique spatiale exige de toute évidence une continuité qui transcende l'annualité budgétaire et qui ne doit pas être remise en cause dans ses principes par les aléas de la conjoncture à court terme ; elle exige donc une formulation pluriannuelle. Il est en outre nécessaire que cette politique se fonde sur un large consensus que seul le débat démocratique peut établir. Dans ce débat, la représentation parlementaire doit jouer son rôle et avoir toute sa place.
* ( 46 ) Cf. Annexe 15 : Extrait du projet de contrat d'objectifs Etat-CNES 2002-2005.