Rapport du Groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale

Présenté par M. Daniel Hoeffel, vice-président du Sénat, au Bureau du Sénat

CHAPITRE III

LA FONCTION LÉGISLATIVE

La fonction législative se situe au coeur de l'activité parlementaire : « Le Parlement vote la loi » (article 34 de la Constitution). Première fonction d'une assemblée parlementaire, le vote de la loi est et doit rester un des premiers fondements de la légitimité sénatoriale.

Il reste que les lenteurs et les lourdeurs de la procédure législative en séance publique sont de plus en plus critiquées dans la mesure notamment où la prédominance de l'ordre du jour prioritaire législatif provoque un embouteillage de la séance publique, alimente l'inflation législative et empêche le Sénat de développer pleinement sa fonction de contrôle. Plusieurs tentatives ont été faites pour moderniser, rationaliser ou dynamiser le débat en séance plénière : elles se sont toutes heurtées à la pesanteur des habitudes et surtout aux obstacles constitutionnels.

V. LE CONSTAT : LE TEMPS DE LA SÉANCE PUBLIQUE DOMINÉ PAR LES DISCUSSIONS LÉGISLATIVES AU DÉTRIMENT DE LA FONCTION DE CONTRÔLE

A. UNE CONTRAINTE CONSTITUTIONNELLE : LA PRIMAUTÉ DE LA SÉANCE PUBLIQUE DANS L'ÉLABORATION DE LA LOI AVEC LE RISQUE D'UNE REDONDANCE ENTRE LE TRAVAIL DE COMMISSION ET DANS L'HÉMICYCLE

La tradition parlementaire française repose sur le primat de la séance plénière : les commissions n'ont en droit qu'un rôle d'instruction et de préparation en amont de la séance plénière.

La Constitution du 4 octobre 1958 a renforcé la primauté de la séance plénière par l'effet de deux dispositions : les articles 42 et 44 .

Tout d'abord, l'article 42 de la Constitution oblige la première assemblée saisie à délibérer sur le texte présenté par le Gouvernement ; au cours de la navette, le Sénat doit pareillement délibérer sur le texte du projet de loi ou de la proposition qui lui est transmis. Sous les Républiques précédentes, la discussion portait sur les conclusions de la commission comme c'est encore le cas pour les propositions d'initiative sénatoriale ou les conclusions de la commission mixte paritaire. L'article 42 de la Constitution a ainsi conduit à un allongement des discussions législatives puisque les modifications proposées par la commission doivent être formellement présentées en séance publique sous la forme d'amendements. Or les amendements des commissions représentent en moyenne la moitié des amendements déposés (2 503 sur un total de 5 109 au cours de la session 2000-2001) ; plus de 90 % des amendements des commissions sont d'ailleurs adoptés ou ratifiés par la séance publique. Réciproquement, 70 % des amendements adoptés par le Sénat émanent des commissions. Quoi de plus normal, dans la mesure où chaque commission reflète fidèlement « en modèle réduit » la composition politique du Sénat ? Au cours de la session 2001-2002, sur les 2 536 amendements adoptés, 1 801 proviennent des commissions, 425 des groupes et 308 du Gouvernement (Voir les annexes 1 et 2 au présent chapitre sur le bilan législatif du Sénat).

Ensuite, le droit d'amendement a été consacré, voire « sacralisé », par l'article 44 de la Constitution : « les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement ». Dans sa décision en date du 7 novembre 1990 sur la révision du Règlement du Sénat, le Conseil constitutionnel a opté pour une protection absolue du droit d'amendement qui suppose dans tous les cas la présentation de chaque amendement par son auteur et son examen en séance plénière.

Aussi bien chacun des 5 000 amendements déposés en moyenne chaque session doit être examiné, quelle que soit sa réelle portée, successivement par la commission, puis en séance publique, d'autant que le Règlement du Sénat prescrit depuis 1976, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents, la « discussion commune » des amendements venant en concurrence, qui tend à la présentation successive de tous les amendements déposés, même si la plupart d'entre eux ont « vocation » à tomber du fait de l'adoption de l'un d'entre eux (à la différence de l'Assemblée nationale, laquelle pratique la discussion par « paquets » ou par « catégories »). Il en résulte que les amendements techniques purement rédactionnels ou de simple codification sont examinés certes plus rapidement, mais toujours selon la même procédure ou le même formalisme que les amendements de fond.

Avec l'augmentation du nombre et de l'ampleur des projets de loi, la présentation de milliers d'amendements en séance publique (plus de 10 000 à l'Assemblée nationale) peut servir d'explication au phénomène récurrent d'encombrement de la séance publique, étant rappelé que le recentrage de la semaine parlementaire sur trois jours (mardi, mercredi et jeudi) conduit à un maximum de 28 heures de séance publique, si tant est que le Sénat accepte de siéger les trois jours jusqu'à 0 heure 30.

L' embouteillage législatif entraîne directement ou indirectement deux conséquences au moins :

• Pour réaliser dans les délais son programme législatif, le Gouvernement est conduit pour les textes volumineux (NRE, SRU, Démocratie de proximité, Droits des malades...) à déclarer l'urgence , dans le seul but d'économiser le temps d'une deuxième lecture où la plupart des amendements non retenus en première lecture peuvent être redéposés.

• Le Gouvernement peut également être tenté de recourir à la procédure des ordonnances de l'article 38 de la Constitution , comme il l'a fait en 2000 pour l'adaptation du droit outre-mer, la réalisation du programme de codification ou la mise en harmonie du droit français avec les normes européennes, le « retard communautaire » de la France ayant été imputé par le Gouvernement à l'encombrement du rôle des deux Assemblées.

Les méthodes traditionnelles de travail en séance publique semblent aujourd'hui dépassées par le nombre et l'ampleur des textes à examiner, dont la plupart sont quasiment incontournables, qu'il s'agisse des conventions internationales, de la ratification des ordonnances ou de la transposition du droit européen. A la fin de la onzième législature, si l'on s'en tient aux textes déposés depuis le 1 ^er janvier 2001, 62 textes demeuraient en instance, parmi lesquels 29 projets de loi d'autorisation de ratification d'une convention internationale et 9 projets de loi de ratification de codes publiés par ordonnances.

B. LE DÉSÉQUILIBRE ENTRE LA FONCTION LÉGISLATIVE ET LA FONCTION DE CONTRÔLE

L'examen en séance publique des 5 000 amendements annuels entraîne un déséquilibre entre les deux fonctions essentielles du Sénat, la fonction législative et la fonction de contrôle qui est ou doit devenir, pour reprendre les termes du Président du Sénat, « une seconde nature », « l'activité permanente du Sénat ». De fait, les discussions législatives représentent l'essentiel du temps de la séance publique : 61 % au cours de la session 2000-2001 et même 87 % si l'on englobe les lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Le contrôle représente la portion congrue de l'hémicycle, 11 % du temps global, l'essentiel de la fonction de contrôle ou de prospective étant assumé par les commissions et les délégations.

Les tableaux suivants permettent de suivre l'évolution de la part du temps de séance consacré au contrôle de l'activité gouvernementale depuis 1991.

LE CONTRÔLE DE L'ACTIVITÉ DU GOUVERNEMENT
PAR LE SÉNAT, EN SÉANCE PUBLIQUE, DEPUIS 1991

SESSION	TOTAL HEURES DE SEANCE	CONTRÔLE	POURCENTAGE DU TOTAL
1991	726 h 05	64 h 30	8,88 %
1992	531 h 15	60 h 50	11,45 %
1993	706 h 30	62 h 35	8,86 %
1994	813 h 30	57 h 15	7,04 %
01-09/1995	171 h 30	13 h 50	8,07 %
1995-1996	692 h 05	104 h 10	15,05 %
1996-1997*	547 h 40	76 h 05	13,89 %
1997-1998	615 h 40	99 h 30	16,16 %
1998-1999	698 h 15	99 h 00	14,18 %
1999-2000	710 h 55	81 h 25	11,45 %
2000-2001	668 h 00	74 h 30	11,15 %
2001-2002	440 h 15	38 h 20	8,71 %
TOTAL	7 321 h 40	832 h 00	11,36 %
*(Sessions ordinaire et extraordinaire)

LE CONTRÔLE DE L'ACTIVITÉ DU GOUVERNEMENT
PAR LE SÉNAT, EN SÉANCE PUBLIQUE, DEPUIS 1991

Au vu de ces tableaux, il n'est pas exagéré de considérer que le contrôle est le « parent pauvre » de la séance plénière. Certes, les commissions permanentes, directement ou à travers les missions d'information, sans oublier les délégations parlementaires ou les commissions d'enquête, assument la plus grande part des travaux sénatoriaux de contrôle, d'évaluation et de prospective ; il n'en demeure pas moins que les plus importants de ces travaux doivent trouver un « débouché » en séance publique, ce qui n'est guère possible aujourd'hui, sauf peut-être dans le cadre de la fenêtre de la « séance mensuelle réservée » dont l'ordre du jour se partage de façon en définitive équilibrée entre les discussions législatives et les travaux de contrôle.

C. L'INSUCCÈS AU SÉNAT DES PROCÉDURES DITES ABRÉGÉES : UN RÉGIME LOURD ET COMPLEXE

Dans le rapport qu'ils avaient remis au Bureau du Sénat le 31 janvier 1990, MM. Henri de Raincourt , Guy Allouche et Gérard Larcher avaient déjà engagé une réflexion approfondie sur la meilleure utilisation possible du temps de la séance publique.

Cette réflexion partait du constat d'une « multiplication anarchique des séances et tout particulièrement des séances de nuit souvent obstruées par un nombre excessif d'amendements techniques ». « Les parlementaires apparaissent trop souvent comme les « tâcherons de la loi » ... « ils se sentent trop souvent exclus d'une mission législative devenue trop foisonnante, de débats hermétiques de techniciens et de spécialistes, alors que la séance publique devrait être le lieu du choix des orientations politiques fondamentales ». ... « Ce constat explique en grande partie l'aggravation de l'absentéisme. Il peut paraître sévère, il n'en est pas moins lucide et réaliste ».

Sur la base de ce constat, le groupe de travail avait notamment proposé d'« alléger les débats législatifs » par l'accroissement du rôle délibératif des commissions.

Dans cette perspective, le groupe de travail avait ouvert une alternative entre deux solutions : la législation déléguée et la législation sous réserve de ratification.

Dans la législation déléguée , les commissions votent la loi sans aucune ratification par la séance plénière : c'est le système italien des « petites lois », des « leggine ». Une telle solution suppose à l'évidence une révision constitutionnelle.

Dans la législation sous réserve de ratification , les conclusions de la commission doivent être ratifiées par le Sénat en séance publique. Cette formule est celle des procédures abrégées que pratique l'Assemblée nationale (articles 103 à 107 du Règlement) et que le Sénat a connues sous la IV ^ème République à travers la seule forme du vote sans débat.

Le dispositif proposé par le groupe de travail reposait sur une distinction entre deux procédures bien distinctes : le vote sans débat et le vote après débat restreint .

Pour l'essentiel, le vote sans débat excluait la présentation en séance publique des amendements non retenus tandis que le vote avec débat restreint devait permettre aux auteurs d'amendements d'intervenir en séance.

Lors de l'examen de la proposition de résolution, la commission des Lois a réintroduit, pour le vote sans débat, la possibilité d'un nouveau dépôt sur le Bureau du Sénat des amendements non retenus par la commission. Par amendement, M. Henri de Raincourt a suggéré de revenir au dispositif initial, jugé à la fois plus simple et plus efficace :

- lorsqu'il y a lieu à vote sans débat, le Président met aux voix l'ensemble du texte, y compris les amendements adoptés par la commission ;

- le rapport de la commission doit reproduire en annexe le texte des amendements non retenus par elle ainsi que leur motivation, ce qui signifiait a contrario que de tels amendements ne pouvaient être défendus une seconde fois, en séance plénière.

Un tel dispositif a été annulé par le Conseil constitutionnel dans sa décision en date du 7 novembre 1990 , donnant ainsi un coup d'arrêt à cette tentative de modernisation et de rationalisation du débat en séance publique : « s'il est loisible à une assemblée parlementaire de prévoir, par son Règlement, que dans le cadre de la procédure de « vote sans débat », le Président met aux voix l'ensemble du texte, y compris les amendements adoptés par la commission, lorsqu'il n'en existe pas d'autres, en revanche porte atteinte au droit d'amendement... l'interdiction faite à tout membre de l'Assemblée saisie du texte de reprendre en séance plénière un amendement relatif à celui-ci, au motif que cet amendement aurait été écarté par la commission saisie au fond ».

Cette invalidation retirait au vote sans débat une grande partie de son intérêt pratique, ce qui explique l'insuccès au Sénat des procédures abrégées.

Depuis 1991, les procédures abrégées n'ont été utilisées que dans deux cas :

- le 10 juin 1991 sur la proposition de loi relative aux sanctions contre les avocats au Conseil d'Etat (durée du débat : douze minutes dont sept minutes pour le rapporteur et le ministre) ;

- le 15 mai 1992, sur le projet de loi relatif au code de la propriété intellectuelle (durée du débat : trente-cinq minutes).

En revanche, le groupe communiste s'est opposé au vote sans débat d'un projet de loi sur la saisine pour avis de la Cour de cassation le 18 avril 1991.

Cet insuccès s'explique essentiellement par la très grande complexité ou les lourdeurs du régime réglementaire de ces procédures (article 47 ter à 47 nonies du Règlement) qui n'ont en fait d'abrégé que la dénomination...

D. UN ÉLÉMENT DE COMPARAISON : LA PROCÉDURE D'EXAMEN SIMPLIFIÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'idée d'un recours plus fréquent aux procédures dites abrégées a été suggérée par deux contributions, celles du groupe de l'Union centriste et du Président de la commission des Affaires économiques qui ont pour point commun de citer comme référence les procédures abrégées de l'Assemblée nationale.

• Les règles applicables

La procédure d'examen simplifiée est définie par les articles 103 à 107 du Règlement de l'Assemblée nationale.

- L'initiative du recours à cette procédure appartient concurremment au Président de l'Assemblée, au Gouvernement, au Président de la commission saisie au fond et aux Présidents des groupes qui peuvent formuler une demande en ce sens en Conférence des Présidents.

- L'application de la procédure d'examen simplifiée est décidée par la Conférence des Présidents. Toutefois, un droit d'opposition est ouvert au Gouvernement, au Président de la commission saisie au fond et au Président de chaque groupe jusqu'à la veille de la discussion ; si ce droit est exercé, le texte concerné est examiné suivant la procédure de droit commun. En outre, le dépôt par le Gouvernement d'un amendement postérieurement à l'expiration du délai d'opposition entraîne automatiquement le retrait du texte de l'ordre du jour de l'Assemblée et le retour à la procédure de droit commun pour sa discussion ultérieure.

- La mise en oeuvre de la procédure d'examen simplifiée comprend deux variantes dont les modalités sont fixées respectivement par les articles 106 et 107 du Règlement.

L'article 106 prévoit un débat abrégé , avec tout d'abord une discussion générale comprenant successivement l'intervention :

- du rapporteur de la commission saisie au fond, limitée à 10 minutes ;

- du rapporteur de la ou des commissions saisies pour avis, limitée à 5 minutes par commission ;

- et d'un représentant de chaque groupe, limitée à 5 minutes pour chacun.

Ensuite, deux cas de figure se présentent :

- si aucun amendement n'a été déposé, le Président met aux voix l'ensemble du texte à l'issue de la discussion générale ;

- si le texte examiné a fait l'objet d'amendements , seuls les articles auxquels ils se rapportent sont appelés. Sur chaque amendement, outre le Gouvernement, peuvent seuls intervenir l'un des auteurs, le Président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et un orateur contre. Il est à noter qu'il n'y a pas d'intervention sur les articles, ni droit de réponse à la commission et au Gouvernement pour les amendements. Le Président ne met aux voix que les amendements, les articles auxquels ils se rapportent et l'ensemble du projet ou de la proposition de loi.

Quant à l'article 107 du Règlement, il ne concerne que les conventions internationales et prévoit leur adoption sans aucun débat , l'ensemble du texte autorisant la ratification d'un traité ou l'approbation d'un accord international est directement mis aux voix, sauf décision contraire de la Conférence des Présidents.

• Le bilan de cette procédure

Selon les statistiques communiquées par le Service de la Séance de l'Assemblée nationale, le bilan de la mise en oeuvre de la procédure d'examen simplifiée depuis mars 1998 s'établit comme suit :

24	7
1998-1999	36	19
1999-2000	14	53
2000-2001	7	17

Ces chiffres font apparaître une tendance à la diminution de l'utilisation de la procédure de l'article 106 au profit du recours à la procédure de l'article 107 qui s'applique exclusivement aux conventions internationales. En outre, la procédure de l'article 106 est également la plus souvent mise en oeuvre pour les conventions internationales. La procédure d'examen simplifiée ne concerne donc que rarement d'autres projets ou propositions de loi, semble-t-il, en raison d'une réticence des groupes.