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Mesurer, comprendre et combattre le chômage en France : quels enseignements tirer des exemples européens ?

4 octobre 2016 : Mesurer, comprendre et combattre le chômage en France : quels enseignements tirer des exemples européens ? ( rapport de commission d'enquête )

IV. LA CONDUITE DES RÉFORMES EN EUROPE : RENFORCER LES INCITATIONS AU RETOUR À L'ACTIVITÉ ET AMÉLIORER LA FLUIDITÉ DU MARCHÉ DU TRAVAIL

Dès le début de ses travaux, votre commission d'enquête a cherché à identifier les lignes directrices communes aux politiques de l'emploi qui ces dernières années ont fait leurs preuves en Europe. Elle a concentré ses travaux sur trois pays : l'Allemagne, le Royaume-Uni et l'Italie. Chacun d'eux a engagé, depuis le début des années 2000 pour les plus anciennes et 2014 pour les plus récentes, des réformes profondes du fonctionnement de son marché du travail et de ses instruments de soutien au retour à l'emploi.

Ces réformes partagent plusieurs caractéristiques communes. Sur le fond, l'accent y est mis sur les politiques actives de l'emploi, afin de renforcer l'appui apporté aux chômeurs pour se réinsérer sur le marché du travail et d'améliorer l'efficacité du service public de l'emploi, la décentralisation de la négociation collective au niveau des entreprises ainsi que la sécurisation juridique, pour les entreprises et les salariés, de la rupture du contrat de travail. Sur la forme, un point commun les rassemble : ces réformes ont été portées par des gouvernements nouvellement formés, dès le début de leur mandat, et soutenues, dans leur déploiement, par une volonté politique forte.

S'il est complexe, sur le plan économique, de mesurer précisément les effets sur l'emploi d'une mesure spécifique, votre rapporteur estime néanmoins que ces trois pays ont démontré l'impact bénéfique de réformes structurelles qui se sont inscrites en rupture avec les politiques qui y étaient auparavant pratiquées. Elles ont contribué, en Allemagne et au
Royaume-Uni, à effacer les effets de la crise. En Italie, elles accompagnent l'amélioration de la conjoncture économique.

A. LES RÉSULTATS EXCEPTIONNELS DU MODÈLE ALLEMAND SONT LE REFLET DES SPÉCIFICITÉS DE SON ÉCONOMIE ET DE SON PACTE SOCIAL ET DÉMONTRENT LES APPORTS DES RÉFORMES POUR SURMONTER LES DIFFICULTÉS CONJONCTURELLES

Le second miracle économique allemand, après le Wirtsschaftswunder qui avait accompagné la reconstruction du pays à partir des années 1950, traduit le retournement complet effectué par l'économie allemande depuis le début des années 2000. Grâce à la conjonction favorable d'un positionnement économique exportateur unique, qui lui a permis de profiter de la forte croissance des pays asiatiques durant cette période, d'un modèle social reposant sur la confiance réciproque des partenaires sociaux et de réformes structurelles de la politique de l'emploi ayant renforcé les incitations au retour à l'emploi des chômeurs, elle a connu, sur les douze dernières années, onze années de diminution de son taux de chômage.

Evolution du taux de chômage en Allemagne depuis 1991

Source : Eurostat

1. Les réformes Hartz ont permis de fluidifier le marché du travail et de développer l'emploi

Subissant les contrecoups de la réunification, l'économie allemande enregistre entre 2000 et 2005 un fort ralentissement de l'activité : son taux de croissance est nul en 2002, et elle entre en récession en 2003 (-0,7 %). Le taux de chômage, quant à lui, connait une hausse ininterrompue entre 2001 (7,8 %) et 2005 (11,2 %). En réponse à cette situation, le gouvernement du chancelier Schröder, réélu en septembre 2002, a engagé une profonde réforme de sa politique de l'emploi, sur la base des recommandations d'une commission d'experts, la commission pour la modernisation du marché du travail52(*), présidée par Peter Hartz, directeur des ressources humaines du groupe Volkswagen.

a) Quatre lois pour une réforme structurelle de la politique de lutte contre le chômage

Conduite sur deux ans, de janvier 2003 à janvier 2005, cette réforme, se décompose en quatre lois, construites sur la logique fördern und fordern, inciter et exiger. Elle visait notamment, d'une part, à faciliter le retour à l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail en développant les politiques actives en leur faveur et en renforçant les obligations pesant sur les demandeurs d'emploi pour bénéficier de l'assurance chômage et, d'autre part, à moderniser le service public de l'emploi.

La loi Hartz I du 23 décembre 200253(*) avait pour objectif l'activation des politiques de l'emploi. Outre la mise en place, par l'agence fédérale pour l'emploi, la Bundesagentur für Arbeit (BA), d'incitations à la formation professionnelle en direction des chômeurs54(*), le développement d'opérateurs privés de placement en travail temporaire, les Personal Service Agenturen (PSA), et l'assouplissement de l'encadrement de l'intérim, cette loi a fortement modifié les droits et devoirs des demandeurs d'emploi.

Elle a ainsi fait porter sur le demandeur d'emploi la responsabilité de démontrer qu'une offre d'emploi qui lui est proposée n'est pas acceptable. Elle a également prévu des sanctions, sous la forme d'une interruption temporaire du versement des indemnités chômage, en cas de non-respect par le chômeur de ses obligations. Celles-ci sont décidées par le conseiller du service public de l'emploi chargé de son suivi.

La loi Hartz II, adoptée à la même date que la précédente mais entrée en vigueur le 1er avril 2003, a favorisé le recours aux formes d'emploi atypiques (mini jobs et midi jobs), par le biais d'exonérations de cotisations sociales et en assouplissant leur régime juridique, et a mis en place des aides à la création d'entreprise en faveur des demandeurs d'emploi. Elle a aussi institué, au niveau local, les Job Centers, guichets uniques d'accompagnement des demandeurs d'emploi et d'aide sociale.

Les contrats de travail atypiques en Allemagne

Les réformes Hartz ont entrainé le développement de formes d'emploi à temps partiel dérogatoires au droit commun.

Les mini jobs, qui leur préexistaient, désignent des emplois rémunérés au maximum 450 euros par mois55(*). Ils sont exonérés de l'impôt sur le revenu et de la part salariale des cotisations sociales, tandis que l'employeur verse un forfait équivalent à 30 % du salaire, soit un montant supérieur au taux traditionnel.

Toutefois, un mini job n'ouvre pas de droits à l'assurance chômage ou à l'assurance maladie. Jusqu'en 2013, le salarié devait s'acquitter d'une cotisation supplémentaire facultative pour obtenir des droits à la retraite. Depuis cette date, toutes les personnes recrutées en mini job sont assujetties à l'assurance retraite, à un taux réduit par rapport au droit commun pour la part salariale. Néanmoins, elles peuvent demander à leur employeur d'être exemptées de cette obligation, ce qui serait le cas d'environ 25 % d'entre elles, qui ne sont ni retraitées, ni couvertes au titre d'une autre activité. En juin 2016, les femmes représentaient 60 % des 6,7 millions de titulaires d'un mini job dans le secteur marchand.

Les midi jobs, institués par la loi Hartz II, sont construits sur le même modèle mais concernent des emplois rémunérés au plus 850 euros56(*). Ils restent exonérés de charges salariales, les charges patronales étant calculées selon un barème dégressif jusqu'à 850 euros. Environ un million de personnes occupent un midi job.

Enfin, les ein-euro jobs, créés par la loi Hartz IV, permettent à des chômeurs de longue durée d'exercer une activité dans le secteur non-marchand tout en continuant à percevoir leur allocation, dans le but de faciliter leur réinsertion professionnelle.

Un an plus tard, la loi Hartz III (23 décembre 2003)57(*) a réorganisé le service public de l'emploi, construit autour de la Bundesagentur für Arbeit (BA). Elle a modifié son pilotage au niveau fédéral et a renforcé l'autonomie de ses structures locales. Elle a également diminué le nombre de demandeurs d'emploi suivis par un conseiller et durci les critères d'affiliation au régime d'assurance chômage58(*).

Enfin, la loi Hartz IV (24 décembre 2003)59(*) a bouleversé la politique d'aide sociale en faveur des chômeurs en fin de droits. Elle a substitué aux deux mécanismes existants, calculés l'un sur la base des derniers salaires perçus (Arbeitslosenhilfe - assistance chômage) et l'autre sur celle des besoins estimés pour vivre (Sozialhilfe - aide sociale), une aide sociale unique (Arbeitlosengeld II, ou SGB II), soumise à conditions de ressources et de patrimoine du foyer, dont la part forfaitaire de 399 euros est complétée par des aides destinées à couvrir les frais de logement et de chauffage. Le bénéfice de cette allocation est conditionné à la signature d'un contrat d'insertion avec le service public de l'emploi.

Cette loi a également institué les ein-euro jobs, et a abaissé à douze mois la durée maximale d'indemnisation, au titre de l'assurance-chômage, des demandeurs d'emploi de moins de 55 ans. Enfin, elle a restreint les possibilités de refus d'un emploi par un chômeur et accru les sanctions en cas de non-respect de ses obligations.

Il faut par ailleurs noter qu'en janvier 2007 le taux maximal de TVA a été porté de 16 % à 19 %, en compensation notamment d'une diminution des cotisations sociales : sur les 25 milliards d'euros de recettes annuelles supplémentaires, 12 milliards y ont été consacrés.

b) Une mise en oeuvre qui a accompagné une forte croissance de l'emploi et a consacré l'efficacité des politiques actives de l'emploi

Les années qui ont suivi les réformes Hartz ont vu l'économie allemande et son marché de l'emploi s'éloigner de la tendance européenne et connaître, malgré la crise, une forte croissance. Le taux d'emploi60(*) a augmenté de dix points entre 2004 et 2015, passant de 64,3 % à 74 %, alors que durant la même période il a stagné en France et diminué en Italie. En onze ans, 4,1 millions d'emplois ont été créés61(*). Sur ce total, 2,8 millions sont des emplois à temps partiel.

L'activation des politiques à destination des chômeurs a indiscutablement contribué à cette croissance. Comme l'ont souligné le COE62(*) et, auparavant, la direction générale du Trésor63(*), ces mesures ont eu un « impact significatif » en matière d'incitation au retour à l'emploi. Dans le même temps, les demandeurs d'emploi ont bénéficié d'un meilleur accompagnement de la part du service public de l'emploi : chaque conseiller suit désormais « entre 50 et 60 chômeurs »64(*), contre 200 avant la réforme, ce qui a permis d'augmenter significativement le temps consacré à chacun d'eux.

Les dispositions visant à responsabiliser les demandeurs d'emploi, comme les critères très larges de définition d'une offre d'emploi acceptable, ont fortement incité ceux-ci à réintégrer rapidement le marché du travail. Ils entrent dans une relation contractuelle avec leur conseiller dès leur inscription à la BA, définissant ainsi les obligations, notamment en matière de formation, auxquelles ils vont être tenus.

Ainsi, le salaire minimum des offres d'emploi que les bénéficiaires de l'assurance chômage sont tenus d'accepter décroît avec le temps : au moins 80 % du salaire précédent dans les trois premiers mois de chômage, 70 % jusqu'à la fin du sixième mois, puis après cette date tout emploi dont le salaire est au moins égal à l'allocation chômage perçue. De fortes exigences de mobilité géographique pèsent également sur eux : les temps de trajet peuvent aller jusqu'à 2h30 par jour, et ils peuvent être amenés à déménager. Quant aux chômeurs de longue durée qui perçoivent le SGB II, ils ne peuvent refuser un emploi ne correspondant pas à leur formation ou à leur parcours professionnel65(*).

Ces deux publics peuvent faire l'objet de sanctions s'ils ne respectent pas les engagements auxquels ils ont souscrit auprès du service public de l'emploi. Le versement de l'allocation d'assurance chômage peut être suspendu pendant trois semaines à la suite d'un premier manquement, six semaines pour le suivant, puis douze semaines si un troisième est constaté. Lorsque la durée cumulée des suspensions a atteint vingt-et-une semaines, la personne concernée perd ses droits à l'assurance chômage et bascule dans le régime d'aide sociale du SGB II.

Dans celui-ci, comme l'a expliqué à votre commission Stephan Schmid, conseiller pour les affaires sociales de l'ambassade d'Allemagne à Paris66(*), l'indemnisation d'un demandeur d'emploi peut être abaissée de 30 % pendant trois mois au premier manquement67(*) à ses engagements, puis de 60 % au second. Le conseiller du service public de l'emploi peut ensuite la suspendre complètement, pour une même durée, si le comportement de la personne le justifie. Un tel cas de figure n'est pas théorique : en 2014, un million de sanctions ont été appliquées, dont 7 500 arrêts provisoires du versement de l'allocation. En 2015, ce nombre de sanctions a légèrement diminué, à 980.000, représentant 416.300 bénéficiaires68(*).

Grâce à ces dispositions, ainsi qu'à d'autres facteurs économiques relatifs à la compétitivité de l'économie allemande, le chômage a diminué pour toutes les catégories de la population alors qu'il augmentait dans presque tous les autres pays européens. Votre rapporteur estime qu'il n'est pas possible d'ignorer ce constat, malgré les critiques légitimes qui peuvent être opposées (cf. infra). En dix ans, l'activation des politiques de l'emploi a fait ses preuves.

2. Une tradition du dialogue social qui a permis de surmonter la crise et de renforcer la compétitivité de l'économie

En raison des spécificités du droit du travail allemand, les réformes Hartz n'ont concerné qu'à la marge la protection de l'emploi au sens de l'OCDE (cf. supra), ne modifiant pas le droit du licenciement mais facilitant le recours au travail temporaire et à temps partiel (lois Hartz I et Hartz IV). Il n'a pas été jugé nécessaire de modifier le cadre juridique en la matière, qui repose notamment, en cas de contestation, sur la conciliation précontentieuse, limite l'étendue du contrôle du juge sur le motif économique et confie au conseil d'entreprise (Betriebsrat), unique institution représentative du personnel présente dans les entreprises d'au moins cinq salariés, un important pouvoir de négociation en cas de licenciement collectif. Si le juge annule un licenciement, le salarié est réintégré dans l'entreprise, l'employeur devant lui verser les arriérés de salaire correspondants.

Cette thématique n'a pas suscité d'importants débats récemment en Allemagne, et le législateur ne s'en est donc pas saisi, contrairement aux cas anglais et italien (cf. infra). En revanche, le modèle du dialogue social allemand, qui repose sur le principe constitutionnel d'autonomie de la négociation collective (Tarifautonomie) et la subsidiarité de la norme législative, a subi d'importantes transformations qui ont contribué à la bonne performance économique et sociale du pays durant la crise.

Historiquement, et en l'absence de négociation au niveau national et interprofessionnel comme en France, la négociation collective de branche joue en Allemagne un rôle de régulation de la concurrence entre les entreprises d'un même secteur d'activité en définissant le socle minimal de droits sociaux qu'elles doivent respecter (durée du travail69(*), salaire minimum70(*), etc.). Les domaines relevant de la branche étaient distincts de ceux pouvant être traités au niveau des entreprises, et les possibilités de dérogation aux accords de branche devaient être explicitement autorisées par ces derniers, à travers des clauses d'ouverture (Öffnungsklausen).

A partir des années 1990 s'est engagé un mouvement de décentralisation du dialogue social vers l'entreprise. Les clauses d'ouverture se sont développées, notamment à la suite de l'accord de Pforzheim de 200471(*), qui a élargi le champ des dérogations aux accords de branche, permettant notamment d'y recourir pour améliorer la compétitivité de l'entreprise, et plus seulement pour répondre à des difficultés économiques. Par ailleurs, la procédure d'extension administrative des accords collectifs a quasiment disparu72(*), limitant leur application aux entreprises membres des organisations patronales signataires. Enfin, le taux de couverture des salariés par des accords de branche ou d'entreprise est en diminution constante depuis quinze ans.

Evolution du taux de couverture
de la négociation collective entre 1998 et 2012

Source : COE

Ce développement de la négociation collective d'entreprise a conduit à la multiplication, durant la crise, des mesures de flexibilité interne visant à préserver l'emploi en cas de perte de compétitivité ou de déclin conjoncturel de l'activité, par le biais d'une réduction de la durée du travail ou, au contraire, de son augmentation sans compensation salariale. Reposant sur un diagnostic partagé sur la situation de l'entreprise entre la direction et les syndicats, ces accords de compétitivité, ou de maintien de l'emploi73(*), sont des compromis qui ont été rendus possibles par la longue tradition du dialogue social qui règne dans les entreprises allemandes, sans modification législative.

Comme le souligne le COE, la décentralisation de la négociation collective tient moins à « un processus de réforme » qu'à « une évolution des pratiques de la négociation sociale » reposant sur une stratégie consensuelle : « améliorer la compétitivité pour garantir l'emploi »74(*). En conséquence, c'est en tenant compte des contraintes spécifiques à chaque entreprise que des réponses à la crise ont pu être apportées. Les dispositifs mis en place
par la négociation (comptes épargne-temps, diminution des heures supplémentaires, accords de compétitivité, etc.) ont été complétés par un recours facilité75(*) au chômage partiel (Kurzarbeit), qui a concerné en 2009 1,5 million de salariés, contre 300.000 en France76(*), et ont permis d'adapter l'activité à la conjoncture, en limitant les suppressions d'emplois.

Cette transformation du champ de la négociation collective en Allemagne a contribué à enclencher un mouvement, ensuite amplifié par les réformes Hartz, qui est l'une des principales explications de la compétitivité de l'économie allemande depuis le début des années 2000 : la modération salariale.

Evolution du coût salarial unitaire dans l'Union européenne

Source : COE

Dès les années 1990, face aux difficultés rencontrées par l'économie allemande en raison de la réunification, les salariés, à travers leurs représentants, ont accepté de faire d'importantes concessions salariales pour préserver l'emploi et renforcer la compétitivité des entreprises à l'export. Comme l'illustre le graphique précédent, le coût salarial unitaire allemand a connu une forte contraction au cours des années 2000 et est désormais de 15 % inférieur à la moyenne de la zone euro, alors que dans le même temps les autres économies européennes ont connu une progression plus rapide que celle-ci, malgré un décrochage à partir de la crise en Espagne et au Portugal.

Cette « décennie de modération des salaires réels », selon la formule utilisée par les économistes Jean Pisani-Ferry et Henrik Enderlein77(*), s'est même traduite, selon l'Institut allemand pour la recherche économique (DIW), par une diminution des salaires réels mensuels bruts d'environ 4 % entre 2000 et 201078(*). Décrite comme un « avantage compétitif non coopératif » pour l'économie allemande par l'économiste Jacques Freyssinet lors de son audition par votre commission d'enquête79(*), cette situation est également partiellement due aux réformes Hartz.

En renforçant les sanctions et contrôles sur les demandeurs d'emploi, en accroissant les incitations au retour à l'emploi et en favorisant le développement de formes atypiques d'emploi, comme les mini jobs, elles ont pu exercer une pression à la baisse sur les salaires.

3. Une stabilité normative depuis la crise afin de répondre aux défis du plein emploi

Contrairement à ses voisins, l'Allemagne n'a pas eu à procéder à de profondes réformes structurelles de sa politique de l'emploi durant la crise, les lois Hartz, son modèle social ainsi que la spécialisation de son économie lui ayant permis de la surmonter sans difficultés. Avec un taux de chômage qui a chuté de 8,5 % en juillet 2007 à 4,2 % en juillet 2016, elle doit désormais faire face à des tensions sur son marché du travail.

a) La mise en place d'un salaire minimum fédéral

En rupture avec sa tradition de confier aux partenaires sociaux le soin de déterminer, d'un commun accord, les conditions d'emploi des salariés, l'Allemagne a mis en place un salaire minimum fédéral par une loi du 2 juillet 2014, entrée en vigueur le 1er janvier 2015. Fixé à 8,5 euros de l'heure80(*), il concerne la très grande majorité des salariés, y compris les mini jobs, tout en excluant certains publics : les apprentis, les personnes en formation, les jeunes de moins de 18 ans sans diplôme, ou encore les anciens chômeurs de longue durée pendant les six premiers mois de leur retour à l'emploi. Un délai d'adaptation de deux ans, jusqu'au 1er janvier 2017, a été accordé à certaines branches qui venaient de négocier un salaire minimum inférieur à 8,5 euros81(*).

En 2013, 13,2 % des salariés percevaient une rémunération inférieure à ce seuil. Selon les évaluations ayant précédé la réforme, 3,7 millions de personnes devaient en bénéficier. Alors que de nombreux économistes allemands prédisaient que sa mise en oeuvre aurait un impact négatif sur l'emploi, leurs craintes se sont révélées infondées, en raison notamment de la conjoncture économique favorable. Ce sont au final environ 4 millions de personnes qui le perçoivent82(*).

Qui plus est, comme l'a souligné Stephan Schmid lors de son audition par votre commission d'enquête83(*), l'institution de ce salaire minimum a conduit à une revalorisation des salaires des personnes payées auparavant entre 8,5 et 10 euros de l'heure, afin de maintenir l'écart avec les plus bas niveaux de rémunération. De plus, elle a entrainé la transformation de mini jobs en emplois de droit commun assujettis aux cotisations sociales : la diminution du nombre de mini jobs a été plus que compensée par une augmentation de ces emplois. Elle a enfin permis de réduire, dans une moindre mesure, le nombre d'Aufstocker, c'est-à-dire de personnes cumulant l'aide sociale SGB II et un revenu d'activité faible. En dix-huit mois, entre janvier 2015 et mai 2016, les statistiques font apparaître une diminution de leur effectif de 4,3 %, soit environ 50 000 personnes, sur un total qui s'élève désormais à 1.190.000 personnes84(*).

b) La lutte contre l'augmentation de la précarité

Les réformes Hartz et l'évolution des pratiques de la négociation collective ont eu un impact très positif sur le niveau global de l'emploi. Néanmoins, elles ont accentué la segmentation du marché du travail allemand entre des emplois classiques à temps complet, dans des secteurs bénéficiant d'une couverture conventionnelle étendue, et des formes atypiques d'emploi à temps partiel offrant des droits moindres, notamment en matière de rémunération et de protection sociale.

En réinsérant dans la population active, par la mise sous conditions de l'aide sociale, les personnes les plus éloignées de l'emploi, et en diminuant le niveau et la durée de versement des allocations d'assurance chômage, ces lois ont eu pour effet une augmentation de la pauvreté et des inégalités. Ce phénomène est perceptible pour l'ensemble de la population : le taux de pauvreté calculé par Eurostat, c'est-à-dire la part des personnes ayant un revenu disponible inférieur au seuil de pauvreté85(*), est passé de 9 % en 2000 à 11,2 % en 2005 et a atteint 17,3 % en 2014. Les chômeurs ont été plus sévèrement affectés : leur taux de pauvreté est passé de 40,9 % en 2005 à 67,6 % en 2014 (+65 % en neuf ans).

Evolution du taux de pauvreté des actifs et des chômeurs
en Europe entre 2005 et 2014

Taux de pauvreté des chômeurs Taux de pauvreté des actifs

Source : Eurostat

La modération salariale, pour les personnes en emploi, et le développement du travail à temps partiel ou des formes atypiques de contrats de travail (mini jobs, midi jobs, etc.) afin de faciliter la réinsertion des chômeurs, avec les faibles rémunérations qui les accompagnent, ont conduit à une augmentation du risque de pauvreté chez les salariés. L'activation des politiques d'aide à la recherche d'emploi ou d'aide sociale a eu un effet similaire, mais d'une plus grande ampleur, chez les personnes sans emploi.

Par ailleurs, comme l'a mis en évidence France Stratégie, l'Allemagne connaît des inégalités de salaires « parmi les plus élevées d'Europe »86(*). Ainsi, le rapport entre les neuvième87(*) et premier88(*) déciles des salaires des employés à temps plein était de 3,66 en 2014, contre 3,59 au Royaume-Uni, 3,12 en Espagne, 2,85 en France et 2,66 en Italie89(*). L'ordre de grandeur est comparable (3,46 en Allemagne) pour les salariés à temps partiel.

Néanmoins, comme le signale le COE, plusieurs phénomènes viennent nuancer ces évolutions. Les mini jobs constituent parfois des revenus d'appoint pour des foyers dont un membre ne travaillait pas auparavant. De plus, la dynamique de croissance salariale engagée à partir du début des années 2010 peut contribuer à corriger ces déséquilibres. A titre d'exemple, au printemps 2016, trois accords salariaux de branche prévoyant une nette revalorisation des grilles salariales ont été conclus : +4,8 % dans la métallurgie, +4,6 % à l'Ouest et +5,3 % à l'Est dans le bâtiment et les travaux publics (BTP) et +5,3 % dans la chimie. De manière générale, les négociations collectives de branche aboutissent désormais à des augmentations annuelles au moins égales à 2 %.

c) Le défi démographique

Les réformes structurelles du début des années 2000, dont l'un des objectifs était d'augmenter le taux d'activité90(*) de la population, visaient également à répondre au déclin anticipé de la démographie allemande. Après avoir atteint un pic à 63,95 millions de personnes en 2006, la population comprise entre 15 et 74 ans est tombée à 61,54 millions de personnes en 2015 (-3,8 %). Dans le même temps, elle augmentait de 6,5 % en France ainsi qu'au Royaume-Uni et, dans une moindre mesure, de 2,1 % en Espagne et de 2,3 % en Italie. Les représentants des syndicats et du patronat allemand rencontrés par votre commission d'enquête à Berlin ont tous deux souligné le poids de la démographie dans l'évolution favorable du marché du travail dans le pays ces dernières années.

La population active a faiblement augmenté durant cette même période passant de 40,87 millions à 41,11 millions de personnes (+0,6 %). Les lois Hartz, ainsi que la conjoncture économique très favorable, ont donc permis d'atténuer les effets de la baisse, en valeur absolue, de la population grâce à une augmentation de sa participation à l'économie. Ainsi, le taux d'activité est passé de 74,9 % en 2006 à 77,6 % en 2015 (+3,6 %).

Néanmoins, les marges de progression du taux d'activité sont réduites en situation de plein emploi. Des progrès peuvent encore être réalisés en matière d'insertion des personnes très éloignées de l'emploi, comme les chômeurs de longue durée. Leurs droits à l'assurance-chômage étant épuisés, elles peuvent bénéficier de l'aide sociale si elles se conforment aux obligations qui y sont associées, notamment en matière d'insertion professionnelle. Toutes ne le font pas, et certaines d'entre elles entrent dans le « halo » du chômage, c'est-à-dire qu'elles ne correspondent plus aux critères de mesure du taux de chômage au sens du BIT (cf. supra)91(*) et ne sont donc pas prises en compte dans les statistiques du chômage.

En 2015, environ un million de personnes étaient dans cette situation en Allemagne92(*). Toutefois, comme l'a précisé à votre commission d'enquête lors de son déplacement à Berlin Johannes Jakob, directeur « marché du travail » de la confédération des syndicats allemand93(*), cette « réserve silencieuse » (Stille Reserve) est en baisse depuis 2010 en raison de la progression du taux d'activité.

De plus, l'employabilité de ces personnes restées longtemps à l'extérieur du marché du travail est souvent faible, et un important effort de formation et d'accompagnement social est nécessaire pour les réinsérer dans l'emploi. Ils ne peuvent donc pas constituer à eux seuls la réponse au manque de main d'oeuvre qualifiée auquel font face les entreprises allemandes en raison de la démographie déclinante du pays, dont le Dr Jupp Zenzen, en charge des politiques du marché du travail à la fédération des employeurs allemand94(*), a confirmé l'acuité dans certains secteurs95(*) à votre commission d'enquête.

Le fort afflux de réfugiés qu'a connu l'Allemagne à partir de la fin de l'année 2014 (1,1 million de personnes en 2015) est perçu comme une solution à ces difficultés. Dès novembre 2014, des mesures ont été prises pour faciliter l'accès des demandeurs d'asile au marché du travail. Celui-ci leur a été ouvert dès trois mois de résidence sur le territoire, contre neuf auparavant. Le système de formation en apprentissage a également été adapté pour former les plus jeunes.

Plus récemment, la loi sur l'intégration (Integrationsgesetz), entrée en vigueur le 31 juillet 2016, a transposé la logique « inciter et exiger » (fördern und fordern) des lois Hartz à l'emploi des réfugiés. Elle a rendu l'apprentissage de l'allemand obligatoire, sous peine d'une suspension des aides sociales, et a prévu la création de 100 000 emplois à un euro (ein-euro jobs ; cf. supra) en leur faveur. Enfin, elle a suspendu pour trois ans la règle selon laquelle les demandeurs d'asile ne peuvent occuper un emploi que si un candidat allemand ou, ensuite, européen n'a pu être embauché.


* 52 Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt.

* 53 Entrée en vigueur le 1er janvier 2003.

* 54 Sous la forme de bons de formation en faveur des chômeurs retrouvant un emploi mais nécessitant une formation pour l'exercer.

* 55 Ce seuil est en vigueur depuis le 1er janvier 2013. Auparavant, il avait été relevé de 325 à 400 euros par la loi Hartz II.

* 56 800 euros jusqu'au 1er janvier 2013.

* 57 Entrée en vigueur le 1er janvier 2004.

* 58 Pour bénéficier d'une allocation, la durée d'activité requise est passée de douze mois sur les trois années précédentes à douze mois sur les deux années précédentes.

* 59 Entrée en vigueur le 1er janvier 2005.

* 60 Défini comme le rapport du nombre d'individus ayant un emploi sur la population totale en âge de travailler (15-64 ans).

* 61 Source : Eurostat.

* 62 COE, op. cit., novembre 2015.

* 63 « Réformes Hartz : quels effets sur le marché du travail allemand ? », Trésor éco n° 110, mars 2013.

* 64 Audition du 5 juillet 2016.

* 65 Sources : Francis Kramarz, Alexandra Spitz-Oener, Charlotte Senftleben et Hanna Zwiener,
« Les mutations du marché du travail allemand », Conseil d'analyse économique, novembre 2012 ; audition du 5 juillet 2016.

* 66 Audition du 5 juillet 2016.

* 67 Refus injustifié d'une offre d'emploi acceptable, arrêt prématuré d'une formation, etc.

* 68 Source : Bundesagentur für Arbeit.

* 69 En l'absence d'une durée légale hebdomadaire de travail.

* 70 Jusqu'à la mise en place, à partir du 1er janvier 2015, d'un salaire minimum fédéral (cf. infra).

* 71 Conclu entre le syndicat IG Metall et la fédération des employeurs de la métallurgie Gesamtmetall.

* 72 1,7 % des conventions étaient étendues en 2013 selon le COE.

* 73 Qui ont inspiré, en France, les accords de maintien de l'emploi créés par la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi et les accords de préservation ou de développement de l'emploi institués plus récemment par la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

* 74 COE, op. cit., tome 2, p. 28.

* 75 Par un assouplissement des conditions d'éligibilité, un allongement de la durée maximale d'indemnisation et une diminution du coût pour l'employeur.

* 76 Cf. « Chômage partiel, activité partielle, Kurzarbeit : quelles différences entre les dispositifs publics français et allemand », Trésor éco n° 107, novembre 2012.

* 77 Henrik Enderlein, Jean Pisani-Ferry, « Réformes, investissement et croissance : un agenda pour la France, l'Allemagne et l'Europe », rapport à Sigmar Gabriel et Emmanuel Macron, novembre 2014, p. 23.

* 78 Karl Brenke, Markus Grabka, « Schwache Lohnentwicklung im letzten Jahrzehnt », DIW Wochenbericht, n° 45, novembre 2011.

* 79 Audition du 7 juin 2016.

* 80 Montant qui sera porté à 8,85 euros à partir du 1er janvier 2017.

* 81 Il s'agit de l'industrie de la viande, des exploitations agricoles, des coiffeurs, des services de blanchisserie et des livreurs de journaux, cette dernière disposant d'une période de transition de trois ans (source : COE).

* 82 Source : Institut der deutschen Wirtschaft Köln, « Ein Jahr gesetzlicher Mindestlohn : Auswirkungen auf Beschäftigung, Preise und Lohnstruktur », IW-Report 20/2016, juin 2016, p. 4.

* 83 Audition du 5 juillet 2016.

* 84 Source : Bundesagentur für Arbeit.

* 85 Fixé à 60 % du revenu disponible médian national.

* 86 Odile Chagny, Frédéric Lainé, « Comment se comparent les salaires entre la France et l'Allemagne ? », Note d'analyse n° 33, France Stratégie, août 2015.

* 87 Soit le salaire au-dessous duquel se situent les 10 % des salaires les plus faibles.

* 88 Soit le salaire au-dessus duquel se situent les 10 % des salaires les plus élevés.

* 89 Source : Calcul de votre commission d'enquête à partir des données d'Eurostat.

* 90 Défini comme le rapport entre le nombre d'actifs (occupés ou au chômage) et l'ensemble de la population.

* 91 Soit qu'elles soient disponibles pour travailler mais ne recherchent pas un emploi, soit qu'elles recherchent un emploi mais qu'elles soient temporairement indisponibles.

* 92 Source : Eurostat.

* 93 Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB).

* 94 Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände (BDA).

* 95 Selon la Bundesagentur für Arbeit, douze secteurs sont concernés parmi lesquels, dans l'industrie, plusieurs domaines de l'ingénierie (construction mécanique, automatisation, etc.), l'informatique ou, dans le secteur tertiaire, les services à la personne (professionnels de santé, soins aux personnes âgées).